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公共财政的基本职能范文1
(一)确立我国目前公共财政职能的理论依据
1.财政职能是由财政本质决定的。只有回答财政是什么,才能明确它应该干什么,即它所承担的基本职责、活动范围和运行方式等问题。改革开放以来,随着财政改革的不断深化,经过理论界和财经界的共同努力,财政理论取得了长足的发展,基本上适应了转型、创建社会主义公共财政理论体系的要求。在紧紧结合中国经济改革的实际,借鉴西方公共财政的理论和实践经验,对政府与市场的关系、发展市场经济必然要实行公共财政模式以及突出强调市场在资源配置中的基础性作用等重大问题上,取得了基本的共识。这些都对重新加深对财政本质的认识,提供有利的条件。在我国建立公共财政,已成为共识,转变政府职能问题已做出相应决定,体现了从现实国情出发。很多专家学者也认识到,我国建立公共财政,不仅要矫正市场失灵,同时还要培育市场、弥补市场发育不健全出现的“市场残缺”,不仅要通过相应的经济和法律手段调解收入分配、解决社会分配的不公问题,还要在生产流通领域加大对基础产业和基础设施的财政投入,推进国有企业改革,提高经济效率,保持国民经济持续、稳定、健康发展。在《领导干部财政知识读本》中,把财政这一经济范畴的定义概括为:“财政,也叫国家财政。是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。”对财政本质的这一代表性认识,是探讨财政职能的根本依据。
2.借鉴吸收现代公共财政理论。既然我们国家已明确把发展市场经济,建立符合我国市场经济环境的公共财政体制作为改革的目标模式,即理所当然地应该认真学习、借鉴西方公共财政理论,为界定转型时期的财政职能提供理论依据。实际上,我国财政理论界和实际部门在这方面已经做了很大努力,取得了很大成就。诸如在强调财政在资源配置中应发挥的职能作用,正确界定政府与市场的关系等重大问题上基本上取得了共识,一些相应的措施已付诸实施。
3.依据转型理论和政策探讨现阶段财政职能。转型的理论,也是来源于西方。二战以后,世界各国在推进工业化和现代化经济发展过程中,社会体制都经历了转型,表现出谋求共同发展的趋势,又呈现出多元化转型模式。在总结世界各国各种转型方式的经验教训的基础上,依据我国的国情,我们党采取渐进的转型模式,稳步推进改革开放,经历了20多年的艰苦努力,确立了有中国特色的社会主义市场经济的基本框架,社会经济得到巨大发展,人民生活得到明显改善。但从生产力发展的角度看,我国经济转型,本质上又是在近代工业化远没有完成的条件下,超越阶段,合二为一地走向现代化社会转型,包含着既要完成工业现代化,又要实现现代化的双重目标的转型。由此又规定了我国社会的转型,同时又要推进文明转型和体制转型。所谓文明转型,就是要完成农业社会向工业社会以至更快地进入现代信息社会的转型;体制转型是指适应现代社会生产力发展,在坚持和完善社会主义制度的前提下,完成从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。随着市场经济的深入发展,也势必要规范政府行为和界定政府与市场等重大分配关系,在市场对资源配置起基础性作用的程度越来越增强的条件下,公共财政应承担矫正市场失灵和弥补市场缺陷的职能作用就越来越明显。由此可见,建立公共财政是转型社会结构变迁的必然结果,又是形成新的社会结构框架的支撑,它的发展必然以促进微观经济主体的发展与保持活力为先决条件。我们应该看到,转型是一个长期的历史过程,这正如党的初级阶段理论所一再强调的。这一过程,既是计划经济特征逐渐消退的过程,又是市场经济因素不断成长的过程,新旧交替,此消彼长,不同于健全的市场经济。因此必须从这一过程的特殊性出发来促进公共财政的发展,用现实的观念来探索这一过程中财政职能所表现出的特殊性。
(二)对我国公共财政职能的基本认识
对于我国公共财政的基本职能,理论界曾有过不同意见,有人提倡三职能说,即资源配置职能、收入分配职能和调控经济职能;也有人提倡四职能说,即在上面所述三个职能上再增加监督管理职能。本人更赞成四职能说,尤其在经济转型过程中,强调财政的监督管理职能更有其特殊意义。财政的监督职能不同于审计监督,审计监督是一种事后行为,而财政的监督职能却能够监督整个过程;财政监督也不同于法律监督,它是一种行政监督。
1.资源配置职能。财政的资源配置职能,主要是将一部分社会资源集中起来,形成财政收入,然后通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置效率的最优状态。财政资源配置职能的范围大小应由政府的职能范围来确定,是市场配置无效而又是社会需要的公共物品和劳务。
2.收入分配职能。收入分配职能是指政府收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响,以实现收入分配公平的目标,这是财政与生俱来的一项职能,不过在不同历史阶段分配的内容和形式会有所不同。在计划经济条件下,财政收支活动的突出特征是高度集中,统收统支,政府包揽过多,存在大量越位与缺位的问题,而在市场经济条件下,财政分配活动主要应集中在公共需要的范围里,这是财政职能的一个重大的转变。
3.经济稳定发展职能。在市场经济中,由于市场机制的自发作用,不可避免地造成经济的波动,社会总需求与总供给的失衡、通货膨胀、失业、经济危机是经常发生的,这也需要政府通过财政手段对市场进行干预和调节,以维持生产、就业和物价的稳定。因此,经济稳定发展就成为财政的基本职能之一。在经济转型阶段,这方面的作用显得更为突出。西方经济理论认为,财政的稳定发展功能有两个方面,一是自动稳定器的作用,另一个是作为宏观经济调控的政策工具作用。具体到我国的实际情况,财政调控经济的实现方式应有四种:一是针对经济发展的不同时期,分别采取不同的财政政策,实现社会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑时,社会总需求不足,采取扩张性的财政政策,增加财政支出,减少税收,刺激总需求的扩大;当经济膨胀时,社会总需求过度,采取紧缩性的财政政策,减少财政支出,增加税收,抑制总需求。二是通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用,协助稳定经济。三是通过财政投资和补贴等,加快企业、能源、交通运输等公共设施和基础产业的发展,为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理污染、生态保护以及文教、卫生等方面的支出。
4.监督管理职能。在财政的资源配置、收入分配和经济稳定发展的各项职能中,都隐含了监督管理的职能,那么为什么还单独列为一项职能呢?在市场经济条件下,尤其是转型时期,由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性,某些旧体制还在起作用,新体制还不健全,漏洞很多,资产流失、损失浪费、侵占挪用、问题大量存在,放松财政的监督和管理是不行的。财政监督管理职能的内容主要应包括:一是通过对宏观经济运行的监督管理,跟踪、监督宏观经济运行指标,及时反馈信息,发出预警信号,为国家宏观调控提供决策依据,从而为经济正常运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理,规范经济秩序,主要是建立健全和严格执行财政、税收、会计法规,为市场竞争提供基本的规则,保护正当的市场竞争,同时严肃财经纪律,依法治税,依法理财,保证国家财政收入。三是通过对国有资产营运的监督管理,主要是实施价值形式的监督管理,在搞活搞好国有企业的同时,实现国有资产的保值和增值。四是通过对财政工作自身的监督管理,不断提高财政分配效益和财政管理水平。
二、探讨财政职能问题应注意以下几个方面
首先,财政职能是财政区别于其他经济范畴的重要标志之一,是规范财政活动的基本准则。概括地说,财政是以政府为主体的分配活动,也就是通过政府的收支活动,通过征税、举债以及收取各种规费、使用费等途径集中一部分社会资源,用以实现政府职能和满足社会公共需要的经济活动。这就是财政范畴与其他任何经济范畴的主要区别之处,从而为研究界定社会主义公共财政的职能范围提供了客观依据。
其次,财政职能是实现政府职能的重要手段。财政是随着国家的产生和发展而产生和发展的。我国主流派财政理论称财政为“国家财政”,公共财政理论把财政称作“政府财政”,在这一点上认识是一致的。那就是说,财政是与国家密切相连的,财政职能须依据政府职能来确定,研究财政职能需要从这一点出发。
第三,实行公共财政模式的国家,财政职能有共性的一面,但又必须从各自国家的国情出发,表现出各自不同的特征。即使在西方市场经济国家里,都实行公共财政模式,也都是从本国实际情况出发,有各自的具体特征,何况在我们这样一个从长期计划经济转向市场经济的大国里,照搬国外某些理论、做法都不行,必须从我国当前的具体情况出发,借鉴国外公共财政的理论和经验,与我国的实践相结合,创造性地建立起适合我国国情的社会主义公共财政理论体系和方法特点来。探索财政职能,也必须从这样一个总的要求出发。
