新沂位居江苏省北部，隶属徐州市，是江苏省北部重要的工业城市。新沂市从2005年就开始了新农村建设，到目前为止，已经取得了不错的成绩，其中一个重要的原因就是政府的财政支持，但我们也应该注意到，新沂政府在财政支农方面仍存在一些问题和不足。但是目前学界对财政支农资金在农民的耕地补偿以及特色农产品销售等方面的研究却很少，对新沂市财政支农的研究则几乎是空白。本文在了解新沂新农村建设中的财政支持基本情况的前提下，分析其存在的问题，并提出有针对性的对策，以期提高新沂政府财政支农资金的使用效率，加快新沂新农村建设步伐，提高新沂农民的收入水平和生活水平有一定的促进作用。 一、财政与新农村建设的关系 众所周知，新农村建设光靠农民自己是不可能实现的，它离不开政府的财政支持，二者之间存在着密不可分、相辅相成的关系。 (一)财政支持加快了新农村建设的步伐。 社会主义新农村建设是一项复杂的系统工程，也是一项长期历史任务，无论是基础设施建设、农村义务教育、医疗保险还是社会保障等问题光靠农民自己是不可能解决的，离不开政府的财政扶持。一方面，财政对新农村建设的支持，加快了农村产业化的发展速度，推动了县域经济的整体发展水平，使经济总量不断增加;另一方面，财政对新农村建设具有导向作用，财政资金往往是投入到农村经济发展的薄弱环节，也是最基础的环节，如农村沟渠路道、农田水利建设等。与此同时，它能够引导社会资金投入到农业发展和农村事业中来，对他们给予补助贴息等，使他们认识到把资金投入到农业建设中同样可以获得一定的利润。因此，政府的财政支持可以大大加快新农村建设的步伐。 (二)新农村建设是振兴财政经济的重要手段。 目前，新农村建设的一大瓶颈就是县乡财政困难，建设农村经济不能一味地依赖上级财政支持和专项资金的补助，最重要的是努力扩大内需，大力培植财源，壮大自己的财政实力，这样才能促进农村经济的长远健康发展。新农村建设一方面可以增加税源，直接带来税务创收;另一方面，农民的收入增加了，购买力增强，拓宽了农村消费市场，拉动内需，促进经济的增长。新农村建设也是增加财政收入的一个重要手段，只有农村经济发展了，农民收入增加了，才能从根本上解决县乡财政困难的问题。 二、新沂新农村建设中财政支持的基本情况 (一)基础设施投入方面。 现在新沂市的农村基础设施比较落后，严重制约了农村经济的发展。因此，要想改变农村经济的发展现状，就必须完善农村的基础设施建设，新沂市政府也正在努力提高农村的基础设施建设水平，具体措施有: 第一，加大农村道路建设的资金投入，实现了村村通水泥路。新沂市政府高度重视农村公路建设。新沂市的农村公路建设呈现良好的建设态势。2008年以来，在道路建设工程上支持205国道、249省道拓宽和宿新高速的建设，对古镇大道、环湖大道、沭东大道、新戴河航道拓宽升级等交通工程建设也投入了一定的资金;支持沭河景观带、城中引河风光带和城市东、南两个出口、迎宾公园、塔山湿地公园等景观工程建设;支持火车站扩建升级、城区主干道和老校区改造等公共设施建设;支持旅游项目开发和建设。合理利用新沂市现有资源和区位优势，积极配合相关部门，争取更多的中央、省专项补助资金，与新沂市财政部门的资金一起为本市道路畅通贡献力量。 第二，加强农村的水利工程建设。近年来，新沂市委、市政府始终坚持把农村水利建设作为发展高效农业、改善民生和推进新农村建设的重要举措，持续大幅增加投入。2009、2010年连续两年，新沂农村水利建设投资超过亿元，农田水利建设已由过去修修补补、局部改造转变到整体规划、成片大规模标准化建设的新阶段。