土地用途管制范文1
知识管理的发展历程中，人们通常根据是否能以印刷或电子为媒介，进行传播的语言、文字、图形、符号等信息，把知识划分为显性知识和隐性知识。例如各种自然规律、社会文化信息、事物发展规律等事实性知识和原理性知识，属于显性知识的范畴，容易被记录和传播。而个人或组织对外部世界的判断和感知等技能性知识和经验性知识不能用明确的语言文字表达出来，属于隐性知识，是源于实践中的领悟和体会的。
2知识地图
知识的呈现需要载体，对知识进行管理就是对各种形式的显性知识、隐性知识的载体———员工等进行管理。而知识管理包括管理获取、共享、创造等各种知识活动，知识地图的作用正是描述这些知识的分布、构成和关联性。
2．1知识地图的含义
知识地图（KnowledgeMap）技术是利用现代计算机信息技术来制作的组织知识目录，以及标示组织知识和组织专家的关系的导航系统，而作为知识管理系统中的一种核心技术，其最主要的作用是能够帮助用户快速定位到所需知识或者具有某种知识的专家。另一方面，知识地图作为一种有效的知识管理工具，它通过分析知识的层次结构来组织企业内部的知识资源，从而揭示知识之间的关联性。可以说，知识地图就是如何使用知识资源的手册，可以帮助用户了解所需的知识的位置，有利于知识的共享与获取，而知识之间关联的变化则可以揭示出知识的创新。由此可见，知识地图是实现组织知识共享和创新的有效工具，如图1所示。
2．2知识地图的应用
知识地图的应用主要有以下三方面：
2．2．1应用于知识检索传统的知识检索有两种方式，一是基于浏览的检索，这种方式不依懒于检索工具，只是随机的在互联网上发现一些所需要的信息；另一种是基于检索工具的检索，其中当属基于关键词的检索最为常见。而知识地图的应用，可以使知识检索提升到语义检索的高度。具体操作可以按照如下步骤进行：先建立各知识领域的知识地图，建立过程中的关键是对各知识领域的相关性的把握；再收集知识地图中各信息源的数据，使之形成每一知识领域的信息集合。这样，当知识地图接收到用户发出的检索指令时，能够检索到符合要求的信息集合，再根据该用户指令自动将知识地图转换成规定的格式呈现给用户。（Onto）Agent，Ontobroker等是当前本体在信息检索中应用得较为成熟的项目。（Onto）Agent可以帮助用户获取所需要的互联网上已有的本体，而Ontobroker主要是用于为用户检索到互联网上含有其所需信息、内容的网页资源。
2．2．2应用于信息集成集成数据异构分为系统异构、结构异构和语法异构和语义异构几种，除了语义异构问题现在还难以寻到较好的解决办法外，其他几种异构已经在一定程度上得到了解决了。而利用知识地图可以为解决信息集成中语义异构的问题提供一种新的思路。信息集成的方式有“自上而下”和“自下而上”两种。“自上而下”的集成方式需要先建立起相关领域的知识地图，再由这个知识地图对底层所有信息源的语义进行统一规范。“自下而上”的集成方法则是先对底层所有信息源的局部资料模式进行提取，再以此为基础，提炼出局部概念模式，最终在局部概念模式上构建全局性的知识地图研究模式。例如，信息集成的著名项目KACTUS，它可以支持面向实际应用和理论研究的工作包，KACTUS提供的是一个不仅能对理论问题做实验，还能进行实际工作应用的环境。
2．2．3应用于知识获取知识地图还可以应用于知识获取方面，利用知识地图能够更加有效地获取知识，这是因为：一方面在信息挖掘过程中，基于知识地图的信息挖掘能够在高层次进行，形成高层次、多层次的规则，甚至能在具有语义意义的规则上形成挖掘的结果；另一方面，在软件工程中用户还可以通过知识地图更精确的获取软件需求信息。知识地图的这些应用很好地实现了知识的共享和关联，计算机也可以通过知识地图的使用提升对信息和数据的理解由语言、语法的理解上升为语义的理解。因此，在未来的信息交互检索中，相关领域知识的理解中，知识地图的应用前景会越来越好。
2．3知识地图展现型态分类
为展现知识地图所表达的知识，本文通过文献检索及对现有的知识管理软件的试用，归纳出下列几种主要型态的知识地图：
2．3．1档案管理型档案管理型主要是基于对对象的观察与展现。这种分析的方式是希望建立一个具有弹性且可扩充及新事物处理的方式，而所分析的对象可以包含人、事、时、地、物等，或者是用类似的结构来分析对象。档案管理型主要是将知识树以档案总管之方式来展现知识分布，方便用户快速直接了解知识分类及分布，是现有知识地图展现型态中最为常见和使用的一种。