第四,财政职能有其相对固定的内涵,但又不是一成不变的,在不同的历史发展阶段,内容和形式都会有所不同。所以,研究财政职能,必须与不同历史发展阶段的社会经济发展状况结合起来进行考察。在经济发展的新形势中,摆正财政的位置,明确自身面临的任务,寻求切合实际的运行方式。总之,要用发展的观点,开拓的精神,探索新形势下的财政职能。
三、我国财政职能存在的主要问题及对策建议
1.财政供给制分配方式尚未完全打破,国家财政仍包揽过多,通常说的“越位”问题仍然存在。这些年来,财政改革多半着眼于旧体制存在的统收问题,而政府大包大揽的传统思想和财政统支的局面依然存在,财政职能范围仍没有进行相应的调整,在很大程度上仍受着计划经济体制下供给制分配方式的影响,不适应市场经济发展的要求,也不利于财政支出结构的调整和优化。这里面突出的问题,一是财政补贴仍过于沉重。财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类,但长期以来,为了维护社会经济的稳定,保持物价水平的平稳,使相当一部分国营企业的产品价格水平,虽然放开了,但仍与价值存在着严重背离的情况,企业亏损负担沉重,财政承担着价格补贴和企业亏损补贴不断增加的双重压力。有关资料表明,20世纪80年代以来,财政补贴快速增长,由1980年的250.14亿元增加到1990年959.68亿元,年均增长14.4%,占同期财政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9个百分点。二是财政支出供给范围仍然过宽,不仅包括了公共需要范围里的开支,而且还承担着大量竞争性经营领域里的开支,如补充企业的资本金,安排重点企业生产建设性支出等等。三是在现行的转移支付制度中对基数的确定,是根据“保存量”(即保证1993年地方政府的既得财力)的原则,利用基数法得到的。这样一来,原体制中一切合理不合理的因素都囊括在内,等于承认计划经济体制下的不合理所得。为此,主要应加快国有企业的改革步伐,尽快建立起现代企业管理制度,并与此同时尽快完善社会保障体系。
公共财政的基本职能范文2
一、从财政本质层次把握财政基本理论
1．对国家本质的再思考
经济范畴是对客观存在的经济关系的高度理论抽象，而财政作为一个特定的历史范畴，也必然随着社会生产方式与社会组织结构的演进而赋予自身以新的内涵。由于对财政分配关系的主体、客体及其相互关系的认识有所不同，便产生了从国家分配论到公共财政以及其间一系列各有侧重的理论观点。然而不可否认的是现实中财政分配的职能是由政府来完成的，由此认识与反思隐含在政府背后的国家本质便成为财政基本理论分析的逻辑起点。
在人类思想史上，对国家本质的认识存在两种截然不同的思路，一种是建立在个人主义基础上的社会契约论，即认为国家和政府的产生、存在及其财政活动，从根本上看都是私人活动的结果，是无数的私人为了自身的利益达成社会契约的结果。对于后一种观点，西方从马基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主张个人通过缔结社会契约把权力转让给者，从而更注重国家权威而不是个人自由。后期的洛克、孟德斯鸠则奠定了社会契约论的个人权力至上的思想本性，并导致了当代西方经济学体系从亚当·斯密和李嘉图开始建立和完善。另一种则是以为代表的阶级统治工具论，认为国家的存在标志着阶级和差别的存在，其实质也是由垄断了暴力潜能的国家来监督特定契约的实施。由此，粗略的鸟瞰使我们认识到，对国家本质的分析，事实上就是确认国家与个人、政府与社会谁更优先的问题。从哲学意义上讲，本质是事物的内在联系，是不以人的意志为转移的，人们要通过事物的外在形式和现象来把握本质，这就受到人类认识能力的限制。而处在社会主义初期阶段的我国，注重从包括国家的“阶级性”、“公共性”在内的多角度来把握国家本质，将对我国的政治、经济、社会结构产生深远的影响。
2．对财政本质的再思考
财政的本质，是在其复杂的现象形态背后隐含的某种带有集中性特征的分配关系，是一个客观经济范畴。对财政本质的正确认识和理解，对我国市场化进程中财政职能的完善、财政运行模式的优化和财政政策选择都有重大的现实意义。
西方财政理论基本没有过多强调财政本质问题，但对于什么是财政？财政与市场经济的衔接采用怎样的机制？仍比较重视。西方财政理论强调财政是政府部门的公共经济活动，以弥补市场失效为存在前提，以满足社会公共需要为理论基点。我国财政理论界长期以来比较重视通过对财政本质的研究解决“什么是财政”这一最基本的理论问题，并在长期讨论中形成了“财政是以国家为主体的分配”这一居主流地位的结论，即“国家分配论”。而随着我国市场化进程的深化，与“公共财政”相关的理论观点开始对我国财政理论和实践产生广泛影响。“公共财政”主要是借鉴西方财政学只从公共角度对政府收支进行分析，强调政府及其财政必须为市场提供公共服务的问题。由于我国财政理论界长期把二者放在对立面，导致了“国家分配论”与“公共财政论”的理论冲突。然而进一步的思考使我们认识到，二者是具有合理的内在联系的。首先，“国家分配论”科学地反映了公共财政的国家活动本质，提炼出了不同社会类型中财政的共性。而从“国家分配论”所包含的财政运行模式内容来看，也是对计划经济时期财政实践的正确总结，在计划经济时期对指导我国财政活动起了巨大的积极作用。其次，“公共财政”则归纳出了市场经济条件下的财政一般特征，指出了我国在建设社会主义市场经济体制中政府活动的基本原则，是建立合理财政运行模式的出发点。因此，“国家分配论”是“公共财政”的内在本质，而“公共财政”是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现，是合理的财政运行模式，二者将统一于我国的市场化进程。
3．讨论财政本质的理论与现实意义
从哲学的角度来看，事物的本质是使其不同于其他事物的内在的、必然的、不以人的意志为转移的规定性。对本质的把握，是同人类形而上的精神需求相吻合的。由于人们认识能力和角度的不同，事物在客观现实中就表现为丰富多样的存在形态，构成各种哲学的本体论和认识论的基础。人类只有努力提高形而上的辩析能力，才有可能更为准确地认识事物的本质规律，用以指导认识和改造世界的实践活动。因此，我们只有认清财政的国家分配本质，才能在发展完善中国财政学时坚持不背离社会主义道路，努力增进财政学的科学性，也才能在财政体系的改革中不会用少数人的“公共需求”替代社会公众的“公共需求”；同样，只有理解公共财政是财政本质的合理的具体化运行模式体现，才能使中国财政学的研究主题转移到构建有效的政府对市场的作用机制上来，增强财政学对政府政策选择的理论指导意义，也才能促使政府全面审视与市场的关系，不断进行自我改革，自我革命，真正使自己的活动适应体制转轨的要求，更加重视通过提供有效的“公共产品或劳务”来增进市场的效率，从而提高经济的整体质量。
二、从财政职能层次把握财政基本理论
1、财政职能的理论界定
⑴计划经济条件下的财政职能
在我国传统的计划经济体制下，政府不仅决定宏观层次的资源配置，还直接决定微观层次的经济活动。财政分配不仅要满足国防、教育、行政等公共支出，还要承担国有资本的运营、核算、分配和管理。在这种背景下，理论界对财政职能比较一致的看法是概括为“分配、调节和监督”三个方面的职能，其中的分配职能又可分为筹集资金职能和供应资金职能。这种传统的财政职能理论是从社会总产品的扣除理论出发，把财政只限于分配领域的合理界限之内，一方面从财政概念本身进行抽象，认为财政是以国家为主体的分配，因而以组织收入和安排支出为核心内容的分配职能是财政的基本职能；另一方面，基于在计划经济条件下，财政是实施指令性计划的工具，因而又强调财政具有调节和监督的职能。
⑵西方市场经济条件下的财政职能
西方财政理论主要从市场配置、政府监管出发，把财政同资源优化、收入公平、经济稳定直接相联系，并且作为政府的公共经济活动，贯穿始终。此外，按照西方实行公共财政的要求，财政职能范围所必须包括的主要是资源配置中市场失灵的领域，财政对资源的配置要以不损害市场机制和秩序为准则，这是确定财政活动范围的必要条件。这样，西方经济学家往往以这种思路把现代财政的经济职能概括为资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。其中，财政履行资源配置的职能，是由于公共产品或劳务、外部效应和不完全竞争状态的存在；财政履行调节分配的职能，是由于西方国家普遍存在的收入分配不公的现象；财政履行稳定经济的职能，则是由于市场经济不可能自动、平稳的向前发展。
公共财政的基本职能范文3
一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据
