土地与城乡规划范文1
关键词：城乡规划；建设；土地管理
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、城乡规划的要求
1、系统协调
在城乡体系规划中，需要根据我国具体的实际情况，面对人多地少，人均资源贫乏，城乡规模小，城市实力不均横的局面，必须协调好土地资源与城市发展规划的相互关系，协调好水资源，旅游资源，矿产资源，人力资源与城乡发展的相互关系，需要重点协调城乡，与区域发展的相互关系，基础设施建设与城镇发展目标的相互关系，因此，城乡体系规划首先要注意的是系统协调。
2、科学结合
在城乡规划时，需求对城镇的现有资本进行科学的整理，对城市范围内的现有空间，以及隶属城镇进行整理，全面提高城乡的经济和其他能力。
（1）空间的结合。从大的方向看，城乡规划尤其是沿海城市的城市发展战略，需求充分利用西部地区优势条件，开展外向型经济，或作为内地与国外的中转站，发挥经济通道的效果，不但要合理地开展中心城市，也要活跃进步改进小城镇的经济建造，结合区域经济优势，分管中心城市压力，建造可持续发展的城市经济圈。
(2)小城镇结合。自从改革开放以来，中国的小城镇建造得到了迅速的发展，提高了中国的城镇化水平。随着经济的不断发展，农业生产的形式也在不断发生变化，在单位面积上的耕地需求人口减少，不断增加的农业人口需求转化为工人，这就要求需要不断地对小城镇科学结合，对现有城镇进行兼并调整，对要点城镇进行扶持，优先开展，以满足现实情况的需求。
(3)当前，中国已形成了比较完善的社会主义市场经济系统，建立了一套完善的运行机制，成为了世界贸易组织的成员国，完成了经济上与世界的接轨，成为了全球经济化系统的一部分。跟着中国的经济与国内外广泛联络，经济全球一体化进程的开展，对中国的现行城乡系统提出了更高的需求，在这种情况下，建造规划合理，功用一致和谐，城乡一体的现代化城市网络是处理这一问题的最佳方式，也是对中国城市规划者的具体的要求，因而，我们必须要完成城乡体系的全体提高这一目标。
二、城乡规划建设中开展土地管理的重要性
土地问题，是一个具有全局性与战略性的重大社会问题，城乡规划建设管理问题，不仅与每一个百姓的生活息息相关，而且与土地利用的合理、有效性关系密切，同时也关系到国计民生和经济社会的全面协调与可持续发展。随着我国人口的不断增加，土地需求的日益增长，特别是在近几年的城乡规划建设过程中，土地资源成为影响城市、乡镇发展的关键主体之一，许多城市规划建设项目都离不开土地资源的支持，因此在城市和乡村的规划建设中对土地管理的要求也越来越高。土地管理工作能够帮助城乡规划建设提供更好的资源和空间，优化城乡规划建设的方案，有助于为人们的日常生活建设提供更好的环境，使城乡规划建设向着可持续发展的方向进行。因此我们必须调整土地利用结构和布局，挖掘土地潜力，有效配置土地资源。如何做好土地管理是城乡规划建设中的一项重要任务。
三、推进城乡规划与土地建设协调发展的有效措施
1、提高重视程度，发挥城乡规划建设和土地管理的双重制约作用近几年来，我国人口数量持续增长，人们的生活水平不断提升，人们越来越关注土地的使用情况，而土地资源中存在的矛盾不仅影响到社会经济的继续前进与发展，还对国家经济和人民生活产生很大的影响，例如土地资源的有限性在一定程度上催使我国房价过高、过快地发展，使很多人不得不背负沉重的房贷负担，严重影响了人们的正常生活，同时也使房地产行业泡沫经济愈演愈烈。如果通过使用主动的手段开展对土地能源的科学规划，确保城市乡镇建设在前进的过程中和土地的进展速度成正比，使城乡建设规划与土地管理相互产生作用的同时能够相互限制，避免城乡规划建设项目中出现占大建小或者只占不建的现象，使每一寸土地资源都能够合理地利用在城市建设规划过程中。不管是在城市建设规划期间还是在项目实施的过程中，都要坚持科学、合理利用土地的原则对土地资源进行科学地规划，尽可能地提高土地资源的使用效率，这样一来不仅能够解决土地资源利用紧张的问题，还可以缓解土地供需等额矛盾。项目上，土地资源的价值得到更好的体现。
2、规范土地管理，完善土地监督机制
城乡规划建设是统筹安排城乡发展建设空间布局的有效手段，这不仅关系到人们的生活状况，还和土地的开发利用效率息息相关，因此在城乡规划建设的过程中要规范土地管理，完善土地监督机制，在规范土地时要坚持坚持严控总量、优化结构、集约高效的原则，严格规范土地管理，积极主动服务，构建科学的发展新机制，确保新开发的项目能够充分开发土地的使用潜能，大力开发闲置用地，依法征地用地，确保农田用地不被侵占等目标，要充分保障耕地面积不减少、土地品质不下降的管理规划原则。同时要强化执法监察手段，严格执行土地法律法规，惩治违法用地，对借机圈地、搭车用地等违法用地行为，必须采取严厉的法律手段依法追究违法者的经济、行政及刑事责任，从而最大限度地遏制土地使用的违法犯罪行为。最后要充分发挥广播、电视等新闻媒体的导向作用，选择影响面大的典型案件，公开曝光并依法处理，以达到“以案说法”“以点带面”的社会效果，起到震慑遏止违法占地和违法建设行为的作用。
3、设计科学、合理的规划方案，优化利用空间
土地利用总体规划是统筹城乡发展、调控城乡用地总量与布局的重要手段，也是支持社会主义新农村建设的基础性工作，因此要设计科学合理的城市规划方案，优化土地的利用空间，提高土地使用效率，土地资源在使用的过程中要有一定的规划标准，要严格按照土地使用标准进行开发和应用，是什么样的土地就用什么样的开发方案。在城乡规划建设中，要认真做好村庄、城乡结合部建设规划与土地利用总体规划上的衔接工作，注意在土地利用总体规划的整体控制作用进行规划，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内，对于不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时做出调整和修改，提升建筑土地的使用率，避免盲目投资造成的建设浪费土地资源，用科学的发展观来指导土地利用的规范发展，促进土地利用方式和管理方式的根本转变，保障土地资源可持续利用和经济社会的可持续发展，真正做到科学的进行土地利用、合理的开发土地，提升土地开发率，降低土地供求方面的冲突和矛盾。同时加强与交通、能源、水利等基础设施部门的协调和联系，开展基础产业建设规划蓝图，共同促进城市的发展和社会的进步。
4、加强土地规划与整治管理强度，推动城乡规划的顺利进行全面整顿和规范城乡规划建设管理工作，加强土地规划与整治管理工作的实施强度，定期开展查处违法占地、违法建筑行为，对违法建设作出责令停止建设的决定后但建设单位和施工单位拒不停止建设的，城乡规划主管部门应当依法及时采取相应的措施，对违反详细规划或者擅自改变规划条件的要责令改正，依法对直接负责的主管人员给予行政处分，对逾期不采取改正措施或者无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除，对于不能拆除或者无法拆除的，要没收实物以及违法收入，按照规定构成犯罪的，要依法追究刑事责任，切实维护城乡规划的严肃性，推进城乡规划的顺利开展。
四、结语
城乡规划建设与土地管理对促进整体经济改革具有重要作用，如何将城乡规划与土地管理进行协调应用，不仅能够促进农村经济的发展，还能成为缩小城乡差距的重要手段。在进行城乡规划建设时，不仅要考虑项目的经济效益，还要综合考虑城乡规划建设的生态环境意义以及对该地区土地资源的利用与影响，合理的土地管理能够使得城乡规划建设更好地实施，创造更加优秀的生态环境。
参考文献：
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[3]王亚锋. 城乡规划建设与土地管理分析[J]. 黑龙江科学,2014,01:104.
