摘要:市民社会理论是西方的政治理论之一，文章从市民社会理论的独特视角出发，论述高等教育体制的变迁与创新。主要从市民社会理论入手，找出其与高等教育体制中的内在契合点，回顾高等教育体制变迁的历史过程，剖析阻碍高等教育体制创新的症结，运用市民社会理论的观点，制定出高等教育体制创新的路径，提倡高等教育自主化、多元化的发展。
关键词:市民社会理论;高等教育;管理体制
一、市民社会理论:高等教育体制创新的理论支撑
(一)市民社会理论的研究视角
1．市民社会理论的文化视角
市民社会理论是西方的政治理论之一，从其起源上看是由英文CivilSociety转译而来的，最早可追溯至古希腊的亚里士多德，指的是“自由和平等的公民在一个合法界定的法律体系之下结成的伦理政治公共体”［1］。市民社会理论同时也是一个动态的范畴，随着不同的历史时期的变化而变化，古典的市民社会理论基本等同于政治社会，而现代的社会市民理论要通过社会与文化来进行界定，要用文化视角来剖析社会市民理论的意义，将它看作政府或国家以外的非官方性的社会组织。
2．市民社会理论的教育视角
从市民社会理论的文化视角可以看出，市民社会将教育看作一个非官方性的社会组织，这符合市民社会理论的基本特点。在市民社会理论的概念中，将市民社会看作官方政治领域与市场经济领域之外公共领域，这在解决教育问题的进程中提供了一个新的视角。运用市民社会理论在解决高等教育体制改革中出现的问题，能够推动高等教育体制法人创新，从而建立新型的高等教育制度;能够明确高等教育管理中的各方职能，能使政府、高校、市场各司其职，共同建立完善新型的高等教育管理路径。市民社会理论教育视角的开启，为高等教育管理改革提供一个新的方式。
(二)高等教育体制引入市民社会理论的内在契合
1．高等教育现实特点所致
“高等教育是建立在普通教育基础上的专业教育，以培养专门人才为目标，一般全日制本科生的年龄是20岁左右的青年，他们的身心发展已趋成熟”［2］。高等教育是公共事业组织，以公共利益为目标，要为广大人民群众提供教育，要接受监督，具有公共性;高等教育机构———大学，作为为国家培养专门人才的机构，要培养有知识、有能力的人才，不是为了盈利的公共组织，具有公益性;大学的基本职能是教学、科研、服务社会，大学在行使其基本职能时，要遵循知识特有的逻辑，遵循教育规律，具有知识特性。高等教育的公共性、公益性、知识特性都与市民社会理论的特征相契合，高等教育管理体制改革问题应引用市民社会的相关理论进行分析引导，制定改革方向。
2．社会主义市场经济的深化
社会主义市场经济不断发展，市场作为一个影响因素影响着高等教育的发展，这样能够调节高等教育的发展。但是，如果一味地进行市场调节，依据市场的需要来对高等教育进行改革，就会出现将高等教育视为“市场化的高等教育”或“产出型的高等教育”，这样可能会忽视高等教育自身的教学、科研的职能，高校失去了其本身的意义。社会主义市场经济的不断深入，对高等教育进行必要的调节是必不可少的，高校、政府、市场等三者应该是一种博弈关系，相互制衡发展。运用市民社会理论来对三者进行调和，符合市场规律的发展，相应减少政府的直接管理，扩大高校的自主办学权，同时综合考虑市场经济不断深化的影响，推进高等教育管理体制的不断完善与发展。
3．市民社会理论的现实意义
高等教育从理论上来看应该属于市民社会范畴，而高等教育在向市民社会领域发展的过程中，政府起到至关重要的作用，运用市民社会理论来解决高等教育管理体制中的问题有一定的现实意义。首先，有利于扩大高等教育的自主权。市民社会理论认为高等教育是独立的社会组织，应有充分的自主权来行使自己的权力，高校行使自己的职能，解决高校内部出现的问题，摆脱政府的控制。其次，有利于减少政府的干预。运用市民社会理论的视角来减少政府的干预，可以将政府的直接管理转变为间接管理，在高等教育管理系统中，政府不应该对高等教育的管理进行大包大揽，应该进行宏观调控。最后，有利于增强社会各阶层支持高等教育。市民社会鼓励社会各界力量办学，转变思想观念，推动社会不同力量在高等教育中发挥自己的职能，使公办院校、民办院校共同发展。
