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土地储备管理办法实施细则范文1
“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”。树立和落实发展观，具体到土地政策的制订和执行上，必须统筹兼顾，干在实处，走在前列。但是，各地在土地政策执行和国土资金管理等方面，又做得如何呢？从近年审计调查结果来看，个别地方在土地市场建设及国有土地出让、国土资金管理等方面还存在一些问题和不足，需要改进和完善。
一、当前土地市场存在的主要问题
（一）实行“预征地”。根据国家有关规定，省以下各级地方政府需征用集体土地必须报省级人民政府或国务院批准。但个别地方为了加快土地供应，满足用地需求，存在少批多征和未批先征的问题。
（二）未经批准，自行占地搞建设。根据规定，单位和个人进行建设，需要占用土地的，必须依法提出申请。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续。但一些地方在未办妥供地审批手续的情况下，同意（或默认）开发商占地搞建设，存在边报边用和未批先用的问题。
（三）经营性土地出让存在“两高两低”和“量体裁衣”现象
1.“两高”即挂牌出让宗地数占整个公开出让宗地数比例高，挂牌出让土地面积占整个公开出让土地面积的比例高。挂牌出让除了与招标、拍卖出让方式一样具有公开、公平、公正的特点外，还有其独特的可操作性和灵活性，使得挂牌出让这种方式在各地被广泛使用。但是，由于挂牌出让在制度设计上还不完善、在操作程序上还不严密，使得它的弊端在个别地方无节制地蔓延开来，成为腐败的温床。从审计调查结果不看，个别地方挂牌出让的宗数、面积分别占公开出让总数的五分之四。
2.“两低”即挂牌出让经营性土地平均地价低，成交价与底价增幅低。根据有关规定，以挂牌方式出让经营性用地，即使在挂牌期限内只有一个竞买人，只要报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌就可成交。虽然这种出让方式增加了政府的可控性，但明显削弱了市场的竞争性。
3.“量体裁衣”。有的地方为了既达到定向出让的目的，又不违反公开出让的规定，在设置宗地用途、规划要求、竞买资格等出让条件时，为开发商“量体裁衣”。由于是量体裁衣，就使得其他人因“衣”不适，知难而退，或因不能满足相关要求而无法取得竞买资格。
（四）低价出让国有土地
由于受“捡到篮子都是菜”的习惯思维，个别地方为了完成招商引资任务，往往尽量满足开发商的用地需求，并出台“土地单价低于周边地区”的优惠政策，致使个别地方协议出让土地单价低于基准地价。
（五）土地储备中心自身借款和对外担保金额较大，存在一定的风险。
建立城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的“熟地”，类似于西方的“土地银行”制度。但是，由于土地前期开发投入大，周转慢，加上城市基础建设资金紧张，致使部分土地储备中心自身借款和对外担保金额较大，仅凭自身的能力偿还到期借款、承担对外担保连带责任有一定困难，存在较大的金融风险。
二、原因
存在上述问题的原因主要有以下几个方面：
（一）执法不严，违法不究。自1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施以来，由于体制的原因，土地执法难的问题仍没有从根本上得到解决，国土资源部门在土地监察中不同程度存在着执法不严的问题，以罚代法、补办手续的现象也比较普遍。另一方面，个别开发商的违法占地行为得到了地方政府和职能部门的默许、宽容甚至支持。有的以发展为名，招商引资为由，直接干预土地的审批、供应和土地执法，在土地政策上随意变通，鼓励投资商“先上车后买票”。加上外部监督管理不到位，检查验收走过场，造成违法用地现象屡禁不止，土地出让金征收管理不规范的问题屡查屡犯。