研究公共财政减贫，首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系，判断减贫是否处于公共财政职能范围内，在此前提下，还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。
(一)政府与市场的关系定位
贫困主要涉及的是公平问题，但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标，对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容，这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外，贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行，降低经济发展效率，甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定，致使效率也无从实现。由此可见，无论从公平的角度，还是从效率的角度，都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上，市场解决不好，甚至会产生负面影响，那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说，政府在短期内可以通过直接的方式，给贫困者以物质上的救济，满足其基本生存和生活需要；在长期可以通过间接的方式，为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜，一方面满足贫困者的基本发展需要，提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力，另一方面增强政府减贫的可持续性，实现贫困者真正的脱贫。但是，我们还应该看到，因政府资源有限，政府独立解决贫困问题是有难度的。因此，在减贫方面，首先应充分发挥政府主导作用，并主要通过公共财政履行减贫职能；其次应引导市场主体和社会成员积极参与，实现政府、市场和社会的协调配合，从而提高减贫的质量和效率。
(二)公共财政减贫的理论依据
发展经济学家认为，缓解贫困应从促进经济增长入手，公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成，限制人口增长和提高人口素质，促进农村劳动力转移，实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革，发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括：罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。
福利经济学家则认为，为了缓解贫困，公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收入分配以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。当然，“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失，并不可取，它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发，而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为，旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的，他强调的收入分配平等并不是完全的平等，而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等，从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收入的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件，包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分配政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地区的教育水平等等，通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。
上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义，在经济发展的初期和中期，我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现，主要方式是加大资本性投资；随着经济发展进入成熟期，公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。
二、公共财政的减贫职能分析
根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况，可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能，即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能；根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据，可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势，从而保证减贫目标的实现。
(一)公共财政职能的减贫取向。
资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区，形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”，这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务，由于公共财政提供如下五类公共产品和服务，使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向：其一，在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设；其二，在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护；其三，在贫困地区发展科技、教育、文化事业，包括建设中小学校普及义务教育，举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等；其四，在贫困地区投资兴建福利性企业；其五，在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能，其中市场侧重于初次分配，政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制，对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助，使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能，使得该项职能具有较强的减贫取向：一是实施累进的个人所得税，对高收入者适用较高的税率，同时，进行转移支付，对低收入者实施救助，这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标；二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标，一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求，缩小人们的生活水平差距，另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用；三是完善社会保障制度，制定和实施针对贫困群体的社会保障计划，向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务，从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率，同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。
