[摘要]
农民工养老制度建立由来已久，但各类问题却一直层出不穷。农民工养老模式自身的制度困境、多种影响农民工参保主动性的阻碍因素的存在是导致问题的两个主要原因。制度困境主要为当前农民工养老保险各类模式所存在缺陷，而农民工参保主动性的影响因素则主要是农民工收入较低无力承担养老保险缴费、受教育程度较低导致的对养老保险政策了解不够。探讨在农民工养老保险制度之外建立一项配套补充制度——农民工援助计划的可行性，以期提高农民工养老政策意识和参保主动性，为贯彻实施农民工养老保险制度提供强而有力的支持。
[关键词]
农民工；养老保险；制度困境；援助计划
近几年，随着我国社会主义市场经济改革的不断深化，社会结构发生了一系列变化。许多农民在受到市场浪潮的冲击后，纷纷选择弃农从工，并完成了从传统农民到城市农民工的身份转化。据统计，我国现有近2.4亿的农民工，并且还在增长。面对这么庞大的一个新生群体，如何妥善地解决其养老保险问题，将是当前中国维护社会稳定、保持经济持续健康发展的关键。农民工养老制度建立由来已久，但各类问题却一直层出不穷。其中归纳起来则主要表现在农民工养老模式自身的制度困境和影响农民工参保主动性的阻碍因素两方面。面对以上两类问题，国内专家学者提出了很多解决建议，但却鲜有实效。笔者在参考2013年朱平华等关于南宁市农民工养老保险困境及其影响因素的实际调查报告后，针对各类模式的困境以及实际影响农民工参保积极性的因素进行了归纳分析，并在此基础上提出建立农民工援助计划，以期解决当前农民工养老问题的制度困境和排减农民工参保的影响因素。
1农民工养老的制度困境
目前，我国针对农民工所建立的养老保险制度呈现遍地开花、百家争鸣的态势。各地各类的农民工养老保险大致可以分为综合社保，城镇养老保险、农村养老保险和独立养老保险等四类模式，但无论哪种模式，在实践中都各自表现出不同的缺陷。
1.1综合社保模式
综合社保模式又叫“上海模式”，是将农民工的工伤保险、医疗保险和养老保险以打包的方式合并为一起，农民工所在单位只需缴纳规定基数的一定比例，即综合保险费，便可让农民工享受三种保险待遇。在综合保费当中，单位所缴费用将分出部分比例用于农民工养老保险个人账户的累积，最终将作为农民工的养老补贴。综合社保模式很好的解决了农民工规避工业风险的一系列问题，规避风险程度高，不仅将农民工当前遭遇的医疗和工伤风险两大难题解决了，也较好的解决农民工未来养老问题。对于有工作单位的农民工来说，此模式不用缴费便可以享受待遇，福利性较强。但这种制度安排也存在瓶颈。由于此类模式主要是将各类保险“打包捆绑”，虽然创新性较高，但却很难与当前的主流模式——城镇、农村养老保险模式相衔接，农民工保险关系的转接面临很大问题。此外，对有单位农民工实行个人零缴费养老安排，不仅违背了保险的基本原则：权利和义务的对等性，而且导致无单位的农民工参保积极性不高。
1.2城镇养老保险模式
城镇养老保险模式就是将农民工纳入到城镇养老保险的范畴，一切缴费标准和支付标准均参照城镇现行养老保险制度执行。此模式由深圳率先试点，故又称之为“深圳模式”，其设立指导思想是促进城乡公平，将农民工视同城市居民，共享城市发展成果。该模式不仅促进了社会公平，而且操作简单，管理便捷，使农民工也能享受较好的养老待遇。但“城保”模式也存在不足。一方面，单位为农民工所缴费用全部纳入统筹基金，这对于流动性较强的农民工来说如果办理保险关系转接，其利益将受到了极大损害。另一方面，由于它对个人缴费程度要求较高，所以很多收入较低的农民工不愿参保。
1.3农民工独立养老保险模式
农民工独立养老保险模式是参照城镇基本养老保险标准，根据“低缴费，低享受”的原则，以实际经济承受能力为基础，为农民工群体量身定做的独立养老保险模式。此模式由用人单位和农民工共同缴费，建立个人账户和统筹基金，并规定缴费年限和享受条件。“独立模式”具有契合性强、准入门槛低的特点。但其保障水平低、支付方式不合理的固有缺陷使得政府在加快城乡一体化，全民共享经济发展成果等方面的大局政策实施受到一定的阻碍。
