摘要：新型城镇化发展水平是衡量一个地区经济发展的重要因素，而社会水平则是一个地区是否能够更好地推动新型城镇化发展的关键因素。随着整个社会经济的发展，国家提高了对新型城镇化发展的大力关注，尤其是民族地区的新型城镇化以及民族地区社会治理问题。近年来，民族地区的新型城镇化取得很大发展的同时，也引发了一些社会治理方面的问题。以前的一些社会治理政策与办法并不能及时有效地解决民族地区不断出现的新问题，因此需要适当作出调整，以便能够及时对新出现的问题作出反应，从而快速、有效地解决民族地区新型城镇化进程中出现的一系列社会治理问题与矛盾，促进民族地区新型城镇化更好更快地发展并提高社会治理能力水平。
关键词：民族地区；新型城镇化；社会治理变迁
一、问题的提出
新型城镇化强调以人为本，社会治理的目的是解决社会事务以及提供社会公共服务，促进整个社会和谐有序运行。民族地区在新型城镇化发展过程中会面临一系列新矛盾新问题，社会治理政策需要及时作出调整，以适应民族地区新型城镇化发展，并增强其社会治理能力。因此，对民族地区新型城镇化与社会治理变迁进行研究具有重要的现实意义。
二、新型城镇化内涵及社会治理相关论述
（一）新型城镇化内涵
有关新型城镇化的内涵，很多学者都给出了各自的观点。吴林芳认为，新型城镇化是“坚持实现可持续发展战略目标，坚持实现人口、资源、环境、发展四位一体的互相协调，坚持实现农村与城市的统筹发展和城乡一体化，坚持实现城乡公共服务的均质化，以城乡之间和城际之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，逐步减缓和解消城乡二元结构达到社会和谐的城市化。[1]沈迟、连欣则认为，“新型城镇化是我国城镇化发展进入特定的历史时期之后提出的城镇化升级转型方略，相比过去的城镇化，倡导从单纯关注规模增长到质量与规模并重，从关注城市建设的物质实体到关注人文和生态环境。”[2]笔者认为新型城镇化在过去的基础上注入了文化、环境等方面的因素，不再单一强调经济方面的发展，更加注重以人为中心的城镇化，使得新型城镇化内涵更丰富。
（二）社会治理相关论述
1.“治理”的相关探讨
“治理”（governance）和“统治”（government）虽然只是一字之差，但是两者的含义大有不同。“统治”从字面上可以理解为通过运用政府的政治权威来发号施令、制定和实施各项政策进行统一管理，其侧重于自上而下的单向操纵。“治理”应该与传统的“统治”区分开来，侧重上下协商。社会治理是指以政府、市场和社会组织等多元社会主体，在法律法规和社会政策框架下，处理社会事务和提供社会公共服务，促进社会生活协调运行的过程。倡导社会治理理念其目的就是通过政府和社会力量共同管理社会事务，实现以管控为主要目的的传统向有序与活力统一的多元治理、共建共享的新模式转变。[3]俞可平指出：办好事情的能力不仅限于政府的权力、政府的发号施令或运用权威，在公共事务的管理中，还存在着更好的治理方法和技术。[4]一些学者还提出“元治理”“有效的治理”“善治”等概念。“善治”被概括为使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新的关系，是两者的最佳状态。[5]通过上述相关探讨，笔者认为民族地区社会治理可以理解为：在中国当前的发展水平下，通过鼓励各种社会力量参与探讨促进民族地区社会发展和治理的政策，从而形成一个上下有效沟通、各种社会力量积极参与的良性运行的和谐画面。
2.民族地区社会治理的相关探讨