（二）地方官员的“政绩”考核体系不够全面。长期以来实行以GDP与财政收入增长作为衡量地方政府官员主要政绩的做法，在一定程度上促使地方政府职能 “越位”，行为“错位”。一些地方政府由于不断增长的财政压力和不断高涨的政绩冲动，需要以地生财，把土地看作改变城市形象的“钱袋子”，招商引资的“米袋子”。低价征地，高价出让，拿土地来招商，已成为不少地方创造政绩、增加财政收入的捷径。因此，不全面的政绩评价体系是土地市场不规范的内在动力。
（三）用地需求增长与土地紧缩的矛盾更加突出。我国正处在高速时期，和房地产投资与需求都将会有新的增长，对土地的需求也将持续增加。同时，中央政府为保证土地资源的可持续利用而采取的有效控制建设用地规模等一系列土地政策将被贯彻始终。各地用地需求的增长与中央政府土地供应紧缩政策之间的矛盾，在土地市场建设中以不同的形式表现出来，地方政府在执行中央有关土地政策的力度上难免会打折扣。有的地方政府为了追求较高的经济增长率，在上级下达的用地指标不能满足地方经济发展需要时，在土地监管中实行外紧内松，上紧下松。对违法占地、用地者姑息迁就，认为“生米已煮成熟饭”，为了减少损失，只好补办手续，将非法占地合法化，造成乡镇政府纷纷效仿，形成法不责众之势，致使各地未批先征、“先上车后补票”的现象难以得到遏制。
（四）土地储备在操作中无法可依。首先，至今还没有一部具体的或行政法规来规范土地收购储备这一，各地的规定也没有将其上升为地规的层次，以致在实践中留下了很多隐患。其次，土地收购储备机构的性质不是严格意义上的市场主体。当前土地收购储备机构基本上是由政府出面组建的一个特殊机构，并明确规定“不以营利为目的”，根据政府的委托或授权行使某些特定的职能。其实质是一个地方政府经营城市的机构。第三，土地储备机构作为民事主体其民事行为能力有限。各地成立的土地储备机构在名义上都是独立法人，但能够独立支配的财产是有限的。如果以其储备的土地使用权抵押贷款，就等于储备中心有权处置土地使用权，这从当前的有关规定来看是没有法律依据的。因此储备中心大量的银行贷款如遇到经济形势或国家有关政策有大的变化，土地市场不活跃时，将带来较大的风险。
三、审计建议
（一）强化管理，严格执法。各级政府首先应统一思想，坚定不移地贯彻“十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地”的基本国策，实行最严格的土地管理制度。综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，实行标本兼治，有效解决土地管理中存在的问题。其次各地要逐步实行土地利用计划动态管理和考核制度，把用地指标与建设项目报批的质量相挂钩，对原已取得用地指标而未开工的建设项目，收回用地指标，用于具备条件的建设项目。再次，各级地方政府要加强土地监察，对违法用地行为决不姑息，依法追究行政责任。情节严重的，依照《刑法》规定追究刑事责任。
（二）建立和完善耕地保护责任考核体系和地方政府政绩考核制度。改革目前以GDP和财政收入增长为主要考核指标的政绩观，将“在发展经济的同时是否维护农民利益，合理利用土地等资源”作为重要列入考核指标。同时要实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度，建立能反映、经济协调可持续发展的综合评价体系，消除地方政府干预征地、供地、土地执法的制度因素，引导干部、合理、集约、高效地利用土地资源，保证经济社会可持续发展，真正做到“为官一任，造福一方”。
（三）加快推进土地资源的市场化配置。首先要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地现象。建立规范成熟的国土资源市场，关键在于建立一个统一、竞争、开放、有序的土地市场。除经营性用地全面实行招拍挂外，逐步把具有一定替代性、竞争性的工业用地也纳入招拍挂出让的范围，改变过去非经营性土地采用行政划拨或协议出让方式，逐步走向公开化，同时应进一步完善招拍挂出让土地的操作规范和实施细则，为从源头上预防腐败创造条件。
