摘要:在生态环境综合治理中，行政主体是不能缺位的，作为“立法、司法、执法、守法”四个主体中的执法主体，有权机关能最直接、高效地对相对人行使行政职权，行政主体的执法管辖直接影响着生态环境治理的广度，行政主体的执法水平直接影响着生态环境治理的深度，行政主体的执法的效率直接影响着生态环境治理的速度。本文主要讨论秦岭生态保护中的行政主体管辖适应性问题与行政主体资格设置问题。
关键词:秦岭生态治理;行政主体;国家公行政;社会公行政
一、行政主体理论
行政主体指行政机关或有权组织能够以自己的名义实施国家管理职能并独立承受一定法律后果的资格。行政主体不仅意味着行使国家管理职能的权力，也指向承担相关法律责任的义务。行政主体必须独立享有行政权力，只有组织被依法赋予行政权力，有独立的权力进行国家事务管辖才具有行政主体资格。行政主体必须以自己的名义对外行使职权，能以主体自己的意志做出决定，行使权力[1]。以自己的名义独立行使行政行为，反映了其是否有独立的法人地位，进而享有独立权力，承担相应法律责任。行政主体必须能独立承担一定的法律责任，行政主体能够对自己作出的行政行为负责，并在行政复议中充当行政复议申请人，在行政诉讼中能够充当行政诉讼被告，在行政赔偿中能够承担赔偿义务。
二、秦岭生态环境治理中的行政主体
在秦岭生态环境综合治理中，各级政府与其职能部门都具有行政主体资格，如西安市政府与西安市林业局，但秦岭生态违法治理往往需要多部门间协调配合，行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制相关权力分散在各个职能部门，行政主体的分散化、独立化、碎片化并不利于秦岭生态环境治理。为此，西安市政府在2019年1月出台了《西安市政府机构改革方案》[2]，成立了综合协调部门：西安市秦岭生态环境保护管理局；各区县也成立综合执法局，统筹管辖秦岭生态环境保护。
三、秦岭生态环境保护与行政主体管辖适应性
（一）秦岭生态环境问题的分散性与行政主体机构整合。秦岭生态环境保护地理范围广、涉及部门多、执法主体多，而常见的生态破坏如盗采林木、河沙、盗挖矿产等行为分散在5.82万平方公里的秦岭山区，权责交错、构成复杂的执法系统在应对此类问题时往往不能及时执法，可能导致不法侵害扩大化损害环境法益。行政主体分工过细造成部门林立、职责交叉和多头指挥；组织僵化造成资源割裂、流程破碎；本位主义造成整体效能低下、公务人员权力本位。我国也在推进政府机构改革与治理能力现代化，以求“以整治碎”，以整体思想为出发点，进行了机构整合与功能整合。西安市政府2019年实施的政府机构改革，推动了行政主体机构整合，为推进秦岭生态环境保护工作，将区生态环境保护管理委员会办公室及其他相关部门秦岭生态环境保护管理和执法职责，区林业局除森林、湿地资源调查和确权登记管理、有关森林防火外的其他林业管理职责整合，作为区级政府工作部门，成立综合执法局。重点调研西安市长安区秦岭生态环境保护和综合执法局（下文简称长安区秦保执法局）的工作，长安区综合执法局作为区政府工作部门，加挂区林业局牌子，由市自然资源和规划局长安分局统一领导和管理。长安区秦保执法局作为适格主体进行本辖区内秦岭环境执法以及相关行政立法工作，有权拟订秦岭生态环境保护综合执法工作制度和执法事项清单并组织实施；与以往的林业、城建、国土、水利、开发管理委员会等部门执法不同，长安区秦保执法局受相关部门委托或经批准相对集中履行有关行政处罚权，能够组织区级相关部门、街道开展联合执法、跨区域执法，从而能组织协调好秦岭生态环境保护较为复杂的案件的查处；长安区秦保执法局不仅有对外的行政执法权，也有内部行政权，能对相关部门派驻参与联合执法人员进行监督管理，能够指导区级相关部门、街道开展秦岭生态环境保护巡查和执法工作。保障了其作为综合执法主体做出的具体行政行为的效率，便于依法查处秦岭生态环境保护区域内违规建设和破坏生态环境行为。长安区秦保执法局的设立体现了政府机构改革“以整治碎”的特点，并取得了显著的治理效果：今年以来，长安区优良天数同比增加16天，空气质量持续改善；皂河黑臭水体得到根治，实现清水进城入皂；秦岭北麓违建后续整治工作基本完成，秦岭保护示范区加快建设；农家乐整治提升，农村生活污水治理、垃圾集中清运取得明显成效；樊川公园、长安公园、古乐公园、中央公园相继开园；?、?、?、沣、金沙河等河道综合治理及提升工程加快推进，通过全域治水不断优化生态环境和发展环境。
