［摘要］事业单位的合同管理在《行政事业单位内部控制规范（试行）》中“第六节合同控制”有专门规定，是六大业务层面内部控制的重要内容之一。本文从内部控制角度，针对事业单位合同管理中存在的问题，提出加强管理的措施。
［关键词］内部控制；事业单位；合同管理
随着我国经济体制改革及法制建设的深入推进，事业单位履行职责、事业发展需要、为社会提供公共服务等过程中签订的经济合同，内容涉及政府采购、资产处置、建设工程等方面，合同数量与金额均逐年剧增。对这些经济合同如何管理，才能确保经济业务活动合法合规、财政资金安全有效使用，为此，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从单位层面到业务层面作了专门规定。
一、合同管理的概念
合同管理简言之就是“管理合同”，是指事业单位作为合同当事人之一，为实现本单位的合同目的，根据《合同法》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等有关法律、规章规定，对合同实行动态与静态管理的一系列行为的统称。事业单位作为本单位合同管理的主体，从静态的角度看，就是在合同谈判、签订、履行、变更、解除、纠纷等环节，依照有关法律法规规定，平等协商，维护本单位利益。从动态的角度看，合同管理是一个动态的过程，包括合同订立决策、岗位设置、归口管理、跟踪监管、不同部门之间沟通协调、考核评价等一系列行为。
二、合同管理存在的主要问题
《行政事业单位内部控制规范（试行）》（简称《规范（试行）》）自实施以来，至今已有7年，很多事业单位按《规范（试行）》中“第六节合同控制”的要求建章立制、梳理合同业务流程、规范合同管理，取得了一定的成效。但是，笔者在近年审计工作中发现，有的事业单位仍存在合同管理不规范、合同内部控制制度实施不到位等问题。
（一）合同管理制度不完善，操作性不强。合同管理制度既要适合本单位的实际情况，也要方便组织实施。但是，有的基层事业单位照搬上级主管部门的合同管理制度，由于内设机构不同，并不适合本单位的实际情况，故适应性差。有的合同管理制度没有把决策、执行和监督融入流程，不相容岗位与职责没有得到有效的分离和实施。以某单位的公务车定点维修合同为例，从合同草拟、主办部门审核、合同保管、修车申请、送修、结算、报销，多个环节均是同一人，结果出现同一辆车同一天多次维修、维修项目雷同的现象。合同管理制度既不全面，也不制衡，执行过程中遇到“梗阻”的情况难以避免。
（二）合同签订不规范，存在法律风险隐患。1.政府采购合同签订不规范政府采购合同同样适用合同法，其特殊性在于签订政府采购合同之前，必须先履行政府采购程序。可实际情况恰恰相反，有的单位未履行招投标等政府采购程序，直接与企业签订施工合同或直接与供应商签订购买货物合同。有的单位没有编制政府采购预算，却通过政府采购，签订政府采购合同。有的单位签订的补充合同不规范，如某单位需要追加与原合同标的相同的货物，但金额超过原合同采购金额的百分之十,于是采取拆分办法，使单份补充合同金额不超过原合同金额的百分之十。2.合同主体不合法有的单位以临时机构名义对外签订合同，如建设办；有的工程承包合同，对方主体资格不合法。3.合同中留有空白处不需填写的横线上没以“/”或“无”表示，该填写的内容填写不完整，如落款没有签订日期。
（三）合同审核流程流于形式。很多事业单位根据本单位的实际情况，制定合同业务流程图及文字描述的制度文件，但执行情况却差强人意。以某单位制定的《合同管理办法》为例，合同由主办科室完成调研、论证、草拟等前期工作后，即进入正式签署前的审核程序：主办科室首先草拟合同文本，填“合同条款审核表”→相关科室（如工程科或国资科，视合同涉及的业务来定）会签→财务科审核→办公室审核→业务分管领导审核→财务分管领导审核→法定代表人审批→主办科室汇总审核意见形成合同正式文本。2018年我们抽查10份合同，业务涉及资产出租、公务车维修、修缮工程。1份资产出租合同，合同约定租期4年，但在产权交易所网站公告租赁期为5年；合同租期缩水了1年。1份公务车定点维修合同，维修费结算约定支付方式是现金支付，而公务用车维修费是纳入公务卡强制结算目录范围内的。1份公务车定点维修合同，约定的优惠率低于政府采购中心公布的定点供应商承诺的优惠率。1份修缮工程合同，合同虽然是通用、规范的合同文本，但标的与实际不符。但上述合同的“合同条款审核表”上，相关业务科室、分管领导、法定代表人均签“同意”意见，没有人提出异议。
（四）合同履行环节不规范，影响到财政资金使用安全。合同履行一方面涉及实现合同目的，一方面涉及到财政资金或国有资产安全及使用效果。合同管理工作做得好坏，这个环节很关键，也很薄弱。1.价款收付不规范的问题比较突出（1）建设工程合同方面。例如，有的单位在项目建设过程中，不按合同进度付款，提前支付财政资金；有的单位超出招标文件规定范围支付材料预付款；有的单位在施工企业机械及人员未进场的情况下，支付动员预付款；有的合同约定按比例分期支付的，却采用一次性支付。（2）货物与服务合同方面。①未收货物先付款。有的单位与定点采购供应商签订办公家具采购合同，约定收到货物验收合格后7天付款，但该单位尚未收到货物，即全额支付了货款，后来供应商资金链断裂，未能履约。②利人不利己。有的单位与中标供应商签订软件开发技术合同，招标文件要求售后服务免费1年，中标供应商的投标文件对售后服务响应是免费3年，但是该单位第2年即支付售后服务费。③提前支付合同款。有的单位开展节能审查数据统计分析工作，在相关工作尚未开展情况下，支付了合同款。上述情况造成了财政资金损失及跑、冒、滴、漏现象的发生。（3）资产出租合同方面。有的单位不重视涉及收入的合同管理，落实催收责任不到位。合同约定一个季度交一次租金，承租方实际一年才交一次，有的承租方甚至久拖不交；有的合同期满，承租方既不退租，也不交租金；有的单位经办人员收取租户租金不及时交到财会部门等等，造成租金收入未能做到应收尽收。2.工程项目被转包的现象时有发生有的单位部分工程项目被中标单位转包给无相关资质单位实施。