经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展，这一目标具有较强的减贫取向。首先，经济发展目标和减贫是相辅相成的，只有经济稳定发展，才能最终减轻并消除贫困，只有减轻和消除贫困、实现社会公平，才能提高经济发展的速度和质量；经济发展目标要求在物质资源有限的情况下，全体社会成员公平发展，不能以贫困作为经济增长的代价。其次，社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展，公共财政以满足社会公共需要为首要任务，强调以人为本的原则，通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三，资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性，公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下，重视环境治理、能源节约和生态保护问题，力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要，把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观，积极支持和谐社会建设，大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展，这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。
(二)公共财政减贫的职能优势
公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。
首先，公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”，有效地提供“公共产品与公共服务”，这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现，由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足，其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列，为防止“搭便车”等非效率问题出现，公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征，体现着公共财政减贫的职能优势，因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标，公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民，公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上，公共性还意味着公共财政更加关注贫困者，因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则，无纳税能力的贫困者不必纳税；公共支出要为贫困者提供生活保障，但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可见，公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。
其次，公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系，其职能范围广、可选择的手段多，在减贫方面具有灵活性。第一，公共收入具有灵活性，其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入，分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集，是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二，公共支出具有灵活性，其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体，履行财政减贫职能的全部支出都包括在内，转移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取间接的支出方式。第三，公共预算作为公共收支的年度计划，是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑，具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点，为灵活的公共财政赋予了一定的约束力，这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四，公共财政政策具有灵活性，它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系，通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标，公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的，它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略，且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五，公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度，科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力，是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见，公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥，并能适应减贫任务的阶段性发展变化，在减贫方面具有较强的优势。
最后，公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外，政府履行减贫职能可以通过多种手段实现，例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等，但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性，而其他手段的减贫作用均是间接的，需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征：主要作用于分配领域，倾向于结构调整和优化资源配置，直接影响消费总量和投资总量，从而直接影响社会的有效需求，这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施，其中直接手段直接面向贫困者个人，能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下，其他政府减贫手段则不具有这些优势，例如，农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的，农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现；价格政策是通过农产品价格保护，进而保证农民收入水平来实现减贫的，价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用，而后者属于公共财政调节范畴；信贷政策是通可见，公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的，公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势，这对于减贫任务来说是不可或缺的。
三、公共财政减贫的实践经验
世界各国的发展史表明，各国都遭遇过不同程度的贫困困扰，但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同，各国贫困问题有着不同的特征，所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而，恰恰由于这些差异的存在，我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验，提高减贫任务的工作效率和成功几率。
(一)发展中国家的减贫经验
发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近，其经验更值得中国借鉴，因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。