土地储备管理办法实施细则范文2
关键词:房地产业 政策导向 策略分析
中图分类号:F293 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)05-278-01
一、近期房地产市场的政策导向
近几年,我国商品房价格上升过快,供需结构严重不合理,部分城市房价早已超过居民的正常承受能力。从2005年开始,政府对房地产市场加大调控力度,进而对房地产市场产生了一系列影响。
从2005年开始的几年里,从“国八条”到“国六条”,再到“国十一条”,房地产政策层出不穷,让人目不暇接。特别是近期,为了调整房地产的供应结构,促进房地产业的健康稳定发展,国家相关管理部门相继出台了一系列的调控政策。近期主要是卖二手房营业税优势终止,买第二套房首付比例上升,抑制投机性和投资性购房,收紧个人房贷。汇总中央级文件及地方政府文件进行综合分析,政府主要从三个方面加强对房地产调控和管理。
1.土地管理方面。(1)加强农用地的管理,要求农用地的转用在符合城市规划的前提下,必须符合土地利用总体规划,并且纳入土地利用的年度计划。(2)规范土地收支管理和提高土地使用的相关税费,要求国有土地使用权出让总价款必须全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行收支两条线。同时提高土地的征用、安置成本,提高新增建设用地使用费。(3)加强土地交易的结构供应管理,要求优先供应中低价位和中小套型普通商品房以及廉租房的土地供应,而且年土地供应量不得低于居住用地总供应量的70%。同时要求土地供应应在限套型、限房价的基础上,采用竞地价、竞房价的办法,以招标的方式确定开发建设单位,继续停止别墅类房地产开发项目土地供应,并严格限制低密度、大套成型住房土地供应。(4)加强闲置土地的征收、提高闲置土地的相关成本,严格限制开发商的屯地行为。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的,依法从高征收土地闲置费,并责令限期开工、竣工;满2年未动工开发的,无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设,但开发建设面积不足1/3或已投资额不足1/4,且未经批准中止开发建设连续满1年的,按闲置土地处置。
2.规划管理方面。(1)加强中低价、中小套型房地产的开发建设要求。自2006年6月1日起新审批、新开工的商品房套型建筑面积90平方米以下的住房所占比重要达到70%以上。过去审批但未取得施工许可证的项目凡不符合上述要求的,应根据要求进行套型调整。(2)建设单位在控制性详细规划的编制中,必须确定住宅建筑密度和住宅面积密度两项强制性指标,而且指标必须符合住房建设规划关于住房套型结构比例的规定。(3)在土地交易之前,必须依据控制性规划,提供相关交易地块的套型建筑密度要求,并作为土地交易的前置条件,不得擅自突破。
3.金融投资管理方面。(1)提高房地产的开发信贷条件,房地产开发企业要同时具备建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证和施工许可证,必须四证齐全;而且项目的资本金比例必须达到35%以上,否则商业银行不予贷款审批。同时,对空置3年以上的商品房,商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。(2)禁止贷款性信托资金投资房地产开发。有外商投资的房地产企业,投资各方不允许在合同、章程、股权转让协议以及其他文件中订立保证任何一方固定回报或变相固定回报的条款,否则不给予注册登记或变更登记。(3)外商投资性房地产必须取得国有土地使用权,而且项目资本金要达到项目投资总额的35%以上,否则不得向境外借用外债,外汇局不予办理外债登记和外债结汇核准。
二、房地产开发公司的策略选择