（五）合同档案管理容易被忽视。对合同档案的管理，《规范（试行）》第58条作了详细的规定，可见该项工作不容忽视。2018年我们对某单位进行合同管理专项检查中，1份仪器采购合同的合同审核表、草本及正本丢失；5份合同，涉及3个科室，合同履行完毕两年，合同盖章及移交登记表丢失，全套合同材料未移交归档。有的基层事业单位没有合同归口管理部门，视合同涉及的业务属哪个部门，归哪个部门保管，由于多头管理，档案材料零星分散，发生合同纠纷时，对方当事人诉诸法院，单位拿不出合同原件而陷入被动。
三、加强事业单位合同管理的措施
我国著名法学家江平把合同比喻为市场经济自然人、法人、其他组织之间经济交往的桥梁，合同管理就是保障桥梁畅通的卫士。笔者认为加强合同管理需要采取如下措施：
（一）领导重视，以上率下单位负责人是合同管理重要的主体之一。对外进行合同谈判、签订、解决纠纷，是以单位法定代表人的身份，代表本单位的利益，依法履行职责，表达本单位的意志；对内担任内部控制领导小组组长，承担包括合同管理在内的内部控制建立与实施责任。因此，按照财政部内部控制要求，在单位主要负责人直接领导下，结合本单位合同管理拟实现的目标和采取的措施、各部门及其人员在内部控制实施过程中的责任等内容开展专题培训，提高合同管理水平，确保经济交往桥梁畅通。
（二）从单位实际出发，理顺合同管理机制。合同管理的另一主体就是机构和人员。根据单位的实际情况，有法制部门的，合同管理机构设置和人员配备纳入法制部门，发挥法制部门的专业特长；单位规模小的，依托启动内部控制建设，在开展内部控制工作分工及人员配备等工作时，把合同管理机构和人员融入内部控制工作方案和工作机制中，通过不相容岗位设置、确定职责、明确合同的授权审批和签署权限来规范主办部门、综合管理部门、财会部门在合同审签、执行中的行为，实现合同管理效益与效率兼顾。
（三）坚持问题导向。针对合同管理存在的问题和风险隐患，以规范合同经济业务活动有序运行为主线，提高合同内部控制的针对性和有效性。1.完善合同管理制度尽管事业单位各有不同，但合同管理制度应涵盖合同订立、合同履行、合同归档、合同纠纷处理四个方面，对照本单位已印发并执行的合同管理制度进行确认，查遗补缺。2.加强监督检查工作，加大考评问责力度。合同管理制度制定得再完善，实施是关键，而内部监督检查和自我评价，是合同管理制度得以有效实施的重要保障。根据本单位内部监督制度，通过日常监督和专项监督需检查合同在谈判、签订、履行、变更、解除、纠纷等环节中单位主要负责人、相关部门、相关人员是否存在不作为、乱作为或失职的情况；对于在合同管理过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，要进一步改进和加强内部控制。通过自我评价，评估合同管理制度的全面性、制衡性、适应性和有效性，进一步改进和完善合同内部控制。同时，将内部监督、自我评价与干部考核、追责问责结合起来，强化自我约束的自觉性，多措并举，提高执行力，以确保合同管理制度有效实施。3.加强合同档案管理合同在整个实施过程中产生大量的资料，这些资料记录着单位履行职责、事业发展的过程，是不可再生的历史资料。而合同档案管理是合同管理活动最后一个重要环节，往往容易被忽视，归口管理部门应积极收集，按期移交档案部门，做到合同档案宁可“备而不用”，不可“用而不备”。
（四）充分发挥财会部门在合同管理中的作用。财会部门在合同管理过程中起到其他业务部门无法取代的作用，不再是照单付款的出纳角色，其重要性日益显现。财会部门如何参与合同管理，《规范（试行）》写得很清楚，一是单位要建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合；二是对影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，财会部门与业务部门、法律部门等工作人员参与谈判，联合审核。结束语合同管理是一门科学，需要运用法律、经济、技术、专业人才等对合同进行管理，目的是保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序。为了确保经济交往的桥梁畅通，事业单位应以贯彻执行财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》为抓手，加强合同管理，提高内部管理水平，促进财政资金使用提质增效。
参考文献
[1]财政部.行政事业单位内部控制规范(试行)（财会〔2012〕21号）[S].2012.12.
[2]张春廷.浅议行政事业单位合同管理内部控制[J].交通财会，2014（11）.
[3]胡科峰.企业合同管理实务指南[M].北京：法律出版社，2007.8（第1版）.
作者:潘带娟 单位:广西壮族自治区沿海公路发展中心
