土地管理政策范文1
关键词：工业化；土地管理；政策；
赶超型工业化时期中国土地管理通过推动保障用地需求，顺应工业化发展趋势，但是土地管理松散没有系统规范化，外延型土地时期土地利用成本比较低，这个时期中国土地利用率快速发展。为了保障工业化发展趋势更加稳固，使得土地管理出现了很多问题，在创新型工业化时期，土地管理政策肩负调控引导工业化发展科学任务，从整体设计上适应了新型工业发展趋势，从而以新政策保证土地管理合理化发展。
一、赶超型工业化时期的土地管理政策措施
1、中国从1949年建国初到1978年改革开放时期，是中国工业化发展步入赶超阶段，这个时期优先发展工业，土地管理按照国家发展战略进行统一安置，很好的保障了工业生产能力和工业化水平提高，客观上促进了重工业发展。在计划经济体制下国家工业化水平从新中国成立到社会主义改造基本完成阶段，我国采取有限发展重工业赶超战略模式，建立计划工业化资源强制动员机制，优先发展钢铁和机械等重型工业，利用行政计划机制强大动员能力，迅速建立比较完善的独立和完整的工业化体系，工业成为国家经济主导产业，这个时期国家工业总产值增加了15倍，形成一种重视重工业，轻轻工业的发展局面。
2、这时期土地管理顺应了当时工业化发展要求，土地管理推动了，保障了用地安全，直接服务于工业化发展，中国颁布了宪法共同纲领和法，根本目的是区别地主阶级封建剥削所有制模式，实行农民土地所有制结构，做好解放生产力，发展农业生产，为新中国工业化发展开铺了道路。期间1950年到1953三年中国完成，极大激发广大农民生产积极性，推动了农业生产极大发展，提高了农民生产生活水平，促进了相关工业发展，农业合作化成为这个时期工业化发展理论前提条件，土地管理政策为农业合作化发展创造了非常有利条件。中国宪法颁布明确了国家依法保护农民土地所有权和生产资料所有权。随着社会主义改造开始，农业合作化运行开始三个阶段，互助组、初级社和高级社，农村土地私有制转变成为公有制模式，化也不断推动了土地所有制进展。
3、随着国家经济建设规模化发展，建筑用地问题不断出现，农用土地不断被转化为建筑用地，按照计划批准的工业项目需要土地进行工业化改造，国家建设征用土地管理办法被修改成为国家建设征用土地办法，采取了非常明显轻视农村生产和农民利益做法，导致了农村土地农民得不到补偿费用，地方政府也最大限度纵容用地需求，扩大了工业用地发展规模，国家为了公共利益需要，依法对于城乡土地实行征购模式，进行征用和收归国有。这个时期土地管理政策比较零散使得很多土地问题出现，绝大部分时间国家实行的是单一公有制为基础，高度集中为主要用地模式，行政管理为主要计划经济体制，政府发动主导工业化采取不顾资源禀赋进行超前发展工业有限战略措施。土地资源在这个时期被确立为土地公有制模式，逐步建立和当时基本国情、国家结构和发展条件相互适应的社会主义公有制模式，土地管理大体上遵循的是从国家对于资源统一计划调配管理模式，政府是工业化工程中土地利用唯一决策者。
二、外延型工业化时期土地管理政策
1、20世纪70年代到21世纪初期，中国处于经济体制转型时期，为了增强国家实力满足人民生产生活需求，中国改革开放背景下选择外延性工业化发展道路，土地管理为工业化发展提供了非常必要条件，导致日益严重的土地问题。经济体制转型时期工业化迅猛发展，社会主义市场经济初步建立，从传统计划经济体制逐步走向商品经济体制时期，国家对于重工业发展进行有限战略调整，选择全面发展工业战略模式，促进工业发展走向中级阶段模式，居民消费结构升级和城镇化进程加快，促进了工业化发展，使得竞争力和资源耗费问题增大，这时期工业化发展也取得了非常巨大成果，巩固了国民经济发展基础，工业经济效益显著提高，成为国家财政收入重要来源，工业实力明显增强，确定了中国成为制造业大国地位。
2、土地红利为工业化发展提供了必要条件，使得工业化发展呈现压缩性和急速发展模式，这个时期土地管理相对混乱，和社会主义市场经济相互适应，城镇土地使用权可以转让。出租和抵押市场交易政策，通过国有土地有偿使用，工业化核心竞争力不断显著增强，土地资源处于相对富余阶段，具有较强现实供应能力，为了加快推进工业化发展，提供了非常良好促进战略作用，主要做法就是政策手段低资源价格模式，提高了工业投资吸引力和工业产品价格竞争力。这个时期国家颁布了土地管理法，按照规定县级人民政府土地管理部门提出申请，使用农民计提所有土地时候，需要按照省级相关规定补偿和安置，土地管理满足需求导致土地问题非常严重，从先行工业化国家发展看，工业化发展不同阶段土地资源消耗大致呈现曲线形式，工业化快速发展中期阶段，低资源消耗也急剧加快。
三、创新工业化时期土地管理政策措施
1、这个时期中国处于健全完善市场积极体制阶段，随着资源环境制度变化，生态文明建设被提到了一定高度，这个时期土地管理政策被国家赋予参与国家宏观调控新的神圣使命，土地管理面临非常巨大挑战，健全完善市场经济体制需要创新型工业化发展模式。工业化发展关键是这个时期经济体制完善，市场经济体制对于工业发展更加趋于创新性，改革开放后外延型工业化发展创造了巨大财富，推动了中国从农业大国走向工业大国发展，国家再度注重工业化，注重速度效益和数量工业化发展趋势，提高了对于土地资源利用合理化。
2、工业化发展道路在一定程度上决定了资源利用模式，传统工业化模式导致资源消耗非常巨大，特别是粗放型工业发展，土地利用走向新型工业化，通过节约型土地利用方式促进工业转型升级。这个时期土地管理政策在促进新型工业化发展，国家颁布了一系列土地管理措施，运用政策土地调控手段促进新型工业化发展，在发挥市场配置土地资源基础性作用上实现对于土地合理规划利用，加强改进调控管理措施，结合工业实际实现对于土地合理利用，强化土地政策和产业协调发展势。
3、强化用途管理制度和用地标准，通过科学编制严格实施土地管理，引导工业建设合理化，克服工业发展无序性，加强工业用地标准，抑制用地优化提高发展，鼓励结合土地资源经济社会发展，制定加强严格用地标准。实行差别化区域用地政策管理措施，保证现代制造业发展，确保竞争力制造业用地，保障现代装备制造业发展，资源型市场经济体制发展代替工业用地需求模式。
结论：
土地管理政策在建国时期不断探索改革，建立适应经济社会发展体系，不同时期工业发展，中国土地管理推动了。作为国民经济发展和增强综合实力工业化道路，建国以来传统农业国家走向现代工业化国家，计划经济体制走向市场经济体制，历经三次体制改革，大致可以简单划分赶超型、外延型和创新型工业发展时期，土地问题不断稳定发展，国家经济社会发展也提高土地合理利用效率。
参考文献：
[1]王永华，建国以来我国农村土地制度演变的历史考察[J]，鞍山钢铁学院学报，2002年05期；
土地管理政策范文2
「关键词农地非农化/土地配置效率/政府失灵/土地市场创新
土地利用结构和利用效率问题是土地管理的基本命题。现实中，我国农地过度非农化与建设用地配置效率低下已经成为我国土地管理亟待解决的两大问题，对经济社会可持续发展关系重大。当前和未来相当长时间内，我国土地资源管理的难点在于协调经济社会快速发展与农地资源保护的关系，重点在于如何确定合理的土地资源保护规模和相应的空间布局，以及在此基础上如何高效配置土地资源，尤其是建设用地资源，以逐步转变长期存在的依赖大量低成本土地消耗的经济增长方式。科学发展观的提出，为我们从根本上认识我国土地管理存在的问题、科学确定土地管理目标、实现土地管理机制的转变提供了重要依据。
一、对我国土地管理主要问题的认识
中国经历了20多年的持续高速经济增长，取得了世界瞩目的发展成就。但是随着人—地关系日趋紧张，经济发展过程中的土地配置问题日渐突出。在部分经济发达地区，土地配置已经成为经济社会可持续发展的重要制约因素。
（一）我国土地管理的主要问题及其影响
现实社会经济运行中的土地管理问题，其焦点在于两个方面：农地，尤其是耕地资源大量损失。随着经济增长，中国农地非农化呈不断加速趋势。据统计，1986～2002年间，全国每年约有16.84万公顷的耕地转变为非农利用。预计2000～2005年，全国耕地年均减少幅度在0.20％～0.25％左右。非农建设用地配置效率低下。尽管我国人均耕地资源已经严重不足，但建设用地配置效率却未能反映出我国土地资源的稀缺程度。我国现有建设用地2500多万公顷，国有建设用地面积700公顷，农村非农建设用地1800公顷，数量巨大。一方面，现有建设用地利用效率低，1998～2002年全国660个城市建成区面积增长了31％，年均增长5％，而同期人口年均增长1.3％，说明土地利用效率严重递减；非农业人口人均建成区面积由1981年的80M增加到1998年107M和2002年121M，而世界平均水平为83M，汉城为55M、东京为66M，开罗为31M.另一方面，建设用地利用结构不合理，表现为粗放经营。2002年城市用地中居住、工业用地分别占32％和21％，而国外城市用地中工业用地仅占10％左右。农村1800万公顷的建设用地利用更为普遍存在着空心村现象。原国家土地管理局利用卫星资料对北京等31个特大城市占地规模的分析，1995年我国31个特大城市用地增长弹性系数已达2.29，远高于同期美国（1.58）、印度（1.62）与南美（1.25）的水平（Douglas I.，1994）。说明我国建设用地过度扩张，土地低效利用的现象非常严重。