20世纪中叶，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策，即“发展极措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具体包括：国家直接投资于贫困落后地区，建立起政治、经济、文化中心，带动周围地区的发展；设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构，从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作，分期分批地解决落后地区开发问题；将全国税收的30%作为“全国一体化”基金，专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发，并组建开发银行对该项特别基金进行管理；政府规定向落后地区投资的私人，一律减免所得税的50%，并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业；实行农产品最低保护价格，当市场价格高于这个价格时，农民可以自由向市场出售，而当市场价格低于这个价格时，农民可以将产品卖给国家，或作为抵押来取得低息贷款，从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用，使巴西贫困现象明显减轻，但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。
(二)发达国家的减贫经验
“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施，此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施，这些措施均需借助公共财政的力量实施。
社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施，实质是对国民收入的再分配，其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济，以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助，以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求，改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行，主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距，缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，适合实行普遍的福利制度，因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国，公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出，仅次于教育支出；在英国，社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出，且呈不断增长的趋势；在丹麦，中央和地方财政都是典型的福利财政，地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位，占总支出的1／2以上，且呈逐渐增长的趋势。
地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略，其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施，增强贫困地区的发展潜力；对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力，有利于地区发展政策的实施，其经验对于我国制定合理、科学的区域政策，改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如，美国曾进行大规模的西部开发行动，制定并实施了一系列地区发展政策，包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策，改善了西部地区的贫困状况，并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡，进一步促进了美国整体经济发展。再如，德国曾进行大规模的东部开发行动，实施了两项重要的地区发展政策，其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助，主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面；其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款，促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展，迅速增加了东部地区居民的收入水平，缓解了贫富差距。
四、我国公共财政减贫的政策思路
国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标，因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨，以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。
(一)根据致贫原因选择减贫方式，做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大，各地致贫原因多有不同，综合起来主要包括：生存环境恶劣，生活方式落后；基础设施落后，产业基础薄弱；贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低；资金、技术、人才短缺；因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同，我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。具体来说，对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。
(二)根据贫困对象确定瞄准方式，做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次，包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来，中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式，即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主)，通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件，从而使贫困人口受益，实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县，减贫成效显著。然而，区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况，在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是，随着减贫效果的逐渐显现，贫困人口的分布开始分散，有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫，前提条件发生改变，区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此，我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围，以提高瞄准的准确性，同时防止财政扶贫资金的浪费。目前，我国将瞄准方向逐渐转向乡村，已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上，应进一步调整瞄准范围，一是将瞄准对象全面从县确定到村；二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划；三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助，直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。