2011年，新沂市农村水利建设又启动农村饮水安全、农村河道疏浚、田间一套沟开挖等工程，大大增加了水利工程在农业生产上的应用［1］。 (二)特色农业建设方面。 新沂市财政对种植蔬菜瓜果的农民给予一定的补贴，连片面积超过20亩且单个温室面积在1亩以上的每亩补贴5000元，同时指派技术人员专门进行技术指导与培训，大大提高了农民搞特色农业的积极性，推动了特色农业的发展。 2006年，高流镇早佳84—24西瓜种植仅200亩，2010年达到5000余亩;时集镇明甫村蔬菜由常规露地栽培形成现在地温式温室及三膜拱棚栽培面积1000余亩，效益每亩均在2万元以上;高流镇花木80%以上实现了网络销售，效益明显提升。全市35万亩设施瓜菜实现了无公害栽培，不但降低了成本还提高了价格，农民收入明显增加①。 (三)农村义务教育投入方面。 新沂市在2006年实现了义务教育，免收学费和杂费并补助公用经费，实现了“两免一补”。为继续加大和完善义务教育经费保障机制，省财政逐年提高义务教育公用经费标准，并不断出台新的补助政策。公办小学财政补助公用经费年标准由2006年的200元/生提高到370元/生，公办初中财政补助公用经费年标准由300元/生提高到610元/生，2009年秋季实现公办义务教育学校免收住宿费［2］。2009年，新沂市义务教育全年财政支出40678万元，同比增长5.6%②。 从2011年起，新沂市全面实现义务教育学校“零收费”。从春季学期起，义务教育阶段免收代办费(簿本款)，免费作业本统一采购配发，省级财政将投入专款2亿元，全额承担所需资金。义务教育学校讲义费由学校公用经费支出，不得向学生收取费用。为此，新沂市从以下四个方面着手:一是落实农村义务教育学校生人均公用经费，按照小学生每人每年450元、初中生650元的标准来安排义务教育的公用经费;二是从2011年春季学期起，为全市义务教育学校学生免费提供作业本;三是新沂市严格按照江苏省农村中小学校舍维修平均造价由500元/m2提高到800元/m2的标准安排农村中小学的校舍维修资金;四是对家庭经济困难的寄宿生给予生活补助，小学生每人每年750元，中学生每人每年1000元③。#p#分页标题#e# (四)对农民收入的直接转移支付方面。 近年来，新沂市政府不断健全城乡低保制度，继续落实和价格上涨联动的低收入群众生活补贴机制，及时足额发放低保对象物价补贴。 实施临时生活救助制度，加大对无固定收入的残障人员的生活补助，进一步支持开展医疗救助工作。完善家庭经济困难学生资助体系，确保每个学生都上得起学。落实农村五保户供养政策，支持农村关爱工程建设，提高集中供养率。2008年，新沂市社会保障和就业支出13387万元，2009年为15988万元，同比增长19.4%④。同时，新沂市实施了一项新政策，即由村委会推荐困难家庭，并在经过实地考察后，对每户居民提供一万元的免息贷款，鼓励他们自主创业以推动农村经济均衡可持续发展。 (五)新型农村医疗保险方面。 长期以来，新沂市农村一直存在“看病难、看病贵”的问题，为此，新沂市财政部门一方面拨款建设农村小型医疗卫生社区，使农民不用为看个小病而奔波;另一方面，鼓励农民购买医保卡，看病时可以免去一部分医疗费，解决农民看不起病的问题。农村合作医疗保险制度在新安、北沟、唐店、瓦窑、窑湾等5镇试点成功的基础上，接着在全市16个镇全面推开。按照“政府领导、部门配合、集体扶持、自愿参与、科学管理、民主监督”的原则，以镇为单位，市、镇、村、农户共同筹资，建立市、镇两级资金，实行市、镇两级管理。