2．3．2思维管理型思维管理型主要是将知识树用人类思维模式来展现知识分布，以方便用户直接了解知识的分布与内容，也是现有知识地图展现型态中较为常见的一种。
2．3．3网状地图型网状地图型主要是将知识树以网状地图的方式来展现知识分布，以方便用户直接了解知识的主要分类，这种网状连结可清楚揭示知识间之关联性，一般应用于组织内部知识显示或关联性较高的知识链接。
2．3．4点状地图型点状地图型主要是将知识树以点状地图的方式来展现知识分布，主要在知识种类分类中应用，常用点与点之间稠密度和点与点之间的距离长短来表达知识的关联。
2．3．5条状地图型条状地图型主要用于以条例的方式来展现知识的分布，以方便用户直接了解知识的分类和分布，该地图的主要优势是快速构建，这是早期常见的知识地图显示方法。
2．3．6星状地图型星状地图型主要是将知识树以星状地图的方式来展现知识分布，以便简洁明了的告知用户知识的主要分类及次分类间的知识分布，目前使用也较多。
3现有的知识地图的局限性
虽然，目前人们对知识地图在组织知识管理中的重要价值已经有了普遍的关注，不少国外企业和国内一些专门的管理咨询机构、大型企业内都开始构建和尝试使用知识地图作为知识管理的工具，但在实际的使用中现阶段的知识地图也暴露出一些缺点和不足，主要表现为：
3．1忽略组织外部知识资源
由于组织构建的知识地图往往只包括了组织内部的知识，而忽略了组织外部的大量知识资源。所以在构建知识地图时，应该从组织的知识内容着眼来组织人员，而不是仅仅局限于组织内职能部门和项目团队的界限中。应该对和组织相关的群体，如供应商、中间商、用户、竞争对手、行业专家等处的知识进行有效的收集、定义、提取、描述和链接，这样能使组织的知识财富更加丰富。
3．2难以突显重要知识和关键知识
由于组织构建的知识地图往往盲目追求大而全，过度强调了组织知识的全面性，在构建的过程中不能够突出重要知识和关键知识，这样做固然对组织长远的发展有利，但却忽视了知识地图作为一种新工具，组织员工的开发、学习到适应需要一个过程，如果内容过多，领域太广，不利于相关人员的掌握。所以在构建地图的初期，可以先选取组织中的一部分相对重要的知识作为绘图范围来进行，尽量包含组织内各种知识类型，待组织成员熟悉后再不断扩充那些组织中本应该拥有的或者组织渴望和需要拥有而尚未拥有的知识，进一步完善组织知识体系，有利于组织的知识创新。
3．3侧重于知识导航，缺乏实质内容
由于组织在构建的知识地图的过程中考虑到知识地图的维护和更新等工作的方便性，使地图常常只有链接而没有实质性的知识内容，但是这样简化的知识地图却无形中增加了知识的寻找者和使用者负担。所以，在构建知识地图时，要以知识地图使用者的需求为导向，知识地图中包含的知识数量以及链接的建立应该符合用户的使用习惯并以方便使用为准则，比如，可以考虑将部分知识本体与知识地图中知识的名称建立单独层次的链接，可以通过点击直接获取知识本体，从而简化知识查询者的查找程序和成本。对知识地图而言，应该能将组织内外各种类型的知识资源都集中在一起，形成一个兼容性的知识体系架构，并反映出组织目前欠缺的知识，以便于适时地进行查漏补缺。利用长远的、发展的眼光构建出一个开放性的知识地图，可以将组织当下重要的知识、未来发展可能需要并颇为关键的知识都迅速地吸收和补充进来，可以使组织中原本孤立存在的知识利用知识地图关联在一起，这样的互动关联也必将激发组织的知识创新，进而实现组织知识的累加。
4知识地图的未来发展方向———面向知识密集型组织的知识管理
4．1强化知识地图的搜索导航功能
知识地图是表述或分类知识关联和知识概念的工具，它不仅可以揭示知识的位置和知识间的关系，还可以成为隐性知识界面，起到了一种为详细知识搜索导航的功能，依据知识地图对知识内容的科学的分类，可以帮助用户快速查找其所需要的知识点。此外，当使用者查询了某一知识点时，知识地图还可以将与该知识点相关的其它知识点也呈现在用户面前，这样就可以降低对相关知识点的重复查询，从而提高查询效率。但是，知识点本身并不包含知识内容，它只能提供进入知识源的入口，通过知识点的链接就可以快速获取相关的知识源信息。此时，知识地图中的知识源和用户自身的知识源也会有可能发生某种关联，在查询的时候作为相关知识一起显现出来。
4．2揭示组织知识关系
知识地图还能有效地揭示组织内部知识资源的内在关系，这种关系主要包括知识节点之间的关系、节点与人或者特定时间之间的关系（如等级关系、相关关系、因果关系、逻辑关系、评价关系等等），通过揭示这写关系可以实现企业知识的共享和传播，防止知识的重复创造，节省知识检索和获取的时间。