土地与城乡规划范文2
关键词 主体功能区规划 城乡规划 土地利用规划 协调衔接机制
城市规划和土地利用规划是理论基础和技术规程比较成熟，在实际工作中已经发挥重要指导作用的空间规划类型。正在进行的主体功能区规划也是为规范国土开发秩序进行的空间规划。就全国而言，对同一空间对象从不同角度开展三类各有侧重的空间规划，必然会在规划内容和工作程序上产生一定的交叉重叠。为此，从目标、任务、重点、实施、管理等方面研究三类规划之间的分工互补关系，探索建立协调衔接、融合共享机制，逐步建立起科学合理的空间规划体系，对于确保三类规划有序、准确、充分地发挥各自作用具有重要意义。
一、现有空间规划及相互关系
(一)城市规划(城乡规划)
城市规划是历史最悠久的空间规划。它以城市空间中的物质形态部分为对象，以一定时期的经济和社会发展目标为指导，通过确定城市的性质、规模和发展方向，对城市实体发展格局涉及的道路系统及其他基础设施、建筑物、产业及其他城市功能单元在空间上作出安排，协调安排城市各类功能的空间布局，实现合理利用城市土地，有序推进城市空间开发。因此，城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源有效配置和土地利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。
早期的城市总体规划并不对城市的外部空间以及城市间的关系进行分析，因此可以看作是以城市内部空间结构为主要内容的微观形态规划。1990年4月起实施的《城市规划法》要求“设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划”。从此，以解决区域范围内城市间关系为重点的城镇体系规划成为与城市总体规划直接关联的区域性发展规划，而且确立了自身的法律地位。
近年来，由于大量城市以“50年、100年不落后”为理由，片面追求以“宽马路、大广场”为代表的豪华建设，这被认为是造成全国耕地数量持续下降的重要原因之一。城市总体规划作为政府调控城市发展的重要手段，对于城市空间非理性的过度扩张控制不力，因此受到了很多的批评。在此背景下，从法律层面把城市规划扩展到城乡规划的广义范畴，从源头上努力把城市与其所在的区域纳入到一个统筹发展的框架，逐渐成为各个方面的共识。2008年1月1日，取代原《城市规划法》的《城乡规划法》正式生效，城市规划在由空间领域向经济社会领域扩展延伸的同时，空间范围也由城市内部扩展到区域空间层次。城市规划进入了城乡规划的新时代。
(二)土地利用规划
作为政府依法采取的行政管理行为，土地利用规划的编制实施要晚于城市规划。1986年颁布的《土地管理法》首次提出“各级人民政府编制土地利用总体规划”。1999年1月以后，以土地利用总体规划为基础的土地用途管制制度成为修订后的《土地管理法》的核心。规定：土地利用总体规划是指由国家或地方各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求而编制的总体利用规划。显然，土地利用总体规划的主要目的是协调各部门的用地需求，充分、合理地利用有限的土地资源，为国民经济和社会发展提供土地保障。
根据1997年10月原国家土地管理局颁布的《土地利用总体规划编制审批规定》，土地利用总体规划的主要任务是：(1)具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与分布(年度计划管理)；(2)土地生产潜力等级和土地质量等级划分及图形编制(规划编制和成果管理)；(3)土地用途管制(规划实施和管理)；(4)土地开发、整治、复垦项目的落实与实施(开发整理项目管理)；(5)土地利用动态变化信息反馈(规划跟踪监测)。
1984年，原国家农业区划委员会颁布了《土地利用现状调查技术规程》，其中根据土地的用途、利用方式和覆盖特征等因素，将我国土地分为了耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地共类、46小类。1998年，修订后的《土地管理法》将我国土地分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地。《土地管理法》规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。2001年，国土资源部又将土地分类细划为15个二级类和71个三级类。这一分类体系就是现行土地利用总体规划执行的用地类型划分方案。
(三)城乡规划与土地利用总体规划的关系
城乡规划与土地利用规划都是依据国民经济和社会发展规划，对规划区内各类用地作出相应的空间安排。依照法律规定，其编制主体都是城市人民政府。只是城乡规划注重从满足城市功能的需要出发，合理安排其空间布局方案，是一种以项目为载体的空间规划；土地利用总体规划注重从空间地块出发，合理安排其使用方向，是一种以用途管制为主线的空间规划。
土地利用总体规划是对整个城市行政区划范围内的土地使用方向作出规定；而城市规划则是在城市建设项目所及的城市建设用地范围内，对各类城市功能在空间上作出合理安排，只有城镇体系规划的范围才扩展及整个城市的行政区划范围。显然，土地利用总体规划与城市规划的衔接点在于确定城市用地的范围。
尽管现行《城乡规划法》和原有《城市规划法》以及《土地管理法》都规定要与其他规划相衔接，但以《城市规划法》为依据、由城乡建设规划部门负责的城市总体规划已经开展了多轮编制和修订，而以《土地管理法》为依据、国土资源管理部门负责的土地利用总体规划直到20世纪90年代以后才开始进行。同时，按照法律规定，两个规划的审批权限不同，规划控制和引导的着力点也各不相同。因此，城市总体规划和土地利用总体规划相互衔接、协调甚至服从的制度安排，往往只能停留在法律条文的纸面上，在实践中两个规划的脱节，甚至相互抵触的问题，仍是十分突出的。
1、规划关系的法律规定冲突
《城乡规划法》第5条明确规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”现行《土地管理法》第22条规定“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规
划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”现行两部法律都要求城乡规划与土地利用规划相“衔接”，但都没有明确规定“衔接”的方式，以及争议解决程序。在对空间规划体系缺少整体设计和相应制度安排的情况下，这种“衔接”规定在实践中往往会遇到很多障碍，这也是造成两者产生矛盾冲突的根源所在。
此外，《城乡规划法》第17条规定：“城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。”但我国的国民经济和社会发展规划通常都是以5年作为规划期，而且目前基本不做更长期限的展望。要求以20年甚至更长期限的城乡规划依据5年目标的国民经济和社会发展规划，显然难以具有现实操作性。
2、规划的空间范围日趋重叠
通过土地利用分区，对五类农用地、建设用地和未利用土地空间范围作出明确区分是土地利用总体规划的重要内容。其中，城市建设用地范围内各类城市功能的空间布局则是由城市总体规划完成的。根据：《城乡规划法》，城市总体规划的空间范围应当在规划区内，但由于法律对于规划区的确定采取比较弹性的规定。在实践中越来越多的城市在编制和修订城市总体规划时，倾向于尽可能地扩大城市规划区范围，如北京城市总体规划的规划区就已经扩展到了全市的行政区划范围。这就造成在同一规划区范围内出现了两种基于不同理念编制的城市总体规划和土地利用总体规划，在具体用地安排和开发时序等方面产生的矛盾和冲突就是很难避免的了。
3、规划理念和编制程序相反
城市总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的要求，在明确城市性质、发展目标和规模的前提下，提出城市空间发展方向，并根据城市主要建设标准和定额指标，统筹安排城市功能分区和各项建设用地布局，提出城市综合交通体系和河湖、绿地系统的布局方案等。显然，从安排用地的角度看，城市总体规划是按照“以人定地”、“以需定供”地原则自下而上进行的。1999年1月1日起实施的《土地管理法》规定，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。因此，土地利用规划对于用地供需的安排则是严格按照自上而下的方式进行地。
规划理念和编制程序相反，使得两个规划在用地安排方面更加容易出现矛盾冲突。
4、审批和实施制度抵触掣肘
我国的城市总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。
土地利用规划则规定了十分严格的审批制度。新《土地管理法》则将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化了土地利用总体规划的法律地位。通过土地用途管制、基本农田保护和占用耕地补偿等一系列制度安排，严格控制耕地转为非耕地。对于建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批和征用手续。对审批机关的资格也作出了较高的要求。只有国务院和省级人民政府具备能够审批土地利用总体规划，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