1.4农村养老保险模式
农村基本养老保险是我国处理农民工养老问题的传统做法，虽然进行属地化处理方便了政府管理，但针对目前新出现的“农民工扎根城市”、“农村待遇支付城市水平消费”、“手续办理复杂”等情况，此种模式已经越来越被各地政府边缘化。不难发现，虽然几种模式在实施手段上存在一定的差异，但在缴费年限、缴费费率、享受待遇以及如何提升企业参保积极性等问题上却遭遇了同样的困境。2013年朱平华等对南宁市农民工养老保险困境及其影响因素的调查数据显示，70.45%的农民工对当前的缴费年限存在不满，41%的认为缴纳费率过高，并且只有30%的企业为农民工缴纳了养老保险。这些数据表明，由于农民工养老保险制度设计的不合理，导致许多农民工对养老保险态度消极。这不仅影响了农民工参加养老保险的主动性，也使农民工变得更加不信任政府。同时，许多企业钻着制度的空子，不主动承担农民工的养老义务，拒绝为其办理养老手续，不断侵害农民工的合法权益。
2农民工参保的影响因素
虽然各级政府对农民工养老制度进行了不断的探索，但农民工参保率持续走低却是不争的事实。低参保率的导致原因是多方面的，除了制度缺陷外，农民工自身的影响因素也是不能忽视的原因。在对南宁市农民工养老保险困境及其影响因素的调查中，有90%多的农民工工资在3000元以下。参照南宁市现行的生活标准，农民工每月工资在除去房租、生活费和赡养老少等开支后每月工资所剩无几，再无力承担养老保险费。此外，在农民工群体受教育程度的调查中，只有12%的人拥有高中以上文凭，其余的均为初中以下文化水平。在政策的解读方面，87%的农民工对养老保险政策不太清楚，了解大概的只有8%。自身文化水平不高且对养老政策了解程度不够，再加上经济无法负担养老缴费，这就不难解释为什么农民工容易忽视养老保险、消极参保。在探讨农民工低参保率的问题时，我们还不能忽略传统养老观念对农民工的影响。农民工群体多来自广大农村，并且大部分处于“上有老下有小”的人生时期,不仅需要赡养老人，更要照顾孩子，特别是要负担孩子的医疗、教育支出。受教育程度低，再加上受传统“养儿防老”的观念影响，农民工往往将供养家庭的责任作为第一要务。工资所带来收入虽然微薄，但却是全家生存和发展的根本，故农民工捂紧钱袋谨慎对待养老保险这类眼前收益不大的事也不足为怪。
3关于农民工援助计划的建立
鉴于以上农民工在养老保险中遭遇的各类问题，在农民工养老保险制度之外建立一种提高农民工养老意识和参保主动性的配套补充制度显得日益迫切。农民工援助计划是从农民工养老保险制度缺陷和农民工参保影响因素的实际情况出发，通过各类由政府或第三方组织的援助计划，以期帮助政府完善农民工养老保险制度，并清除导致参保率低下的障碍因素。
3.1农民工援助计划的意义
建立农民工援助计划的目的主要是为了完善当前农民工养老保险制度，并引导农民工主动参保。其主要意义有：第一，为农民工组织就业培训，通过提高其工作技能从而提高其工资待遇，进而降低农民工因收入过低而拒绝参保的发生率；第二，通过政策宣讲和法律援助，帮助农民工了解国家和地方的养老保险政策，并助其与侵害自身合法社会保障权的企业进行抗争，以懂法、用法的手段提升农民工主动维权意识；第三，通过社会救助或者国家专项财政补贴对部分有特殊困难的农民工采取直接为其缴费的方式，帮助其先建立养老保险账户,以“先保障，再致富”的工作思路，扩大农民工养老保险的覆盖面；第四，通过对重点对象的跟踪回访，形成信息反馈流，随时了解农民工生活动态，防止其沦为无养老保障者。第五，帮助农民工尽快融入城市，推进全国城乡一体化工作进程。
3.2农民工援助计划的内涵
3.2.1农民工援助制度的管理实施。
