摘要:
高等教育内部问责是美国最具影响力的教育质量保障政策，也是促进美国高等教育自我检测、自我改良、强化教育参与者责任意识的治理机制。内部问责可以促进我国高校解决资源浪费、信息不透明等问题。借鉴美国经验，我国要建立涵盖教学环境、课程、科研、师生素质等方面的高等教育内部问责机制，并扩大内部问责参与主体、丰富内部问责实施方式、赋予院校研究机构内部问责职能。
关键词:
美国高等教育;内部问责;制度建设;启示
放眼全世界教育发达国家如美国，高等教育内部问责已成为完善高校治理、提升教育质量的重要举措，也是美国最具影响力的联邦教育政策。［1］因此，分析美国高等教育内部问责的缘起、现实功能与实施措施，并探讨我国建立高等教育内部问责制度的路径，是我国高等教育改革的重要一环。
一、美国高等教育内部问责的兴起与作用
教育问责是指教育机构按照法律和职业道德的要求，说明教育资源的使用、效果，以及教育活动由谁负责、向谁负责、通过何种手段或方法负责等问题。而高等教育内部问责是高校内部的问责体制，是指高校对自身的教育活动进行客观评价、检验并进行改进。在美国高等教育发展过程中，利益相关方对公立高等院校履行公共责任、加强自我管理、提升教育质量等要求，促使内部问责制逐渐成为高校内部管理的一种重要措施。但直到20世纪初期，公立高等院校对政府和公众的公共责任并不清晰，美国联邦政府给予高校充分的自治，由高校自行决定内部事务。20世纪70年代“问责制”一词开始出现在美国教育文献里。一般认为“教育问责制”的概念最早源自莱森格教授1970年的著作《每个孩子都是胜利者:教育中的问责制》。［2］高等教育问责制出现的背景是20世纪60年代末期，美国公立高等院校所面临的内外部环境开始恶化，严重的财政危机、生源危机导致公立高等院校不断调整发展方针，加上“学生消费者第一”观念的逐步兴起，高等院校开始注重内部管理及资源使用成效的问题。美国联邦政府、州及社会基金组织在经济不景气的环境下面临巨大的压力，也对公立高等院校使用他们所投入的资金要求越来越严格。如何使用有限的教育经费而又保障教育质量不下滑成为社会关注的焦点，对公立高等院校的问责也成为议员所提的最多的议案。［3］20世纪80年代中期美国高等教育内部问责得到实质性发展。1981年美国总统里根授权时任教育部部长贝尔组织美国高等教育质量委员会了一份题为《国家在危险之中:教育改革势在必行》的报告。报告指出美国学校教育存在诸多令人担忧的问题，特别是学生学业成绩测验的结果落后于其他先进工业国家，引起了美国举国上下的轰动。［4］报告提出要评估公立高等院校的教学与教育质量，随后各州纷纷要求高等院校制定措施来评估教学效果。1982年10月美国佛罗里达州首先在州内的公立高等院校开展“大学学术能力测试”，成为公立高等院校评估学生学习能力的重要方式，这种以学生学术能力为测试重点的内部问责制也逐渐在美国各个州得到推广。20世纪80年代末90年代初，许多公立高等院校以年度报告或内部审查报告的形式，针对学校内部教育质量等问题，出具自我检测报告。2002年1月8日美国总统布什签署了“不让一个孩子掉队法案”，要求公立学校向家长和学生提供学校的教师状况、发展规划、教育质量等各种教育信息，并使联邦政府密切介入到公立学校的管理中。2008年7月31日美国联邦政府通过《高等教育机会法案》，核心内容是加强高等院校内部问责制，进一步规范美国教育部、高校和其他教育机构的权责范围。至此，美国公立高等院校内部问责制逐渐发展成熟，成为公立高等院校内部管理与提升教育质量的一项重要制度。以美国优秀的公立大学加州大学为例，其每年都《年度问责制报告》，内容涵盖教学情况、学生学业完成情况、学生学习能力等。早期美国高等教育注重外部问责，高校重视向外部解释、说明其责任，证明他们履行了相应的责任，以取得联邦政府、州政府以及家长和所有支持高等院校的外部团体或个人的信任，争取外界加大对其经费的投入。