能够审批土地利用总体规划的机关(最低到经过授权的设区的市和自治州人民政府)才有权在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次审批农用地的转用。市、县人民政府只能在已批准的农用地转用范围内，审批建设项目用地。征用土地的权限最低只到省级人民政府。
二、现有空间规划发展演化趋势
近年来，随着空间规划越来越受到各级政府的重视，规划的种类不断翻新，但规划自身的法律地位，以及由此带来的规划审批和实施职责不明、各类规划之间关系日趋复杂等问题也日益突出，现有规划的纷纷开始转型。
(一)从综合平衡向保护耕地转型的土地利用总体规划
前文已经分析，实现供需双方的综合平衡是传统土地利用规划的主要目标。近年来，随着我国耕地面积持续下降问题日趋严重，耕地保护形势日益严峻。在中央多次强调加强土地管理，实施最严格的耕地保护制度的背景下，土地利用总体规划担当起了从源头上控制耕地面积减少的重任。在加强国家对土地利用的宏观控制和计划管理，同时协调各部门用地需求两大任务并重的同时，土地利用总体规划更多地倾向于保护耕地，呈现出以突出强调耕地保护未主线的鲜明特征。2006年9月国务院第149次常务会议做出暂缓批准《全国土地利用总体规划纲要》的决定，要求将2010年保持18亿亩耕地的规划目标持续到2020年，同时对规划期间的基本农田保护面积以及建设用地规模作出了更为严格的规定。国土资源部提出要进一步深化对生态退耕、基本农田保护面积以及建设用地总量等主要控制指标的研究，加强对土地利用的城乡统筹、土地利用主体功能区的划分以及土地节约集约利用的机制等问题的研究。土地利用总体规划的“控制”特征不断得到强化，而协调平衡特征则日渐弱化。
(二)从单体发展向区域协调转型的城市规划
突出强化城镇体系规划的地位，使其成为城乡规划的重要组成部分并为总体规划提供依据，是《城乡规划法》的一大突破，也表明城市规划的区域化是城乡规划有别于传统城市总体规划的重要特点。按照原有《城市规划法》的规定，城镇体系规划是总体规划的组成部分，没有自身独立的法律地位。《城乡规划法》将城镇体系规划从总体规划中独立出来，与城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划并列，共同构成城乡规划体系。并要求全国城镇体系规划要用于指导省域城镇体系规划和城市总体规划的编制(第12条)。
传统意义上的城市总体规划只是将各类城市功能与相应的用地范围一一落实，形成布局方案。这种着眼于城市内部的规划，因为缺少对区域整体的把握，越来越多地表现出就城市论城市、缺少城乡统筹和区域统筹视角的问题。在此背景下，以区域范围内各级各类城镇关系研究为重点的城镇体系规划应运而生。近年来，规划界借鉴国外经验，引进了区域研究为基础、以空间关系为重点制定城市发展重大战略的概念性规划，城市总体规划的区域性特征更加突出。因此，从城市单体的总体规划转型为更加重视从区域角度研究解决城市发展问题的城乡规划，既是城市发展实践的必然要求，也是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展的必然要求。
(三)从生产力布局向空间管制转型的区域规划
改革开放初期，我国曾经借鉴国外经验，开展了国土规划工作。由于种种原因，这一工作没能持续下去。但以国土规划为蓝本的各类区域规划，在缺少明确法律地位的情况下，因其能够为各级政府指导区域经济社会发展实践提供依据，呈现出繁荣发展势
头。
早期的国土规划由各级计划部门负责，着重对行政区划范围内的生产力布局、重大基础设施和国土整治项目作出长期安排，与建设部门负责的城镇体系规划各有侧重。随着社会主义市场经济体制逐步完善，市场配置资源的基础性作用不断加强，政府通过计划手段在产业发展领域的功能弱化。与此同时，由于竞争引发区域间的重复建设和恶性竞争等问题日益突出，通过规划对相邻行政区之间的基础设施、生态建设和环境保护等作出统筹安排，以此促进协调区域关系成为建设与发展实践的需要。
在此背景下，以行政区或跨行政区的特定区域区域为对象的发展规划沿着不同的路径演变。一是城镇体系规划更加关注跨行政区、处于快速成长阶段、具有区域发展龙头功能的城市密集地区，出现了不同空间尺度的城市群或都市圈发展规划，如国家层面的珠三角城市群规划，地方层面的山东半岛城市群规划、武汉都市圈规划等；二是对于全国或地方发展具有关键意义的区域受到各级发改部门的重视，如长三角和京津冀区域规划、辽宁沿海地区、广西环北部湾区域等；三是以具备特定地理特征或特殊功能的类型区域，如三峡库区、南水北调丹江口库区等，也成为一种新的区域规划类型。这三类规划均源自国土规划或城镇体系，虽然内容与经济社会发展规划基本一致，但由于法律地位不明确，在规划完成后的审批以及监督实施等方面没有统一的一定之规，实施效果往往取决于政府的行政意志。
2005年10月，为指导正在进行的国民经济和社会发展“十一五”规划的编制工作，国务院了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)，提出要建立国家、省(区、市)和市县三级，总体规划、专项规划和区域规划三类的规划管理体系。规定区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。跨省(区、市)的区域规划由国务院发展改革部门组织国务院有关部门编制，省内区域的规划由省(区、市)人民政府有关部门编制。
三、主体功能区规划与现有空间规划的关系
在近年来日趋激烈的竞争中，许多城市和地区为了加快发展，不惜过度开发资源、超前建设基础设施、以破坏生态环境和历史文化为代价招商引资，损害自身持续发展能力，造成城市与区域功能定位不准、发展方向冲突、开发秩序混乱、开发强度随意的局面，对贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展产生了严重的负面影响。为此，“十一五”规划纲要提出推进形成主体功能区，就是希望起到从源头上贯彻落实科学发展观、重塑区域开发新格局的作用。在已经有多种类型的空间规划，而且相互关系没有完全清晰到位的情况下，首先需要明确主体功能区规划的定性与定位，在此基础上才能形成科学有序的空间规划体系。
(一)主体功能区规划的定性与定位
制定主体功能区规划的主要意图是希望对明确各个区域的开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，完善开发政策，形成可持续的国土空间开发格局。资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力是区域间客观的基础性差异，也是确定区域主体功能的基本依据，在此基础上，根据全国人口分布、经济布局、国土空间利用和城镇化发展格局等因素，统筹考虑各个区域在全国总体发展格局中的任务，对各区域的主体功能作出合理的强制性安排，形成了主体功能区规划。
从规划内容看，确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种主体功能类型，是以约束开发冲动为主旨，以开发强度为单一坐标对各个区域作出的层次性类型划分。由于主体功能以开发强度等级为标志，不涉及具体的开发方向要求，不同层级规划之间必然产生重叠关系，同一类型(实际上是同样开发强度等级)的主体功能区必然会包含其他类型(开发强度等级)的功能区。也就是说，在部级的优化开发区中，可能会出现省级的重点开发区、限制开发区甚至禁止开发区。因此，这种主体功能的确定，只是宏观的、原则性的开发强度要求，而且只是阶段性的识别结果。针对四种类型(实际上是四个层次)编制的主体功能区规划更大程度上体现的是一种以区划为基础的空间管治目标方案。
如果上述定性成立的话，主体功能区规划不是整合现存各类空间规划形成的一个新规划，而是在现有各类空间规划之外，能够为城市规划、土地利用规划以及环境保护、交通等各类专项规划提供基本依据的空间规划。显然，主体功能区规划只有与现有各类空间规划建立起合作而不是替代的关系，成为具有长期性、战略性和基础性特征的框架性规划纲要，才能够满足为其他规划提供基本依据的要求。在提出各种主体功能类型区划方案和相应的政策措施之后，其空间管治目标的实现可以通过各级土地利用总体规划得到具体落实。
(二)主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划的关系
现行的土地利用总体规划与城市总体规划在本质上都是对目标地块的使用性质提出意见。但切人的角度不同，土地利用规划是从地块出发，确定各不相同的使用功能实现规划意图；城市规划则从城市功能出发，为各类城市功能确定恰当的空间区位实现规划意图。两个规划的切入点不同，规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。如果将主体功能区定位于一种新的空间规划类型，则需要在目标、任务、重点、实施和管理等方面明确主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划之间的关系，并建立相应的协调衔接机制。
1、目标、任务与重点
主体功能区规划的目标是建立起以开发强度等级差别控制的空间开发管制方案，以此作为实现区域协调发展的基础，促进形成有序有度、整体协调的空间开发格局。土地利用总体规划按照确定的土地利用类型，通过对各类用地的统筹安排，协调各部门的用地需求，力求充分、合理地利用有限土地资源，为国民经济与社会发展提供土地保障，使主体功能区规划确定的管制方案在空间上得到具体体现。城乡规划则以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标，以土地为核心开展空间资源的合理配置和安排，规范城乡各项建设活动，保障社会发展整体利益，促进可持续发展。显然，三种规划目标的共同点都是在不同层面上对目标区域的土地利用格局作出统筹安排。不同点在于主体功能区规划不是为每一地块确定具体的用地开发方向，而土地利用总体规划必须为具体的地块确定用地性质，即开发使用方向，以此作为实行土地用途管制制度的基础。因此城乡规划的目标更加明确具体。