农地快速非农化建设用地粗放扩张不仅带来了土地资源浪费，还导致了一系列明显的经济、社会和生态影响。（1）巨额土地资源开发成本在经济决策中被低估，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设，产业结构低水平雷同，而且低地价或无地价形成了低质量的经济增长，即经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。有关研究表明，我国钢、煤和淡水的利用量占世界总利用的比例分别是1/4、1/3和1/2，而我国的GDP 只占世界GDP 总量的3.3％。（2）由于土地资源自然供给有限性特点，大量土地低强度开发增加了未来土地资源经济供给的难度，经济可持续发展受到严重影响，有的经济发达区域几乎无地可供。（3）农地大量损失导致边际土地大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策鼓励更多的后备土地资源开发和土地复垦，土地生态质量有下降趋势。（4）农地资源大量损失，尤其是经济发达地区大中城市周边高质量农田的快速消失，加上农业比较利益低下，粮食生产受到影响，食物安全受损。（5）快速的农地非农化过程，实质上是大量农民失去土地的过程。由于土地产权不清、土地征用城市利益导向严重，农民权益受到大规模、深程度的侵害，导致失地农民生计问题。过去10年，就有约2000多万农民失去他们赖以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地农民越来越成为一个影响越来越大的社会阶层（或利益集团）；土地权益之争和大量“流民”的不断涌现，社会安全的不确定性大大增强。
（二）我国土地管理问题的成因分析
对我国土地管理主要问题的认识，不能只停留在问题表象的描述，应有一个深刻而科学的认识和较为彻底的反省。就基本成因而言，至少可以从两个层面上加以分析和把握：一是制度层面上的原因，二是管理层面上的原因。
在制度层面上，土地产权不清或残缺和征用制度的僵化是中国农地过度性损失的主要成因：（1）中国农村土地产权制度的一个重要缺陷是农地所有权主体缺位，集体经济组织的虚置和农户土地承包权的残缺及其债权性质，使得农地保护缺乏所有权益合法维护的第一道防线；一旦各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值（利益）乃至原属农民的农地价值，模糊的农地产权关系在一开始就决定了农地的快速非农化倾向不可避免。同时，我国城镇土地在法律上由国家所有，并由国务院行使所有权力，但经济上（或事实上）则由地方政府分级占有或实质所有，土地自然成为地方政府获取经济增长与官员政绩的工具。（2）土地由集体所有到国家所有过程的重要制度安排是土地征用制度，一般情况下农地非农化过程也是借助土地征用制度的运行来完成的。然而，我国现行土地征用制度实质是延续了计划经济体制下土地资源在农业与非农部门之间的配置机制。随着市场经济体系的建立，过去简单的国家、集体和个人之间的利益关系由于私人利益的凸现、社会阶层的分化和利益集团的形成而变得十分复杂，突出表现为公众利益与个人利益、公众利益与政府利益、政府利益与官员利益之间的分化明显，公众利益与公益事业的区别也日趋明显。而先行的土地征用制度一方面将几乎所有的农地非农转用都纳入征用范围，而不管专用的目的是个人利益、公众利益还是公益事业；另一方面土地征用基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参入，“涨价”全部“归公”，乃至农民无法获得本应获得的农地价格。农地非农化政府经济成本低下，政府“征地效率”高，农地非农化加速。
在政府管理层面，政府角色定位与利益关系处置上的偏误导致严重的农地过度性损失：由于长期缺乏科学的政绩观指引，各级政府片面追求经济增长，因而不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具，导致建设用地规模普遍过大；受长期计划经济的影响，土地资源配置中政府直接干预过多，土地行政配置（以划拨用地为典型）比例高居不下，政府定价普遍存在，土地市场严重扭曲，土地配置中的政府失灵尤为严重；据调查，经济发达地区土地征用、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50；招标
价格和拍卖价格分别是协议出让价格3～5倍和4～10倍（曲福田、冯淑怡、俞红，2001）。现行土地收益分配机制使政府获取绝大比例的征地收益，同时地方政府获得的份额又明显大于中央政府。2003年国有土地出让金收入，中央财政收入只占总收入的2％。因此地方政府成为加速农地非农化的主要力量；由于中央与地方政府在土地配置方式与城镇用地规模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市场配置机制或纠正土地市场失灵上发生严重偏误，现有土地调控措施严重失效。
二、两个重要的理论命题
要在以上问题分析的基础上讨论解决的途径，两个理论命题是非常必要和重要的。
第一个命题：从经济学理论出发，可以认为我国农地快速损失和建设用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置过程中的市场失灵，主要表现为农地利用的非市场价值未能反映在土地利用决策框架之中而导致农地非农配置效率降低；二是我国土地资源配置还存在着严重的政府失灵，即表现为政府土地制度供给不足，严重扭曲土地价格和市场运行机制，从而由于市场机制不能在土地配置过程中发挥主导作用而导致的农地和建设用地配置效率损失。就中国现实土地配置效率损失来看，两种失灵同时存在。但从以上问题成因分析来看，毫无疑问，政府失灵起着主导作用。中国土地资源配置效率损失的成因，政府失灵明显严重于市场失灵是第一个重要的命题。
相应地，第二个命题是在理论上必须区分经济发展过程中两种完全不同性质的农地损失：代价（成本）性损失和过度性损失。农地代价性损失是指在市场功能完整的条件下，区域经济增长中必须的农地非农化数量，也就是说，这是经济增长必须付出的、合理的代价，这个“合理代价”的标准是土地资源配置达到一个相对自由竞争的市场均衡；同时，土地利用的外部性也被内化。而农地过度性损失则是指在经济增长过程中，由于市场失灵和政府失灵引起的本可以避免的农地资源消耗。相应地，我们可以将过度性损失分为两类：过度性损失I 和过度性损失II.过度性损失I 是指由于市场失灵，即没能将农地利用中的生态环境、食物安全等非市场价值纳入成本效益决策而使农地价值低估造成的过多的农地占用或损失；过度性损失II是指由于政府失灵，即扭曲土地价格，排斥市场机制对农地和建设用地的配置而导致对土地资源过度需求而引起的过度农地损失。
市场经济条件下，价格是任何生产要素配置的主导信号。土地价格不仅是土地在不同部门（个人）之间配置的信号，也是调节土地供给和需求关系的重要工具。因此土地价格直接影响着土地在农业部门和非农业部门之间的转移。图1为土地价格与农地非农化关系图。其中AC为农地需求曲线，MSC 为农地非农化的边际社会成本，MPC 为农地非农化的边际私人（企业）成本，P[，2]、P[，3]分别为考虑私人成本和社会成本时的均衡价格。
首先，可持续发展要求我们必须从全社会角度来分析土地价格与农地非农化的关系，这就是我们必须考虑到土地价格与农地总价值之间的差异。长期以来，传统经济学对农地的价值认识仅仅停留在狭义的经济价值（农产品价值）基础上，忽视了农地所拥有的生态、景观功能，食物安全与世代公平等社会价值和生态价值。由于这些价值及其产生的效益在目前的市场体系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常对此忽略。但是，国家作为全社会利益的代表，承受的农地非农化边际成本应为MSC ，即边际社会成本，农地非农化数量应为Q[，3]，相对应的土地价格应为P[，3]，社会总福利达到最大化AEO.此时的农地非农化配置效率最高，它是在包含了农地非农化的内部成本和外部性在内的价格机制作用下形成的非农化量，这就是农地的代价性损失。