外部问责制作为外部人员对高校的一种认证和评价，有利于高校更加合理地使用资源，但如何加强内部控制，形成自我改良机制，使参与教育活动的院系、学术管理委员会甚至每位教师和学生对教育结果负责，外部问责制鞭长莫及。而内部问责制是由高等院校内部专业人士控制的问责制模式，学校的高级管理者、教师和学生等是主要参与者，通过强调人人负责，强化了高等院校管理的责任机制。内部问责制是围绕着教育责任的承担来开展的，是美国高校为维持和提高自身教育教学质量而主动采取的有计划、有组织的系统管理过程，在问责过程中高校内部各个组织和个人围绕各自责任进行解释说明、自我检测，检验出需要改革的地方并提出改革建议，因此内部问责制是高等院校内部教育质量的重要保障体系。内部问责促进了美国高等教育的自我改良。内部问责的实施使高校对自身的教育优势和学科、学术、教育环境等方面的劣势有更清晰的认识，在内部监督下，学校内部对教学、科研和组织机构等进行全方面的审查。在高等院校内部质量评估程序和操作流程的指引下，高等院校自己组织实施年度教学质量评估、阶段性评估等，在对学校有全方位的认识之后，进而采取相应的解决措施。美国高校内部问责制的实质是内部利益相关者之间的相互问责。美国高校的各方内部利益相关者根据他们参与大学治理的责任和意愿等，在大学治理结构中各行其责，共同构建起高等院校的内部治理体系，使得问责制度成为保护院校自治、提高内部管理效率、实现自我发展的保障机制。
二、美国高等教育内部问责的主体与内容考察
基于美国高校高度自治的传统，高校内部的问题应该由高校自己来解决，因此高等教育内部问责制的实施主体是高等院校的内部机构与组织，包括校长、董事会、学术委员会、教师甚至每一个学生。在理论上，每一个与院校教育有关的利益相关者都可以参与问责。内部问责的主要目的是对学校自身各个方面的缺点和优势加以了解，对自身各个系统体制以及各环节之间的联系与作用有一个全面的评估。问责的内容主要包括三个方面:第一，课程设置和教学质量。美国高校中除了学校的总课程外，具体课程的设置、实施和评价通常在院系、学科组等小单位范围内进行，这些课程根据院系的学科结构、学生需求增加或缩减。课程设置的讨论和决定通常是维持和改进学院教育质量的第一步。对课程效果的评价主要采取学生评价和同行评价的方式。学生对教学的评价在监督和评估教学质量时被普遍运用，这样可以督促教授公平地对待学生，使教师不仅关注科研，还要关注自己最基本的教学任务。除了学生对教师教学的评价外，美国的各高校都设置有专门的委员会对教师教学进行评价。这些委员会还会聘用许多外部专家，制定一些教师教学的标准和策略等，帮助教师寻找适合自己的教学方法以改进教学质量。美国还对大学毕业生获得的学位进行定期评审，这些评审由学术部门、教师和学校团体来执行。第二，学术研究质量。科研是美国高校的主要职责和重要的社会贡献之一，美国高校的研究力量在促进科技进步、提高美国国际竞争力方面都有着不可替代的作用。因此，学术研究也是美国高校教师的主要工作内容。为了保障高校的科研质量，美国高校形成了自己的评价体系与指标，比如、出版著作、申请专利的质量和数量等。学术研究的开展者可以提交研究计划，交由院系或研究中心等机构进行审查，审批通过后列入资助项目。科研计划立项后，还要对研究的结果进行审核，通常是依据研究结果引用情况、出版发表情况来进行衡量。第三，教师与学生的质量。教师质量是维护教学、学术质量最重要的因素，因此对教师质量的把控至关重要。在聘用教师之前美国高校就由教育部门、教导主任、校长、学院董事会来对教师的能力进行审查，并通过试用期审查解雇不合格的试用者。为了保障教师质量，有些院校还在正式聘用教师若干年后对其能力进行进一步的检查。为了招聘到最好的教师，一些美国高校提供教师科研服务项目，吸引全世界优秀的教师。美国院校中教师的升迁及其他奖励也是建立在对教学、学术成果的评估之上，为教师提供了足够的工作动力。美国高校通过考试和分数可以监督学生的学习情况，但是基于美国的独特传统，考试和分数不是高等教育系统的普通教学衡量标准，因此就不会对考试的目标过多关注。而大学的学术奖学金及其他学术活动的奖励是激发学生学习积极性的重要动力，而且完善的奖学金和助学金制度吸引了优秀学生，保障了良好的生源质量。