二、体制变迁:高等教育体制创新的历程回顾
(一)中央集权管理体制的确立
高校中央集权管理体制的真正确立要追溯到1956年年底，此时，社会主义改造基本完成，中国开始实行计划经济体制，社会上的各大企业基本都由国家中央部门统一管理。在计划经济体制中，政府有相对集中的管理权和决策权，而高校作为为国家培养人才的摇篮，当然也要实行中央集权的统一管理。在这一时期，高校主要由国家教育行政部门直接领导和管理，国家对高校的人事、招生、财务、课程设置、教学模式、毕业生分配等诸多问题都进行管理，高校主要是执行上级所传达的政策，几乎没有决策权。在这一时期内，国家颁布了一系列的文件，对各级各类的教育体系进行政策上的规定，巩固国家对教育的集中领导和管理。例如，1950年的《关于高等学校领导关系问题的决定》指出:“凡中央教育部所颁布的关于全国高等教育方针、政策与制度、法规、教育原则方面的指示，高校的设置、变更或停办，大学校长、专门学院院长、专科学校校长的任免，师生的待遇，经费开支标准等全国高校均应执行。”这样的一系列法规确立了政府在高校的管理工作中的中央集权制度的稳固，使政府在高校的决策问题中起到绝对的领导作用。在计划经济时代，一切事物都在国家的计划中进行，高等教育直接由政府管理，高校与政府之间也是纯粹的依附关系，高校没有真正的决策权。
(二)政府权力的下放与失控
1956年，“”时期高等教育的管理权开始下放到地方，高等教育开始由中央集权向地方分级管理转变。1958年颁布的《关于教育事业管理权力下放的规定》提出教育事业要依据中央集权与地方分权的原则，加强地方对教育事业的管理。这一规定为高等教育管理权的下放提供了政策上的支持，高等教育管理权的下放在发挥地方主动办学、提高地方积极性上起到很大的作用。但是，由于地方刚刚接手高校的管理权，缺少管理经验，盲目管理，大大增加了高校的数量，这样的发展超出我国当时的经济及教育系统的承受能力，使教育事业陷入混乱状态。在“”期间，高等教育体系被打乱，高等教育管理机构基本丧失了其职能，高等教育管理权再次被下放，一些高校被撤销、合并。政府召开会议并了多项通知，将高校的管理权下放到地方，并于1971年召开全国教育工作会议，建立新的高等教育管理体系，要在中央统一计划下，实行地方自主管理。但是，“”使高等教育管理体制遭到破坏，高等教育陷入瘫痪状态，导致高等教育的停滞与倒退。
(三)两级管理体制的确立
改革开放以后，我国开始进入一个新的时期，以经济发展为中心，在此基础上，高等教育也有了很大的发展。改革开放使全国进入拨乱反正时期，高等教育由以强调集权为主逐步转变为中央统一领导、中央与地方两级管理的体制，政府与高校的关系也转变为高校与政府的两级管理体制。恢复经济建设需要大批的人才来承担科研建设任务，但是，在原有的高等教育管理体制下，高校只是政府的附庸，不能自主地决策高校自己的事务，不能承担起培养人才的使命，因此，逐步扩大高校的自主权，实行高校与政府的两级管理势在必行。在两级管理体制的确立上，我国也制定了相应的法律法规来支持高校自主权的扩大。中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，该决定认为原有的教育管理体制存在严重的弊端，不能适应改革开放的新形势，并指出“国家要加强对高等教育的宏观管理，同时也要改变政府对高校过多的管理，要扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他方面的联系，实行中央、省、中心城市的三级办学体制”［3］。这一决定为新时期我国高等教育的体制改革奠定了基础。在此基础上，国家又相继颁布了《中国教育改革与发展纲要》《关于深化高等教育体制改革的若干意见》《中华人民共和国高等教育法》等法律法规，进一步深化高等教育体制改革，在国家教育行政部门的宏观管理领导下，逐步扩大高校的自主权，建立“中央地方分级管理、高校宏观管理”“高校自主管理”的两级管理体制。