主体功能区规划的主要任务是明确四类主体功能区的数量、位置、范围、定位、发展方向、开发管制原则以及相应的政策措施等。土地利用总体规划的主要任务应当包括具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与年度计划，土地生产潜力等级和土地质量等级划分、通过规划实施和管理实现土地用途
管制以及土地开发、整治、复垦项目的落实与实施等。城市规划的主要任务则是确定规划期内的发展目标、行政区域内居民点与基础设施的发展布局；用地布局和建设用地规模、空间发展方向、关系安全的重要设施的建设布局、交通与绿地建设布局、防灾减灾措施、生态环境保护措施、自然与历史文化遗产保护措施、近期建设安排等。
2、规划的实施与管理
土地利用总体规划是以《土地管理法》为依据，按照行政区划单元由各级人民政府组织编制的。同时，《土地管理法》还对于不同级别行政区域的土地利用总体规划制定了完整的分级审批程序。土地利用总体规划的实施，主要通过制定土地利用年度计划并将其列入国民经济和社会发展计划执行情况向同级人民代表大会报告制度、土地调查制度和土地统计制度加以落实。
城市总体规划是以《城乡规划法》为依据，城市总体规划和县城镇总体规划分别由城市人民政府和县级人民政府负责组织编制，全国和各省、自治区、直辖市的城镇体系规划分别由国务院城市规划行政主管部门和省级人民政府组织编制。城市规划的实施，主要通过《城乡规划法》确定的城市规划许可制度加以落实，具体地，就是依据经批准的城市规划，对城市土地利用和建设活动核发“一书两证”，即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
3、规划的协调衔接和融合共享机制
土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。从主体功能区规划经土地利用总体规划到城乡规划，形成一个从宏观到微观，从长期到近期的系列，并依次形成指导关系。
主体功能区规划是宏观层面上的框架性规划，自身并不具备落实空间管制方案的手段。因此，针对区域开发强度等级确定的主体功能类型，需要通过城乡规划和土地利用规划等空间逐一落实。但这要求主体功能区规划应当对每一类型的主体功能区中，各类开发建设活动提出尽可能具体的指导意见。如需要明确在限制开发区中的城市建设，在绝对规模、定额标准、用地比例等方面，是否与优化和重点开发区中的城市有所不同，以及如何体现这种差异等。只有这样，主体功能区规划确定的开发强度等级目标才可能得到落实。
国发[2005]33号文件将我国国民经济和社会发展规划确定为三级三类的规划管理体系。按行政层级分为部级规划、省(区、市)级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。主体功能区规划不同于国民经济和社会发展规划，因此不能直接进入三级三类体系中。为此，需要在国民经济和社会发展规划体系之外，建立起我国的空间规划体系。
土地与城乡规划范文3
关键词：城市规划；土地规划；统筹发展
1 概述
城市发展离不开良好的规划，随着经济的发展，城市的规划问题得到了越来越多的关注，合理的规划是促进城市建设协调发展和土地优化配置的关键，土地规划和城市规划是指导土地利用和城市建设的总体纲领，这两个规划的依据是国民经济长期发展规划，并且遵循合理利用土地和节约空间资源的指导原则。在发展过程中由于多方面的原因，两个规划之间存在着脱节的现象，影响到城市的进一步发展，因此，应当立足于实际情况进行深入的思考。
2 两种规划的关系
2.1 基本内容
土地规划，是土地组织的配置与布局，利用工程、经济、技术等措施来对土地进行合理的开发、利用和保护，一般由各地区人民政府进行组织编制，内容包含土地利用总体规划及其他专项规划，基本任务是在保护耕地的前提下，统筹布局用地，合理安排土地的开发和整理，实现土地资源的高效利用。城市规划，由城市人民政府组织，为了实现城市的经济和社会发展目标，确定城市的规模、性质及发展方向，对城市的布局和建设进行的部署和安排。它的任务是通过对城市的合理规划，使城市有秩序的协调发展，获得更好的经济、环境和社会效益。
2.2 两者矛盾分析
通过对现阶段土地利用规划的分析可以得知，目前经济的发展主要是通过农用地的转换、经济建设用地转换的方式，为了保证经济的稳定性，必须进行适当的耕地保护，保证城市发展与耕地建设的协调发展。就调查来看，土地规划与城市规划之间存在较大区别。
2.2.1 规划思路不同土地规划的思路是依据上一级所下达的基本农田保护面积、耕地保有量、新增建设占用耕地面积、新增建设用地面积等指标，以供给制约和引导需求，重在刚性控制。城市规划并没有这种自上下达的控制指标，而是关注发展的需要，综合分析城市的社会、经济、人文背景、地理、历史、产业政策、资源等因素，遵循市场经济和城市发展的客观规律，对城市的发展规模和发展目标进行设想和规划，期间很少去关注农田和耕地的基本保护问题。土地规划是一种有控制的规划，而城市规划属于无控规划。而地方政府关注城市的发展规模，热衷于城市规划，希望将城市的规模不断扩大，做大做强，规划部门在利益驱使和政府的授意下也着重于城市规划工作，这样就导致两者的衔接出现问题。
2.2.2 参数统计口径不同首先是在用地指标上，土地规划中的人均建设用地指标包括农村居民点用地指标和城镇居民点用地指标两部分，编制规定，为了保证耕地总量的动态平衡，建设用地的均量和总量必须符合耕地保有指标。在城市规划中，人均建设用地的选取不考虑规划目标年耕地保有量和耕地水平，主要依据《城市用地分类和规划建设用地标准》。其次是人口，土地规划中指出，城镇人口是指城市和建制镇建成范围内的人口数量，常住非农业户人口、集体户人口、农业户人口也包含在内，流动人口除外。而城市规划中，城市人口主要是指居住在建区内的非农业户人口、农业户人口及暂住人口（一年以上）。城市规划中的人口范围比较大。
2.2.3 土地分类体系不同土地规划的土地分类为33个三级类、10个二级类和3个一级类；城市规划中的土地分类为73个小类，46个中类，10个大类。这两种规划的土地分类既有重复又有交叉。《城市用地分类》中规定，城市用地中包含有采矿用地，而国土资源厅2009年的51号文中规定，城镇附近的采矿用地属于城市和建制镇用地，而城镇范围以外的区则分为采矿用地和独立建设用地两类。除此之外，土地规划的用地面积量算是采用计算机GIS软件，城市规划中的面积量算则采用1：5000或1：10000比例尺进行图纸上的测量，两者的测量方法、量算误差和基础图件不同，这样就造成同一地类存在不同的面积和内涵，相同的地类不好比较归类。
2.2.4 法律地位不同《城市规划法》是城市规划的法律保障，对城市规划的制定、实施和责任都做了明确的规定。而在土地规划的相关责任和约束、宏观控制等方面，法律上并没有充分的体现，所依据的《土地管理法》及实施条例只是简单的规定了各级政府的土地规划，对哪些土地进行控制、规划如何实施等没有具体的规定，法律的约束力下降。同时，在国民经济发展体系中，这两种规划属于不同的行政主管部门，两大部门的行政级别旗鼓相当，并有各自不同的行政管理体制，相互之间缺乏有效沟通，协调性差，脱节现象严重。同时，地方政府对两个规划的侧重点不同，忽视城市发展的总体布局，两个规划之间相互脱离，影响城市现代化的实现。
3 统筹措施
3.1 统筹整体思路
在工作中坚持以下原则：首先是协调规划。规划过程中要注意两者的协调性，不能仅仅重视城市规划或土在地规划而忽视另一方。相关部门应努力做好土地规划，服务于城市规划，顾全城市发展的大局，关注两者的协调关系。其次，整体规划。两者都是服务于城市的发展建设，在进行编制时，要从城市发展的整个大局出发，关注整体发展态势，在把握整体方向的基础上进行编制工作。同时，也不能忽视局部工作的展开，整体布局两手抓。第三，多元规划。城市的发展不应只追求经济效益，编制工作中应当协调好两者，明确规划目标，在发展经济的基础上，对社会效益、环境效益和文化效益等进行总体规划，促进多种效益的共同发展，实现城市的多元发展。第四，弹性规划。两种规划并不是独立存在的，会受到市场等多种因素的制约，因此编制时要注意保留足够的空间适应因素的变动，根据时间、地点、环境的变动进行及时的调整。
3.2 完善规划体系
以区域规划为依据开展编制工作，在区域的层次上进行发展水平和规模、城镇规模与布局、体系规划、土地利用与工业发展、城市化的安排工作，注意城市用地规模问题的科学研究。
3.3 统一参数和标准
加强两者之间的衔接，在编制过程中使用统一的数据和标准，充分利用城市土地定级估价资料和城镇地籍调查资料；用地分类标准统一，利用全国土地分类标准，以有效避免冲突。
结束语
综上所述，土地规划与城市规划之间存在着较多的不同之处，但是，从城市的可持续发展角度出发，两者之间是可以统筹的，两者之间存在着互补关系，土地规划离不开城市规划，同样的城市规划也必须以土地规划为坐标。因此，不论是在发展途径、发展思路还是创新上，两者都要进行有效地改革，共同纳入城市发展的总体规划中去，共同兼顾两者关系，在推动城市经济发展繁荣的同时，促进文化、环境等的协调发展。
参考文献
[1]孙田.浅谈城市规划与土地规划的衔接[J].农业经济，2012，9.