4．3评价和培训组织智力资源
随着知识经济的重要性加强，专业人才工作的流动性也越来越大，知识密集型组织对刚进入的员工有必要用一定的时间和精力去加以培训，培训单位期望通过向他们灌输组织文化，培养适合的工作精神，提高其技术水平，使培训取得显著的效果。利用知识地图能够在很大程度上降低组织培训新员工的成本，引导新员工有效的迅速适应工作环境。员工通过查看知识地图，就可以熟悉整个组织的运营模式，明确自己的职责，方便的找到可以使用的资源，即使不去资讯那些经验丰富的前辈，也能够很容易地独立完成这些工作。知识地图的辅助作用可以协助组织对智力资源进行评价和培训，这同时也是知识管理的一种重要用途。
4．4帮助组织探索隐性知识
在信息管理向知识管理发展的趋势下，组织的核心竞争力主要来自于组织的隐性知识。“人”会在组织的发展中起到更加重要的作用，尤其是在知识密集型组织中有效的专家技能管理对组织的运营发展至关重要。所以，如何将隐性知识显性化是知识管理研究的核心。在前面的研究中曾提及，知识地图除了指向知识本体之外，还可以指向知识人，如要将组织的隐性知识全面显性化，通常采用访谈、文献资料收集和问卷调查等形式。但这样收集来的数据不仅成本高，而且不够深入，另外，由于专家知识具有动态性，所收集的只是如果不及时加以维护，可能会失去时效性。因此，假如某组织要对隐性知识进行显性化处理，需要先找到拥有知识的专家，再将拥有知识的专家显示在知识地图中，然后让访问者通过点击相关的主题就知道哪位专家处获拥有这样的知识。
4．5识别非正式组织部门知识资源
组织中存在着正式部门和非正式部门，正式部门的知识通常表现为公开的、众所周知的形式，而非正式部门的知识资源则包括一些类似群众号召力、管理能力、特殊技能等的知识能力，一般情况下不为大众熟知或者不以公开的形式出现，但是这些知识能力能够有效促进和帮助组织内的成员快速而准确地获得各自所需要的知识，因此识别非正式部门知识资源有助于提高组织的学习能力。
4．6整合组织知识资源
土地用途管制范文2
一是土地利用发展战略政策。当前影响其土地利用总体规划制定和实施的相关政策中主要是与江西省有关的部级发展战略6个，省级发展战略5个。二是土地规划实施监督政策。当前，江西省土地利用总体规划实施监督政策主要有：动态监管机制、规划目标的管理责任制、建设用地管理三项基本制度、土地利用总体规划修改或调整审批政策。三是新增建设用地管理政策。江西省按照保障重点、兼顾全面、差别化管理的原则实行“三个三分之一”计划下达、省重大产业项目“点供”制等计划差别化管理制度，促进各地在使用新增建设用地计划方面更加节约、更加高效。同时江西省也出台了城乡增减挂、工矿废弃地复垦利用试点等耕地补充政策。
2实施管理成效分析
2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析
江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。
2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析
江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDP、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDP、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。
2.3新增建设用地管理政策目标成效分析
（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。
2.4耕地补充政策目标成效分析
造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。
3存在的问题及对策
3.1存在问题
（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。
3.2对策
（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。
4结语
土地用途管制范文3
关键词：国家公园；自然资源资产；产权管理；保护利用；用途管制；政策
0引言