同时，积极向上级争取补助资金，拓宽筹资渠道。2008年，新沂市医疗卫生支出13939万元，2009年为14943万元，同比增长7.2%⑤。新沂市2011年参保率达到95%以上，为逐步实现家庭账户与社会统筹相结合的新型医疗保险模式奠定了坚实基础⑥。 (六)对耕地进行补偿方面。 为支持新农村建设，新沂市一直按照江苏省对种地农民粮食直补、良种补贴、农资综合补贴的政策进行补贴。2011年农资综合补贴由2010年每亩69元上升到81元。提高了农民种地的积极性。与此同时，对那些耕地被征用的农民给予耕地补偿，并且于2011年4月对补偿力度进行了新的调整，江苏省耕地被分为四类，一类由原来的38000元每亩变为50000元每亩，二类原来的33000元每亩上升为44000元每亩，三类由原来的27000元每亩上涨为35000元每亩，四类由原来的23000元变为30000，比旧标准增加大约30%，新沂市大部分地方的耕地属于第四类，补偿标准比去年同期增长了大约30%⑦。 三、新沂市财政支农存在的问题 (一)财政对农村基础设施建设的投入总量不足。 虽然现在新沂市农村的道路基础设施建设基本完成，但由于财政对农村基础设施的投入总量依然不足，导致后期的管理养护工作没有及时跟上，道路破坏严重，严重影响了农村经济的发展。 此外，2010年9月10日以来，新沂市连续200多天基本无雨或无有效降雨，遭遇了60年来最严重的干旱。新沂市小麦播种面积70万亩，受旱面积达60万亩，重旱30万亩，绝收逾10万亩。棋盘、港头、时集、马陵山等镇地处丘岭山区，地势高亢受旱尤其严重。虽然新沂市及时地启动了抗旱应急预案，并且多方筹集资金，调度水源，强化农机抗旱，利用可利用的一切农田水利设施，增加灌溉面积，努力把损失减到最低，但灾情依然严重。抗旱能力差的一个主要的原因就是没有搞好农田水利基础设施的建设。 (二)特色农产品的销售缺乏财政支持。 由于政府的大力引导和农民自主创业积极性的提高，新沂市特色农产品的产量在不断地增加。现有小青山生态果蔬生产(时集镇)、四季青蔬菜专业(瓦窑镇)、四季开元(港头镇)、甜缘生态果蔬(唐店镇)、巾帼高效农业45.2万亩产销(草桥镇)等农产品销售合作社20个，农产品信息服务合作社5个，农产品生产合作社134个，合计159个农产品产销专业合作社。但是我们也应该注意到，特色农产品的销售机制依然不是很健全，截至2011年3月，新沂市没有一家跨市域的农民专业合作社，导致特色农产品销路不畅，这在一定程度上影响了农民进行特色农产品种植的积极性⑧。而且新沂市2006至2010年瓜果蔬菜的复种面积呈逐年下降的趋势⑨。 此外，目前每亩5000元的温室补贴对农民建一个温室需要4万元的投入显然偏低，而且如果遇到行情不好，则远远不能弥补农民的投入成本，这大大挫伤了农民种植特色农产品的积极性。所以只有提高补贴标准，才能促进农民积极种植特色农产品。 (三)农村义务教育财政扶持力度不够。 新沂市虽然每年都有大量的资金投入到农村义务教育中来，这大大改善了农村义务教育的环境以及质量，但与此同时我们也应该看到，农村义务教育依然存在投入经费不足的问题。 《教师法》规定:教师的工资标准要参照公务员进行管理，但是新沂市公务员的工资在2009年涨了660元，2011年又涨了660元，而教师的工资2009年没变，只在2010年涨了800元。截至2011年2月，新沂市教师的平均工资在1900元左右，而公务员的平均工资在2500元左右，教师的工资离公务员还有一段差距，教师的工资偏低会直接影响到教师教学的积极性以及教学质量。