土地与城乡规划范文4
关键词：城乡规划；建筑学；发展关系
中图分类号：TU984 文献标识码： A
建筑学是研究城市的建筑设计与建筑群的规划设计及其环境的科学，在中国现阶段，城乡差距日益增大，很多农村都转向了城市，城镇化趋势加强；只有依据建筑学的理论和研究，合理规划城乡建设的蓝图，充分的利用国家短缺的土地资源，成为目前的主要问题。正确认识城乡规划的困境以及相关的法律法规，结合建筑学的理论知识和相关研究，统筹城乡规划，显得尤其重要。
1 城乡规划所面临的困境
城乡规划建设是我国社会主要国家发展过程中一项重要的工作，不仅影响着城乡的发展，同时也影响着我国社会、经济、政治的发展。因此，在城乡规划建设中，必须全面思考其中存在的问题，以提高城乡规划建设方案的可操作性与有效性。
（1）过多地强调了城乡规划建设的唯一性，而忽视了对未来发展的预测，从而导致城乡规划建设模式固定，多元化发展受到限制。
（2）忽略了对民意的调查，没有本着从“为人民服务”的角度出发，从而过度重视城乡规划建设中居住环境的改善，而忽视了对城乡安全设施的完善以及城乡交通便捷性的规，难以有效保证安全性与可靠性，造成城乡居民生活质量只是片面提高，而无法全面提高。
（3）一些地区的城乡规划建设人员盲目地扩大工业规模、追求现代化建设与发展，忽略了自身的承受能力，造成城乡风貌协调性降低、各项设施的运营成本提高、资源利用效率低下，不利于城乡的全面发展。长期下去，在东部沿海城乡不断发展的形势下，将继续扩大东西地区的差异，不利于我国社会注意国家的建设与发展。
2 城乡规划的相关法律法规
城乡规划的法律规范体系指国家现行的有关城乡规划的制定实施以及修改等方面的法律规范的总称（城乡规划作为一项制度，在宪法法律法规以及规章层面都有相应的规范对其加以规定研究城乡规划的法律规范体系有利于系统全面地把握城乡规划制度，明确城乡规划与其他规划制度的联系与区别，从而推动城乡规划制度的发展与完善城乡规划法律规范体系的构成）。首先是宪法层面上， “宪法” 第十六条第五款规定：一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地；第八十九条关于国务院行使的职权中规定：领导和管理经济工作和城乡建设；第一百零七条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域的城乡建设事业等行政工作。
宪法的这些规定提出了公民合理利用土地的义务，并且授予政府管理城乡建设的权力，也构成城乡规划对公民使用土地进行建设加以限制的宪法依据《城乡规划法》系统规定了城乡规划的制定实施修改程序，并明确了相应的法律责任，构成城乡规划制度的主要法律依据《土地管理法》第三章土地利用总体规划以及第五章建设用地对城乡规划的建设用地规划和用地程序做出了限定：这些规定与城乡规划法中有关城乡规划的内容共同构成法律层面上的城乡规划体系再次是行政法规与部门规章层面上；《城乡规划法》颁布后，《村庄和集镇规划建设管理条例》并未废止，依旧具有效力。
《城乡规划法》亦规定城乡规划的编制应与土地利用总体规划相衔接（上述规定在法律规范层面界定了城乡规划与土地利用总体规划的关系，即城乡规划的编制要符合土地利用总体规划的要求。细究之，土地利用总体规划是以土地为对象，界定农用地、建设用地和未利用地的范围。城乡规划则主要以城乡建设用地为对象，合理安排建设用地内的建设活动。因此，从一定意义上可以说土地利用总体规划是城乡规划的前提；对于两者内容冲突的情形，应认定土地利用总体规划效力优先于城乡规划。
3 如何统筹建筑学和城乡规划
城乡规划建设可操作性与有效性的提高，需要相关规划建设人员全面思考城乡发展实际情况，统筹建筑学与城乡规划的关系，并对各个影响因素以及存在的问题进行综合分析、统筹规划，以便提出更为科学有效的城乡规划建设方案，实施可操作性更高的城乡规划建设措施，为促进城乡发展提供有效助力。
（1）坚持以科学发展观为指导思想，以人为本为原则进行城乡规划建设。在城乡规划建设中，也应该坚持以科学发展观为指导思想，并遵循以人为本原则，对城乡资源进行科学配置，充分发挥资源为人服务的作用，以促进城乡规划建设的有序进行。
（2）实施中心城市带动周边乡镇建设的战略，促进城乡共同发展。城乡规划建设中，必须要注重城乡建设的顺序，加强城乡之间的互动，以中心城市带动周边乡镇发展为主要
战略，充分发挥中心城市在经济、文化、政治等方面的引领与支撑作用，并以产业发展、城市空间拓展为重点，实现城乡的全面对接，加快城乡同步发展的步伐
（3）完善城乡规划建设的管理制度，以保证规划建设方案的有效实施。在进行城乡规划建设过程中，必须对相关管理制度进行科学合理的调整与完善，尤其是对欠缺方案实施的监管，必须加强力度，集中精力抓细节、抓方向，应提高方案实施的科学性。
（4）强化经济与文化的协调发展，提高城乡规划建设的品味。新时期的城乡规划建设，不仅要合理配置资源，发展工业与服务产业，为城乡居民提供更多的就业机会，提高地区经济水平；同时，还要着重建设文化，开发城乡的文化资源，使之形成文化特色，为城乡居民的生活添加文化色彩，从而构建浓郁的城乡文化氛围，提高城乡规划建设的品味，促进城乡经济与文化的协调发展。
土地与城乡规划范文5
内容提要: 乡村规划指对乡村建设在用地布局、建设要求等方面的部署与安排。其对规范农村土地利用，提高乡村建设质量以及统筹城乡协调发展具有重要意义。对乡村规划的法律性质主要涉及两个层面:一是行为意义上乡村规划的法律性质;二是结果意义上乡村规划的法律性质。而乡村规划的法律救济则主要包括申诉、控告权，申请复议，诉讼权及规划保障请求权。对乡村规划的法律规范体系则是指国家现行的有关乡村规划的制度，实施以及修改等方面的法律规范的总称。只有全面地把握乡村规划制度，明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别，在宪法、法律、法规以及规章等层面上加以规范，从而推动我国乡村规划制度的发展与完善。
2008年1月1日施行的《城乡规划法》将乡村规划纳入调整范围，改变了以往《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》分别对城镇规划和乡村规划进行规制，城镇规划与乡村规划二元分立的状态。《城乡规划法》将乡村规划分为乡规划和村庄规划，与城镇体系规划、城市规划以及镇规划并列统称为城乡规划，并就乡村规划的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等问题做出了规定，为系统研究乡村规划提供了法律依据。本文将依据《城乡规划法》的相关规定，对乡村规划的法律性质、法律救济与规范体系等法律问题进行分析与探讨。
一、
乡村规划的概念与发展
乡村规划指国家结合经济和社会发展情况，对一定时期内乡村住宅、基础设施等各项建设在用地布局、建设要求等方面的部署、安排。
乡村规划是随着城市规划而逐渐产生、发展起来的。城市规划起源于19世纪末西方国家解决城市贫困问题的过程中，为解决由于人口激增及贫困而出现的各类问题，英国自19世纪起开展了公共卫生改良运动，学者提出了“田园城市”的口号，出现了以空间规划为主的社会改革方案，但起初的改良运动还停留在学者及民间组织主张和呼吁的层面。1909年，英国制定了《住房与城市规划诸法》(The Housing，TownPlanning，etcAct)，授予了地方政府编制和用于控制新住宅区发展规划的权力[1]。自此，城市规划从以往作为民间团体的倡议性活动发展成为政府的一项职权，走向了法制化的道路。1932年英国《住房与城市规划诸法》修改为《城乡规划法》，把乡村土地纳入了规划范围;1947年修改的《城乡规划法》将城乡用地作为整体，对城乡土地进行统一规划。乡村规划作为一项制度正式纳入了法律的调整范围。
基于城市与乡村在空间用地布局方面的协调性和不可分割性，各国规划法一般是在不断发展与完善城市规划的基础上，将乡村规划纳入调整范围，形成覆盖城乡的规划法典，以统筹城乡发展，更好地发挥规划的作用。如德国的《建设法典》、新加坡的《规划法令》、韩国的《国土建设综合规划法》以及马来西亚的《城乡规划法》等，为统合城市土地与乡村土地，确立了不同层级的规划，形成统一的城乡规划体系。
我国的乡村规划建设管理工作始于改革开放初期。1982年，当时的城乡建设环境保护部下设了乡村建设管理局，负责指导和协调全国农房建设工作，省级建设行政主管部门也成立了乡村建设处[2]。但是这一阶段的乡村规划管理工作缺乏法律的规范，只停留在政策性的行政管理层面。直到1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》，以行政法规的形式规定了乡村规划建设问题，乡村规划制度在我国才有了法律依据，开始走上制度化、规范化。
由于《村庄和集镇规划建设管理条例》是国务院的行政法规，与1990年实施《城市规划法》相比，前者的效力位阶低，且其对乡村规划的制定、实施、修改等方面的规定较为原则、笼统，这就造成了乡村规划和城市规划脱节、分立，乡村规划可操作性差的局面。为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善居住环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，2007年10月28日全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》。