19世纪以来，人类越来越强烈地意识到保护自然生态、缓解破坏自然资源给人类带来危害的重要性。19世纪70年代，美国建立了世界上第一个国家公园，之后，世界各国陆续建立国家公园管理体制。目前，世界上已有200多个国家和地区建立了国家公园、自然保护区等自然保地［1］，保护濒临破坏的自然生态系统。我国研究和建立国家公园相对较晚，第一个自然保护区鼎湖山自然区是1956年建立的，2008年中国大陆探索建立第一个国家公园云南普达措国家公园［1］。十八届三中全会提出“建立国家公园体制”后，国家和地方政府、各界学者纷纷投入研究。目前，政府部门主要聚焦在管理体制、国家公园定位和规划编制上，各界学者则不同程度地在国家公园定位、发展、生态保护、旅游经营等方面进行研究。笔者认为，在建立并理顺国家公园管理体制的同时，更应加大对国家公园自然资源资产的管理，未来国家公园的管理必将以自然资源资产管理为核心。纵观国内外，包括国家公园在内的自然保护地，通常是分布有特殊的自然保护、科研、文化、美学等意义的自然生态系统及保护对象的区域，用于保护独特和典型的自然生态系统系统、著名自然景观、野生动植物资源等资源［2］，其建立的背景多是在人们意识到自然资源、生态环境遭到严重破坏，或某区域独特的自然资源具有重要价值需要保护，但又无力对所有自然资源进行全面保护的情况下，充分协调经济社会发展与自然保护、平衡保护与利用的矛盾关系，对一些重要的自然资源、一些重要生态区域进行保护。目前，我国正在开展的国家公园体制试点，由中央设立的5个试点，也主要是因其独特的自然资源而设立。自然资源是生态保护的载体，保护好了自然资源也就保护好了生态系统。如东北虎豹国家公园，因其稀有的、濒临末绝的东北虎、东北豹种群而设立，1.46万km2范围内，2012—2014年期间，东北虎27只，东北豹42只［3］；大熊猫国家公园，因国宝级野生大熊猫物种而设立；祁连山国家公园是我国西北地区重要生态安全屏障和水源涵养地，因大规模无序开发建设，导致自然资源、生态环境严重破坏，引起国家和社会广泛重视而设立。由此可见，设立国家公园的目的和缘起，主要在于保护独特的、稀有的、濒危的物种，保护这些区域的自然资源及其生态系统。党的十八大以来，中共中央、国务院从中国特色社会主义事业总体布局的战略高度，对生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断，提出了绿水青山就是金山银山的理念，十八大报告中明确“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”［4］，指出了对自然资源实行资产化管理的方向。十八届三中全会明确要求“健全自然资源资产产权制度”，要立足于资产的角度来保护和管理自然资源。因此，国家公园应紧密结合自然资源资产产权制度改革，探索国家公园内自然资源资产保护管理模式。国家公园管理体制，也将在理顺公园内自然资源资产的管理框架、管理模式、管理方法和管理机制的同时进一步确立。
1国家公园自然资源资产管理框架
国家公园内的自然资源，包含公园范围内的土地、森林、草原、河流、矿藏、野生动植物等各类自然资源。国家公园保护管理是自然资源资产保护管理的一部分内容，是要保护各类自然资源中最应珍惜和保护的具有国家代表性的、稀缺的、独特的资源。国家公园管理，应在制定和完善相关法律法规的前提下，以自然资源管理体制、国家公园管理体制为依托和保障，以保护公园范围内自然资源及其生态系统的原真性、完整性，实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，开展自然资源资产管理。具体地说，国家公园自然资源资产管理，应在摸清自然资源本底的基础上，以编制国家公园总体规划作为管理的依据和手段，以自然资源资产产权管理为基础，以监督执法为保障，开展用途管制、保护活动、适度经营等自然资源资产管理工作，实现国家公园内自然资源资产的严格保护、合理且有限的利用。
2国家公园自然资源调查监测