此外部分教师综合素质不高，也会影响到教学质量的提高，所以要促进农村义务教育的发展，就要加强财政扶持的力度，以提高教学质量⑩。 (四)对农村直接转移支付的财政资金监管不力。 支农项目审批的层次多，周期长，效率低下，支农资金要求遍布农村各个方面，但是由于分别归属不同的政府职能部门，各部门根据各自所管辖的领域，制定相应的规划和实施方案。 而在这中间，新沂市政府和上级政府所关注的重心有可能又不一样。地方政府所关心的往往是所报的项目能否得到上级部门的财力支持，而上级政府则关注更多的是项目是否符合规定，这样导致的后果就是把农民的急切需求给忽视了，主观意志占了一定的作用。另一方面资金使用分散，难以形成合力。#p#分页标题#e# 支农项目具有点多面广、单项投资规模小等特点。一些部门在安排支农投资时人为造成项目数量多、资金使用分散，有一部分资金甚至被用作管理人员的经费支出，使投资效益大打折扣。监管不力也使资金使用效率低下［3］。 新沂市的很多支农项目缺乏农民的认可和参与，成为“形象工程”，农民很少得到真正的实惠。另外，政府财政支农的监督职能缺位，资金使用效果差，由于财政支农资金具有无偿性的特征，投资时不需要考虑资金的收回问题，这就导致财政支农工作重资金分配，轻资金管理现象十分严重。 (五)对大病、重病的报销补贴力度不够。 2009年新沂市新型农村合作医疗筹资标准调整为人均100元，住院补偿标准分为以下几类:1、参合人员在市(含转诊到市外)、县(含在市外打工地镇以上医院)、镇三级定点医疗机构发生的住院费用补偿设起付线，起付线分别为600元、400元和200元。个人年度住院费用补偿封顶线为8万元。2、参合人员在乡镇卫生院(社区卫生服务中心)住院治疗产生的费用，可补偿部分(减起付线200元)按60%比例补偿。3、参合人员在本市定点医院、外出务工地(徐州市外)镇以上医院(含镇级)住院治疗产生的费用，可补偿部分(减起付线400元)按45%比例补偿。4、参合人员经过转诊在徐州市市级定点医院或徐州市外医院住院治疗产生的费用，可补偿部分(减起付线600元)实行分段累进补偿:10000元及以下部分按40%比例补偿;10000—50000元部分，按50%比例补偿;50000元以上部分，按60%比例补偿。5、参合人员未办理转诊手续自行到徐州市市级定点医院或徐州市外医院住院治疗产生的费用，可补偿部分按30%比例补偿瑏瑡?。从上述数据中，我们不难发现:新沂市的新型农村合作医疗保险对于大病，重病的报销补贴力度依然不够，农民遇到大病重病依然负担不起，看病难的问题并没有从根本上得到解决。另外，新沂市现在实行的报销制度是先付款后报销，使得一部分的困难农民拿不出最初的住院费用。 (六)对农民耕地的财政补贴偏低。 虽然新沂市2011年提高了对农民种地补贴的力度，由原来的69元每亩调整为现在81元每亩瑏瑢?，但农资价格也在不断地上涨，对农民种地补偿的增长幅度远远低于农资价格的增长幅度，农民的生活水平实质上并没有提高，这也是许多农民选择外出打工的原因，不可避免地带来对耕地的“粗放经营”和“留守儿童”等许多社会问题。另外，对被征用耕地的农民来说，政府给予他们的补偿太低，难以解决他们的后顾之忧。 四、新沂市新农村建设中财政支持问题的解决措施 (一)加大对基础设施建设的财政资金投入总量。 鉴于农村现在道路基础设施建设基本完成，但后期的管理养护工作没有及时跟上，政府应该进一步加大财政的投入力度，组织人力加强对路面的管理和养护，同时限制或禁止超重、超限车辆驶入乡村公路，严禁毁坏乡村公路。 