（二）秦岭生态环境问题的独立性与行政主体跨行政区协调。秦岭自然保护区群跨越了6个设区的市、39个区县、358个乡镇、4020个行政村[3]，而环境问题往往错综复杂，跨越数个行政区划，仅依靠区县一级行政区划中的执法主体很难跨区域协调，不能适应统筹兼顾打赢秦岭生态环境保卫战的需要。所以，在市一级层面，有必要建立统一的协调议事机关，统筹秦岭生态保护工作，连结各个区县，提升行政主体跨行政区协调性。2019年西安市进行了政府机构改革，设立了西安市秦岭生态保护管理局，其主要职能是依据有关秦岭生态环境保护的法律、法规，协调组织协调秦岭生态环境保护重大案件、跨区域案件的查处，并建立秦岭生态环境保护综合监管信息系统，秦岭生态环境相关信息，在市级层面做出关于秦岭生态保护的统一部署与协调。此外，西安市秦岭生态环境保护管理局作为协调议事机关，还有内部行政监督权，能够对市级有关部门、相关区县人民政府进行督促，使其发挥其保护秦岭生态环境的职能。通过对西安市秦岭生态保护管理局（以下简称西安市秦保局）的实践调研，进一步了解了其作为议事协调机关，在秦岭生态保护方面发挥的重大作用：如协调推进长安区、?邑区与高新区管委会三个执法主体在秦岭北麓违建整治交接工作，长安区、?邑区与高新区管委会在秦岭北麓违建治理管辖方面，工作责任不清、划分地域不明，经过西安市秦保局的协调，明确了移交事项，厘清了工作责任，确保整治工作正常推进。除此之外，西安市秦保局还作出了秦岭保护的长远计划[4]计划在2019-2021年，全面推进秦岭北麓生态环境保护工作，达到“三个确保”，实现“一个目标”。“三个确保”：即到2021年，确保秦岭生态环境保护法规制度体系健全完善；确保破坏秦岭生态环境“五乱”（乱搭乱建、乱砍乱伐、乱采乱挖、乱排乱放、乱捕乱猎）等突出问题得到根本遏制；确保秦岭生态环境保护科技化、信息化监管基本实现。“一个目标”：即到2021年，秦岭西安段基本实现“山青、水净、坡绿”总体目标。
四、秦岭生态保护基层治理执法权不足与行政主体资格设置
秦岭周边行政村是秦岭生态保护的第一线，通过实践调研S108省道环山路段草堂、东大等行政村，认为基层秦岭生态治理问题的主要矛盾是广大的基层执法权需求与执法权集中在高级行政区划的矛盾。要解决秦岭基层治理问题就要处理好这个主要矛盾，就要依法律法规授权给群众性自治组织、社会团体、企事业单位行政主体资格。根据我国现有的行政组织法理论，除了国家机关可以承担行政职能外，一些社会组织也可以经过法律法规授权在特定领域承担行政职能，获得行政主体资格。社会组织经过法律法规授权是可以承担行政职能作为行政主体的，广大的行政村可以由守法主体转变为执法主体，利用基层组织的力量进行打赢生态保卫战。除了群众性自治组织，社会团体、企事业单位也可以被赋予行政主体资格，如会计师行业协会、律师行业协会等社会组织与高校等企事业单位，在其特定领域有管理权力，而在秦岭生态环境保护方面，将部分权力授予专业的社会团体、企事业单位进行生态保护研究与监测，可以弥补其他行政主体专业性欠缺的问题。授予社会组织行政主体资格可能因执法人员素质、基层管理混乱等问题导致公权力滥用等问题，但在经法律法规授权时，只要进行相关培训与遴选，加强社会组织的执法能力与水平，确保权由法定，政由法出，社会组织就能在政府难以有效管辖的时间、空间，进行合法有效的执法。且政府之外的社会组织兼具授权性行政主体和自治性行政主体双重身份[5]，正是这种双重主体身份的统一，使得政府与社会形成高度关联、深度互动、有效合作的关系，将之纳入公法调整范围，既可以避免“公法遁入私法”，也可以透过其内部多元化的组织结构和民主特征，维护社会组织的自治性，避免国家的过度干预。
五、结语
秦岭生态保护是全社会的命题，而行政主体是保护秦岭生态的第一执行人、责任人，行政主体在保护秦岭生态这个特殊领域上的问题，就是行政主体的职能管辖问题与跨区域协调问题；也是政府公行政与社会公行政相适应的问题。行政主体的职能、协调、设置应当主动适应秦岭生态保护的特殊性，使行政主体有作为、好作为、能作为。在全面建设法治社会与政府机构改革的时代背景下，国家公权力将有政府和社会两个抓手，两种力量，更好地守护中华民族的祖脉，守护好绿水青山。
参考文献：
[1]周佑勇．行政法专论[M]．中国人民大学出版社，2010年版，第171页．
[2]《中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅关于印发〈西安市机构改革方案〉的通知》（陕办字［2019］26号）．
[3]陕西省林业局：专家谈｜党双忍：奋力谱写秦岭生态保护新篇章[EB/OL]．
[4]西安市秦岭生态保护管理局．西安市秦岭生态环境保护三年行动计划．2020-07-0511:38．
[5]王敬波．面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑[J]．中国社会科学，2020（7）．
作者:吴德正 常洋 单位:西北工业大学