1.一级土地开发业务策略选择。作为一级土地开发商,区域选择上应以中心城市为主,二线城市为辅;项目条件选择,应以企业搬迁为主;项目用地属性选择,在符合土地利用规划和城市规划前提下,以现有建设用地为主。以上选择主要依据是:全国的土地储备管理办法没有最终完成;二线城市仅仅是一个不完善的信息者,土地储备管理制度不健全。二线城市的大部份土地交易,储备中心的定位不明确,没有完善的法律制度;各级地方政府限制民间资本进入一级土地储备市场,即使可以进入,也没有完善的法律制度保障投资方的合法权益,操作难度比较大;同时国家对土地的调控力度不断加大,特别是农用地的转用、征收,必须符合土地利用规划等相关政策。因此,要慎重选择二线城市的一级土地开发项目。
2.二级房地产开发业务的策略选择。建立统一的土地信息网络,快速处理各地信息,把握市场机会。鉴于二线城市土地储备、交易制度不健全,特别是公开的信息比较少而暗箱操作的行为比较多,因此,在土地交易之前必须与土地储备方进行良好的沟通,对土地各种相关情况进行详细调查,以便在交易时可设置相关的条款,确保意向土地项目的获得。所以,在重点区域城市,大型房地产开发企业要加强对土地市场信息的搜集、整理以及分析力度,同时加强公共关系的建设工作,主动获得土地资源;加强产品设计研究。国六条以来,各地政府先后颁布或制订出相关的实施细则,依据近期土地交易市场分析,大多数开发项目,在交易时已经明确土地入市前的建筑套型密度要求。因此,建筑套型密度(主要建筑面积90平方米以下的建设比例要求)极有可能成为全国土地入市交易的前置条件,建议房地产企业要加大对中小户型住宅的建筑设计研究,做好项目前的针对性准备工作;认真研究土地招标交易制度。依据国家的相关政策,土地交易制度的发展方向应该是向招标方式发展,因此必须及时掌握相关政策信息,强化企业内部业务能力。在热点市场的城市,将工作重心放在研究竞地价、限房价、限套型数量的土地招标交易制度等方面。
3.加强客观经济形势和政策走向的研究,提高房地产开发企业应对复杂多变情况的能力。根据近期对国六条及国家相关政策的跟踪研究,结合房地产开发企业在工作中所遇到的实际问题的反思,房地产企业在进行政策分析和市场调研时,应加强宏观经济形势、政策走向的研究。在激烈的市场竞争中,企业的发展将越来越依赖于对当前形势的把握及未来趋势的预测判断。对经济形势的先知先觉,合理的分析和预测未来的发展趋势,能够使企业及时地把握市场环境和政策的变化,适时地调整自己的战略布局,从而积极从容应对各种复杂情况,顺利实现公司各时期的战略目标。学习国际经验,采用系统的、科学的研究方法。除了应用传统的分析方法之外,应该引入更多的定量研究方法,在宏观经济政策分析、预测和市场研究方面发挥积极有效的作用。近年来,我国统计体制的不断发展和完善,为这些方法的应用奠定了坚实可靠的基础。其间,相继出现的中国宏观经济预测模型和中国房地产指数模型,在实践中已被许多房地产企业所认识和接受,在政策分析和市场未来预测方面开始发挥作用。在未来的发展中,这些新方法能够提供更多的关于政策、市场变化方面的前瞻性分析和定量分析依据,为企业的决策活动提供多角度的有效支持。所以,随着产业专业趋势的不断加强,房地产开发企业必须加强新方法的学习和应用,才能跟上时展步伐。
土地储备管理办法实施细则范文3
关键词：城中村 改造 城市规划 困难 对策
中图分类号：F292
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）01-039-03
一、城中村基本情况
浙江省象山县的丹东、丹西街道行政区域78个村庄，可划分为三类：一是建成区内完全没有农用地的“城中村”；二是城区毗邻土地被收储或留有部分农用地的“城边村”；三是仍有大量农用地，已纳入城市远期规划建设的“城郊村”。笔者为方便起见，将以上三类统称为城中村，主要有以下几个方面的问题。
