一、办学模式的内涵
(一)农村成人非学历教育办学体制概述
新中国建立后我国形成了政府包揽办学的集权式办学模式。但随着社会主义市场经济的发展，利益主体多元化、社会需求多样化，加上穷国办大教育，教育经费紧缺，1985年中共中央审时度势地制定教育体制改革的政策，逐渐放开对办学的严格控制，允许和鼓励社会力量参与办学。随后颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)则以法律的形式推进了我国办学模式的多样化。与此同时，国家还专门制定《民办教育促进法实施条例》指出，出资人可以根据民办学校章程的规定要求取得合理回报。这就摆脱了“办教育不得以盈利为目的”的限制，在一定程度上推动了社会力量参与办学。作为教育的重要组成部分，成人非学历教育如岗位培训、技能培训等因具有较强的市场导向和营利性特征而更能吸引社会力量参与办学。虽然就我国目前教育系统而言，办学模式已基本形成以“公办”、“民办公助”、“股份制”股份合作制和民办等五种新型模式为主的多元化办学格局。但就农村成人非学历教育的办学而言，办学依然由政府主导，社会力量的参与明显不足。政府力量有限，这种办学格局不利于满足农村居民多样化的学习需求和扩大农村成人非学历教育覆盖面。
(二)农村成人非学历教育投资体制概述
教育经费投入不足是制约农村成人非学历教育开展的主要困难之一。形成这种局面的原因有:一方面，各级政府没有对于农村成人非学历教育的专门财政预算，主要透过专项拨款的方式支持短期培训式的农村成人非学历教育。且不存在科学合理的经费投入和使用制度，无从评价经费的使用效率。经费从中央到地方层层下拨的方式存在被截留和挪用的可能性。另一方面，农村成人对自身教育投资极少。教育投资亦称教育投入，可分为直接投入和间接投入;按投入主体可分为社会投入和个人投入。直接教育投资来源有财政预算、教育财政转移支付、社会投入(捐资)、专项教育拨款、教育费附加、学校自筹投入、学生学杂费和学费。我国《教育法》明确规定，“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。”2012年我国教育经费终于占GDP的4%，但我国教育投资长期以来主要集中在城市地区，集中在正式学校教育阶段，国家对农村成人教育投资微乎其微。目前农村成人非学历教育经费来源主要是财政专项拨款、扶贫基金、涉农企业投资、学费、杂费等，来源单一而且总量小。农村成人非学历教育的办学体制直接制约其投资体制，办学主体通常就是办学经费负责者，如政府就是政府主导的各大培训工程的买单者，“公司+农户”办学模式中公司就是教育投资者。民办的农村成人非学历教育投资则存在举办者负担全部经费和部分受政府资助、部分受社会捐赠、部分来自学杂费等类别。
农村居民个人对非学历教育投资制约着非学历教育发展。农民也是经济理性人，在可支配的资源总量一定的情况下，自然会选择最优的投资方案。我国农村家庭年人均可支配的现金并不多，在当前农村医疗保险、养老保险等社会保障制度不完善的前提下，农村居民将有限的可支配现金投入农村成人非学历教育的可能性不大。此外，一般农村居民教育投资主要集中在子女教育上，而不是进行成人自身人力资本投资。再加上教育作用显现的周期较长，但农村居民往往急于看到改变而不能，所以农村居民对成人非学历教育的效能并不抱有很高的期望，进行投资的欲望也很小。个人是教育投资中最直接的投资者，社会上的教育资源必须通过个人的投资才能真正转化为人力资本。政府鼓励农村居民参与非学历教育力度还远远不够。如《农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法(试行)》就规定基层财政部门要设立培训补助资金专账，按平均每期(19天～90天)每人按100元的标准给予补助。但平均每天补贴5．26元～1．11元，当前物价水平下，补贴较低，不能充分消除农村居民接受教育的经济障碍。
(三)农村成人非学历教育管理体制概述