随着社会的向前发展，国际情况愈加复杂，每个国家都面临不同的风险。正如德国学者贝克所指出的我们现在处于“风险社会”，世界变化莫测，各种极端事件频发，造成社会动荡不安。因此，为了维护国家利益，保护人民安全，就要不断探索社会治理之道。中国是一个民族成份多且复杂的国家，民族地区的社会治理情况既牵动着整个国家的治理现状，也是体现国家治理体系现代化的重要组成部分。目前为止，不少学者都对民族地区的社会治理问题进行了各种探讨。如李培林指出想要审视民族地区的社会治理问题，就不能离开中国社会的整体大背景。稳定与发展是相辅相成的，民族地区的社会治理已成为中国政府尤其是民族地区各级政府关注的重要内容之一。[6]张舒认为民族地区社会治理要把社会治理的重心逐步向基层下移，与此同时发挥社会组织参与的作用，从而达到政府治理与社会调节、居民自治有效互动的目的。[7]钟卓良、刘珍从民族地区的民风民俗、历史治理经验等方面入手，提出民族地区的社会治理应该坚持以社会主义现代化治理理念为统领，尊重民族地区民俗风情、独特文化、民族习惯、利用民族地区拥有的资源等方面推进民族地区社会治理。[8]民族地区社会治理是关系到整个国家治理大局的重要组成部分，中国目前正处于转型的关键时期和重要阶段，必须要及时把握好民族地区治理的动态和趋势，为整个国家的稳定和发展奠定基础。
三、民族地区新型城镇化发展现状及存在的困境
（一）民族地区新型城镇化发展现状
我国目前正处在新型城镇化快速发展和推进的时期，民族地区也在利用自身优势加入新型城镇化发展的轨道。一方面，民族地区生态资源丰富但具有脆弱性，可以开发的资源多但是极易遭到破坏，且难以甚至不可恢复；另一方面，民族地区追求经济发展的期望和生态资源的宝贵性，民族地区的大多数资源是独特的，对于整个国家甚至整个世界来说都是及其珍贵的，在推动新型城镇化发展肯定不同程度的对这些珍贵资源造成损害。所以民族地区的新型城镇化发展是一个迫切又艰巨的任务，若是处理不好的话，不但会影响民族地区新型城镇化发展的速度，还会对民族地区资源带来破坏。
（二）民族地区新型城镇化发展存在的困境
推动新型城镇化的发展，作为促进中国现代化进程的一个重要战略，不得不引起国家的重视。而民族地区由于其地理位置、历史发展等因素的影响，新型城镇化发展还存在许多问题。
1.长期处于封闭状态使新型城镇化进程缓慢
民族地区境内山峦重叠、绵延纵横，例如贵州，是世界上岩溶地貌发育最为典型的地区，素有“八山一水一分田”的说法。由于地理位置的原因，缺少与外界发达地区的接触和联系，长期处于落后状态而不自知，或是知道了也无法改变现状，难以接受中东部地区新型城镇化带来的辐射作用。此外，由于长期缺乏与外界的接触和联系，也就缺少了与外界其他经济发展较快的地区相对比的参照群体。所谓参照群体，是指某些成员用来区别自己所在的群体与其他群体的对象，这些成员通过参照群体来获得对自己所属群体的认知和评价，并由此影响到对其所属群体的情感和态度，以及成员自身的价值观，从而削弱或是增强所属群体的内部团结。[9]比如一些农民就把城里人当成参照群体。而民族地区因其地理位置原因缺乏这种参照群体，从而缺乏竞争意识和拼搏精神。由于先天的不足（地理位置偏僻等），再加上由于先天不足造成的后期缺乏进取的精神，使得民族地区新型城镇化进程发展得极为缓慢，在经济、政治、文化等方面都远远落后于中东部发达地区。
2.资源优势难以转化成经济优势
民族地区资源丰富，是一个天然的“聚宝盆”。还是以贵州为例，贵州地区藏有丰富的矿产资源、能源资源以及生态资源等。根据中国已经探明的天然气储量表明，中国居世界第16位，而西部地区地区储量就占了全国总储量的64.5%；另外，中国的许多矿产资源都集中分布在西部地区。[10]但是，因为民族地区地势偏僻、修建交通设施所需成本巨大而又无力解决资金问题，没有经济基础作为支撑，一切发展都只是“纸上谈兵”。自身又缺乏通过内部消费来带动经济发展的能力，因此导致民族地区占有丰富的资源而无法输送出去转变成经济资源，无疑是守着金饭碗挨饿，从而限制了民族地区新型城镇化发展的步伐。
3.新型城镇化发展格局不均衡