1.村庄规划落后，现代城市难以相容。城中村大多没有规划，住宅、商业、工业和农业生产等用房混杂。城市规划控制后，除有些村民擅自建房外，很少有按城市规划新建的房屋。村庄建筑密度大，风格单一，品位低，与象山县现代生态旅游滨海城市要求不相协调，影响城市综合景观。2001年，象山县城市总体规划出台后，初步统计有60%以上村庄都涉及城市道路和公建等设施拆迁。
2.村庄用地粗放，土地资源浪费严重。村民住宅都为低层（1～2层）房屋，90%为一户一宅，10%一户多宅，多数为本村村民，也有少数外地常住户，合法建筑容积率在0.7左右。房屋布局不合理，村内空闲地多，多数无法利用或难利用。如黄家塔村128户村民，已有村庄建设用地89.9亩，还有缺房户40户，需向村外扩展宅基用地20亩，按改造后安置用地62亩对比，该村将粗放多用地48亩，城区各村在不同程度上都有这种浪费现象。
3.违章建筑泛滥，外来人口集聚。由于城市多年规划控制，村民建房得不到及时解决，加上外来人口剧增，有大量出租房需求市场，多数村民在自家庭院、自留地及承包地上违章搭建出租房和其它房屋，特别是“城边村”更为突出。如上半河村70户村民212人，就有1000余人外来人口租住，村内挤满人，有的还在村外违章搭建违法占地7亩左右。出现废品回收站、油污处理点、小贩经营场所等，成为城乡藏污纳垢之所。盗窃窝赃、聚众赌博，闹事斗殴等社会丑恶现象时有发生，给社会治安问题造成很大压力。
4.环境质量低下，基础和社会服务设施落后。城中村集体经济仍比较薄弱，村集体或政府对村基础设施投入较少，大多村庄地势低洼，台风季节经常受淹，有的村庄淹水达1米左右，抗灾能力低；村中供水、供电、电信、煤气、排水等市政设施不完善，随意拉线铺管随处可见，排污不畅，垃圾成堆，环境“脏、乱、差”；道路狭窄弯曲，消防通道严重受堵，存在着严重的消防安全隐患；村内生活服设施缺乏，多数村庄没有规范的幼儿园、公共文化娱乐场所，没有卫生服务站等服务设施，村民社会保障滞后。
5.村庄管理混乱，社会矛盾突出。城中村都保留农民集聚而居的农村生活方式和传统的管理体制，又与城市紧密相连，容纳于城市之中，形成城乡并存的二元结构。普遍存在以下矛盾：（1）城市规划控制同农民宅基用地建设需要之间的矛盾，出现大量违章建筑和土地违法交易。（2）村庄本位主义与服从城市规划建设需要之间的矛盾，出现部分村民阻碍城市建设土地征用和道路等公共设施建设拆迁工作，借集体或其他团体名义要挟政府及建设单位获取个人利益。（3）村民生活保障和城市建设提前储备用地之间的矛盾，许多农民过早失去土地后，生活保障问题得不到落实，存在就业难、医保额少、无养老保险等现象。同时政府低价征用和高价出让土地造成农民心态失衡，对旧村改造要求获得利益的期望值很高。（4）村基层组织权力之争和村民内部派系斗争等内部矛盾，随着城市建设带动周边村庄经济迅速增长，村基层组织权力之争更加激烈，有些村班子缺位，组织涣散。村民关系复杂，带有情绪和派系之争，少数不良分子开始蓄意破坏、捣乱，阻碍拆迁改造工作。
二、城中村改造面临的主要困难
城中村改造是一项宏大的系统工程，涉及经济社会发展等各个方面，其出现的问题是城市建设过程中必须解决的问题。主要困难有：
1.思想不统一，工作缺少合力。城中村改造涉及计划、土地、规划、建设、街道、财政等多个部门的职能，需各部门统一思想合力工作。象山县城中村改造客观上说，还没有形成一种合力，各自为政，缺少衔接。由各部门共同讨论制定的象政办发[2004]110号《关于加快城区改造实施意见》文件，在具体实施中仍有部门指导思想认识不到位，对改造模式、程序和优惠政策等存有异议，却又没有及时根据各自职能提出调整方案，采取更好的办法。出现改造主体、规划选址、规划条件、安置用地面积难确定，项目审批及程序操作不能按文件规定顺利进行，各环节不配套，大小事务都要通过县政府多次协调解决，有的还不能解决，制约改造进度。
