[摘要]党的十八大以来，多次提出要坚持“三个区分开来”，中央及有关部门及时出台鼓励激励、容错纠错等制度办法。作为商业银行内部控制和治理体系的重要组成部分，审计部门和人员应准确把握、深入理解、有效落实“三个区分开”，与审计定性和处理处罚意见有机结合起来，最大程度调动商业银行从业人员的积极性、主动性和创造性。通过围绕商业银行内部审计工作实际，分析在落实“三个区分开”过程中存在的主要问题，并提出相应的对策和建议。
[关键词]商业银行；内部审计；三个区分开
当前，伴随着移动互联网、物联网、人工智能、区块链、大数据等大批颠覆性新型技术的不断涌现，商业银行正处于由网络银行向数字化银行转型发展的关键阶段，金融产品、技术、组织等全方位变革也随之而来。审计作为商业银行治理体系的重要组成部分，既要坚持风险导向敢于揭露业务领域内的违规违法违纪问题，又要善于保护、支持和推动商业银行改革发展中的创新实践探索。商业银行内部审计在实践中如何诠释“三个区分开来”的创造性和辩证性，既能发现问题，又能对其作出审慎的判断和定性，是摆在审计人面前的一道时代考题。
一、商业银行内部审计落实“三个区分开来”过程中存在的困难
(一)站位不高、认识不深、运用不够。“三个区分开来”是容错纠错理论发展的新阶段，是党建理论发展的新突破，是全面从严治党的重大创新，需要审计人员切实提高政治站位，真正消化吸收并将“三个区分开来”有效运用到审计实践中。实践中存在的问题突出表现为：一是政治站位不够高。商业银行的审计人员更多从风险角度出发，判断业务是否合规以及潜在风险大小，未能站在新时代、新形势、新常态的大背景下，深刻理解关于“三个区分开来”的工作要求的重大意义，未能从改革发展大局出发审视改革中可能存在的问题，也未能深刻理解将其运用在审计监督中的积极作用。二是学习思考不够深。商业银行审计人员业务方面知识学习较多，政治领域文件精神学习相对较少，未能深入学习领会中央关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的有关文件精神，未能充分发挥主观能动性结合商业银行内部审计工作实际，深入思考如何在有效落实上下功夫。三是实践运用不够实。“三个区分开来”是容错纠错理论发展、全面从严治党的重大创新，商业银行在实践运用中既没有成熟的经验可供参考，也没有明确的容错边界、容错情形、容错主体、容错程序、救济途径等或规定较为原则，缺乏具体的操作规范和指导，导致出现运用不够、运用不准、运用不全等问题，使得这项创新举措在实践中未能得到有效落实。
(二)“三个区分开来”容错纠错相关配套制度不健全。根据中央《关于进一步激励光大干部新时代新担当新作为的意见》精神，部分商业银行党委及时建立包括容错纠错在内的三项机制和办法，对适用对象、基本原则、判断标准、容错情形、容错程序等进行原则性规定，为推进“三个区分开来”在商业银行的落实实施提供了依据。但实践发现容错纠错相关配套制度还不够健全，内部审计部门在落实过程中仍有困难，主要体现在：一是审计部门未被明确为容错纠错实施主体。如某商业银行容错纠错办法中明确实施主体为党委及纪检监察机构、组织人事部门，并不包括审计部门。这对审计部门而言，是落实“三个区分开来”制度设计的缺陷。二是审计容错标准不够详细和具体。商业银行内部审计涉及内部控制的方方面面，重点是贷款投放、重大投资、产品创新、不良资产处置等重大风险领域的跟踪监测。但对于各类问题所涉及的金额或情形、主观动机的判断需要把握的关键点等并不明确。三是部门协调机制尚未建立。审计部门与内部纪检监察、组织人事等相关部门同属监督评价部门，但在如何落实“三个区分开来”要求上尚未形成沟通协调机制，对容错标准的制定也未形成一致意见。四是容错事项是否在审计报告中反映不够明确。审计发现的问题确定为容错事项，是否需要在审计报告中反映、是否需要从风险防控角度提出审计建议进而提升公司治理水平目前尚未明确。
(三)践行风险导向审计与运用“三个区分开来”还不能有机统一。商业银行内部审计突出风险导向，高度关注潜在风险，但与此同时还不能将这种导向与“三个区分开来”进行有机统一。主要体现在以下几方面：一是重风险揭示，轻原因分析。当前，商业银行内部审计坚持践行风险导向审计，始终将风险防范作为审计的重中之重，对金融领域出现的风险苗头更为敏感，往往将风险揭示作为审计部门的头等大事，但对于风险形成的原因思考不多也不深。二是重不良结果，轻决策分析。对于形成的大额不良贷款或行业不良率的上升，审计人员往往更多根据结果走向分析趋势，对于问题的来龙去脉、宏观环境、发生背景及各个控制环节的决策过程了解不透、分析不够。三是重处分处罚，轻动机分析。部分商业银行内部审计部门还承担着对不良贷款责任进行认定的职责，而在此过程中，审计人员往往更多的对照内部制度的规定，界定相关责任并提出处理处罚的意见建议，但对具体经办人员操作动机和主观意图分析较少。