其次，从个人层次，即一般土地利用者看，土地的正常价格就是竞争性市场条件下形成的价格，即图1中的P[，2].在市场机制作用下，农地非农化量为Q[，2].此时仅从用地者而言，达到了资源优化配置，实现了私人利益最大化；但与全社会福利最大化相比，由于价格P[，2]没有反映出耕地的生态环境价值和社会价值，因此农地非农化配置效率没有达到最高，非农化过度量为Q[，2]-Q[，3]，造成了社会总福利损失EE‘F‘.这一过度量是由于市场失灵，即传统市场体系不能反映耕地的非市场价值所引起的，称之为农地非农化过度性损失I.如果土地市场价格受某种因素的影响而低于价格P[，2]，则农地非农化量将大于Q[，2].如图1中，假定土地价格为P[，1]，则农地非农化量为Q[，1]，此时农地非农化配置效率最低，社会总福利将损失EFG ，即使对土地使用者总体而言，直接损失也达E‘G‘G.与社会最优相比，过度非农化量为Q[，1]-Q[，2]，这一过度量是由于政府失灵，即土地价格过低，市场机制不能正常发挥作用下形成的，它显着降低了农地非农化配置的效率，我们称之为农地非农化过度性损失II.中国正处于经济快速增长阶段，农地代价性损失不可避免。但由于土地产权制度缺陷，土地市场发育滞后、受人为干预因素较多以及政府管理失灵，土地价格常常偏离正常市场价格，导致经济增长中农地过度性损失尤为严重。近10年来，土地市场整顿、各类工业园区整治以及建设用地审批冻结等挽救性措施的频繁使用说明，中国经济增长过程中农地过度性损失II总量非常庞大（注：2003年全国开发区清理整顿的结果是，全国5658个开发区中，撤并整合开发区数量就达2046个（其中尚未包含5省（市）的撤并数），撤并率高达36％（《中国国土资源报》，2003年12月1日）。）。到目前为止，全国建设用地实行招拍挂的面积占出让土地面积的26％，另有约3/4的土地出让仍然采用行政划拨或协议出让等扭曲土地价格的做法。因此本文着重分析农地过度性损失II形成的深层次原因及如何使之降低到过度性损失I 范围内；而对于农地过度性损失I 而言，它涉及传统经济学体系的改造和科学技术，尤其是社会科学的发展，将另文讨论。
区分不同形态的农地过度性损失的意义在于，由于他们产生的成因不同，对社会经济发展和土地资源可持续利用的影响也有本质差别，从而在消除或减少过度性损失的途径和政策重点也有明显的不同。就世界范围来讲，土地利用市场失灵普遍存在，农地过度性损失I 有一定的内生性，即是由于市场制度本身固有的缺陷所造成的。解决这一内生性的问题，取决于社会科学，尤其是经济学和公共政策分析工具的发展。在发达国家，通过政府干预（社会成本定价和税收等工具）逐渐消除由于市场失灵而导致的这一类型的资源低效配置。相对于农地过度性损失I 而言，过度性损失II则主要是外生性的，即由于人为（政府）不适当的干预而产生的。尤其在发展中国家或经济转型国家，农地过度损失II完全可以通过制度建设和政府自身改革来加以消除或减轻。由此可以认为，首先解决政府失灵而造成的第二种农地过度性损失则是土地资源低效配置，加强土地管理的最为主要的途径。
目前中国正处于经济起飞阶段，经济增长过程中的农地代价性损失不可避免。在理论与实践上，区分经济增长过程中必要的农地代价性损失与因政府过度干预、市场扭曲导致的农地过度性损失具有重要意义。当前我国土地管理的重要使命在于通过产权制度创新与管理体制改革，在准确把握经济增长中农地代价性损失规律的基础上，尽量减少或消除农地过度性损失。对于中国而言，当前土地管理机制建设的重点在于解决政府失灵。
三、我国土地管理机制转变的主要思路
科学发展观的提出，为科学确立土地管理目标提供了重要依据。其中，统筹城乡发展、统筹区域发展以及统筹人与自然和谐发展的思想对协调社会经济发展与
土地利用保护具有重要指导意义。未来一段时期内，我国土地管理的重点在于以科学发展观为指导，以减少或消除农地过度性损失，特别是过度性损失II为主要目标，建立起“产权明晰、管制有效、市场配置、调控有序”的土地管理机制，切实提高土地资源配置效率。其主要思路包括以下几个方面。
1.以科学发展观统领经济与土地资源的协调发展
改革开放以来，我国国民经济保持着高速增长的势头。但如果继续粗放的经济增长方式，片面追求经济总量最大化，资源与环境问题必然成为制约我国经济发展的重要瓶颈。科学发展观的提出为摆脱资源环境困境，实现经济与资源、环境协调发展提供了新思路与新方向。必须摒弃片面追求经济增长的传统理念，树立“绿色GDP ”的新概念，统筹经济发展与资源保护的关系；通过增加单位土地面积投资和降低单位GDP 土地资源消耗，提高土地资源的利用效率；通过优化产业结构，合理调整生产力布局，推进经济增长的方式转变，走科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。
在科学确定耕地资源保有量和空间布局基础上实行最严格的土地用途管制，并成为协调经济发展和耕地保护矛盾的出发点
粮食需求与供给分析表明，粮食安全问题并不是我国耕地资源保护的全部内容。农业生产技术进步与粮食贸易大大扩展了耕地资源保护的空间，同时，全国不同地区建设用地使用效益的差异也决定了部分地区应更多地发展非农经济，因此耕地保护数量应该有一定的弹性与适应性，避免因过度保护耕地而造成其他用地供给不足，影响经济社会正常发展。问题在于，就全国来讲，农地过度非农化已成为一个不争的事实，即便是立足全国统一市场与全球化经济，耕地资源的保护仍然是土地管理的第一“要物”。从粮食安全、生态建设、社会稳定、国家法律要求等方面出发，依据经济社会发展需要，科学确定各地区的长期耕地保有量，将其纳入基本农田范畴进行最严格的管制和保护，实现耕地总量适度保护前提下的经济发展，是我国科学发展观在土地管理机制转变的出发点。基本农田保护制度是一项比较成熟有效的耕地保护制度。但从目前的执行情况来看，一方面存在着“重数量轻质量”、“划劣不划优”等问题，同时还普遍存在基本农田保护区与经济建设区在区位选择上的严重冲突。因此，在科学确定耕地保有量基础上，重新科学务实地划定基本农田保护区，在数量与空间上实现经济发展与耕地保护的统筹。
推进土地市场创新，使市场成为土地资源配置的主要机制，并作为转变土地管理机制的基本点
在全国大部分地区，市场配置国有土地资源的机制已基本形成，土地交易制度和土地交易规则也已基本完备。土地招标、拍卖、挂牌出让方式的比例逐年提高（注：2004年，全国招标、拍卖、挂牌出让土地面积占全部有偿出让土地比例达到29.1％；江苏省达到30％，土地公开交易合同土地出让金占土地出让金总额的70％。）。但由于工业用地比重大，且以协议出让为主，致使土地协议出让方式的比重仍然偏高。且协议出让方式排斥市场作用，政府干预过强，在地方政府追求地区经济总量最大化的动机下，容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起土地过度需求和低效利用。应构建以市场配置建设用地为主的机制，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，尽量消除土地资源配置中的政府失灵，全面提高建设用地的配置效率，缓解经济发展对耕地资源的压力。
改革土地制度，为土地管理机制创新提供基础
土地制度改革是解决当前土地资源利用不当与保护不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地产权制度、征用制度、储备制度、收益分配制度和失地农民社会保障制度改革。土地征用实质是土地产权及其收益的重新配置，土地制度改革的核心问题是土地产权制度改革。产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。当前土地征用范围过宽、补偿过低、失地农民安置不当已经成为较大的社会不安定因素，严重影响未来公益性用地的供给，土地利用的社会效益大大降低。以稳定土地市场为目标的城市土地储备制度行为异化，经营性用地储备比例过高，片面追求土地收益最大化，基础设施等用地供给不足；同时，土地储备规模不适，制度运作风险与资金负担过大。只对当期地方政府负责的土地收益分配制度刺激了低地价、零地价等恶性竞争行为，导致建设用地供给失控，土地资源严重浪费。因此，必须加快土地制度改革，明晰土地产权边界，规范政府土地行为，保障一般经济主体与未来政府的合法土地权益，为土地资源高效利用与合理保护奠定结实的制度基础。
完善政府宏观调控，优化土地资源配置