三、体制症结:高等教育体制创新的阻力
(一)创新理念的滞后
第一，受我国传统文化因素的影响，创新理念滞后。我国是一个传统的大一统国家，中央集权较为集中，长期是中央政府集权领导，地方及高校主要遵从于中央的政策传达，主要是对中央政策的执行，很少有自己的自主管理。长期在这种模式的管理下，较为容易缺少创新意识，没有自己的见解，造成创新理念滞后。第二，高校的管理观念落后，建立现代化的管理积极性不高。高校在自我管理的层面上还没有明确的认识，并没有真正地意识到高校应该主动地管理自己内部的事务，而不是一味地依附于政府的管理，并没有主动地建立起自主管理的积极性，还是依赖于政府的管理，在招生规模、专业设置、发展规划上还没有建立起正确的管理观念，造成创新理念滞后。第三，高校的管理服务理念薄弱，阻碍高等教育体制创新。高校是公共组织，有服务社会的功能，在高校的管理中，服务理念薄弱，缺乏现代化的管理服务理念，并没有将服务看作高等教育体制创新改革的一部分，没有意识到高等教育体制改革的创新同样要改革管理服务理念，追求高品质的服务。高校的管理服务理念薄弱，造成创新理念滞后。
(二)管理权限的模糊
在我国高等教育管理体制中，高等教育管理权限的划分模糊。“就我国学校改革历史发展进程而言，建国后60年内我国很大比例的学校变革都是在政府颁布的政策推动和影响下进行的”［4］。虽然我国政府在不断扩大高校的办学自主权，但是在长期的政府掌权的控制下，高校很难把握自主办学的权力，高校还是依赖于政府的管理，高校的管理权限还是掌握在政府手中，没有达到真正的政府宏观调控、高校自主决定自己的内部事务的目的，高校管理权限模糊。在政府逐步放权的过程中，也会出现一些相应的问题，让政府不得不继续参与高校的管理。在扩大高校办学自主权的问题上，政府给予高校自主权就意味着高校自身要承担更大的风险与责任，如高校的办学过程中出现的自身不能解决的问题，政府必须出面帮助高校解决问题，政府就必须参与高校的管理，在此过程中，也会造成管理权限的模糊。在高等教育体制创新的过程中，一定要避免高等教育管理权限模糊的问题，在政府宏观调控的基础上，发挥市场的调节作用，逐步扩大高校的自主权。
(三)法规政策的缺失
法律政策的出台为高等教育体制创新提供支持，只有法律法规正确执行，才能使高等教育体制正常运转。在高等教育体制创新改革的道路上，我国也相继出台了一些相应的法律法规，支持其改革，但是在法律法规的执行上出现了诸多问题。教育创新必须在法制框架内进行，不能陷入混乱的状态，要依据法律法规从事教学教育管理工作，使我国的教育事业走上法制化的道路。虽然我国已经颁布了相应的法律法规，但是根据具体改革进程中出现的新问题要进行适当的调节，注重法律的可操作性，做到有法可依。另外，在法律法规的具体执行过程中，可能会发现具体细节事务没有可执行的内容，就要适时地调整，不能使法律法规缺乏指导性、执行力度不够等问题。在高等教育体制改革的进程中，要根据改革的变化来适时地调整法律法规，减少法规政策的缺失，还要杜绝有法不依的问题，要做到依法行事。
(四)自主性与自律性较差
高等教育的改革离不开高校自身的改革与发展，在高等教育体制创新的进程中，高校办学自主性差以及高校自律性差等问题日益显露出来，高校缺乏自主性的问题会阻碍高等教育的发展，高校不能决定自己内部的事务，不能自我约束，就会使高等教育停滞不前，无法发展。首先，高等教育必须有自主性，高校要充分行使其自主权。在我国现行的高等教育中，高校并没有真正的自主权，真正的决策权还是在政府手中，高校不能对其自身的重大问题进行决策，影响高校长期的发展。其次，高等教育在发展进程中，其自律性也较差。高校内部的管理体制缺乏自律性，无法提高高校的自主办学能力，一定要加强高校内部管理的自律性，逐步促进高校形成科学严谨的内部管理体制，增强其自主性与自律性都是必不可少的。