农民工援助计划是一项保障社会民生，促进社会公平，稳定经济发展基础的社会民生工程。因先决的公益性和经济性，所以此项工程只能由具有强制性和广泛影响力的政府牵头，并以政府财政作为实施基础。但农民工援助计划还具有社会性较强的特点，其部分计划可以通过外包给市场或者“第三方”进行管理和实施，这不仅可以减少政府腐败，加大社会监管，还能为财政不足而举行的社会筹款奠定舆论基础。
3.2.2农民工援助制度内容。
（1）农民工技术培训制度。众多农民工之所以一直无法纳入到养老保障体系，归根到底是因为农民工经济收入低、工作不稳定导致的。而农民工收入水平低，工作不稳定很大部分原因是自身受教育程度不够、工作技术含量低而导致的可替代性高。故对农民工进行就业培训，提高其专项技术水平，不仅能够促其岗位升级，提高生活收入，还能为农民工的传统就业领域改善就业条件，促使社会提高体力劳动工资。农民工群体的整体工资提高了，就有更多的收入富余用于自身的养老保障。在农民工技术培训的具体实施上，政府劳动部门或者农民工工作管理部门可以对农民工收取少量的培训费用，与财政专项拨款一起将培训工作外包给社会技能培训机构或者专业技术学校，采取集中培训或者进驻农民工聚集地的方式进行授课。同时，在培训课程结束之后，政府还应为已掌握技术的农民工提供技术就业信息，确保农民工真正的完成由不稳定就业到正规就业的过渡。
(2)农民工社会劳动法和就业保障相关政策宣讲制度。调查表明，农民工不参加养老保险另一大原因是农民工对劳动和养老保险政策不了解，而企业为节省成本就抓住农民工的这一弱点不为其办理养老保险手续。很多农民工来自农村，通常很少关注国家时事与政策，这既跟他们受教育程度低而导致的思维层次较低有关，也与他们跟时事政策的接触渠道较少有关。所以，政府组织专家或者工作人员定期为农民工讲解劳动法律和政策并解答其相关疑问，随时让农民工了解国家政策动态，这对于农民工响应政策和维护自身合法权益将具有重大积极作用。同时，政府还应增加农民工接触的政策新闻的渠道，如在农民工聚集地设立咨询台、规定企业设立政策展览窗和为农民工订阅时事报纸等，增加农民工了解政策的主动性。以保障农民工社会权益为前提，通过接触途径与学习方式的改变为手段，努力促使农民工自身由“时事政策盲”转为主动获取政策信息的“政策通”，进而提升其参加养老保险的主动性。
(3)困难农民工救助计划。由于历史与地理等各类原因，我国各地还存在许多困难农民工家庭。特别是在某些经济不发达的贫困地区，部分农民生活水平一直处于温饱线状态，他们要么因为家庭庞大需要供养人口众多，要么因为教育医疗等费用的负担沉重，最终不得不选择进程务工。但到达城市后，农民工群体就业环境的严峻性不仅未能使他们脱贫致富，反而致其丧失了原先农村可提供的传统基本养老保障。所以，对于这类农民工，鉴于其已经脱离农村而进入城市便时刻遭遇城市各类风险的事实，国家应制定特定的困难农民工救助计划，帮助其脱离贫困状态。比如对家庭人口众多的家庭进行补贴，助其赡养老人；为其子女优先办理助学贷款，并提供优先就业的政策；加大其医疗保险缴费补贴力度，降低其参加基本医疗保险的缴费标准。当然，为防止此类农民工惰性滋生，也应严格制定准入和准出条件，并注意建立权利与义务相适应的机制，最终要让其回到自力更生，自助脱贫的道路上。
(4)特殊农民工跟踪回访制度。特殊农民工跟踪回访制度是建立在困难农民工救助计划的基础之上，对困难农民工中基本生活尚不能保证的较特殊案例，比如工伤致残致死、遭遇严重天灾横祸等家庭，进行像社会工作方法那样的长期跟踪回访。通过专业专门人员以“农民工保姆”的角色，对特殊农民工生活进行适当干预，引导其在生活中做出正确的决策，并充分发挥社会力量帮助其度过当前特殊时期，努力保证每一个农民工都能过上基本的正常生活。
作者：董秋红 黄居光 朱平华 单位：广西医科大学人文社会科学学院 南宁市邕宁区人民医院
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