教育管理体制主要是指各级政府对各种形式教育的管理和监督方式，其本质属性是政府的宏观调控、管理和监督。管理体制与办学体制和投资体制密切相关。办学体制和投资体制决定着教育机构的产权———管理制度产生的根基。政府投资和举办的农村成人非学历教育形成了中央和省、市、县、乡不同层次相互衔接、上下贯通的科层制管理制度。教育部下设职成教司，省、市、县教育机构下设成人教育管理机构，乡镇成人教育机构则由乡镇政府领导下的教育委员会或教育领导小组分管。不同类型的农村成人非学历教育由不同政府部门或社会团体运作。如归属于农业技术推广体系的非学历教育则是农业部按照《中华人民共和国农业技术推广法》进行管理。对于政府部门、社会团体主推的各大农民培训工程管理则是按照计划、组织、领导和控制的原则进行，首先中央有关部门根据党和国家发展政策制定全国性的发展规划，提出指导思想和基本原则、制定发展目标、规定发展任务、保障措施、评估方法等;其次地方各级政府则根据地方实际情况和中央规划制定本辖区的发展规划。这种管理体制表现为指令———监督的形式。涉及多个部门、团体的培训工程则组建领导小组及其办公室，编制培训计划，落实扶持政策，统筹规划、综合协调农民工培训工作。
非政府投资和举办的农村成人非学历教育管理体制更为复杂，一方面接受相关部门的监督，另一方面按照成立章程进行运作(营利性运作、按援助方要求运作)。我国目前没有关于农村成人非学历教育的专门法律法规，但从法理上看，《民办教育促进法》已授权政府相关部门对非政府投资和举办的农村成人非学历教育进行监督和管理，这些部门包括教育行政部门、工商行政管理部门、劳动和社会保障行政部门。教育行政部门主管涉及文化教育的农村成人非学历教育。劳动和社会保障部门主管职业资格培训、职业技能培训类教育机构。工商行政管理部门主管营利性教育机构。政府部门主要参照现代法人制度对民办教育进行管理。政府部门并不直接参与民办学校的具体管理过程，而是在民办学校成立前按公办学校设立标准对办学资质进行审核，民办学校成立后对其运行状态进行监督，每会计年度进行核算，要求民办教育机构保证足额的办学经费，并对教育质量进行督导。受到国际教育组织援助的农村成人非学历教育则完全按国际通行的方法进行管理，自成一套管理制度。
二、办学模式发展趋势展望
(一)努力形成政府主导、社会力量积极参与的办学格局
不存在万能的政府，政府包办农村成人非学历教育的做法于政府自身以及满足学习需求方面有害而无利。政府包揽一切是不可行的，但农村成人非学历教育的发展也离不开政府主导。农民是弱势群体，农业具有弱质性，农村成人非学历教育公益性特质突出，政府有责任发展农村成人非学历教育。政府的责任在于主导农村成人非学历教育发展，这种主导作用表现为办好示范性教育机构，引导社会力量参与办学，将部分教育机构推向市场，让市场机制来配置农村成人非学历教育资源，形成多种层次、多种形式的教育机构来满足多样化的需求。
(二)增加经费投入、整合教育资源
在全面建设高水平的小康社会阶段，发展农村成人非学历教育不再是转移农村剩余劳动力的权宜之计，具有补偿教育功能的农村成人非学历教育将在改造传统农村社会，促进农民提升生活质量和全面发展中发挥重要作用。政府应当转变观念，重新认识农村成人非学历教育。农村成人非学历教育的发展离开资源配置者的支持。政府对农村成人非学历教育的责任就在于增加经费投入，提高经费使用效率，整合教育资源。政府首要任务就是将农村成人非学历教育经费纳入财政预算，建立专款专用的制度。这是保障经费不拖不欠不缺的重要保障。其次，城乡教育资源非配不公是我国当前教育发展的一大问题，具体到教育经费，政府必须改变教育经费重城市轻农村，重基础教育轻成人教育的现状。特别是对房地产开发商征收的教育税和教育费附加，政府应将大部分经费使用在失地农民的城市生产和生活技能培训上。最后，政府应增加农村居民参与培训的补贴，补贴不得少于地方工人的日平均工资。除增加经费投入外，应整合城乡教育资源，更好的服务农村成人非学历教育。开展农村成人非学历教育需要一定的校舍、教学仪器和设备、需要师资，重头配置所需财力、物力和人力巨大。充分利用地方中小学和职业、技工学校的教育资源是快而省的途径。但成人学习有独特规律，这些教育资源的使用必须符合成人教育规律。
(三)理顺管理制度、提升教育质量
如前所述，当前我国农村成人非学历教育的管理制度可以概括为“多头管理、条块分割、局部有序、整体混乱”十六个字。不同部门和组织机构有自身的使命，目前的管理制度人为地分散了经费，削弱了农村成人非学历教育的发展，对教育内容的培训更是存在不可避免的重复。这无疑是对农村成人非学历教育的一种伤害。政府有必要建立一个协调机构，专门对各部门的职责进行划分、协调和监督，积极发挥综合协调作用，既调动各部门的积极性，又解决各部门间的冲突。最理想的状态是，政府对这些部门的职能和资源进行整合，最终由一至两个部门专门负责农村成人非学历教育管理工作，将各种资源统一使用，提高利用率，达到最优效果。
作者：龙海龙 余锦汉 单位：云南大学职业与继续教育学院