四、体制变革:高等教育体制创新的路径
(一)市场经济要求确立高等教育体制创新的理念
首先，在市场经济的要求下，要冲破传统文化理念的控制，削弱大一统的中央集权模式，减少政府对高校自主权的管理，扩大高校的自主性，使高校不再成为政府的附庸，独立实行自己的权力，增强高校的自主创新思想，完善高等教育体制创新理念，有了理念的创新，才能达到体制的改革与发展。其次，要进一步改善高校管理观念落后的思想，提高高校的现代化管理积极性。在高校的自我管理中，要培养高校的创新意识，真正地意识到只有高校自主管理才能解决高校的问题，不能依附于政府。同时，也要培养高校的管理人员建立良好的创新管理理念，自主决定高校的发展方向，自主制定高校的培养目标与课程设置，管理高校自己的事务，形成具有本校特色的管理体制。最后，要明确高校的管理服务理念，高校作为传授高深知识的服务学生的窗口，应该培养高校管理层的服务理念。在高等教育管理体制的变革中，高等教育的服务理念是重要的一环，高品质的服务能推动高等教育改革创新更好地进行，要从服务上创新理念，更新教育服务思想，培养具有高素质的现代化人才，推动高等教育更好地发展，有效地推动社会进步。
(二)自由市民观念要求高校的自主化发展
我国与西方国家不同，高等教育的办学自主权掌握在政府手中，高校的自主权相对较少，政府对高校过多管理会影响高校积极性的发挥，这样就会束缚高校的改革力度。在政府转变职能、高校自主化的发展过程中，需要多方共同努力，完善高等教育管理体制。国家政府是应该为市民阶层服务的，市民社会理论中的自由市民观念要求高校自主化发展，市民社会理论认为高校是可以自我管理的社会组织，高校应该自己决定自身的事务，而不是政府的附庸。运用市民自由观念来解决高等教育的管理问题，要通过高校、政府等方面的角色转换来促进高校的自主化管理。一方面，政府要减少对高校管理的干预，将政府的直接管理变为间接管理，政府宏观调控为高校的发展提供政策和资源上的支持，为高校提供便利的服务，为高校的发展奠定良好的基础;另一方面，在高校自身的层面上，也要重视自身的自主权，推进高等教育管理体制创新的发展，使高校朝着现代化的方向前进。自由市民观念为高校自主权的扩展提供了理论支撑，高校应主动发挥自身的优势，变革高等教育管理体制。
(三)市民需求要求实现办学主体的多元化
随着我国教育改革的不断深入，高等教育的办学主体不再是只有公办教育单一的办学主体，多种民办教育作为教育主体进行办学，实现了高等教育办学主体的多元化，但是无论是在国家的政策支持还是公众的社会认可度上，民办教育还是远远低于公办教育。虽然一些民办高等教育的办学实力及教学水平并不低于公办教育，但是其社会认可度低，影响其发展。从市民社会理论的层面来看，市民对高等教育需求增多，就要求高等教育的办学主体不能再局限于国家公办，应发动社会各方共同办学，共同建立高等教育管理体系。在此过程中，相关部门应积极地鼓励社会民办院校的发展，为民办院校建立相应的社会优惠政策，促进民办院校的发展。另外，民办院校也应该发挥自身的作用，提高教学水平，提升教学质量，增强社会满意度，得到公众的认可，在高等教育管理体制的改革中发挥自身的重要作用，促进高等教育办学主体的多元化。
(四)市民社会要求高校提升自律意识
在高等教育体制不断创新发展的进程中，高校作为实施高等教育的主要部门一定要提高其自身的自律意识，完善其内部管理制度，加强高校内部的管理机构及管理建设，明确各部门的职能体系，提升高校的自律意识。在当今社会的发展进程中，高校只有在人事任免、课程设置、内部管理等问题上充分提高自身的自律意识，增强高校的自主创新能力，才能培养出优质的人才。同时，要建立起高水平的管理队伍，只有这样的管理队伍，才能提升高校的自律意识。只有加强对高校管理人员的培训与激励，提升其自身素质，推进高校整体自律意识的提升，才能为高等教育管理体制的创新发展变革提供强有力的支持。
作者:孙蓓蓓 徐小龙 单位:南京邮电大学