三、美国高等教育内部问责的实施方式与组织保障考察
(一)美国高等教育内部问责的实施方式
经过几十年的实践发展，美国高校已经建立起多样化的内部问责实施途径。一般来说，内部问责制的实施主要有以下几种方式:第一，内部审?。内部审查的内容主要包括对董事会成员工作的审?，对校长、院长、系主任等行政与学术管理者的工作进行审查，对教师教学质量进行审查，对课程标准、教学大纲进行审查，对科研结果进行审核等。基于美国高等院校的高度自治，高校的内部审查报告一般不会直接和财政拨款相联系，因此内部审查不会故意隐瞒问题，这样更容易保证内部审查的客观性。一般来说，美国高校在每年的3月31日之前结束内部审查并报告，内部审查委员会对学校的教学科研和服务等方面的问题进行分析，并依据这些问题提出合理的解决建议。第二，内部评估。内部评估是指美国高等院校依据学校的办学目标，通过系统地收集学校内部的各种数据，对教育成果进行评估和价值判断的过程。内部评估的内容一般包括高等院校的办学宗旨、发展规划及有效性，教育项目及其有效性，学生项目和服务是否符合高等院校的教育理念，教师的引入、评价、发展、研究创新，图书馆及数字化信息资源，治理与行政管理，财务计划及经费资源管理，高等院校的道德操守等。内部评估重在发现问题、规划未来，不是为了惩罚失职者。内部评估使管理者和教师等获得了对当前的工作情况进行反思和审视的机会。第三，内部审计。内部审计是美国高等院校内部审计部门通过审查学校内部经济活动及内部财务管理的合法性、有效性与妥当性，促进学校防范财务管理风险、提高资源使用效益的内部问责活动。［5］内部审计部门在财务收支审计的基础上，还要开展内部控制审计与绩效审计，从而确保学校的资源获得有效利用。高校内部审计部门的职能主要包括咨询服务、风险评估、内部控制等。内部审计结束后，由学校审计委员会出具内部审计报告，客观总结学校的财务状况与运行效率，呈交给校长及董事等高级行政管理人员。第四，自愿问责。自愿问责是美国在现代迅速发展的一种高等教育问责方式，其主要形式是美国高校通过互联网主动以高校特征、学生的学习与消费、校园氛围、班级规模、学生大学生活经验等为主要内容的绩效报告。自愿问责的目的是为社会、家长及学生提供透明的信息，向公众展示高等院校的管理能力和教育成果。自愿问责披露的主要信息是校园学习环境、学生的体验、学生的学业。自愿问责增强了外部对公立高等院校的理解，满足了公众对大学生学习情况了解的需求，维护了高等教育机构的使命，引导了家长和学生的择校行为，并增强了公众对高校的信赖。
(二)美国高等教育内部问责的组织保障
美国高等教育内部问责，参与高校自治的每一个主体都可以参与实施，但在实践中的工作模式一般是在董事会下面设立专门的机构对学校的内部问责制进行组织实施。最主要、常见的机构就是院校研究办公室。美国高等院校的内部问责和院校研究工作存在着紧密联系，正是美国高校的院校研究机构为美国高校有效问责制提供了可行的技术支持和组织保障。实践中院校研究基层组织承担了对高校运行中实际问题的分析工作，并进行信息提供、。如佛罗里达州立大学的院校研究办公室的职责就是进行自我调查，对外进行信息交流。美国各个高校的院校研究机构称呼虽然大不相同，如院校研究办公室、院校研究小组、评估和信息办公室、绩效规划研究室、效能研究室、战略发展研究室等，但承担的主要职能都是按照要求向教育部门提供报告，向公众提供信息、向学校提供咨询检测评估服务。