土地资源的高效利用和保护还有赖于政府的宏观调控。我国土地市场的发展现状决定了要求政府必须执行产权界定，完善市场交易规则，建立土地收益分配体制，培育市场竞争主体，完善土地市场体系等职能，促进土地资源流动和优化配置。同时，由于市场无法对土地资源，尤其是耕地、林地和草地等资源所发挥的生态和环境功能进行全面评价，无法自动内部化土地利用中的外部成本，必须建立有效的公共政策体系，以消除外部性、弥补市场缺陷。由于分割的地方土地市场难以控制土地出让中的恶性竞争行为，需要由省政府统一实施适用于不同区域、不同产业（尤其是工业）的用地门槛制度，为建立区域统一土地市场奠定基础。同时，改变当前工业用地过于分散、土地浪费与污染严重的局面也需要政府通过规划优化工业用地布局，加强用地与治污管理。完善政府土地宏观调控机制，是实现土地资源市场化配置的必要辅助，也是土地保护得以实现的基本要求。
四、关于我国土地管理机制转变的政策建议
根据以上思路，为实现土地资源高效利用和保护的双重目标，我国土地管理应采取以下政策。
1.建立科学有效的保护机制，切实保护耕地资源
未来一段时间内，耕地保护政策体系面临着巨大的考验，审时度势地调整现有耕地保护思路，建立科学的耕地保护机制是实现快速经济发展阶段耕地资源保护的重要举措。
（1）科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。尽快安排、落实土地利用规划修编工作，改变目前土地利用规划普遍失效、土地宏观调控依据不足的不良局面，为土地管理提供权威、科学的调控依据。在获取客观、准确的土地资源数据基础上，结合社会经济发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划+土地利用规划（设计）”模式的转变，建立与市场经济体系相适应的，弹性与刚性相结合的土地规划。规划编制思路从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等进行刚性控制，对于一般性用地，在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。
（2）科学调整基本农田保护制度。借助于土地利用规划修编之际，对基本农田保护区进行适当调整，将与经济建设严重冲突的区域重新界定为建设预留区，将具有重要保护价值的区域划定为保护区，同时根据不同地区耕地资源禀赋与建设占用需求情况，将我国基本农田保护重心转移到具有农业生产比较优势的地区。建立基本农田质量跟踪监督制度，将基本农田保护从一次性划分转变为长期性保护，完善基本农田质量与环境污染的监测体系，定期公布监测结果。将基本农田保护区与农业支持政策相衔接，通过直接补贴或间接资助建立农民参与基本农田保护的经济激励机制，激发农民耕地保护积极性，提高基本农田保护效果。
（3）创造性实施耕地“占一补一”和“总量动态平衡”政策。重新审视耕地“占一补一”和“总量动态平衡”政策，在区域近期与远期实现耕地“占补平衡”与“总量平衡”的现实能力以及不同地区建设用地需求与耕地补充潜力的差异基础上，通过适当的制度安排，短期内以争取实现省域内的耕地“占补平衡”为目标，长期内通过与省外资源丰富地区建立合作关系，实现资源开发保护收益共享。
（4）保障农民土地产权，增强农民耕地保护意识。在现有农村土地法律制度框架内，根据不同地区实际情况，创新有利于提高农民收益的土地产权安排，调动农民耕地保护积极性；坚决全面落实《农村土地承包法》，严格审查土地承包经营权证发放工作，保护农民土地产权。
建立健全土地市场机制，高效配置土地资源
数量庞大的建设用地能否用好，是耕地保护目标与经济发展目标能否同时实现的重要基础。我国20多年的市场经济改革经验表明，市场及价格是实现资源高效利用的最重要的工具。进一步建立健全土地市场，全面提升土地利用效率，是缓解我国土地资源稀缺的重要举措。
（1）改革工业用地供给方式，集中有序地供给建设用地。积极探索工业用地市场化进程的途径，改变当前工业用地“需求定供给”式的以协议出让为主的供地机制和模式，按照“规划控制—计划引导—市场化运作”的操作思路，建立工业用地统一进入园区与“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式，真正实现由市场来确定土地使用者、确定土地价格，将土地资源配置到效率高的企业和部门中去，提高土地资源配置效率。
（2）大力发展二三级土地市场，提高土地配置效率。建立完善二三级土地市场，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，建立统一的土地价格体系，促进土地资源流动，提升土地市场整体竞争性与土地配置效率。完善地籍管理与土地登记工作，为土地市场交易提供清晰的产权界定与产权保护服务。
（3）规范土地中介服务市场，理顺土地价格机制。整顿土地中介服务市场，严格审查中介机构资质，规范管理中介服务行为，改变当前由于管理不足，不动产中介组织运作不规范、企业信誉低下等问题，理顺土地价格形成机制，促进土地市场健康发展。
创新机制，促进土地资源跨区域开发利用
建设用地需求预测与耕地补充潜力分析表明，未来我国建设用地需求仍然集中于东部沿海经济发达地区，而土地开发复垦整理补充耕地的潜力主要在中西部地区。同时，东部地区新增单位建设用地创造的经济效益显着高于中西部地区。土地资源高效配置与经济社会可持续发展都要求东、中、西部地区依据其土地资源禀赋比较优势，联合开发、互通有无，实现区域整体土地效益的最大化。科学的发展观与政绩观的树立也为区域土地资源协作开发创造了新的机遇。
（1）建立区域性合作组织，协调地区利益。随着“经济一体化”趋势的不断加强，以及科学发展观的深入人心，具有内在相似性的区域内行政单元相互协作、共同发展的愿望不断增强。建议由省政府牵头组建区域合作组织，听取不同地区利益要求，建立区域交流平台，提出区域阶段性土地开发合作重点与合作形式。
（2）科学编制区域土地利用总体规划，统筹开发区域土地资源。通过区域合作组织对区域整体利益与局部利益进行统筹协调，在利益相关地区比较一致同意的基础上，编制区域土地利用总体规划。根据区域土地利用总体规划，确定区域土地开发模式及重点开发区域，以及区域竞争性土地资源开发的空间与时间安排，统筹区域土地资源的开发利用，实现区域内土地开发与项目布局中的规模经济，实现土地资源利用综合效益最大化或开发成本最小化。
（3）依托公共财政，建立区域土地合作开发机制。通过公共财政支出，建设一批区域重点项目，如区域性高等级运输网、区域性土地保护与整治项目等，改变区域土地分散开发的格局，培育具有较好的生态、经济、社会效益的增长极，促进不同地区经济活动（如开发区）的空间集中。改革平均分配的公共财政机制，结合区域资源综合开发规划布局重大工程项目，按照不同地区的贡献率，通过公共财政支出对因整体开发而暂时受到利益损失的地区进行补贴。也可以建立区域土地基金制度，集中部分土地出让收益，对在一定时期内因配合区域整体开发而延迟土地开发或进行土地保护的地区进行专项补偿，实现土地收益的公平分配。
（4）建立区域土地利益共享机制。区域土地整体开发能否实现，关键在于能否建立起现实可行的区域土地利益共享机制。对土地分散开发现状进行评价，寻找可行的跨区土地合作开发模式，计量、比较不同地区在土地合作开发模式中的收益—成本与单独开发中的收益—成本分布，考量不同地区对合作收益的贡献率，通过一定的资金流转或补贴方式，对贡献份额较大或利益受到损害的地区进行适当的支付。
强化政府宏观调控，促进土地资源合理利用
市场是资源配置的有效途径，但仅靠市场机制并不能完全实现土地资源的最优配置。土地利用中的外部性、土地市场发育不完善都要求政府对土地市场进行必要的调控，实现土地资源的社会最优利用。
（1）科学制定建设用地供应计划。当前及未来一段时期内，建设用地供给计划都是政府调控土地市场的重要手段。在对建设用地的需求预测基础上，结合一定时期社会经济发展特点以及土地市场供求关系，科学制订建设用地供应计划，采取总量控制、弹性管理的方式，在确定各项建设用地指标值上下幅度范围基础上，以价格手段进行微观调节，实现计划与市场的有机结合。
（2）加强产业用地供应管理。依据产业结构调整政策，制定相应行业的土地供应政策，通过土地供给总量与比例调控产业投资，促进产业结构升级；根据国民经济区域布局需要、区域经济发展阶段特征及其相应产业政策重点，制定具有鲜明区域特点的产业土地供应政策，优化产业空间布局。
（3）实现工业用地集中布局与统一管理。根据不同地区比较优势与区位条件，结合现有各类开发区布局情况，选择若干适宜性较好的地段建设具有一定规模的工业园区，实现新增工业集中布局，发挥产业集聚的规模效益。同时，从进入到开发对入园企业进行统一管理，严格落实产业用地门槛制度，防止土地浪费，提高土地利用效率。
（4）强化土地利用评价，建立区域性产业用地门槛制度。建立全面综合的土地利用效益评价指标体系，结合不同地区经济发展阶段及土地利用现状，科学评价土地利用现状。根据评价结果在不同地区之间重新配置土地利用刚性指标，奖优惩劣，鼓励土地集约利用。