(三)根据贫困对象的发展能力，做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫，是我国传统的减贫模式，通过政府发放资金和实物，来解决贫困人口的基本温饱问题，也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体，可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足，迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出，一是只能起到短期缓解贫困的作用，而不能彻底地摆脱贫困，二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理，妨碍其自身发展能力的激发和调动，也会增大财政的压力。因此，应尽早告别单一的“输血式”扶贫，在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后，根据其自身发展能力，从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能，从根本上解放贫困对象的生产力，实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说，财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济，一方面根据非特困的贫困群体的具体情况，通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化，因为随着减贫难度和成本的不断提高，政府难以独立完成减贫任务，需要社会力量的积极参与，具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫，并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时，还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式，在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。
公共财政的基本职能范文4
关键词:公共财政 投入 社会保障 公平
一、公共财政对社会保障投入的界定
1.1公共财政及公共财政投入
1.1.1公共财政
公共财政是政府从事资源配置和收入分配的收支活动。通过财政收支活动,调节社会总供求的平衡,使经济社会实现优化资源配置、公平分配和经济的稳定与发展。公共财政发端于市场经济中,并与市场经济具有互适性、互补性,可以保证国家公共服务职能的顺利实现。1999年,我国政府正式将公共财政确定为国家财政体制改革的目标模式。此后,财政支出作为国家资金的分配活动,在国家经济建设和社会管理方面发挥了十分重要的作用。作为公共部门,政府部门提供公共产品的基本职能,决定了公共财政必然成为其维持社会公平的有力工具。
1.1.2公共财政投入
公共财政对满足社会公共产品和服务的提供而进行的投入,可直接表现为中央和地方各级财政对提供这些社会公共产品或服务的资金补助,或表现为由此而产生的财政支出。一般来说,公共财政投入体现在公共财政支出上。
1.2我国公共财政对社会保障的投入
我国公共财政对社会保障的投入,一般体现为由公共财政投入所产生的社会保障财政支出。按其用途分类,主要包括:社会保障补助、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、行政事业单位医疗、补充全国社会保障基金(2000年开始)等。近十年以来,各级财政尤其是中央财政通过调整支出结构,对社会保障的投入不断增加,为构建与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系,维护社会公平发挥了重要作用。但是,我国公共财政在对社会保障进行投入的过程中,也存在着一些不公平、不合理的现象,严重削弱了公共财政通过社会保障投入促进社会公平的作用。
二、我国公共财政对社会保障投入不公平的表现
2.1我国公共财政对社会保障投入责任负担的不公平
2.1.1中央和地方的责任负担不公平
1994年以来,我国实行分税制改革,中央和地方“分灶吃饭”,中央和地方的财政收入水平已经基本均衡:截止到2007年,中央财政和地方财政占全国财政总收入的比重分别达54.07%和45.93%。但是,在对社会保障的投入方面,由于社会保障事权分散、统筹层次不高,导致由中央财政负担或提供配套资金的项目资金投入较充足,而由地方财政负责的项目资金较为匾乏,地方财政对中央财政过于依赖的现象严重。譬如,在由中央财政和地方财政共担的“两个确保”、城市居民最低生活保障补助支出方面,2004年中央和地方财政共同支出分别为692.54亿元和178.83亿元,其中,中央财政投入比例分别为96.5%和57.0%。而由地方财政负担的城镇职工基本医疗保险和农村居民最低生活保障补助为11亿元和16亿元。不难看出,在这四个项目中,地方财政投入总和只相当于中央财政投入总和的16.6%,这就使得地方财政责任缺失,中央财政压力进一步加大。此外,各级地方财政向有基金征缴来源的社会保险项目转嫁改革成本的倾向比较突出:改革开放以来,为支持国有企业改革,缓解社会矛盾,各级地方政府先后出台了部分群体享受社会保险待遇的优惠措施,如内退、离休等,造成社会保险基金大量增支,但未建立相应的地方财政补偿机制,而这些基金缺口,地方财政无力填补,基本上是由中央财政买单的。因此,在责任主体上,公共财政对社会保障的投入存在着地方财政对中央财政的严重依赖、财政责任承担失衡这一不公平现象。
2.1.2地区之间的责任负担不公平
通过对2007年中国统计年鉴中全国各地区“财政社会保障补助支出占本地财政支出的比重”和“财政社会保障支出占本地财政支出的比重”这两项指标的分析可以发现:经济较为发达的地区,社会保障的公共财政投入负担相对较轻,而经济不发达的地区,社会保障的公共财政投入负担反而较重。其中,社会保障支出占本地财政支出比重较高的几个省份有:辽宁(22.21%)、吉林(21.37%)、黑龙江(20.75%)和青海(20.00%),比重较低的几个省份有:福建(10.36%)、江苏(9.27%)、广东(8.48%)、浙江(5.6%);社会保障补助支出占本地财政支出比重较高的几个省份有:辽宁(14.23%)、黑龙江(14.00%)、吉林(11.39%)和湖北(10.22%),比重较低的几个省份有:山东(3.68%)、浙江(2.46%)、广东(1.93%)和福建(1.60%)。因此,不同地区对社会保障投入的公共财政负担的差异对经济不发达地区来说是极为不公平的。
2.2我国公共财政对社会保障投入程度上的不公平
2.2.1从绝对的投入总量上看
从绝对的投入总量上看,我国公共财政对社会保障的投入由1998年的775亿元增加到2005年的3955亿元,8年内增长了4.1倍,年均增长率为26.2%。从增长速度看,“九五”中后期(1998-2000年)是公共财政对社会保障投入的高速增长期,年平均增长率达59%;社会保障支出占财政总支出的比重从7.2%迅速上升到12.7%。“十五”期间,财政投入增幅明显下降,年平均增长率为16%;社会保障支出占财政总支出的比重除2002年达到13.1%外,其余年份均低于“九五”期末12.1%左右的水平。从1998到2005年,我国公共财政对社会保障投入的比例维持在7%-13%之间,平均水平为11.3%。从横向的国际比较看,一些发达国家公共财政对社会保障投入的比例已达30-40%左右,一些发展中国家的比例也达到了20-30%左右。所以,相比而言,我国公共财政用于社会保障的资金投入比例还处于较低水平,这对我国居民来说是不太公平合理的。此外,在《劳动和社会保障事业发展“十五”计划纲要》中提出了要“逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%-20%”的目标,而2005年我国社会保障支出占财政支出的比例仅为11.7%,这说明我国公共财政对社会保障的投入存在着不合理、不公平的事实。
2.2.2从对不同群体的投入程度上看
由于财政性资金的使用具有行政垄断性质,社会强势群体成为公共财政对社会保障投入的主要受益者。城乡居民之间、行政事业单位职工与企业职工之间在公共财政对社会保障投入的受益上都存在着较大的差距,社会保障突出社会公平、调节收入分配的功能未在公共财政的支持下得以充分发挥。第一,从对城乡居民的投入程度上看,我国城乡居民在享受公共财政对社会保障投入的待遇上存在着较大差距。由于农村各种相关社会保障制度的缺失,公共财政对农村居民的社会保障投入极其有限,有数据表明:2004年,我国公共财政直接用于对农村社会保障的支出不到对社会保障总支出的2%。第二,从对城镇不同群体的投入程度来看,自1998年至2005年,占城镇人口不足1/10(占总人口的3.7%)的机关事业单位职工及其退休人员每年平均占用了近40%的公共财政对社会保障的投入(包括医疗和离退休经费),几乎相当于公共财政对全国城乡其他群体所有社会保障补助支出的总和。这对广大的城镇企业职工和农村居民来说,显然是极为不公平的。
