一、新型城镇化建设离不开投融资模式的创新
（一）政府的规划引领、政策支持和积极参与政府举债支持新型城镇化建设的前提是科学准确的测算地方政府的可支配财力和规范举债行为。政府动态可支配财力要与债务结构、期限相匹配。在此基础上继续完善政府融资主体的法人治理结构，注入优质资产，增强自我造血功能，以市场化的手段和契约化机制实现政府委托的项目建设和运营。推动地方政府在特许经营权基础上的政府采购服务，探索政府指导、市场化运作的投融资模式。
（二）发挥金融机构的金融创新优势和先锋先导作用从我国工业化、城镇化和农业现代化的大背景下来看，地方政府的融资平台的存在和发展有着客观性和必然性。地方政府融资平台的出现，一定程度上顺应了我国地方经济发展的需要，顺应了我国城镇化过程中基础设施建设的需要，是具有中国特色的经济现象。在推动与地方政府合作建设新型城镇化的银、政、企多方合作的过程中，国家开发银行引导建立“三个专项（专项债券、专项基金、专项贷款）”资金来源，创新以“四个统一（统一规划、统一评级、统一评审、统一授信）”为基础的项目开发评审模式。尝试环境治理与一级土地开发及基础设施建设结合的模式、“统借统还”和“预授信+核准”模式、企业间BT和委托代建模式、收益差项目捆绑商业配套设施增强收益模式、政府购买服务模式。
二、生态城镇化建设投融资模式创新的实践
政策性银行在不同的历史阶段根据经济社会政策目标的不同需要和侧重点，通过政策性金融活动，充当政府对经济与社会调节管理的工具，促进了国家经济社会的发展。人口城镇化需要大力加强社会公共事业建设，但长期以来该领域由于融资成本高、风险大、操作难等问题，面临严重的融资瓶颈制约。社会公共事业建设具有投资规模大、建设周期长、风险集中以及社会性和公益性较强等特征，需要有长期、大额、稳定的融资支持。城镇化过程中除了财政拨款外，开发性金融支持是解决资金不足的有效途径。国家开发银行通过探索和创新金融服务，对“巢湖治理”和“淮南市采煤塌陷区治理利用规划”进行项目试点，充分发挥开发性金融的导向作用，探索和创新有利于实现“生态、社会、经济”综合效应的投融资模式，助力解决公共财政难题、缓解经济社会发展瓶颈制约、服务国家重大发展战略。
（一）“巢湖治理”模式———创新新型城镇化市场融资主体新型城镇化建设离不开政府的规划引领、政策支持和积极参与。在国家开发银行以金融创新探索和推动“巢湖流域综合治理项目”的过程中，运用了“政府主导、市场化运作，提升城市综合承载能力”融资发展模式。同时，要求开发性金融必须遵循项目自身的战略必要性、整体业务的财务可平衡性与机构发展的可持续性三个原则。一是项目自身的战略必要性。开发性金融整体制度设计本身便决定了其服务国家战略的使命。巢湖治理是国家治理“三河三湖”战略的重要组成部分，也是国家开发银行与安徽省“五大领域”合作中的重点项目。国家开发银行与合肥市政府按照流域治理、国土整治的思路，将水利建设、生态保护、土地整理和城市开发有机结合，全面推进巢湖周边入湖河流治理、移民安置、湿地建设、乡镇污水厂建设、村庄整治等项目实施，使巢湖治理成为合肥新型城镇化建设的重要内容。二是整体业务的财务可平衡性。必须加强经济核算，做好项目的综合效益分析。三是机构发展的可持续性。开发性金融不是直接按照国家战略进行资金分配的预算财政部门，也不是单纯负责帮扶救助的社会福利机构。