根据国际与国内先进发展经验，结合各地区经济发展阶段与区域分工安排，针对不同地区、不同产业特点，依据产业政策、区域规划及土地利用总体规划，设立土地投资集约度等标准，建立区域性产业用地门槛制度，防止建设用地盲目扩张。
改革土地制度，建立符合市场经济要求的土地管理机制
改革开放以来，我国的土地管理制度经历了多次巨大变革，促进了经济社会发展，但目前的土地制度还存在许多有待改进的地方。当前，迫切需要改革和完善现有的土地制度，建立符合市场经济要求的土地管理机制。
（1）改革土地产权制度。应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度：一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。对于农村集体土地，应在农地承包权物权化基础上，探索农户农地使用权制度成为集体土
地所有制实现形式的可能性；对于城市国有土地，正视中央政府和地方政府产权关系问题的存在，探索建立中央和地方在土地管理和权益分配上的委托—关系或土地权益分级占有和管理的可能性。二是按照“权利平等”的原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转。
（2）创新征地制度。明确界定政府土地征用权和征用范围，把征地范围严格界定在公益性用地之内，控制征地规模；适度提高征地补偿标准，除土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，还应对被征地农民就业转移、生活条件改变等造成的间接成本进行补偿；同时要建立失地农民的社会保障制度，缓解征地中的社会矛盾。在此基础上，探索征地市场化补偿机制建设的可能性。
（3）反思与改进土地储备制度，由第二财政到公共利益的土地储备。改革土地储备制度，根据城市土地供给与需求状况，科学确定城市土地储备量，量出为入，有效降低城市土地储备的成本和运作风险，促进城市土地储备运行效率的提高；增加公益性用地的收购储备，保证政府公益性土地的供给能力；加强立法，明确土地征购储备的职能、规范、运作方式，完善监察管理体制。
（4）建立土地基金制度，取代现行土地收益分配制度。借鉴国外的成功经验，建立土地基金制度，规范土地收益的收缴、管理与使用；控制当期政府土地收益使用规模，在当前政府与未来政府之间合理分配土地收益使用权。
（5）建立合理的失地农民社会保障制度。建立失地农民社会保障制度，实现社会金融资本对农地实物社会保障功能的替代，弥补征地补偿内容与标准不能一步到位的缺陷，保障社会稳定。重点在于建立失地农民社会保障体系和法律援助机制。失地农民社会保障体系主要从养老保险，失业保险和医疗保险着手，在农民自愿的基础上，从土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入中扣除，或由负责征地的单位统一向保险公司投保。建立失地农民最低生活保障制度，为其提供与城镇居民相同的最低生活保障。建立土地纠纷仲裁机构及法律援助机制，对征地行为的正当性、征地补偿标准的合理性、征地过程的合法性等进行考察监督，维护农民权益，抑制私人“机会主义”行为，保证征地工作的顺利完成，保障公益性用地的供给。
「参考文献
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土地管理政策范文3
关键词：城市空间拓展；土地市场；土地资源管理
1土地资源管理与城市规划关系的理论
基础
1.1土地市场特征
一个完善的市场必须具备完善的竞争。完善的竞争必须具备4个条件：同质性，即同一种商品必须由多个销售者出售，不致产生垄断；有足够多的销售者和消费者.没有一个个体可以影响市场价格；任何资源都可以自由出入市场；消费者对市场有充分认识。与这4个条件比较，可知土地市场在本质上是不完善的。因此，如果没有政府的干预，土地市场机制失效不可避免。
土地有双重价值：使用价值和投资价值。使用价值指土地的空间利用，投资价值是土地的产效用。城市经济和人口快速增长时，对土地空间的需求往往超过土地的供给，土地价值因此上升，因而在房地产投资时，投资者会有一个期望：土地价值会上升。如果这个期望值很大，房产租金与房产价格的比例会下降，导致房地产过热，加重了对于资金市场的冲击，加重市场崩溃的危险。因为土地的双重价值，使政府的宏观调控必不可少。
城市土地使用结构基本上由土地的价格决定。而土地价格基本上由土地区位决定。交通安排和中心位置是城市土地价格分布的两大重要因素。交通条件的变化和次中心的出现引起城市土地使用结构的变化，同时也引起土地价格分布变化。土地区位并非一成不变的。对区位的需求会上升也会下降，从而区位条件会变好或变坏。
1.2政府与土地市场的关系
土地经过开发才具有使用价值。可达性是城市土地具备使用价值的一个重要因素，道路交通设施是使土地具备可达性的基本条件。使城市土地具备使用价值当然还包括其他基础设施。因为经济外在性的缘故，楼盘之外的土地开发投资基本由政府进行。政府公共投资因而对土地市场塑造起关键作用。
在土地公有制国家，这部分投资的回收可以通过土地出售实现。在土地私有制国家，可以通过征收房地产税回收。因为基础设施改善会提高房地产价值，房地产税与房地产价值直接关联。美国地方政府30%的财政收入来源于当地的房地产税。香港政府除了售地之外，也同时征收房地产税。
在土地相对稀缺、人口高密度的城市，地价随经济发展而升高。香港和新加坡政府都因此通过土地使用权出售而提高本身的财政收入。
政府如何与开发企业进行合作？在怎样的前提下合作？无论是对于政府还是市场个体来说，这些都是亟待回答的基本问题。经济大气候是决定政府与市场的合作形式的前提。双方的地位受经济条件变化的影响，由此而决定合作的性质。当某一城市经济在增长之中，或有迹象表明它将有较大发展时，开发商受着比较明确的市场需求的推动，会积极提出各种开发计划。政府可退而为管理者的角色，由开发商在前台从事城市的开发活动，政府则指导和控制发展的进程。当城市经济不景气时，开发商不再积极活动，甚至于开始撤出资金，此时政府就必须增加预算，投资开发，以填补私人开发商撤出后留下的空白。这样做，一方面是为了避免建筑行业劳动者的大量失业，更重要的是为了及时更新城市建筑以满足经济活动的需求，并帮助恢复市场的信心，以形成良性循环。
没有政府管理的市场运作，注定无法达到社会发展的目标；而政府干预若是缺乏对于市场的理解，也无助于问题的解决。解决的方案是选择合作，将公共目标与私人利益统一起来。只有在理解房地产市场及其机制的基础上，政府才能与开发企业建立有效的合作关系，才能有效地实施有关的公共政策。
1.3土地市场与土地使用规划
由于土地的上述特性，城市土地市场的良性发展有赖于政府干预，政府的职能主要是建立城市土地开发秩序，对下列因素进行引导和控制：外在性，即一块土地的开发对于周围地块及地区的不可避免的影响。确定性，房地产开发一旦投入，就成为不动产，无法撤资。没有事先制订的土地使用安排，就意味着不可预见的“外在性”，开发商无从确定该地段今后的发展趋势，因而也无法确定眼前的开发项目。基础设施，市场决策基于局部和个体考虑，而整个城市范围的基础设施安排需要整体考虑。公共设施如绿地、学校等。因为没有利润，市场不会提供公共设施，然而这些公共设施对于城市生活质量至关重要。
因此，土地使用规划作为政府的干预手段，可用来确保“外在性”的内在化，防止不良“外在性”对于周围地区的影响，提供地区开发性质的确定性，制定政府提供城市基础设施和公共设施的计划。土地使用规划的总目标是对城市范围内各个区域不同类型的土地使用和发展强度进行划分，以提供一套合理的土地发展模式与城市整体发展战略相协调。
2空间拓展与土地开发供应管理的评估
城市空间发展战略研究的工作过程，是通过了解、研究城市空间的过去，较为充分地把握城市空间的现在，以战略高度规划设想城市空间的未来。对于城市空间拓展与土地开发供应管理的研究也是基于对既成空间的认识展开的，通过对空间拓展、土地开发、规划控制的综合分析，评估城市空间发展的效率，土地，空间的产出，形成对“可得到的资源”和“现实的需求”较为客观实际的认识，为空间发展战略的形成奠定物质基础。
研究的重点在于对土地开发和建设用地供应管理的研究。从时间的维度上研究城市拓展和改造过程中的土地供需关系，从空间的维度上研究城市土地供需的结构与分布。房地产开发反映了市场对土地的需求，同时也体现了土地投放市场数量和形式。通过对房地产细分市场如住宅市场、写字楼市场、商业用房市场的供应情况、分布特征、价格走势、空置情况以及未来发展趋势的分析.可以认识和检讨供应土地的分布、结构、土地收益水平合理程度等，为土地供应在功能及分布上提供市场依据。建设用地的供应及管理状况反映了城市政府控制和干预土地市场的能力，通过对建设用地供应总量、空间分布、功能结构的分析，进而对土地供求的规模特征、使用状况予以评价。