三、我国公共财政对社会保障投入的相关政策建议
3.1规范公共财政投入制度
首先,要加大公共财政对社会保障投入的力度,各级财政预算安排的社会保障资金,要及时足额拨付,并比上年有所增加;每年预算超收的财力,除了保证法定支出外,应主要用于补充社会保障资金。其次,要探索采取各种方式使社会保障的财政投入经常化、规范化、制度化,以确保社会保障支出需要。通过公共财政对社会保障投入的倾斜,争取在“十一五”结束时将社会保障支出占公共财政支出的比重提高到15%-20%。
3.2合理确定中央和地方财政对社会保障投入的责任
在明确各级政府社会保障事权的基础上,规定各级政府应承担的对社会保障投入的比例,并使之规范化、稳定化。虽然目前中央财政的财力较为雄厚,可分担地方财政的部分社会保障投入,但中央政府也要规定、引导地方政府同步加大对社会保障薄弱项目的转移支付力度,逐步均衡提高地方财政对社会保障投入的能力。
3.3调整公共财政对社会保障投入的结构
要以社会公平为出发点,均衡地向城乡和不同阶层社会成员分配公共财政对社会保障的投入:完善公共财政对社会保障的投入结构,适当控制行政事业单位医疗、离退休经费等社会保障支出增幅,将对社会保障的公共财政投入向农村居民和城镇低收入群体倾斜。
3.4加大各地方政府之间的财政转移支付力度
要形成地方政府之间的经常化、规范化、合理化的转移支付制度,加大经济发达地区财政对经济落后地区财政的支持力度,平衡因地区差距带来的公共财政对社会保障投入负担的失衡,促进公共财政对社会保障投入的公平合理配置。
参考文献:
[1]孔淑红.公共财政学[M].北京:对外经济贸易大学出版社,2003.
[2]孙荣,朱梦佳.社会公平与政府责任――公共财政投入义务教育的视角[J].与现实.2006,05.
[3]林治芬.中国社会保障的地区差异及其转移支付[J].财经研究.2002,05.
[4]国家统计局编.中国统计年鉴(2007)[M].北京:中国统计出版社, 2007.
[5]中国财政年鉴编辑委员会编.中国财政年鉴(2007)[M].北京:中国财政杂志社, 2007.
[6]胡劲松,梅哲.构建和谐社会中公共财政对社会保障投入的实证研究[J],中国社会保障,2007,12.
[7]中国财政年鉴编辑委员会编.中国财政年鉴(2006)[M].北京:中国财政杂志社, 2006.
公共财政的基本职能范文5
【关键词】 基本医疗卫生服务均等化影响因素信度效度检验
一、影响因素体系
1、国家发展战略
国家发展战略对城乡基本医疗卫生服务均等化的影响主要表现在以下三个方面。
（1）总体发展战略的侧重点不同将会直接影响城乡基本医疗卫生服务均等化程度。以经济发展为重点将会导致财政投入更多地投向经济建设领域，包括引导企业技术创新、自主创新产品政府采购、改善投融资体系等，这会导致属于社会领域范畴的医疗卫生服务建设资金不足、投入资源匮乏，进而延缓城市和农村医疗卫生服务体系建设进度，不利于医疗卫生服务总体水平的提升。而相比较于城市，在以经济建设为重心的总体战略下，农村所能获得建设资金和投入资源将更加有限，农村医疗卫生服务获得的发展支持也将落后于城市。
（2）区域发展战略的侧重点不同也将会直接影响城乡基本医疗卫生服务均等化程度。区域发展战略，是指在较长时期内，根据对区域经济、社会发展状况的估量，考虑到区域经济、社会发展中的各方面关系，对区域发展的指导思想、所要达到的目标、应解决的重点和所需经历的阶段以及必须采取的对策的总筹划和总决策。该战略是国家发展战略的重要组成部分，可以将其划分为城市优先发展战略、农村优先发展战略和城市农村同步发展战略。城市优先发展战略模式下城市基本建设将得到最充足的优先保证，这也包括医疗卫生基础设施建设将得到优先发展，从而人为制造城市和农村之间的差距，导致发展起点的非公平性。
（3）制度性倾斜将进一步加剧城乡医疗卫生服务发展的不均衡性。国家发展战略的实施需要一系列制度安排和政策支撑，制度性安排的区域差异化将导致城市医疗卫生发展的制度性不平衡，其直接表现就是城市和农村居民享受的医疗卫生服务政策的差异以及由此造成的不公平。
2、城乡发展结构
城乡“二元经济结构”的存在导致了城乡公共服务非均等化。在城乡二元结构发展模式下，提供的医疗服务也存在城乡有别现象。城市居民的公共服务主要由政府财政支持，例如公费医疗、女职工的产假及独子保健、职工退休后的养老金等。政府对国家机关和事业单位工作人员的劳保待遇不断在完善。与此不同的是，农村的公共服务却依托集体经济，原先依靠家庭获得基本生存保障的模式逐渐转变为依靠集体和家庭共同努力获得生存保障。由于农村公共服务主要是集体保障与家庭保障相结合，这些公共服务范围有限、水平低而且不稳定。可以说，城乡二元经济结构严重阻碍了城乡公共服务均等化。
3、公共财政体系
公共财政是指政府为市场提供公共服务的一种经济活动，它与市场经济相适应，且两者互补的一种财政模式。它与市场经济体制相匹配，是政府把筹集的公共资源进行合理配置，满足社会公共需求的一种经济行为。而社会公共需求的一个重要内容是民生需求，民生财政与公共财政密不可分，应该说公共财政的深化表现形式为民生财政，但两者的财政制度却各有侧重。公共财政的主要侧重点是弥补市场失灵，而民生财政的侧重点除了要弥补市场失灵外，还要弥补政府的失灵。总体而言，雄厚的财力是城乡公共服务均等化的可靠保障，合理调整支出结构有利于促进城乡基本医疗卫生服务均等化。
公共财政在市场经济条件下表现的主要职能为资源配置、经济稳定和收入分配。资源配置职能，就是在资源有限的前提下，通过一系列资源组合，使其适应经济发展需要，达到优化配置的目的。经济稳定职能，即政府运用财政政策等宏观调控手段来弥补市场经济的不足，达到促进经济稳定发展的目的。收入分配职能，是指政府通过财政收入在全社会实在再次分配的过程，一般而言，初次分配注重效率，再次分配注重公平，这也是体现经济公平和社会公平的基本职能。
4、医疗保障体系
改革开放以来，我国医疗保障体系建设取得了重要进展，确立了新型的城镇职工基本医疗保险制度。针对城镇职工基本医疗保险制度的缺陷，我国医疗保障体系逐步形成了形式多样的商业医疗保险和补充医疗保险方式，完善了医疗救助机制。尽管目前我国的医疗保险制度还没有完全覆盖到所有农村，但一些有条件的农村地区建立了新农村合作医疗制度。目前，我国的医疗保障制度体制上完成了从原来福利型的公费医疗和劳保医疗向社会医疗保险转轨，机制上实行了社会统筹与个人账户相结合、医疗服务竞争、社会化管理等。同时，在新制度下，形成了新的医疗保障体系框架。具体而言，我国基本医疗保障体系包括城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗以及城乡医疗救助制度。
健全的医疗保障体系是实现城乡基本医疗卫生服务均等化的重要因素。我国目前的医疗保障体系虽然取得了长足进展，但还还存在一些问题，这对我国城乡基本医疗卫生服务体系非均等化造成了重要影响。
5、供给主体结构
学界一般把医疗服务归结为准公共物品，它包括三个方面内容，即基本医疗服务、非医疗服务和特需医疗服务，其中与基本医疗服务相配套的是基本医疗保险，这也是政府的本职。也就是说，基于现实原因，政府没有满足所有人医疗需求的能力，而运用市场机制来调节医疗服务资源又存在滞后性和市场失灵风险，所以，为保证所有公民都能享受基本医疗需要，必须由政府主导、全社会参与，一起提供基本医疗服务，打造一个集政府、市场和社会为一体的多元医疗服务主体，这样才能体现社会公平与公正。
政府、市场、社会各界作为公共物品与服务供给的制度安排的主体，各自由于受到时空条件限定，发挥着不同的作用。因而，只有在各类主体限定的作用范围内，给定一种供给模式才是有效的，不然，就会导致公共物品与服务供给没有效率甚至失效。事实上，服务供给主体单一会加剧城乡基本医疗卫生服务朝着非均衡方向发展，而服务供给多元化将有利于城乡基本医疗卫生服务朝着均等化方向前进。
二、信度效度检验
1、数据来源
本检验对400名对象进行调查，共发出问卷400份，收回280份，其中有效问卷240份，有效问卷的收回率为60%，以下分析结果是基于对240份问卷统计之后得出的。
2、信度检验
信度（Reliability）即可靠性，是指采用同样的方法对同一对象重复检测所得的结果的一致性，信度分析的方法主要用到Cronbachα信度系数法。克朗巴哈信度（Cronbach值），也称内部一致性系数，通常要求该系数大于0.6，在0.8—0.9之间最为理想。一般，该系数在0.8以上认为调查表可靠性极好。0.6—0.8表示一致性较好，小于0.6表示内部一致性较差。从量表1可以看出，总量表α系数为0.893，各个因子的信度都高于0.7，且α值分布比较平均，说明指标体系的内部一致性很好，可以用于分析城乡医疗卫生服务均等化影响因素。
3、效度检验
效度（Validity）即有效性，它是指测量工具或手段能够准确测出所需测量的事物的程度。本文进行效度分析时采取因子分析中的KMO检验和Bartlett球体检验。