二、
乡村规划的法律性质
对乡村规划的法律性质进行探讨涉及到两个层面:行为意义上的乡村规划和结果意义上的乡村规划。前者指乡村规划的制定主体依据法定程序编制、确定、实施乡村规划的过程，即乡村规划行为;后者指乡村规划制定主体所编制、确定的文本形式的乡村规划，即乡村规划的内容。
(一)行为意义上乡村规划的法律性质
行为意义上乡村规划的法律性质指乡村规划在法律上属于何种类型的行为。作为一种新兴的规划类别，学界少有对乡村规划行为法律性质的专门探讨，而是将乡村规划(或城市规划)作为行政规划的一个下属概念，着重研究行政规划的法律性质。对于行政规划的法律性质，目前学界有行政立法行为说[3]、具体行政行为说[4]以及具体区分说[5]等几种观点。
由于行政规划的领域非常广泛，其在制定主体、内容、程序等方面也存在着差异，学者们从不同的角度出发论述行政规划的性质，因而得出不同的结论。但是涉及到乡村规划这一具体类型，笔者认为应在学界已有研究成果的基础上，结合乡村规划的编制、确定以及实施过程对其法律性质加以考量。
首先是乡村规划的编制、确定过程。我国《城乡规划法》第二十二条规定乡村规划的组织编制机关为乡镇人民政府，并由乡镇人民政府的上一级政府审批确定。可见，我国乡村规划采政府部门组织编制、审批确定的模式，是政府部门的职权之一。与此相对应的是，西方一些国家采用由代表市民利益的非政府组织确定规划的模式。如在美国，地方市镇设立的独立于行政部门的城市规划委员会享有规划的确定权[6]。
我国《城乡规划法》对乡村规划编制、确定程序的规定决定了乡村规划的编制审批为政府行政行为。因为政府编制、确定规划的过程是单方行为，不针对特定的对象，其结果是乡村规划内容的确定，且规划编制、确定主体为乡镇人民政府与县级人民政府，这就排除了乡村规划归属于行政立法行为与具体行政行为的可能性。因此，乡村规划的编制、确定过程属于抽象行政行为，即行政机关制定和普遍性行为规范的行为。
此外，应强调的是，《城乡规划法》第二十二条亦规定在村庄规划报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。这一规定打破了单纯由政府部门审批确定城乡规划的状况，使村庄规划的确定具有了民间性，突破了城乡规划固化为政府行政职权而忽视公众意愿的局限。因此，村庄规划的编制、确定从作为纯粹的抽象行政行为的公权属性向私权自治属性过渡。
其次是乡村规划的实施过程。《城乡规划法》第四十一条第一款规定在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，由建设单位或个人提出申请，并由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。通过颁发许可证的方式赋予相对人在规划区内使用土地或进行建设的行为属于行政许可行为，即在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定相对人从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的行为。此外，乡村规划的实施还包括对违反乡村规划的，有权行政部门可以采取行政处罚及行政强制等具体行政行为。因此，乡村规划的实施过程实际上是政府行使职权从事具体行政行为的过程。
(二)结果意义上乡村规划的法律性质
乡村规划方案只有经过特定的程序，由有权主体批准以后，才能正式生效。生效的乡村规划表现形式为规划文本、图纸以及附件。规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件;图纸用图像表达现状和规划设计的内容，其表达的内容及要求与规划文本一致;附件主要包括对规划文本或图纸做出具体解释的规划说明书和基础资料汇编(以下统称乡村规划文本)[7]。
结果意义上乡村规划法律性质的探讨涉及到乡村规划的内容与形式两个层面，即乡村规划内容的法律性质与乡村规划文本的法律性质。
首先，乡村规划内容的法律性质指乡村规划中做出的各种规定性要求的法律性质。由于乡村规划要对农村住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产和生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等做出具体安排，这实际上是限制农村土地所有权人、使用权人使用土地进行建设的自由。对于乡村规划的这一属性，有学者认为属于公用限制，即为满足特定的公益事业的需要而对特定的财产权赋予公法上的限制。更进一步分析，此种限制可以细化为使用管制和密度管制，前者是对土地用途的限制性规定，后者是对建筑物高度、建筑物容积率、基地面积等方面的限制性要求。
其次，乡村规划文本的法律性质是指其属于何种性质的文件，具有怎样的法律效力。结合《立法法》的规定，因为乡村规划由县级人民政府批准确定的，这就排除了其成为地方性法规和地方政府规章的可能性。但是依据《城乡规划法》第七条与第九条，乡村规划一经批准公布，则成为乡村建设和规划管理的依据，任何单位都应当服从规划的管理。因此，乡村规划文本属于没有立法权的行政机关制定的行政规范性文件，即行政机关针对不特定对象的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件。
乡村规划的法律救济
乡村规划的法律救济指因乡村规划的制定、实施以及修改等行为违法或不当而受到侵害的主体向行政机关或法院申请撤销、变更该行为，并请求弥补因该行为所产生损害的制度。因乡村规划体现为一系列制定、实施以及修改等过程，且不同阶段的行为过程其法律性质不同，所以乡村规划的法律救济在不同阶段亦存在差异。笔者将根据乡村规划的不同阶段对其法律救济进行相应的分析和探讨。
(一)乡村规划制定的法律救济———申诉、控告权
乡村规划的制定属于抽象行政行为，这就排除了对乡村规划的制定行为提起行政复议和行政诉讼的救济途径，因为我国《行政复议法》与《行政诉讼法》都排除对抽象行政行为的审查。但是《宪法》第四十一条第一款规定公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。结合《城乡规划法》第五十八条的规定，对于依法应当编制乡村规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改乡村规划的，公民可以向上级人民政府提出申诉控告或者检举，由上级人民政府责令改正。
(二)乡村规划实施的法律救济———申请复议、诉讼权
乡村规划的实施具体包括乡村规划行政许可、乡村规划行政处罚及乡村规划行政强制等具体行政行为。如公民合法权益受到乡村规划实施行为的侵害，其可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，请求撤销或变更相应行为并弥补对其造成的损失。
再者，如果公民认为乡村规划实施行为所依据的乡村规划文本不合法时，依据《行政复议法》第七条，可以在对乡村规划实施行为申请行政复议的同时，一并向行政复议机关提出对乡村规划文本进行审查。因为乡村规划文本为县级人民政府制定的规范性文件，属于行政复议可审查的内容。
(三)乡村规划修改的法律救济———规划保障请求权
规划保障请求权指基于对城乡规划的信赖而从事相关具体行为的公民，因规划的变更而导致合法权益受到损害的，请求行政机关弥补因此造成的损失的权利。规划保障请求权的理论依据为信赖保护原则，即为维护法律稳定、政府诚信以及保障公民基本权利，政府对其行为应守信用，对个人或组织对政府行为的正当信赖必须予以合理保护，以使其免受不可预计的不利后果[8]。
我国正处于经济、社会快速发展的时期，经法定程序制定的乡村规划会在经济、社会发展过程中因具体情况的改变而产生修改的必要性。如果任意修改乡村规划会削弱其权威性，甚至会造成乡村规划丧失作用。因此《城乡规划法》明确限定了修改乡村规划的程序，即依照乡村规划的制定、审批程序进行修改。这就维护了乡村规划的稳定性，有利于保障乡村规划的规范作用。即使依法对城乡规划进行修改，信赖原规划并且已采取相应行为的公民其合法权益亦存在受到侵害的可能性。此种情形下，合法权益受到侵害的公民可行使规划保障请求权，请求行政机关补偿损失。
我国《城乡规划法》并未明确规定规划保障请求权，而是概括性地宣示:对于因规划修改而受到损失的利害关系人，应当依法给予补偿。具体到乡村规划，第五十条规定在乡村建设规划许可证发放后，因依法修改乡村规划给被许可人合法权益造成损害的，应当依法给予补偿。但该规定没有明确补偿是由行政机关主动给予还是由当事人提出请求，此外对补偿数额、补偿金的负担以及补偿争议解决等程序问题亦没有做出规定。因此，对于行政机关未主动补偿因修改规划而造成的损失时，应赋予公民规划保障请求权。此外，应进一步明确补偿数额的确定方式以及补偿争议的诉讼解决方式。对于补偿金的负担，可以借鉴日本《都市计划法》第75条有关城市计划事业受益人负担金制度的规定，由规划事业受益人承担。
四、
乡村规划的法律规范体系