（二）“淮南市采煤塌陷区治理利用规划”———实现“生态、社会、经济”综合效应的城镇化建设一是全方位策划项目。淮南淮北市是华东重要煤炭资源地，煤炭开采后形成的塌陷不断吞噬有限的耕地，塌陷区的居民搬迁司空见惯，缺少长远规划和安排。安徽省政府、淮南市政府打破传统做法，把淮南塌陷区治理统筹规划，与淮南山南新区新型城镇化规划建设紧密结合起来。国家开发银行总行会同分行多次与淮南市政府座谈，全方位策划该项目。第一，塌陷区治理宜水则水，宜耕则还耕，水面整治与周边绿化环境治理结合起来，带动养殖业和旅游业发展；第二，环境治理与宅基地复垦、用地指标流转结合起来；第三，居民搬迁与保障房建设、山南新区新型城镇化建设结合起来；第四，新区规划建设注重生活设施完善和可持续发展，医院、学校、文化场馆、社区服务设施配套完善，建设淮南矿业配套产业园区为搬迁居民提供就业选择。二是构造项目实施主体和投融资主体。淮南市政府和淮南矿业各出10亿注册资金，成立完全市场化的新型城镇化建设公司，负债经营开发塌陷区治理、土地开发、基础设施建设、承担其他项目市场化运作的建设委托。金融机构承担融资顾问和主力银行角色。对淮南新城投（暂定名）评级、“一揽子”项目统一评审、统一授信、分项签订借款合同。尝试将塌陷区治理与一级土地开发及基础设施建设结合的模式、“统借统还”和“预授信+核准”模式、企业间BT和委托代建模式、收益差项目捆绑商业配套设施增强收益模式（如医院、学校、文化项目，或受限于现金流不足，或受限于项目社会属性不能资产抵质押，需要现金流更为充裕的商业配套设施项目作为平衡）。尝试山南新区的医院、学校建设以政府购买服务方式实施。三是因地制宜，开发优势与利用潜力。淮南市的采煤塌陷区治理宜水则水，宜耕则还耕，水面整治与周边绿化环境治理结合起来，带动养殖业和旅游业发展；环境治理与宅基地复垦、用地指标流转结合起来；居民搬迁与保障房建设、山南新区新型城镇化建设结合起来；新区规划建设注重生活设施完善和可持续发展，医院、学校、文化场馆、社区服务设施配套完善，建设淮南矿业配套产业园区为搬迁居民提供就业选择。
三、投融资模式创新对实现新型城镇化建设的启示
在金融服务安徽省的新型城镇化过程中，将新型城镇化建设与国家“三江三湖治理”规划中的巢湖治理紧密结合，将环境治理、生态建设、民生改善融入到合肥市新型城镇化规划和建设中；把资源型城市的转型与新型城镇化建设结合起来；把城乡结合部改造、安居保障房建设与新型城镇化结合起来，打造城乡一体化和美丽乡村建设。正是开发银行以金融创新探索和推动生态城镇化建设的成功路径，为环巢湖生态保护和旅游发展，以及实施淮南市采煤塌陷区治理规划，提供了较为全面的综合性金融服务。这一投融资模式的创新，为我国新型城镇化实现“生态、社会、经济”综合效应的生态城镇化建设带来了新的启示。第一，支撑环巢湖地区生态保护修复和旅游开发系统性投融资的目标和任务是（2012—2015年），投向巢湖生态保护修复与旅游开发的重点项目投资达到850亿元以上，信贷投资达到305亿元以上，财政预算内资金投资达到171亿元以上，利用外资达到8亿美元以上，企业自筹、资本市场等其他渠道资金来源投资达到323亿元以上。只有通过融资模式不断创新、融资工具和手段不断丰富，支撑环巢湖生态保护和旅游开发的投融资保障能力才能得到不断加强。实现规划目标和任务。第二，国家开发银行作为开发性金融机构，在环巢湖生态保护修复和旅游开发中发挥了重要而独特的作用。通过深化与地方政府开发性金融合作，以中长期贷款为主要工具和依托，带动了投、债、租、证等业务发展，为环巢湖生态保护和旅游发展提供全面的综合金融服务。第三，通过实施淮南市采煤塌陷区治理规划的实施，将改善采煤塌陷区的耕地减产和绝产的状况以及塌陷区30万失地人口的居住及就业问题，缓和塌陷区的社会矛盾，提高区域人民的收入，改善区域的环境，推进城镇化进程，拓展城市发展空间，将华东地区的“工业粮仓”打造成未来的“淮南水乡”。有利于调整产业结构，升级转型，促进区域经济发展。
作者：朱安然 单位：深圳大学管理学院