各分量表分与总量表分的相关系数以及分量表之间的相关系数可以作为问卷效度检验的指标。从表2可以看出，总量表相关系数为0.647—0.871，表明量表效度较高。通过旋转后的因子载荷可以看出，该量表分五个维度，共12个项目（见表3）。通过软件分析，五个维度累积贡献率达到64.82%，高于效度检验的最低标准40%，同时量表中每个项目都有较高的载荷，位于0.424—0.867之间，高于临界值0.4，表明城乡基本医疗卫生服务均等化影响因素调查问卷具有良好的效度。
三、结论
从以上分析可以看出，本问卷调所列的五个影响因素全部通过了信度检验，说明这五个因素对城乡基本医疗卫生服务均等化影响是可信的，也是非常有效的。
【参考文献】
[1] 陈海威、田侃：我国基本公共服务均等化问题探讨[J].中州学刊，2007（5）.
公共财政的基本职能范文6
关键词：均等化;转移支付;财政横向平衡
一、 我国现阶段各地区的财政能力差异分析
改革开放以来，随着各个地区社会经济的发展，各个地区的财政能力有了显著提高。但与此相伴，各个地区的财政能力差异有着越来越扩大的趋势。所谓各个地区财政能力的差异主要指的是各个地区在一定时期拥有的可支配财政资源能力的差异。这种差异既反映了各个地区经济社会发展上的差异，也体现出了各地区政府提供公共服务能力的差异。人均财政收入是反映各个地区的财政能力一个重要指标，而人均财政支出则是反映一个地区提供公共服务的水平的一个重要指标。本文拟从这两个指标来分析各个地区财政能力的差异。
1、 各地区人均财政收入的差异
各地区人均本级财政收入指的是各地区未接受中央政府的转移支付本级政府的财政收入与该地区人口数量之比。从表一可以看出，随着我国经济社会的快速发展，各地区的总体财政收入水平也有了相应的提高，从各地区的人均财政收入指标来看，1995年我国各地区的人均财政收入为312.75元，此后一直都有着快速上升的态势，到2005年各地区的人均财政收入为1409.72元比2005年增长了约4.5倍。但同时我们可以看出不同地区的人均财政收入有着巨大的差异，1995年人均财政收入的最高的地区为1551.69元，与此同时最低的地区相应的指标为110.61元，相差1441.08元。到2005年这一指标的最高值为7971.87元最低值为476.11元，这两者的差距扩大到7495.76元。以更加精确的衡量相对指标的差异系数来看，1995年这一指标值为0.9537，此后这一指标以环比的方式增长到2004年的1.1870。从以上的各个指标我们都可以看出我国各个地区的人均财政收入差距有着越来越扩大的趋势。
2、 各地区人均财政支出的差异
各地区人均财政支出指的是各地区在未接受中央政府转移支付时财政支出与该地区人口之比。这一指标在一定程度上反映了一个地区提供公共服务的能力。从表二我们可以看出人均本级财政支出的差异变化相比人均本级财政收入差异的变化要平缓一些。1995年人均财政收入的差异系数为0.9537，2004年的这一指标为1.1870,与此相对应的人均财政支出的差异系数分别为0.6851、0.7584。这在一定程度上说明了我国现阶段各地区在履行政府职能方面的刚性支出大体相同，公共财政支出规模仍然偏小。但是各个地区在财政支出方面仍然有较大的差距，1995年人均财政支出这一指标的最大值为1837.47，最小值为225.97两者之差为1611.5。而到2004年这两指标之差扩大到7030.84。这反映了一些贫困地区在维持政府基本职能的前提下（甚至连基本职能都不能维持）公共财政支出相比富裕地区而言要少的多，
突显了我国各地区的公共服务支出的不均等化。
二、 对我国现阶段财政转移支付调节财政横向平衡效应的分析
1994年我国实施了“分税制”的财政管理体制，为了弥补财政的不均衡建立了转移支付制度。那么各个地区在接受了中央的转移支付后财力有什么变化,转移支付制度是否在实现了较好的财政横向平衡?从表三我们可以看出在考虑转移支付因素后各地区的人均财政总收入的差异变化：从1995年至2004年的这一指标值我们可以看到，与人均财政收入的差异系数相比该值有了下降，v3与v1差值为20-50个百分点之间。从具体的数字来看，1995年人均财政总收入的差异系数为0.7095，此后环比上涨到1998年的0.7860，1999年略有下降为0.7743，2000年为0.6827，此后又持续上涨到2003年的0.7374，2005年又略为下降到0.7319。总体上看，人均财政总收入的差异系数是在上涨的，并且v3-v2值总体上偏小说明实施转移支付制度后地方的财政支出没有显著的变化。
从以上分析我们可以看出在，“分税制”后实施的转移支付制度在缓解各地区的财力差异方面起到了一定的正面效应，但是从总体上看我国的财政横向不平衡，财力差异有加剧的趋势。
四、构建我国均等化的转移支付制度建议：
任何国家和地区都存在着不同程度的由财政横向不平衡所带来的基本公共服务不均等化的问题。而在我国的经济社会发展过程中，这一问题尤为突出，为了使各地方政府都能提供最低标准的基本公共服务，就要求中央政府通过对地方政府提供以均等化为目标的政府转移支付以协调地区间由于客观不可抗力因素所造成的居民享受基本公共服务的不均等。
1.实行纵向与横向相结合的转移支付模式。自从分税制实施以来，我国一直实行单一的“自上而下”的纵向转移支付方式，即上级政府向下级政府的财政转移支付模式。世界上除了德国等少数国家实行纵向与横向相结合的转移模式外，大多数国家都实行单一的纵向转移支付模式。这种纵向拨款的方式对于财政的纵向平衡的实现是不可缺少的，但其在实现财政横向平衡方面却力显不足。横向转移的模式指的是平级政府主体间财力的转移，即 经济 相对发达的省份对经济相对落后地区的财力转移。显然，采取这种横向转移的模式对于缓解财政的横向不平衡有着积极的影响。我国当前在实行纵向转移模式为主的同时，实行横向转移支付模式有了一定的必要性和可能性：首先，我国人口众多，幅员辽阔，各个地区的经济 发展 水平差异过大，公共财政的服务水平极不均衡。由于我国东中西部的差距过大，而中央的财力又有限，单靠中央对地方的纵向转移，很难实现地区间公共财政服务能力的均等化。其次，我国相对富裕的东部发达地区的经济发展水平和收入水平已经接近某些发达国家的水平，有能力并从整个国家的战略角度出发也有义务支持经济相对欠发达的地区。再次，发达地区对于经济相对落后地区财力转移不仅仅对受转移地区的财力水平，提供大致均等的公共服务水平有利，而且有利于地区间各类要素的流动，进而促进统一大市场的形成，有利于提高整个国家的经济发展水平，从而最终也会有利于经济发达地区的经济发展，这是一个相互协调发展的过程。
2.逐步降低税收返还数额直至取消。我国在1994年采取“分税制”的财政管理体制以后造成了地方财政收入的大幅下滑，为了维护地方既得利益我国采取了税收返还的方式来弥补由于分税制带来的财政纵向不平衡。税收返还的数额是以1993年为基期年，以地方政府向中央政府的净上划收入数额（消费税+增值税的75%－中央下划收入）作为中央对地方的税收返还基数。1994年以后的税收返还额则在1993年的基础上逐年递增，递增率按税收平均增长率的1：0.3系数确定，即税收每增长1%，中央则对地方的税收返还额增加0.3%，并且以环比的方式逐年增加。税收返还严格意义上不属于一般性转移支付，它的初衷是为了维护地方的既得利益，因而不具有均等化效果。经济发达的地区由于税源充足，其得到中央的税收返还数额也就较大。而经济欠发达的地区所得到的税收返还的规模就较小。因而税收返还的存在加剧了我国财政的横向不平衡。并且由于税收返还的数额巨大，其在转移支付总额中所占得比重虽然逐年下降，但迄今为止仍然是我国现阶段最主要的转移支付形式，因而对我国财政横向不平衡的影响就更大，因此应该逐步的减少税收返还的数额直至取消。
3. 合理确定现有专项转移支付制度中的配套政策。专项转移支付又称为有条件的补助，是指中央为实现特定的宏观事业发展战略目标，以及委托地方政府一些应属中央事权范围类事项而设立的补助资金。专项转移支付下达地方政府后有些是需要地方政府拿出一定比例的地方资金作为配套。理论上讲，对于中央与地方共同事务、辖区间外溢性公共服务等进行的专项转移支付要求下级政府配套，是贯彻上级政府的政策意图，引导地方政府资金的投向向，发挥专项资金的引导、示范效应，增强地方政府责任意识的一项重要政策，可以改变相对价格，有效解决外溢效应等引起的效率低下问题。但这种要求地方政府拿出配套资金的专项补助也有种种弊端：富裕地区由于财力的充裕往往能够较充足的安排相应的配额，从而能够获得较多的专项拨款，而贫困的地区在配额方面的财力准备上可能就显的捉襟见肘。为了获得专项拨款可能就把一些用于其他的用途财力转移过来，从而加大了贫困地区的财力紧张，进一步导致了财政的横向不平衡。因此中央财政应在专项拨款方面向中西部地区倾斜，降低地方所需配套资金比例，并尽可能的取消配额要求。
参考 文献 ：
曾军平:《政府间转移支付制度的财政平衡效应研究》,经济研究，2000（6）