针对水利设施建设依然有待完善的现状，新沂市财政部门应该加大对该部分基础设施建设的资金投入总量。政府应该在投资建设水库和大坝的同时修复沟渠，或为农民提供低价或免费的喷灌机，以利于农民在干旱时期，能够保证农田灌溉的顺利实现，稳定农产品的产量，进而稳定农民的生活。 (二)财政扶持建立特色农产品合作社。 虽然近年来国家对农产品合作社给予了大力扶持，中央财政安排的专项资金也在不断增加，农业部也不断投入资金建设农村合作社，但是新沂市依然没有一家跨市域的农业合作社，新沂市财政部门应该对农村合作社的发展给予高度重视。 首先，可以在城市社区与中心乡镇建立起农民专业合作社的直销中心，并为农民专业合作社建立便捷、有效、成本低廉的农产品网络直销交易平台和物流配送网络体系。 其次，在城市社区与中心乡镇建立起消费合作组织系统，从而帮助农民专业合作社实现有效的产销对接、农超对接。也帮助城镇社区居民新增一条获得稳定、优质农产品的道路，更能拓展自己的发展空间，体现带动角色。 再次，加强农产品营销工作，帮助农民专业合作社开拓全国市场乃至国际市场。我国台湾地区农会、合作社组织都有专门力量开拓国际农产品市场，这方面的经验值得新沂市借鉴。 此外，新沂市财政部门应拨出一定的财政资金用来培训农民专业合作社领导人、骨干及普通成员，培养农村地区居民正确的合作文化精神。 农民专业合作社的经营应遵循“采取经营者和职工持股，引进社会资本等多种形式，加快推进投资主体多元化”的思路，让农民特别是让参与合作社的农民分享更多的经营利润。农民专业合作社是为农民服务的合作经济组织，是推动新沂市农村经济发展和社会进步的重要力量，因此，新沂市政府应予以高度重视［4］。 (三)加大对农村义务教育的财政投入规模。 由于教师的工资水平会影响到教师教学的积极性以及教学质量，鉴于目前新沂市教师工资普遍偏低的现状，新沂市财政部门应该加大对农村义务教育的财政投入规模，努力提高教师工资。 教师的素质直接影响到教学的质量，提高教师素质是学校推进素质教育的关键所在。只有高素质的教师，才能推进素质教育;也只有具有创新意识和创新精神的教师，才能培养出具有创造力的学生，所以学校应注重提高教师的素质，培养他们的创新意识和创新精神。政府应该为各科教师创造继续学习的机会，积极组织他们进行在职学习和培训，提高教师终身学习的积极性和自觉性，鼓励教师构建终身学习体系，不断完善自身的知识结构。另外，政府也可以从实际出发，有计划地组织优秀教师读研和选送到研究生课程进修班学习，提高现任教师学历档次，逐步形成教师队伍的高素质［5］。#p#分页标题#e# (四)强化财税监督。 针对对农村直接转移支付资金监管不力的现象，笔者认为可以从以下两个方面入手:一方面，应该加强干部队伍建设，提高他们的素质。首先，实行领导人负责制。各所、各科室负责人要对本部门的党风廉政建设负责，应该管好自己的部门以及部门的人员，如果哪个部门的工作人员利用职权谋取私利，贪污受贿，各部门的负责人同样要承担起责任。其次，党风廉政建设应与财政工作的实际结合起来。应该根据财政工作的实际操作方法和程序，制定相应的财政法规以及财政管理机制，与此同时加强对财政工作人员的监督，只有在这种情形下，党风廉政建设才能够得到切实有效的开展，真正做到用制度管权、责、人事以及钱。最后，要提高财政干部的素质。全体财政干部应该起到带头作用，严格要求自己。 另一方面，财政部门应该编制《转移支付资金分配明细表》，并且将编制好的表格下发到每个村，张榜公布，接受群众的监督。同时，严格转移资金的拨付程序，建立转移支付专项检查制度，强化监管，保证转移支付资金能够落实到位，确保财政资金能够产生实效。