2.政策配套滞后，程序难以操作。城中村拆迁改造以征用集体土地拆迁村民住宅为主，有关政策在全市内都不尽一致，不够完善，表现为：（1）象山县以村自主改造模式有别于宁波市内其他县市以政府统一拆迁改造模式，政策上有很多不能类同，程序不一致，给我们项目报批带来了困难。如村民余留安置用地就不能以村经济组织为主体报批，余留安置用地不得按市场评估价补交出让金转让等。在村民都能够自愿接受改造的情况下，报批手续仍十分繁多，程序复杂，挫伤村民自主改造积极性。（2）宁波市里原有政策中有些主要条款，在象山县试点改造实施中，难被农民接受。如调产安置政策，在250m2内按拥有合法房产等同面积为标准实行调产安置，该规定使经济困难、房屋少的村民得不到公平的安置补偿，执行政策受到抵触，普遍要求安置与原有房产分离，每个村民都应平等享受农村宅基地政策，在250m2内平等享受安置房屋。（3）县里改造配套政策不够完善，城区改造配套政策已显滞后，原有的实施细则和拆迁补偿标准等规定，操作性不强，拆迁标准粗略又不灵活，使评估不能正确、公平地体现实际价值，试点改造工作中，进度已明显受到影响。
3.规划导向不够明确，缺乏总体改造计划。城区内村庄改造规划目前还没有一个明确的方案，也没有将城中村改造纳入区域性的开发规划，改造缺少计划性和前瞻性。村庄修编的规划大都是在原村庄上进行适当调整，拓宽道路，扩展用地，仍保留原有小村庄和农村一户一宅的居住特点，与现代城市集约用地、规范建筑的社区建设要求有很大差离。改造村庄缺少整体规划的引导，哪些村庄需要整村拆迁改造，哪些村庄需要完善村庄规划进行道路拆迁改造，哪些村庄需要合并选择统一安置区进行异地改造，还没有根据象山县城市总体规划功能布局、公建设施建设、城市建设计划、村庄集体留用地规划、土地利用规划、房地产宏观调控政策和经济状况等要求，出台详细的改造规划和总体实施方案，改造带有随意性，政府缺乏主导作用。随着城市进一步推进，城中村矛盾会更突出，改造时间更紧，难度更大。
4.政策优惠力度不够，整村拆迁改造缺乏信心。象山县与广州、深圳等外地优惠政策比较力度不够，整村拆迁改造按村庄现有建设用地（包括红块图）实行等地调换，多数村民缺乏信心。主要原因：（1）改造集约下来的余留安置房用地，按土地市场评估价20%～25%补交给国家出让金，财政增加了收入，村民只享受到很少部分利益，还不能达到村民最低要求。（2）道路等公建设施拆迁村民住房，政府把应该出资的补偿费纳入等地调换的安置用地内，由村庄自行处理，不给予资金补偿，使村自主拆迁改造成本明显增加，有些村庄最低利益不能保障，改造难以启动。（3）近几年国家房地产宏观调控，房地产形势并非像前些年火爆，市场运作竞争不激烈。
5.村集体经济薄弱，改造工作技术力量不足。城中村改造工作面广、政策性强，从政府职能和角色看，不宜包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等角度看，存在许多不足和不宜之处。所以，以村经济合作社为主体，自主改造实践中，虽有很多成功之处，但村里无法独立操作，只有由政府把关，帮助操作，做好全面服务工作，才能完成。目前，县公共建设管理中心，只有一个科室3至4人从事工作，存在力量不足，协调乏力，权责不对称的情况，改造工作步履艰难。
三、城中村改造的对策建议
针对象山县当前城市改造存在的实际问题，要推动城中村改造工作，必须按照国务院《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》精神，从社会和谐稳定发展的大局出发，坚持正确的舆论导向，做群众耐心思想工作，充分发挥村民自主改造的积极性。制定统一改造政策，坚持统一标准、公开操作、依法拆迁，坚持等地调换、补偿自给、让利于民，坚持统一规划、统一开发、统一管理三项基本原则。以群众满意为标准，认真拟定改造方案，切实为民谋利益，维护广大群众的合法利益。
1.正确认清形势，认识改造重要意义。正确认清城中村改造形势，是推进城中村改造的基础，当前象山县城中村改造面临良好的机遇。城中村改造是一项政府和广大群众都能够获得“双赢”的实事民心工程，对构筑和谐社会，发展象山县经济具有战略性的意义。城中村改造有利于改变城市整体面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活环境，提高村民生活质量；有利于合理利用集约用地，发挥土地效益，增加财政和农民收益；有利于城市公建道路等设施顺利建设，拉大城市框架，加快推动新城区建设；有利于拉动全县经济增长，促进两个文明建设和社会全面进步。