乡村规划的法律规范体系指国家现行的有关乡村规划的制定、实施以及修改等方面的法律规范的总称。乡村规划作为一项制度，在宪法、法律、法规以及规章层面都有相应的规范对其加以规定。研究乡村规划的法律规范体系有利于系统、全面地把握乡村规划制度，明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别，从而推动乡村规划制度的发展与完善。
(一)乡村规划法律规范体系的构成
首先是宪法层面上，《宪法》第十六条第五款规定:“一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地。”第八十九条关于国务院行使的职权中规定:“领导和管理经济工作和城乡建设。”第一百零七条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域的……城乡建设事业……等行政工作……”宪法的这些规定提出了公民合理利用土地的义务，并且授予政府管理城乡建设的权力，也构成乡村规划对公民使用土地进行建设加以限制的宪法依据。
其次是法律层面上，《城乡规划法》系统规定了乡村规划的制定、实施、修改程序，并明确了相应的法律责任，构成乡村规划制度的主要法律依据。《土地管理法》第三章“土地利用总体规划”以及第五章“建设用地”对乡村规划的建设用地规划和用地程序做出了限定。这些规定与《城乡规划法》中有关乡村规划的内容共同构成法律层面上的乡村规划体系。
再次是行政法规与部门规章层面上，《城乡规划法》颁布后，《村庄和集镇规划建设管理条例》并未废止，依旧具有效力。在乡村规划领域，《城乡规划法》未加以规定的则适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。2008年1月30日建设部关于贯彻实施《城乡规划法》的指导意见作为部门规章构成乡村规划法律规范体系的内容。
最后是地方性法规和地方政府规章层面上，如各地城乡规划条例以及实施城乡规划法办法、实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法等。
(二)乡村规划与土地利用总体规划———《城乡规划法》与《土地管理法》的竞合分析
《土地管理法》规定国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并且明确乡村规划应当与土地利用总体规划相衔接。《城乡规划法》亦规定乡村规划的编制应与土地利用总体规划相衔接。上述规定在法律规范层面界定了乡村规划与土地利用总体规划的关系，即城乡规划的编制要符合土地利用总体规划的要求。细究之，土地利用总体规划是以土地为对象，界定农用地、建设用地和未利用地的范围。乡村规划则主要以乡村建设用地为对象，合理安排建设用地内的建设活动。因此，从一定意义上可以说土地利用总体规划是乡村规划的前提。对于两者内容冲突的情形，应认定土地利用总体规划效力优先于乡村规划。
(三)乡村规划与城镇规划———《城乡规划法》内部的二元分立
《城乡规划法》一改《城市规划法》只规定城市规划的状况，将乡村规划与城镇规划并列纳入了调整范围。对此，学界给予高度评价，认为这一变化改变了城乡分割的规划管理制度，有利于城乡统筹规划、协调发展[9]。在肯定《城乡规划法》涵盖乡村规划具有积极意义的同时，笔者认为其宣示性意义要大于实际作用。因为《城乡规划法》依旧沿革了将城镇与乡村分立的做法，就城镇与乡村分别制定城镇规划与乡村规划，而不是就一定区域内的城镇和乡村统一编制城乡规划。对此，笔者认为应该借鉴我国台湾地区的经验，即制定综合开发计划，将都市土地与非都市土地纳入同一个管制系统，以此达到协调城乡空间布局的目的[10]。
(四)乡村规划与村庄、集镇规划———《城乡规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》竞合分析
《村庄和集镇规划建设管理条例》第三条规定，村庄、集镇规划中的城镇指乡级人民政府所在地和县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。该界定与1989年《城市规划法》对城市的界定相对应，即区别于按行政建制设立的直辖市、市、镇。可见，村庄、集镇规划与乡村规划在概念上相同，都指城市以外的乡村规划区域的规划。因此，依据上位法优于下位法的原则，有关乡村规划问题，《城乡规划法》有规定的，应该优先适用其规定。但是应当指出的是，《城乡规划法》规定乡规划、村庄规划的区域由县级以上人民政府确定，规划区以外的区域不适用《城乡规划法》;而《村庄和集镇规划建设管理条例》规定村庄、集镇规划区为村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设发展需要实行规划控制的区域。可见，村庄、集镇规划区的范围要广于乡规划、村庄规划的范围。对于乡规划、村庄规划之外的村庄、集镇区域依旧适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。
注释:
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土地与城乡规划范文6
关键词城乡结合部;土地利用;土地管理;土地可持续利用
从国土规划整治、土地利用和国土资源管理角度看,在我国城市周边的乡村存在着一个用地行为不规范、土地市场秩序混乱、交易活跃的区域,这一区域被称为城乡结合部。城乡结合部作为一个特殊区域交错着城市土地与农村土地,它作为纽带连接着城市与农村,其土地利用直接受到来自城市与农村的双重影响,同时也在两者之间起到传递信息的重要作用[1-3]。深化城乡结合部土地的研究,对整顿和规范土地市场经济秩序,提高土地利用效率,加强社会事务管理有重要的现实意义。
1城乡交错带土地利用的基本特征
城乡结合部是一个历史范畴,它是社会生产力发展到一定历史阶段时社会经济发展相对一定的社会经济制度而存在的。必须明确的是,研究城乡结合部是以目前的生产力发展水平、行政管理体制和法律制度框架来对它进行考察。因此具有以下几个特点:一是社会功能的双重性。目前,我国城市的周边农村,由于土地功能的改变已不是传统意义的乡村。大量的农用地转为建设用地,不仅使原来的农民改变了过去的生活方式,同时,由于人口的聚集和城市的辐射也使精神生活发生了质的变化。但这些地区又不是真正意义的城市,这是由目前生产力发展水平决定的。从生产力发展的角度看,手工业时代如果在城市的边缘出现大规模的人口聚集地并从事非农业生产活动,那么这些边缘地带便被自然地认为是城市的边缘地域,它可被视为城市新的组成部分。wwW.133229.Com而今天由于城市功能的发展已到了基础设施完善、文化高度发展的阶段,因此目前的所谓城乡结合部不具备现代意义的城市功能,而是城市与乡村的一个过渡地带。它不是现代意义的城市,也不是完全意义的农村,它是生产力发展到一定历史阶段的特有现象,具有城市和农村的双重功能,而又不具备城市和农村的完全功能。二是时间的阶段性。从历史角度看,城乡结合部是在实现城乡社会平等后,社会主义现代化过程中出现的一个特有的经济地理现象。随着市场经济体制的不断完善和城乡经济二元结构的逐步消除,它必将失去存在的社会条件和社会意义。三是空间的滚动性。城乡结合部在空间上呈现着以城市中心为原点不断向外移动的趋势。以河南省许昌市为例,在20世纪80年代中期,城乡结合部的内边线为一环路,外边线为今天的三环路。随着城市的发展,通过对农村集体土地的征用,到21世纪初城市建成区已达到三环路边。使目前三环路成了许昌的城乡结合部内边线,外边线大致与四环路重合,并有继续向外扩展的趋势。这与全国其他城市的发展规律完全吻合。四是形成的自发性。城乡结合部不是政府统一组织建设的项目,也不是政府统一组织建设的城市或村庄。它是农村乡镇村组和当地农民以及外来务工人员为发展生产和改善生活自发建设形成的,是市场经济中劳动力、土地及各种生产要素自由组合的产物,在某种意义上呈现着一定的无政府主义的特征[4]。
2城乡结合部土地利用存在的问题及原因
2.1建设用地与农业用地矛盾显著
建设结合部是城乡空间一体化的产物。城市的发展需要一定的用地支持,建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地(多为肥活的耕地)。既要发展城市,又要实现耕地总量的动态平衡,因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。
2.2布局不合理,相互干扰
城乡结合部农业用地与非农用地总处在一种相互转换与争夺的过程中,彼此相互干扰程度很大。在结合部,往往居民用地与污染工厂相邻,军队用地与地方生产用地互相穿插,商业用地被夹在教学之中。另外,由于征地时为节省资金,有意避开居民点,形成“城中村”,城乡建设极不协调。
2.3土地利用稳定性差,结构失衡
建设用地的无序扩展,引起土地利用格局分散而混乱。道路的延伸,独立工矿、居民点的兴建使得农业用地支离破碎,既不利于农业生产发展,也不利于城区规划建设的实施。一方面,有些刚建成的工业、居住建筑不久就面临拆迁,如近5年来,许昌市城乡结合部许多农户已经不止一次地历经征地拆迁,搬了建,建了搬;另一方面,投资兴建的菜蓝子基地、水利设施,在城区扩展影响下被迫缩小、迁建,造成产业结构不稳定,外部经济负效应显著。
2.4土地利用不充分,浪费严重