民族地区作为国家发展新型城镇化的重难点区域，越来越受到国家的重视和关注。出台了许多有关发展民族地区新型城镇化的优惠政策，比如现在的户籍制度，不再将农民束缚在那一亩二分土地之上了，农民能够在自身条件允许的情况下自由进入城市工作或是生活，追求与城市人一样的生活目标。由于城市的教育资源、就业机会、娱乐设施的基础建设比农村更加完善，不仅将他们吸引在城市长期居住，也吸引他们将自己的后代留在城市发展。这样一方面虽然提高了中国的城市化水平，但另一方面也拉大城市和农村之间本就存在的发展差距。因为那些能够通过自己努力而进入城市立足的人，大多在农村属于精英人物，而这部分精英群体在长期居住于城市之后，很少再关心农村社会发展，造成农村人才严重流失，如果长期得不到有效的指导，必然造成农村与城市新型城镇化发展的巨大鸿沟。
4.为追求经济发展以牺牲生态环境和资源为代价
美丽的自然环境和丰富的生态资源是大自然赋予民族地区的宝藏。为了响应国家发展战略要求和部署以及追求地方经济的快速发展，民族地区也在想尽办法推动新型城镇化进程的脚步，而由于各方面因素的限制，民族地区只能从当地容易获得的生态资源入手，既能促进当地经济发展，又能降低发展成本。比如有的企业为了降低生产成本，将生产过程中的废弃物未经任何处理就倒入河流之中，严重污染水质；一些地区为了通过发展旅游业来带动民族地区经济发展，在土地上修建大量风格一致的建筑物，美其名曰为了吸引外地游客前来参观和体验。但是到最后效果并不理想，由于太多建筑风格一致，造成游客“来了某个景点，就等于游遍了整个地区的景点”，因为周边景区或景点的风格都差不多，严重影响游客体验和观赏情绪。到最后，这些建筑非但没有为民族地区引来游客，在无人管理之后，都成了一座座令人“叹为观止”的废墟。这种做法不仅耗费了国家大量资金，也浪费了大量民族地区本就有限的土地资源。
四、民族地区新型城镇化与社会治理变迁路径
世界上没有一成不变的东西，你不主动变，世界也会推着你变。一个国家的治理方针、政策同样如此。唯有变，才能适应世界变化的大潮，只有紧跟时代步伐，及时作出调整，才能找到合适的社会治理之术，使国强民安。把社会治理融入新型城镇化建设的背景之下，不断探索和提高民族地区新型城镇化的社会治理水平，革除那些不能解决新矛盾的社会治理方式。而提倡从“管理型政府”向“服务型政府”的转变，也给民族地区新型城镇化与社会治理变迁提供了新的契机。
（一）加快新型城镇化发展速度，提高社会治理水平
再好的治理技术，也需要一个可以发挥效用的场域，场域中各个行动主体可以利用自身的资源来获取各自的利益。[11]近年来，国家虽然在推动民族地区新型城镇化发展方面做了很多工作，比如改善住房条件、美化周围环境、完善娱乐设施等，但是许多民族地区只是被动地等待着国家优惠政策的支持，单凭国家一己之力，无法改变落后的现状。“打铁还需自身硬”，必须改变传统的“等、靠、要”旧思想。政府部门可以通过多媒体等工具向他们展示新型城镇化发展水平较高的地区，让他们了解不一样的生活方式和休闲方式，这样有了参照群体，不断激起他们改变现状的欲望，奋力追求像城市居民一样丰富多彩的生活。通过鼓励他们参与带动民族地区群众追求更好的生活，为实行国家治理政策创造良好的基础。因此，通过国家政策的支持，加上地方政府的鼓励和宣传，再调动民族地区人民群众的积极性，三者相互配合，内外力相互作用，共同形成一股合力，民族地区的新型城镇化发展也就指日可待，社会治理也才能越抓越好。
（二）将资源优势转变成经济优势，增强其社会治理能力