2.理顺各项关系，加强组织领导。按《象山县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁实施细则》中规定，县各级部门和街道，根据各自职责，协同做好城中村改造工作。（1）明确职责，理清主管部门和被管理单位之间的关系。城中村改造主要涉及集体土地的政策处理，县国土资源管理局是象山县征用集体土地房屋拆迁的主管部门，建议专门设立一个管理科室，及时出台相关政策，对从事县城中村改造的单位、拆迁人以及被拆迁人加强政策指导和业务管理，要求各部门积极配合，理顺省、市审批操作程序，加快改造工作。（2）理清国家、集体、村民之间的关系，在村民自愿的基础上积极开展改造工作。城中村改造要让百姓真实了解实际得到的利益，真正享受到国家的优惠政策和集体利益。通过民主推选成立村级改造议事及工作小组，直接接触村民，做到公开信息、公平补偿、公正处事，使大多数村民支持改造，形成良好的改造氛围。（3）理清城中村改造专设机构的职能关系，加强队伍建设。县公共建设管理中心是城中村改造专设机构，法律及法规上都没有明确的行政职能，现有的工作职能只能依附于有关部门发挥作用，涉及集体土地的要依靠土地部门，涉及部分国有土地的要依靠建设部门。建议专设机构的应对口归属，配备专业人员，加强队伍建设，必要时成立集体土地房屋拆迁公司，或者抽调土地、建设、规划、计划、街道等有关部门专职人员合署办公，它对城中村改造成败起着至关重要的作用。
3.统一规划引导，确定改造实施计划。城中村改造专项规划和改造实施总体计划，应是象山县开展城中村改造的首要任务。科学的规划是“龙头”，它能够杜绝新“城中村”的产生，防止城市改造重复建设，能够合理消化土地存量，有效控制房地产年增量。一要遵循城市总体规划和土地利用总体规划，补充城中村改造规划内容，完善总体规划，及时调整土地利用规划，保证安置用地落实。二要区别对待“城中村”、“城边村”、“城郊村”三种不同类型村庄改造的详细规划和实施计划。三要充分考虑县对房地产市场宏观调控政策，以及改造地块土地政策和经济上是否具备可行性，在计划内分片安排，成熟一个改造一个。具体按以下方案进行：（1）规划选址。按照就地、就近安置原则。“城中村”外迁安置的，在城东、城西规划两处安置用地，可通过“城边村”整村拆迁改造统一解决安置用地；“城边村”和公建设施涉及拆迁量大的“城郊村”，要求其进行整村拆迁改造，结合土地征用和村集体留用地进行就地安置，也可在本村或他村进行地级差价补偿调整实行异地安置；“城郊村”原则上在村内空闲地上及村边缘土地上安置，符合条件的小自然村按村庄拆扩并要求合并改造。（2）建设条件。以保证安置区几十年规划不落后，具有中档及以上品位。以提高容积率，集约用地，提高土地效益为原则。规划“城中村”、“城边村”以多层为主，鼓励建设小高层和高层建筑，严控低层一户一宅建筑。城郊村以联体房建设为主，鼓励建造多层复式房。（3）安置面积。对完全失土的“城中村”外迁拆迁户转变集体土地为国有土地性质，由政府统一落实安置区，按国有土地拆迁政策规定实行调产安置或安排经济适用房解决；对有足够宅基地及有大量耕作土地的村庄，制定统一办法和标准落实安置面积，确保村与村之间平衡。可以按村现有的建设用地加上村缺房户及公建用地进行等地调换，确定净土地安置面积，或者按农村宅基地管理办法要求，按村常住总农户数（包括依法可分户的农户）每户250m2或以内安置房建筑面积，以安置建筑面积和容积率关系确定村安置用地面积；政府再对改造集约出来的建设用地，根据土地的实际价值，给予适当资金返还，加以调节。（4）实施计划。改造规划按分步实施、先易后难、先急后缓的原则实施，根据每年房地产需求量多少来控制改造量。为加快改造速度，县房地产开发用地尽量要满足城中村改造需要，保证每年整村改造1至2个村，落实外迁安置200至300户。