研究的意义在于对城市土地使用，空间结构绩效的深入分析，发现政府意图和市场意图的偏好与差异，在制订空间战略时予以导向或修正，在政策制订时进行控制或协调。房地产部门和政府部门对市场的反应常常是不对称的，即政府的规划意图与市场导向的开发不一致，政府的规划目标往往由于缺乏对市场的了解而难以实现。例如1992年，广州市政府提出开发珠江新城CBD，由于缺乏大区域对办公楼布局有明确的控制和导向，同类竞争显著，加上规划对高级办公楼市场形成的规律缺乏认识。至2000年，其开发只完成预期建设量的不到10%，预计完工的周期要推迟阳10～20年甚至更长。空间拓展和土地供应管理评估的内容应包括：
（1）总量评价。分析历年建设用地的申请、批准和建设情况，判断城市空间拓展的总体态势。
（2）用地结构评价。分析各类土地使用和变化情况，发现城市用地结构的问题及其成因。比如许多城市居住、工业用地比例偏高，交通和绿化设施不足。
（3）土地供应过程和时机评价。分析土地供应机制和时序的变化情况。目前我国大部分城市的土地供应缺乏长远计划，对租地者有求必应，造成我国有限的土地资源短期内被消耗殆尽，没有给远期的发展留有充分的余地。由于短期内推出大量土地，造成土地市场供过于求，土地价格下跌，带来政府收益的流失。
（4）土地供应空间和分布评价。分析土地供应与城市的用地发展方向、环境发展目标等是否适应。土地供应是否与基础设施紧密结合。公共用地的供应是否充足留有余地。是否从优化城市功能和空间结构，引导城市产业升级和城市空间结构优化的方向进行土地供应。
（5）土地收益和绩效评价。分析政府在土地一级、二级市场的土地收益状况，政府在城市开发行为中投入和产出的关系，土地供给和土地收益的关系。评价政府公共投资的效率。
3空间拓展与土地管理的策略与政策
在市场经济的制度下，城市规划必须在充分认识和理解土地开发的市场经济规律和机制的前提下，才能有效管治土地开发市场，引导土地开发而达到规划目标。事实证明，发展中国家的城市总体规划常常无法协调和管理城市的快速发展，因为城市总体规划编制脱离了基于政府财政预算的投资计划，政府基础设施投资未能与市场引导的城市开发协调.因而无法保证足够的公共投资和效率。20世纪90年代提出的城市经营的概念，意在增强政府和非政府部门管理协调城市快速发展的能力。根据McGi11（1988）的观点，发展中国家的城市经营重点在于城市建设和体制建设方面的经营：城市建设经营是关于如何提高利用政府公共投资引导市场资金投入的效率；体制建设经营是如何建立一个在市场经济制度下行之有效，使得规划能够指导城市建设的制度。通过城市经营措施，按照规划目标引导城市开发。
3.1建立交通和设施导向的土地开发模式
城市自发扩张过程中，随着人口和城市功能的密集，对公共基础设施的需求逐渐加大，当达到一定水平时，由政府将基础设施作为公共服务提供给市民。这个思路的好处是先有需求后有服务，风险较小，不会出现基础设施建好后没有需求的尴尬局面。但是由于基础设施带来的土地增益几乎完全为业主和开发商所得。政府无法通过上盖物经营或沿线地皮的出售平衡投资。政府投资多为一次性和“阵发式”的。
另一种思路就是利用政府规划垄断权带来的信息优势，在规划的建设区域首先按非城市建设用地低价征用土地。然后通过基础设施，主要是交通基础设施的建设引导开发。政府基础设施建设的全部或主要资金来自于出售基础设施完善的“熟地”，利用“生熟”地价差，平衡建设资金，这就是发达国家近来提倡的TOD模式。国内近来还发展出一种通过利用行政垄断权的优势，通过行政或其他城市功能的迁移，使新开发地区市政基础设施和社会服务基础设施同步形成，进一步加大“生熟”地价差从而同时获得空间要素调整资金的新思路。也就是所谓的SOD模式。青岛市政府的搬迁与东部地区的成功开发正是利用TOD和SOD组合方式。香港政府在发展轨道交通的同时结合周边物业共同发展。公共交通的发展必然导致出行方式“步行化”，开发商在建设地铁物业时注重公共设施的建设以吸引和方便居民搭乘地铁，所以在一定程度上开发商代替政府进行了城市公共设施建设。香港政府也采用政策优惠鼓励开发商。房地产开发与地铁、新市镇开发紧密结合，推动大规模社区的形成，利于房产保值升值，最终形成良性循环，政府、开发商、城市居民多赢。
如果说税收是支持存量经济所需基础设施（老城）主要的财政来源的话.土地则是支持增量经济所需基础设施（新城）的主要财政来源。对于高速发展的经济来说，增量基础设施占经济的比重较大，无法完全靠常规的税收来支持（因为稳定的税源还没有形成）。因此，土地收益组织的好坏，决定了城市扩张的速度和质量，甚至可能带来巨大风险。国内外成功的经验表明，政府引导开发应当是城市新开发地区的主导方式。
3.2严格控制土地供应总量.建立合理的供应机制
必须严格按照土地供应计划控制近、中、远期的土地开发供应总量，切实把土地存量盘活，严格控制土地使用方向，限制有限的土地用于过量开发房地产，特别是高档商住、娱乐设施。年度土地供应总量的确定应在中、远期调控的基础上，根据城市建设的需要具体确定，而不是搞平均主义。只有近、中、远期相结合，严格控制土地供应，才能使土地市场逐步走上良性循环的轨道，保证政府从土地批租中获得的收益。其次，必须建立用地计划指标体系。在建立用地总量控制指标之后，还应建立包括交通、市政设施、公用设施、房地产开发、开发区建设、预留用地等各项专项指标。只有这样，才能保证城市各项建设的合理性、科学性，使之在城市土地供应计划中充分发挥宏观调控的积极作用。
3.3建立完善的土地储备和土地储备金制度
为了实现土地的国有化，杜绝非法利用政府开发带来的土地增植牟利，政府需要大笔的首期资金收购现有土地。很多地方的政府由于筹集不到第一笔投资，只好眼睁睁看着开发带来的土地效益的流失。政府拥有足够的土地储备是实施土地供应计划调控的必要条件。它使政府能够及时把握市场供求状况并作出科学的调控决策，采取正确的调控手段。土地储备金是为储备土地而设立的基金，其来源可分为：银行贷款，政府拨款，土地收益，基金自身盈利。设立土地储备制度后，政府的土地收益按一定比例分作两部分使用：一部分纳入土地储备金，作为支付征用土地的费用；另一部分土地收益作为城市基础设施建设资金。
新的土地控制办法应首先在既得利益较少的新区实施。老城因为地租级差较小，基本建成，大面积浪费土地的危害不大，可以暂时延续老的政策。
3.4加强政府对土地市场的宏观调控力度
政府对土地一级市场的高度垄断可以保证土地资产牢牢地掌握在政府手中，但同时政府应减少对土地二、三级市场的干预，积极放开搞活土地使用权转让市场，并运用供地计划、地价、税费、规划等对土地市场从宏观上加以调控、规范和指导。政府在垄断土地供应的同时，还应加强对地价的控制。当房地产价格出现暴涨苗头时，多推出一些土地平抑地价；当房地产价格下跌时则紧缩供给，防止地价滑落。目的是将地价控制在一定的水平上，防止房地产市场出现大起大落。
3.5积极引导土地供应时机和空间分布
在土地批租中，应选择恰当的批租时机。首先应顾及市场的需求，协调好多个项目的开发时间表，控制批租地块的数量和类型，避免供过于求的情况出现。如香港机场快线沿线的土地批租，就采取分期分批的形式，避免在同一时间，有过量单位推出市场；华盛顿北法拉嘉车站周围的土地批租.也等到市场状况好转时才进行，而非盲目推向市场。其次，土地批租应与基础设施的建设相结合，在基础设施建设带来升值的同时批租用地，从而获得最佳效益。如新加坡政府在公布快速轨道交通走向前，先收购沿线土地，等快轨建成后再抛出这些土地，使土地增值的收益归政府所有。政府对土地空间分布的引导应遵循以下原则。
2014年1月绿色科技第1期（1）土地供应与城市的用地发展方向、产业发展目标和环境发展目标相结合。批租的大部分用地应与城市主导用地发展方向相一致。优先发展的产业用地宜根据产业自身发展的需要进行土地批租。
（2）集约化原则。批租用地在时序上、地段上要相对集中，结合基础设施的改造建设进行，这样不仅有利于基础设施的配套，而且能产生规模效应.加强区域形象。
（3）超前性原则。城市基础设施建设应当超前发展，而不是滞后弥补。超前发展可以提高土地的价值，吸引投资，避免建筑建成后基础设施供给不足的问题。
（4）可选择性原则。政府可提供一定数量的批租地块，明确各地块的位置、用地性质、开发强度等规划控制指标，让开发商根据自身需要，选择批租地块，这样既引导了投资方向，又给开发商以充分选择的自由，政府和开发商都处于积极主动的地位。
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土地管理政策范文4
你局《关于执行土地法律、法规有关问题的请示》（皖土［法］字［1993］第062号）收悉，经研究，现答复如下：
一、《土地管理法》第十九条所称“土地管理部门”是指县级以上人民政府土地管理部门。