此外，通过建章立制来加强对财政支农资金的监督和管理，各村镇在实行公示制的基础上，要对各类财政支农资金实行专户存储、专人管理、专款专用、专门核算，使有限的财政支农资金发挥最大的效用。 (五)提高大病、重病的报销比例。 “农村合作医疗”的报销比例应进行适当的调整，应向大病、重病倾斜。可以对重病、大病的报销实行“二次补偿机制”，二次补偿机制是指对患大病、重病，个人医疗负担重的参保人员进行帮扶，在第一次按照医保政策规定进行报销后，剩下的费用再根据各地基金结余情况和参保病人的实际情况进行报销，这样一来，总的报销比例最高可达到总费用的90%。可以大大减轻患者的负担。 据悉，今年江苏省将全面建立居民医保“二次补偿”机制，让那些患大病、重病的参保居民少掏医疗费。从2009年开始，苏州、盐城、连云港、南通等地已经开始试行医保二次补偿机制，2010年，“二次补偿”在全省各地开始推广。2011年，江苏省总结推广试点地区的经验做法，在全省范围内推广“二次补偿”制度。 新沂市应该积极实行新政策，对大病重病的报销实行“二次补偿”机制，在界定享受的对象时，要重点向患大病、重病的个人医疗费用负担较重的参保人员倾斜，切实解决农民看病难的问题，提高新沂市的医疗保险水平。同时，新沂市应该改变先付款后报销的制度，在困难农民住院时就及时地结算报销或者减收部分住院费用，让困难农民住得起院，治得起病。 (六)加大对农民的耕地补偿力度。 为了解决对农民耕地财政补贴力度偏低的问题，新沂市财政部门可以从以下三个方面着手: 1、提高补偿标准，切实保障耕地农民的利益。新沂市财政部门应该根据物价的变动情况不断地调整对农民的耕地补偿标准，保证它的增长幅度大于物价的增长幅度。对被征用土地的农民进行补偿时则要兼顾权益性补偿和保障性补偿，根据土地自身价值的变化不断地对补偿标准进行调整，达到从根本上保护被征地农民利益的目的。 2、可以尝试改变补偿方式。新沂市可以采取对耕地农民进行粮食补偿的方式，取代货币补偿的方式，这样可以弥补因良种价格上涨带来的损失。对失地农民的补偿可以尝试采用让被征用土地的农民，以被征用土地入股的方式，来彻底解决被征用土地农民的后顾之忧，让被征用土地的农民成为企业的股东，让他们能够充分享受经济发展的成果。 3、要完善土地征用程序，严格防止滥用土地征用权的行政行为。土地征用程序是土地征用制度的重要组成部分，程序的正当与否决定结果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要一步。新沂市要坚持阳光作业，建立并完善规范的土地征用制度，向群众说明政策，公开补偿标准，广泛听取意见，使土地征用补偿工作更加透明规范。同时，在资金管理上，应该设立统一的土地征用补偿金专用银行账户，村民凭银行支票直接领取，征地工作人员不经手现金。政府应加强对征地人员的管理和教育培训，以提高他们依法行政的能力，使他们在工作中既能完成征用土地任务，又能切实维护群众的合法权益。 总之，财政支持能促进新农村建设的快速发展，财政支持与新农村建设之间存在着紧密的联系。新沂市应该积极发挥财政支农的作用，以促进新沂市新农村建设的快速、持久、长远和稳定发展，增加农民收入，改善农民生活。 新沂市还应该加大对基础设施建设的财政资金投入总量，努力建设跨市域的特色农产品合作社，加强对政府财政支出的监管，提高政府财政资金的使用效率，使财政支农资金发挥最大的效用，以期能够促进新沂市新农村建设的快速发展，促进城乡一体化发展。