民族地区丰富宝贵的资源，长期被遗忘在边缘地区。要想将资源转变成手里的资金，首先要打通交通这个“先行官”，把民族地区的资源输送出去，吸引外部力量进行消费，促进民族地区经济发展。但是，在中国，像修建交通设施这种大型工程，需要国家进行统筹规划和设计。由此又可能会造成一些矛盾，比如占用农民土地，赔偿问题无法达成一致意见，政府想要降低成本，农民希望借此机会多争取利益，至少也不能损害自己的利益。因此，才会出现许多地方在修路时会有农民跑来“堵路”，让施工方无法进行工作。虽然国家治理的最终目的是最大限度地增进公共利益，但是因为农民思想的局限性，工作人员要想办法把农民工作做通，不能强制性对农民土地进行征用，更不能损害农民的利益。[12]不能打着“都是为了地方经济发展”的口号而暴力征用农民土地，置农民的利益于不顾，而是改变传统的“官本位”思想，通过坐下来协商，站在对方的角度考虑问题，让民族地区群众了解只有打通交通“脉络”，帮助民族地区摆脱贫困的局面，做好群众基础工作，讨论出一个政府和农民都乐于接受的方案，才能把民族地区资源优势转变成经济优势，促进其经济发展，社会治理也才能更加得心应手。
（三）缩小城乡新型城镇化发展水平，培育一批民间精英团队实现民族地区多元化治理
民族地区在推进新型城镇化过程中，由于民族成份复杂、民族关系敏感等因素，造成民族地区城乡差距拉大、社会问题频发等问题，社会治理变得异常棘手。通过在民族地区培育一批熟悉民族地区情况、热心民间事务的懂政策有魄力的精英队伍，努力缩小城乡之间新型城镇化的鸿沟，形成城乡协调发展。另外，还能改变以前围着政府转、有事只能找政府解决的单向度治理结构。赋予精英队伍与政府平等合作的地位，形成工作上和生活中的伙伴关系，与政府共同构成管理社会事务的多元主体。在处理民族地区社会矛盾时，一起出谋划策，找到最佳解决办法。通过培育精英队伍，不仅可以提供多种解决民族地区社会矛盾的手段，降低管理民族地区事务的成本，还可以对政府的权威构成某种制衡和约束。
（四）在推进新型城镇化发展的同时，也应该注重民族地区生态环境问题
新型城镇化注重以人为本，但是不能忽视生态环境问题，因为生态资源是民族地区珍贵的资源，且民族地区生态环境脆弱，一旦遭到破坏之后难以恢复。民族地区社会治理也不能只是注重民族地区经济发展，还包括享有美丽宜人的居住环境，清新的空气等。民族地区因为开发时间较晚和开发力度暂时还不是很大，短时期内生态环境问题还没有明显到引起人们的极大关注，但也不排除过分追求经济发展而对生态环境选择视而不见的可能。如此，民族地区在推进新型城镇化发展时，应该把社会治理的重点向生态环境倾斜，保证资源的充分合理应用。我们更要未雨绸缪，及时扼制民族地区新型城镇化过程中对生态环境造成威胁的因素，否则后期再来处理则需要更多的成本。所以，国家要制订有关生态环境保护的法律法规，对破坏民族地区生态环境的行为要做到有法可依，执法必严；相关部门加大宣传，使环保观念深入人心，外化于行；民间组织相互监督，共同创造民族地区良好的生态环境。
五、结语
党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”的改革新思路，希望不断探索出有中国特色的社会治理道路。这种改革既不能只是简单的“新瓶装旧酒”式的表面形式更换而实质内容不改的套路，也不能只是对某些地方改革经验的生搬硬套，而是不断打破陈规，脱离“路径依赖”的惯性思维，摸索适合地方发展的经验。民族地区的发展牵动着整个民族和国家的发展格局，没有民族地区的发展就没有国家的发展，脱离民族地区谈国家社会治理只能是一种不完整的治理体系的表现，不能体现出整个国家的治理能力和治理体系的水平。因此，必须把民族地区纳入整个国家发展和治理体系考虑范围，对民族地区新型城镇化的发展以及其社会治理必须要考虑到民族地区的特殊性和具体情况，遵循具体问题具体分析真理，把民族地区社会发展和治理始终当作重要部分来抓，在解决困难中吸取教训、总结经验，摸索出适合民族地区新型城镇化发展的治理道路，打造民族地区发展新气象，加快民族地区新型城镇化发展进程，提高民族地区社会治理能力和水平。
作者:李玉忠 单位:贵州民族大学社会学与公共管理学院