人民政府收回土地使用权的批准权限与原批准用地的审批权限相同。
人民政府对用地单位已经撤销或者迁移的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，其土地使用权的收回，是一种行政处理决定。无偿收回土地使用权时，其地上建筑物、附着物可酌情予以补偿。对未经原批准机关同意，连续2年未使用的；不按批准的用途使用的土地使用权的收回，属于行政处罚。其地上建筑物、附着物以及征地费等不予补偿或返还。
收回土地使用权的决定由市、县土地管理部门依据县级以上人民政府的批准文件下达。
公路、铁路、机场、矿场等的报废，应由其主管部门核准，土地管理部门依据其主管部门核准报废的决定，报经县级以上人民政府批准后，收回土地使用权。
二、《土地管理法》第二十五条所称“耕地”，是指用于种植农作物的土地。
三、《土地管理法》第三十四条中所称“原使用单位受到损失”是指因国家建设使用其他单位使用的国有土地，而使原使用单位实际受到的直接损失。“适当补偿”是指按原使用单位实际损失的程度，予以合理补偿。如原使用单位需要搬迁的，建设单位应当负责有关搬迁费用。
土地管理政策范文5
【关键词】:虚拟政府土地管理创新研究
一、虚拟政府参与下的土地管理
（一）虚拟办公
由于土地管理工作的程度较为复杂，且信息量非常大，在管理的过程中仅仅依靠单纯的人工操作及纸上操作，不仅会在很大程度上增加管理成本，并且在管理的过程中也很容易出现信息失真的状况。随着信息化技术的普及和计算机技术的发展，土地管理管理部门在工作的过程中可以借助网络以及数据库等技术，建立办公系统以及个性化的个人平台。办公系统中增加土地政务的多个方面，比如土地登记、公文管理以及人事管理等。如此便能实现土地管理工作生产及管理文件的虚拟化，确保相关文件在制作过程中的规范化、科学化以及无纸化。并且在对相关文件制作完成后可以有效地实现文件的传阅、审核、统计以及查询等多种管理任务。除此之外，土地管理实现虚拟办公的另一方式便是进行虚拟会议，虚拟会议的实现主要运用在远程视频会议中。各级土地管理部门可以通过远程视频会议对土地管理的相关内容进行事前预测、事中监督以及事后分析，或土地管理部门中的各级领导做出决策或者指导各部门机构的工作等平台。
（二）政务服务
传统土地管理过程中各个部门的职能处于独立且分散的状态，公众难以找到自己需要的服务，也因此造成政府部门具有较大的管理成本。而虚拟政府在土地管理中的应用可以有效地连接土地管理的各部门，采用一站式的服务，不仅可以有效地为公众提供方便快捷的服务，也能在一定程度上减少土地资源管理庞大的工作量。除此之外，虚拟政府可以通过电子操作为土地管理工作提供全天候及全方位的服务，如此社会公众在寻找自己所需服务的过程中不用受时间、地点以及服务方式的限制，便可以充分地了解和掌握政府机构相关的组成、职能以及各项政策法规等资料，从而完成申报、申请以及各种手续等事务。
（三）信息传递
虚拟政府在土地管理中的应用可以通过网络提供实时的数据及文件信息，因此公众在办理事务或者查询信息的过程中不需要到实体土地管理部门进行查询。在此过程中，虚拟政府可以充当一个信息传递的作用，这样便可以在规定的服务范围内，为公众提供相关的信息。虚拟政府在运行信息传递职能的过程中比较简单，只需要连接单位及个人与信息公布的机构，便可以及时地土地监察执法的相关情况及更新的土地政策。除此之外，也可以随时将公众对土地管理过程中的相关建议传递给虚拟政府，从而确保信息传递在传递过程中的畅通无阻，最大限度地发挥土地管理信息的公共性。
（四）公众互动
虚拟政府在土地管理的过程中为其提供了一个双向的信息平台，公众在此过程中可以成为政府网络信息的者、评价者以及传播者，并且在此过程中也能向政府提出对一些相关信息的供给诉求。由于在实际管理的过程中土地信息量非常庞大并且信息经常处于不断地变动中，一般情况下的土地政策不可能完全符合民意，且土地执法监察在实际工作中也不到位，但土地政策及执法监察制定及操作的过程中通过网络对其进行虚拟沟通，不仅可以显著地减少双向进行互动的成本，也能在很大程度上提高土地管理的参与度。
二、对传统土地管理体制影响
（一）打破了传统体制限制
1、土地管理部门在土地管理过程中采用网络技术，不仅可以有效地改变进行即时及有效沟通的组织困境，简化信息传输链，并且在土地管理的过程中利用网络进行发散式的传播，能够确保国土资源部与土地管理部门之间的信息进行交换，并及时对相关信息做出反馈。
2、随着我国网络技术的进一步发展也随之缩小了数字鸿沟，这样便使得更多的公众通过网络来参与土地管理及政策的拟定中，从而能在很大程度上提高公众对相关政策的接受程度，最大限度地缓解因土地而引发的社会矛盾。
3、虚拟政府参与下的土地管理更加科学并简单化了土地管理流程，在一定程度上降低了复杂的管理链条，降低了对土地进行管理的劳动强度。
（二）组织权力分权化
传统土地管理体制下的权力是层层向上集中，基层政府人员一般没有决定权。高层部门在决策过程中采用垄断方式进行，而下级无条件服从。虚拟政府参与下的土地管理改变了权力的分化，每个网络节点都连接着基层及高层部门，每个部门均可以在管理的过程中直接地运用自己部门或职位的权力，但在权利运用的过程中又不同程度地受平行部门的影响。这样，便会在一定程度上导致高层管理人员决策权的下移，而基层部门也将更具有独立自主的决策权。如此便进一步加强了土地管理中基层部门的权能，最终组织权向分权化发展。
（三）调整组织结构及管理方式
虚拟政府在土地管理中的运用改变了了传统或常规性事务的人工决策，使得管理工作朝着数字化、自动化以及智能化的方向发展。最终能有效地改变传统土地管理组织中的弊病和缺点，从而能在很大程度上缩小土地管理组织的规模，最大限度地提高行政效率。
（四）无缝隙政府
土地管理部门的中间层专业性过于明显，存在明显适应性不足的状态，导致土地管理中不同部门中间层的职责及功能无法替代，难以将任务进行转移。因此，虚拟政府在土地管理中便是在中间层发挥作用，打破各个部门中间层之间的界限。虚拟政府参与下的土地管理提供的一站式服务，可以全方位地实现与公众之间的互动，虚拟政府通过与实体政府的结合，可以直接地对部分公众事务进行处理，同时为实体政府传递非常规性的事务，最后将决策结果反馈给公众，最终实现无缝隙政府。
三、总结
虚拟政府参与下的土地管理可以归类统计和采集传输大量繁杂的相关信息，促进正确决策的生成，并且在很大程度上提高组织效率。除此之外，在土地管理的过程中通过与公众的互动，不仅可以接受公众的监督，也能及时地了解和掌握公众对政策执行的反应。不仅可以显著地减少双向进行互动的成本，也能在很大程度上提高土地管理的参与度，帮助政府进一步对原有政策进行校正，最大限度地推进我国国土信息的公开以及廉政建设。
【参考文献】
土地管理政策范文6
坚持以科学发展观为统领，正确处理保障发展与保护资源的关系，积极主动服务，严格规范管理，通过扩大内需土地政策执行情况的指导和检查，确保国家、兵团以及我师各项土地调控政策措施全面、准确、规范实施，有效保障扩大内需项目用地，提高土地调控政策的应变能力和效果，维护土地管理秩序，坚守耕地红线，为全师金融社会又好又快发展提供有效的国土资源保障。
二、组织机构、主要工作和目标任务
（一）组织机构
确保师保增长保红线行动各项工作顺利开展，经师国土资源局研究，决定成立农二师国土资源局保增长保红线行动工作领导小组。
领导小组组长：
杜玉田 师国土资源局党组书记、局长；
领导小组成员：
马 哲 师国土资源局党组成员、副局长；
陆江立 师国土资源局党组成员、大队长；
费增敏 师国土资源局党组成员、副局长；
领导小组下设办公室，完成保增长保红线行动各项工作的协调与组织工作。
办公室主任：陆江立。
办公室成员：
王新忠 师土地执法监察大队副队长，负责规划、耕保
业务口；
李文刚 师国土资源局地籍科科科长，负责统计业务
口；
王 凌 师国土资源局师直分局副局长，负责办公室工
作；
姚建忠 师土地收购储备中心副主任，负责土地利用业
务口；
黄 勇 师土地执法大队副主任科员，负责执法监察业
务口；
汪 郢 师国土资源局副主任科员，负责国土宣传业务
口。
（二）主要工作
保增长保红线行动包括专项工作、支撑工作和策应工作。同时，要组织做好配合及宣传工作。
1.专项工作。包括扩大内需等土地政策实施调研，土地征收审批事项自查和农用地转用事项检查，扩大内需项目用地使用情况检查等工作。
2.支撑工作。包括土地供应动态监测与监管、形势分析等工作。
3.策应工作。包括耕地保护责任目标检查考核、《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号）实施、违规违法案件查处等工作。