城乡结合部一方面人地关系十分紧张,另一方面又存在着建设用地占地大、建筑密度低、容积率低以及征而不用、浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大,征地费用过高,而缺乏建设所需资金,只好在所征土地的修上围墙,或围铁丝网,长期荒废,造成土地资源严重浪费。
2.5生态环境质量下降
由于偏重眼前经济效益,缺乏整体规划与分局,基础设施建设落后于整体开发,配套设施不齐全,商业医疗教育等服务设施缺乏,绿地系统不足等,另外工业污染、农业污染和生活污染“三管齐下”,大气、水、地资源遭到破坏,导致生态环境恶化,土地质量下降。
3土地利用调控对策
3.1对城乡结合部的土地利用实行动态监测
城乡结合部是城市向郊区扩展的重要地带,城市发展总是表现为大片土地成为城市土地,最初的农业景观逐渐被工矿、居民、商业等为主的城市人文景观所取代。由于城市的不断外延,城乡结合部的空间位置和区域不断改变。分析城乡结合部土地利用状况,有些土地利用基本合理,是城市经济发展的客观需要,而另外一些则是人为活动的过度影响,存在乱占滥用的不合理现象。比如,一个时期以来,大规模兴建各种楼堂馆所、盲目地圈占工业区、开发区就是明显的实例。城市建设的盲目性,往往表现为一圈一圈地向外扩展。由于农用土地变为城市用地之后,很难再重新恢复为农用土地,而农用土地肥力的形成需要上千年甚至更长的时间,这就要求在改变土地用途之前,必须进行充分的论证和规划,对土地利用的效益和环境影响做出深入分析[5]。
为了有效加强对城乡结合部的土地管理,需要加强城乡结合部土地利用的动态监测,对土地利用状况及动态变化获得及时准确的了解。监测的方式和手段可以多样,比如,一方面,可以通过航片、卫片的判读解译,获取不同时期土地利用的动态变化;另一方面,可以通过对土地利用监测结果的研究,就可以及时地对土地利用现状做出分析、引导和调控,合理、有效地利用土地资源。
3.2实行土地管理信息化、科学化
传统的土地管理方式和手段高耗、低效而且精确度不高,使得土地管理工作中的时空信息不能及时得到管理和更新。随着信息时代的到来,现代计算机、网络以及现代通信技术飞速发展,以计算机技术、地理信息系统(gis)和全球定位系统(gps)为支撑的土地管理软件应运而生,实行城乡结合部土地管理的信息化、科学化,可以及时了解各种土地信息的变化情况,如土地用途变更等,并及时、适当的进行宏观调控和管理,如严格控制非农用地审批,使土地管理达到实时、高效。
3.3加强城乡规划,依法执行规划
城乡结合部是城市和农村的交错地带,是最有必要加强规划而又最难规划的地区。各级政府部门必须从规划上对城市的盲目扩展加以限制,切实保护耕地,把城市用地的需求转到内涵的城市用地集约利用上,同时也要加强城乡结合部乡村居民点的合理规划,对于超标用地的居民点要强行拆迁,保证城市规划的严格依法执行[6]。
3.4规范土地市场
城乡结合部土地的出让,并没有完全按照市场经济规律的机制,形成完善的土地市场。土地使用权出让过程中,受到有关单位和部门的人为干预过大,越权批地,批“人情地”现象存在,不能很好地实行公平竞争,土地利用和土地使用者应承担的责任不能统一。为此,必须尽快建立新型的土地资源利用机制,完善土地市场。在城市总体规划的指导下,合理分配和利用土地,规范和完善城乡结合部的土地市场,借助地价杠杆来调节土地利用,可以减少盲目占用、非法占用耕地,达到保护耕地的目的。在出让土地时,要引入竞争机制,可以采取招标、拍卖等形式进行土地使用权的出让,尽量不采用行政划拨的方式,使得土地市场逐步步入规范化、公平化。
4实现城乡结合部土地可持续利用的战略措施
要实现城乡结合部土地的可持续利用,除采取诸如对城乡结合部的土地利用实行动态监测、实现土地管理信息化和科学化、规范土地市场、依法加强土地管理和利用、加强污染治理、优化城市建设用地的扩展模式、建设土地可持续利用的示范基地与示范工程等一般措施外,还应特别注重以下三方面的战略措施:
4.1制定科学合理的城乡结合部土地发展战略
有关职能部门要与周边乡村的基层组织密切合作,在明确结合部建设的目的和意义,分析政策、市场、技术、人才、资金、信息、区位等方面的条件与优势,准确把握自身不足和外界挑战的基础上,遵循重点突破、发挥优势、整合功能、博采众长等原则,提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向、指导思想、战略目标、功能分区、建设内容、重点项目、战略部署、组织体系和运作机制等,使城乡结合部的土地管理和利用有章可循。
在城乡结合部发展战略的指导下,城市建设和土地管理等职能部门应努力协调配合,并主动与有关乡村基层组织合作,打破常规的规划思路,针对城乡结合部的特殊性,编制专门的城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划。城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划的编制要遵循“生存、发展和生态保护相兼顾”的原则,在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上,从城乡总体利益出发,根据各部门发展规划、重点项目安排、资金来源产际情况,协调平衡农业、乡镇企业、城市建设、交通建设等各项用地的需求,进行统筹安排,确定各部门的最佳用地数量和位置,使结合部用地结构和空间布局更加合理,劳动地域分工与城市功能分区更加明确、科学,进而实现土地资源的合理配置和综合利用效益的提高。为此,应成立由相关政府、职能部门、乡村基层组织和咨询机构等组成的城乡结合部管理领导小组,专门负责结合部发展战略与土地利用规划的制定并组织实施,制定相应的政策与制度,监督相关利益主体的行为,处理战略与规划实施中出现的各种问题[7]。
4.2对城乡结合部进行准确的定位
准确定位是城乡结合部持续发展、土地持续利用的前提和基础。要在全面认识城乡结合部环境与条件、优势与基础、问题与挑战的基础上,从产业、技术、市场、功能和主体等方面对结合部进行准确的定位,主要是:遵循收入弹性高、市场前景好、产业关联度大、区域优势明显的原则,确定结合部近期、中期和远期的新兴产业、优势产业和主导产业;依据先进性、实用性、经济性和互补性等标准,确定结合部重点引进和自行建设的项目与技术;在分析预测国内外产品的市场容量、供求状况、竞争态势、贸易条件和行业壁垒的基础上,确定结合部不同时期的产品生产和市场开拓方向;遵循针对性、整体性和层次性的原则,确定结合部应具备的功能;遵循政府指导、企业运作、中介参与、农民受益的原则,确定结合部的投资建设主体[8]。
4.3创新城乡结合部土地使用与管理制度
为确保城乡结合部土地的可持续利用,必须创新土地管理与使用制度,充分发挥市场机制的调控作用,通过完善结合部土地估价制度,推进土地的有偿使用,培育健全土地交易市场,引导土地集约配置,提高土地的配置效率。为此,应做到:一要严格控制结合部集体土地入市,明确规定耕地不能以任何形式转变为非农用地,建设用地进入市场应采用补偿方式;二要建立健全土地规划的约束机制,坚持“开发一片,建成一片,收效一片”的土地开发原则,促进土地利用的集约化与高效化;三要加大土地的执法监督力度,严格土地的审批制度[9]。
城乡结合部土地管理制度创新的一个重要举措是实行土地用途管制,即限制城乡结合部土地的用途,规定土地用途转变的许可、限制许可和不许可条件,对土地利用和用途变更进行监督,受理变更土地用途的申请并办理审批手续。现代信息科学技术、数据处理和智能分析、可视化和虚拟现实技术等高新技术的快速发展,为城乡结合部实行数字土地用途管制提供了物质和技术保障。数字土地用途管制是用数字的方法将城乡结合部及其土地利用活动和整个结合部的时空变化输入到计算机中,实现网络环境下的土地流通和实时动态监测,服务于城乡结合部土地的可持续利用。具体讲,就是以计算机技术、通讯技术、遥感技术、地理信息技术、多媒体技术和大规模存储技术为基础,以宽带网络技术为纽带,运用城乡结合部的各类信息,对城乡结合部进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的多维描述,以此为工具来支持和改善城乡结合部的土地用途自动化管制。城乡结合部的数字土地用途管制应实现纵向和横向的信息共享,要在法规许可的范围内打破部门和地区之间的界限,做到城乡之间统一标准、联合行动、相互协调、分工合作,以发挥整体优势,形成规模管制。
5参考文献
[1] 王国强,王令超.城乡结合部土地利用研究[j].地域研究与开发,2000(2):32-35.
[2] 顾朝林.中国大城市边缘区研究[m].北京:科学出版社,1995.
[3] richard reyment k.applied factor analysic in the natural sciences[m].cambridge:cambridge university press,1996.
[4] 叶岱夫.论郊区农业生态环境建设的几个问题[j].农村生态环境,2001, 17(1):60-63.
[5] 杨山.城市边缘区空间动态演变及机制研究[j].地理学与国土研究,1998,14(3):19-23.
[6] 顾杰.城乡结合部土地利用问题与对策[j].中国城市经济,2001(7):38-39.
[7] 谢蓉.城乡结合部土地利用与可持续发展[j].国土开发与整治,1999, 9(1):42-45.