4.明确改造模式，规范操作程序。按象山县“政府主导、自主改造、市场动作”的城中村改造模式，灵活确定主体，做到合法程序，按规范操作，简化各个环节。建议按以下规范程序操作：（1）村集体申请。以村民自愿改造为前提，以村支部、村委会支持开展具体工作为基础，规定要有80%以上村民签名同意，并由所在街道审核同意后，向县公共建设管理中心提出申请。（2）县政府确定改造项目。按县城中村改造专项规划和改造实施总体计划要求，由县公共建设管理办公室报县政府，组织有关部门论证，对条件成熟的村庄予以批复，防止一哄而上。（3）各部门各司其职，相互配合。先由规划部门选址，划定红线，确定规划条件（或详细规划），由土地部门确定安置用地面积。由县公建中心及街道组织村基层组织和村民开展具体工作，讨论确定村民安置和拆迁补偿方案及其它配套问题，搞好市场评估。由计划发改局立项及有关部门办理招标所需的手续。由有资质单位制定改造项目招投标标书，由土地管理部门组织，在县招投标中心进行公开招投标，招标内容包含改造代建项目和土地使用权出让等内容，一次性综合处理。（4）拆迁、建设、安置。村经济合作社按程序领取房屋拆迁许可证，委托有资质的评估单位评估，与拆迁户签订拆迁补偿安置协议书，妥善处理好临时过渡，然后实施房屋拆除、地块的改造开发建设、权证登记和安置房分配工作。
5.抓紧完善政策，加快落实改造措施。城中村村改造政策主要是土地政策、旧房拆迁补偿政策和优惠政策。（1）把余留安置用地中的政府收益纳入村庄改造进行市场公开处理，以村经济合作社为拆迁主体，整体报批用地，对余留安置用地按市场评估价补交出让金，作抵价抵押转让给代建单位，允许进入市场。也可以把村庄改造成本及要求纳入政府土地市场公开处理，即村民的回迁安置用地由村经济合作社直接报批用地，余留安置用地纳入土地储备，把村庄改造成本及要求作为余留安置用地公开招、拍、挂的前置条件，直接出让给开发商，政府依据市场地价按规定补交出让金的标准收取出让金，余额全部返还给改造村庄。村民回迁安置房统一按国有划拨用地供地，余留安置用地按出让用地供地。为了稳定社会和房地产市场调控管理，对村民回迁安置房屋在取得合法权证五年内规定不得转让。（2）城中村改造是否合理化主要是旧房拆迁安置补偿政策，象山县主要依据是象政办发[2004]195号《象山县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则》和象价[2004]66号《关于城市建设征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置有关价格和费用的通知》文件。在试点工作中仍有许多规定有待调整完善，特别是安置办法和旧房补偿标准，应尽快出台更具体、更符合实际、更便于操作的配套政策。（3）城中村改造是否人性化在于改造优惠政策，象山县改造优惠政策优惠幅度仍有余地，可对地段差，公建设施占用多、村庄建设用地不足的整村改造村庄给予适当倾斜，在规定应交费率、建筑容积率上以及调整部分村集体留有用地等办法，再给予优惠配套政策，调动改造积极性。
6.加强与社区结合，综合解决各类配套问题。城中村改造完成旧房拆迁和安置工作后，必须与街道和民政部门联系，解决配套问题，促使农村体制向城市体制的整体转换，传统农村居民向城市居民演变。（1）正确处理好集体经济。在改造过程中对村余留少部分土地进行一次性处理，收储或集体回收委托街道统一土地流转和按约定协议处置；落实村集体留用地，按县集体留用地政策处置和使用；全面进行清产核资，处理不良资产和债权债务，实行集体经济股份制改革。（2）逐步撤村改社区。安置小区建成后，一切都按社区要求配套，处理好村民安置区的物业管理等问题，促使村委会向社区转换。（3）完善社会保障体系。在农村现有的保障机制中，允许选择与城市居民同等保障机制。处置集体经济时，首先解决村民养老、医疗、就业等社会保障问题，确保村民无后顾之忧。
参考文献：
赵红平.关于城中村改造的思考.价值工程，2011（21）