整个“双保行动” 由专项工作、支撑工作和策应工作三大部分组成。专项工作是“双保行动”的核心，包括扩大内需政策实施调研、农用地转用和土地征收审批事项的专项检查，目标是督促扩大内需供地政策的有效实施，同时积极主动服务。支撑工作是“双保行动”的基础，包括土地供应动态监测与监管、形势分析和统计工作检查两项具体工作，目标是紧密跟踪扩大内需项目用地实际情况，实时分析用地形势和动态。策应工作是“双保行动”的保障，包括年度耕地保护责任目标检查考核、《违反土地管理规定行为处分办法》的实施、违规违法案件的查处等三项具体工作，目标是对发现的影响扩大内需土地政策有效落实的行为和重大土地违规违法问题依法严肃查处到位，促进形成土地利用和管理的良好秩序。各分局要全程参与“保增长、保红线”行动，按照行动方案的部署和要求，认真完成各阶段的评估、检查和宣传工作，配合做好相关工作。
（三）目标任务
1.保障用地，确保落实扩大内需保增长调控政策2.密切跟踪，积极适时调整土地管理政策和措施
密切跟踪土地调控政策实施的新态势，对土地调控政策的实施效果进行评估，提出调整和完善土地调控政策的建议。紧密围绕扩大内需要求，主动服务，满足师、团重大基础设施、民生工程等用地的需求。及时掌握扩大内需土地政策的执行效果，总结经验，了解各团实施土地调控政策遇到的问题，深化土地管理制度改革，形成制度创新成果。宣传推广各团有效落实服务扩大内需土地调控政策的典型经验。
3.严防反弹，严格执法有力地维护土地市场秩序
监督各团严格执行产业政策、土地供应政策和标准，保证有限的土地投放符合中央扩内需、调结构的要求。强化土地管理批、供、用、补、查的监管，坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地职工群众合法权益等问题，严防违规违法用地反弹，保持土地管理良好秩序。
三、工作步骤
全师国土资源系统要按照统一安排，认真组织策划，按时保质完成各阶段工作。双保行动分三个阶段进行：
启动部署阶段（4月16日至5月1日）
在启动部署阶段，要抓好组织、动员和宣传，把思想和行动迅速统一到中央应对金融危机的决策部署上来，全面领会中央扩大内需促进经济平稳较快发展政策的精神实质，把国家土地调控政策的全面、准确、规范执行作为当前工作的首要任务，充分认识到“保增长、保红线”行动是实现积极主动服务和严格规范管理的有机统一。研究制定保增长保红线行动工作方案，明确总体要求、目标任务、具体安排和保障措施。宣传“双保”行动的意义，加强组织协调。为实施保增长保红线行动营造良好氛围。各分局要建立保增长保红线行动领导机构和工作机构，加强组织协调;研究制定保增长保红线行动工作方案，明确总体要求、目标任务、具体安排和保障措施，安排部署保增长保红线行动;要加强对“保增长、保红线”行动的宣传工作。
4月30日前，各分局一要针对“双保”行动组织分局人员开展专题学习，并做好学习记录；二要针对辖区实际情况，将“双保”行动实施工作方案报送师局办公室备案。认真分析土地利用和管理形势，强化对扩大内需用地的审批、项目用地供应落实等情况的动态实时监控；师局组织开展扩大内需用地政策执行情况跟踪调研，了解各团建设用地预审和审批情况，对上半年土地利用年度计划安排使用情况评估，采取多种形式，对土地调控政策、耕地保护目标责任制等开展宣传。摸清各团用地需求的数量和结构，准确掌握建设用地预审和审批情况，提高土地调控政策的针对性、主动性；摸清各团土地利用和管理中暴露出的倾向性、苗头性问题，掌握土地违规违法的新动向。宣传严格执行兵国土资发 （20xx）256号文件、保护耕地、节约集约用地的典型经验，加强正面引导。
要组织开展相关土地政策执行情况自查评估和跟踪调研，掌握辖区用地情况。认真做好兵国土资发 （20xx）256号文件的贯彻执行情况和20xx年耕地保护目标责任制落实情况自查工作；各分局要结合土地日宣传，采取多种形式，对土地调控政策、耕地保护目标责任制、15号令、耕地和基本农田保护等重点内容开展宣传。
6月25日前，各分局一要加强对“双保行动”的宣传工作，制作宣传栏一期，上报“双保”行动工作动态稿件3篇；二要结合上半年的国土工作，针对兵国土资发 （20xx）256号文件执行情况，以及土地违法违规问题，形成《*团“双保”行动自查调研宣传阶段情况分析报告》，上报师局办公室。要在全面摸清今年上半年建设用地批、供、用、补、查情况的基础上，认真分析保障发展服务工作中存在的困难和不足，对今年以来审批和供应的建设用地开展检查，重点检查土地供应是否符合有关政策和标准、是否将土地调控政策、扩大内需政策、支持灾后重建政策执行到位，保障用地是否到位等情况，对发现贯彻落实不到位的问题要及时予以纠正；开展土地征收审批事项自查和农用地转用事项检查；强化对扩大内需用地的审批、项目用地供应落实等情况的动态实时监控，认真分析土地利用和管理形势，针对土地管理和利用中暴露出的倾向性、苗头性问题，及时制定完善监管制度，建立长效监管机制，切实整改规范。对检查发现的土地违规违法问题，要区别对待，依法处理到位。
在督察推进阶段，要突出关键问题和重点建设项目，包括违反国家产业政策、供地政策或用地标准，搭车用地、借机圈地、侵害职工群众权益等问题和政策执行不到位等，要对重大典型案件进行公开查处。
9月20日前，各分局一要针对辖区范围内的存在的关键问题和重点建设项目进行自查，积极落实整改意见；二要针对今年以来建设用地征收审批供应情况进行自查分析，认真排查和分析今年以来辖区范围内的土地违规违法问题，形成《*团“双保”行动督察推进阶段情况分析报告》，上报师局办公室。紧紧围绕服务扩大内需政策执行情况的主线，完成保增长保红线行动的成效评估。开展保增长保红线行动实施效果评估，系统评价服务扩大内需各项土地管理政策措施的执行情况、问题、困难，提出改进和完善建议。根据评估工作和宏观经济政策变化，及时研究完善或制定土地审批和供应、土地节约集约利用、工业用地地价调整、土地征收等方面的政策和措施，及时形成制度性成果或提出政策建议。一是要在研究分析20xx年建设用地计划执行情况的基础上，提出20xx年扩大内需项目用地需求分析预测报告。二是开展保增长保红线行动效果评估，系统评估服务扩大内需各项土地管理政策执行中存在的困难和问题，及时完善服务扩大内需和加强监管的政策和措施。同时，要做好总结上报工作。四、工作要求和措施
（一）高度重视，明确责任。开展全师保增长保红线行动，是确保扩大内需促进经济平稳较快发展各项宏观调控政策和国家最严格的土地管理制度落实到位的一项重大举措。时间紧、任务重、难度大、要求高，师局各业务口、各分局务必高度重视，加强领导，采取有效措施，切实抓好扩大内需项目用地保障与监管工作。要按照科学发展观的要求，积极主动工作，严格规范管理，确保扩大内需，促进增长，加快发展的各项措施取得实效，确保最严格的土地管理制度得到落实，确保职工群众的合法权益得到有效保障，为促进全师经济社会又好又快发展做出积极贡献。
师局成立“双保”工作领导小组，下设“双保”工作办公室（以下简称，双保办）。双保办具体负责统筹协调、督查督办和宣传联络工作。局机关有关业务口具体负责双保行动各项业务工作，要严格按照《农二师国土资源局保增长保红线工作安排一览表》的要求和分工认真履行职责。责任业务口与配合业务口要密切协作，共同推进“双保”工作，分管局领导按职责分工协调分管业务口工作。
各分局具体负责本辖区的“双保”行动，分局负责人为第一责任人，对本区域“双保”行动负总责。分局做好“双保”行动的档案管理工作，上报师局办公室相关文字材料，一式一份，电子文档发送局办公室电子邮箱
。
（二）突出重点，统筹衔接。要坚持积极主动服务、严格规范管理“两手抓”的原则，着重抓好及时有效保障用地需求和坚守耕地保护红线、维护职工群众合法利益的重点。同时，把保增长保红线行动与耕地保护、规划计划、建设用地审批、土地供应、地籍管理、执法监察等日常工作紧密结合，统筹做好各项工作任务的衔接，加强工作成果的应用。
要积极争取师党委和团党委支持，加强与师团机关各相关部门的沟通协调，切实掌握本行政区域内扩大内需项目和用地的审批、供应、使用的情况，跟踪土地调控政策的实施情况，当好师、团党委的参谋，保障重点建设项目依法依规用地，防止违规违法问题发生。
（三）强化监督，规范管理。要在落实相关土地政策中，加强对重点建设项目用地情况的监督检查，切实保障职工群众的合法权益，坚持和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚持依法行政，切实维护土地管理和利用秩序，促进土地资源的依法规范管理。各分局要切实加强对本团开展保增长保红线行动情况的督查指导，对发现的问题和上级部门督查中提出的整改意见，要及时研究分析，制定整改措施，限期整改到位；要对片面理解扩大内需用地政策，严重侵害职工群众的合法权益、搭车用地、借机圈占土地和违反供地政策等突出问题，要严肃查处，并依法追究有关责任人员的责任。