四、美国高等教育内部问责对我国的启示
美国高等教育问责是在美国独特的社会经济文化背景下发展起来的，照搬美国的经验并不一定适合我国，但从美国高等教育问责运行与制度设计中可以总结出具有普遍意义的经验，为我国建立具有自己特色的教育问责制度提供参考。
(一)高等教育内部问责要建立全面的评估与审核标准
目前我国也制定了衡量教育发展水平的指标体系，但过于单一，对于中小学教育，主管部门和社会家长更趋向于使用升学率来进行考核、评价，对于高校则更趋向于使用就业率、考研率来进行评估评价。这种单一的评估方式和指标虽然可以很直观地将结果呈现出来，而且方便操作，但对于各个高校发展自己的特色教育模式、引导学生个体发展非常不利。美国高校内部问责制的基本目标是检视学校发展的优势与不足，加深学院对自身的了解，因此内部问责从探究该高校的缺点和改革方法为中心，问责过程中要剖析高校对自己的任务及优秀标准的看法。如前述美国高等教育内部问责的内容和标准是全方位的，包括了教学、课程、科研、教师素质、学生发展等等。教育问责制的最终落实体现在一系列的指标体系上。我国也应根据国情建立多元化的教育问责内容与标准，基于内部问责发现制约教育质量所存在的问题，问责要涵盖学校的教育环境、教学条件、教育效果、教师队伍、学生学习等各个方面。
(二)完善高等教育内部问责的参与主体与实施方式
我国高等教育管理模式一直是自上而下，从政府主管机关到校长、再到院系，最后落实到教师管理学生，一线教师和学生在学校管理、治理过程中往往没有发言权，也没有机会参与。但美国高等教育问责中高校所有的教育活动参与者都肩负着如何行使学校自治权的责任，因此，美国教育问责参与主体很广泛，既保障了问责的实效，又激发了各个群体参与学校治理的积极性。我国正在进行社会管理创新，社会管理创新的方式之一就是保障被管理者的参与机会，从而有效地整合价值认同。高等教育内部问责也需要广泛参与，要将各级政府、教育部门以及校领导、教师、学生、家长、社区等都纳入到教育问责主体之中。他们都是高校的利益相关者，要改变高校只对政府负责的现状。参与高校活动的主体都成为内部问责主体，可以使高校运行照顾各方利益需求，兼顾公共利益与学术自由，在管制与自治之间实现平衡。我国高等教育监督检查的方式主要是教育主管部门每隔一段时期对高校进行验收式的评估，这可以对高校形成压力，但更类似于外部问责。而内部问责制度的主要目的是为了提高院校自身的水平，而不是外界的认可。一些高校为了迎接检查临时应付，就是外部问责带来的弊端。内部问责制通过自我审视，从院校解决自身问题出发改进院校的现状。因此，我国高校要实现内部问责实施常态化，通过内部审查审计、评估、信息披露等，形成内部控制机制，并通过信息公开强化和利益相关者的沟通以及良性互动。
(三)建立健全高等教育内部问责的主导组织机构
我国许多高校存在着类似美国院校研究机构的组织，如“改革与发展研究室”、“发展规划办公室”、“政策研究室处”等，其存在的功能与美国院校研究机构大相径庭。这些研究室对高校自身进行了不同程度的调查研究，促进了大学内部管理的改进、发展战略的科学制定，但这些机构的工作职能主要定位于院校层面的决策咨询，与美国院校研究机构相比，缺失了对内进行问责、对外信息的功能。随着我国高等教育面临的内外部压力与教育利益相关方诉求意识的加强、内部治理复杂性的加剧、履行社会责任的现实需求，我国高等院校应该建立起类似的院校研究机构，并改进其功能，使其承担起内部问责和信息的职能，一方面承担起教育质量评估与提出改进建议的职责，一方面加强与社会公众的信息沟通，增强高校适应不断变化的社会环境的能力。
作者：严鸿雁 单位：河南理工大学创新创业学院
参考文献:
［3］陈学飞．美国高等教育发展史［M］．成都:四川大学出版社，1989:186．