二、“三个区分开来”在商业银行内部审计中的运用建议
(一)提高政治站位，深化思想认知。商业银行内部审计是金融风险防范的一道关键防线，是防范和化解系统性金融风险的关键一环。审计人员要切实提高政治站位，深入学习和领会关于“三个区分开来”有关论述的重要精神，结合商业银行内部审计工作实际，将发现风险问题与落实“三个区分开来”有机融合。既要对审计发现的风险问题作出客观的描述，也要对风险问题产生的原因作客观的分析；既要用历史的眼光看待问题产生的时代背景，也要用发展的眼光看待改革创新金融事业过程中出现的失误错误；既要看到处置化解各类风险所采取的措施和防范，也要从实际成效出发以结果导向看待特殊问题所采取的特殊方法。
(二)构建“三个区分开来”容错纠错制度体系。按照中央、关于落实“三个区分开来”有关工作要求的精神，结合金融行业实际，建立健全“三个区分开来”容错纠错制度体系。一是建立容错纠错实施细则或具体操作办法。在明确容错纠错适用对象、基本原则、判断标准、容错情形、容错程序等内容的基础上，对判断标准进行细化和完善，对容错情形编发案例指引，对容错程序中涉及的细节操作进行再明确。二是建立容错纠错部门联动机制。加强审计部门与纪检监察、组织人事等相关容错纠错部门的沟通与协调，建立容错纠错联席会议制度，明确容错工作机制和具体操作规程，对容错事项进行集体决策或规范决策，防止单一部门决策可能带来的纪律“松绑”，促进形成互相监督、民主决策的良性机制。
(三)准确把握政策边界，实施“六看”判断标准。容错纠错要准确把握政策界限，辩证分析商业银行从业人员在干事创业中出现的失误和错误，历史地、客观地、全面地进行评价，坚持实施“六看”判断标准：一看问题性质，是探索创新还是有令不行、有禁不止，分清是失误错误还是违纪违法。对中央及法律法规、监管机构、省联社和内控制度明令禁止或应当尽职而未尽职造成的损失或消极影响，如违反中央八项规定精神利用公款外出旅游消费等行为，属于典型的有禁不止、违纪违规，应严格依纪依法依规予以处理。二看工作依据，是界限不明还是故意曲解、随意变通，分清是先行先试还是肆意妄为。对审计发现的问题，要查看是否严格遵守相应的规章制度，遇到制度规范中未予明确的事项，查看其执行过程中依据何在，是按现有制度进行的变通、打擦边球，还是科学民主集体决策。三看主观动机，是出于公心还是假公济私、以权谋私，分清是无心之过还是明知故犯。对审计发现的问题，要分析问题产生的原因，探查决策、执行、经办等有关人员与客户之前的潜在关系，是否存在隐性利益输送，是否属于维护私人利益而进行的决策和交易。四看决策过程，是民主决策还是个人专断、一意孤行，分清是依规履职还是滥用权力。对审计发现的问题，更多地要审查该事项是否严格执行“三重一大”等决策程序，对于在党委会、贷审会、财审会、采审会等决议过程中明知风险的情况下，依然通过信贷决议、采购决议等事项，或者未经集体研究而形成“一言堂”决议造成的损失或不良影响，应严肃追责问责。五看履职取向，是开拓进取还是无视规律、急功近利，分清是积极作为还是好大喜功。对审计发现的问题，要从整体出发，审视决策事项是否是为改善法人机构的公司治理能效而进行积极改革，是否是一项符合经济、金融和业务发展规律的工作规划或改革方案。六看纠错态度，是积极补救还是消极应对放任损失，分清是主动纠错还是坐视不管。对主动采取措施最大限度积极补救、挽回损失、消除不良影响的，应视情节严重程度适当减轻责罚；对于那些面对失误和错误消极应对、听之任之、坐视不管甚至扩大风险、放大不良影响的，应予以严肃问责。上述“六看”是一个有机整体，应该综合运用、系统评判，不同的问题往往会在几个方面有不同表现，应抓住问题的核心点和关键点来考虑是否适用容错机制。如，审计发现商业银行对A风险客户新增大额贷款这一问题，从表面上看是不符合信贷政策要求的，但结合当前疫情防控期间，金融机构加大对防疫物资生产企业授信、支持复工复产和防控的大背景下，贷审会集体研究该事项，对于风险进行了客观分析并提出了增强担保等风险防控措施，并且该户企业与农商行及高管人员并无关联关系，综合上述因素应充分运用“三个区分开来”，启动容错机制。
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[1]孔庆欣.审计中如何准确把握和运用“三个区分开来”[J].中国审计，2020(7).
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[3]丁瑞思.审计运用“三个区分开来”分析处理问题的探析[J].审计月刊，2018(8).
作者:沈燕兵 单位:江苏省农村信用社联合社