国家公园保护管理是以自然资源保护管理为目的和核心内容的管理，这就需要全面准确掌握国家公园范围内自然资源的总体数量、质量、结构及分布等情况。在中央机构改革之前，森林、草原、湿地、水域、荒漠等各类自然资源分别由不同部门调查，森林、湿地由林业部门调查，草原由农业部门调查，水域由水利部门调查，原国土资源部门对全国土地进行全覆盖调查，各部门采用的分类标准、调查方法、调查时点都有差别，各部门自然资源调查数据交叉、重叠问题严重，资源种类、数量家底不清。因此，自然资源统一管理，首先要制定统一的自然资源分类标准，进行统一调查。国家公园内自然资源调查应在统一的自然资源分类标准基础上，进一步细化自然资源的种类和结构划分标准，强化自然资源质量、功能、生态状况等方面调查，并落地上图，形成国家公园内自然资源数据“一张图”、“一套数”。在此基础上，对国家公园范围内的自然资源及其生态状况实行动态监测，一方面防止违法破坏公园内自然资源的行为，另一方面重点监测各类自然资源质量变化、生态状况变化、生态功能变化等方面，对于特殊保护物种，应力求实时或准实时监测。国家公园内自然资源的统一调查，摸清资源底数，是编制国家公园总体规划的基础，也是未来国家公园自然资源保护、有关资源合理有限利用的基础；动态监测则是掌握国家公园保护成效、监控资源利用方式、掌控人为活动范围和活动强度的具体措施，是及时反馈和完善国家公园管控政策机制中的重要环节。
3国家公园自然资源资产产权管理
自然资源资产产权管理，一方面要维护集体所有自然资源资产的所有者权益，尤其要维护已经承包到户或流转到其他经济实体的自然资源所有者或使用者权益；另一方面要保障国有自然资源资产不流失，维护全民所有者的权益。未来自然资源管理将应更尊重产权，是基于产权基础上的自然资源资产保护与利用管理。这就要求对包括国家公园在内的自然资源资产进行确权登记，明晰自然资源产权的地域界线和权利界线，在此基础上，规范自然资源资产的产权管理。
3.1非国有自然资源资产管理问题
国家公园自然资源资产管理需要解决的一个重要问题，是对自然资源资产权利人的利益影响问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”［5］。国家公园内自然资源资产管理以保护为主，仅允许原住居民开展维持生产生活的、必要的经营利用。这势必影响集体、个人或其他经济组织对享有使用权的林地、草地、水域等资源的经营和收益。目前，开展国家公园体制试点的10个国家公园，土地所有权为国有的占95％，土地所有权为集体仅占5％，但是其林地、草地、耕地等以承包或土地流转的方式，使用权为农户、个人、甚至其他经济实体的，应远大于5％。例如，仅祁连山国家公园土地所有权皆为国有，草地是其主要资源，占10个试点国有公园总面积的近14％，这部分草地均已承包给牧民，使用权为集体或个人。另外，武夷山、钱江源、南山等国家公园土地所有权以集体所有为主体，使用权大部分已承包到户。对国家公园中非国有自然资源资产的保护管理，需要充分考虑农户、个人或其他经济实体用益物权。因此，纳入国家公园的、由集体、农户、个人或其他经济实体经营的林地、草地、耕地等土地及其上附着的自然资源，将是国家公园自然资源资产管理的关键内容。
3.2国有自然资源资产管理问题
按照中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》的部署，在自然资源资产产权制度改革工作中，要落实健全国家自然资源资产管理体制，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题［6］，解决自然资源资产产权制度不够明晰、权利界线及权属地域界线不清、全民所有者缺位、所有者权益不落实等问题，以及由此引发的自然资源开发过渡，保护不力等问题。因此，在国家公园中，国有自然资源资产管理，重在解决全民所有者缺位、所有者权益不落实、全民所有自然资源资产收益流失的问题，这是国家公园国有自然资源资产管理的重点。
3.3自然资源资产管理方向
中央国家机关机构改革，组建了自然资源部，对各类自然资源统一管理，在国家林业和草原局挂牌成立国家公园管理局，对国家公园实行统一管理。国家公园自然资源资产管理需要在查清自然资源本底的基础上，全面掌握自然资源资产所有权界线、使用权界线，开展自然资源资产确权登记，明确其法律地位和权利内容。对非国有自然资源资产，评估国家公园自然资源保护和限制利用措施对自然资源权利人的权利影响和收益影响，确定补偿办法和补偿动态调节机制，对权利人给予合理补偿，钱江源国家公园实施集体林地地役权改革，集体林地地役权改革资金补偿标准为48.2元／（亩•年）［7］，也是对非国有自然资源资产管理的有益探索；评估自然资源资产价值，对于具备置换或赎买条件的自然资源，以置换或赎买的方式，收归国有；支撑并全面监控自然资源资产的转让、抵押、担保、继承等权属流转和变化。对国有自然资源资产，无偿服从国家公园的保护管理要求，对于利用其开展符合国家公园管理方向的基础支撑服务、旅游服务、科研服务的，可按特许经营的方式获取自然资源资产使用权，但要实行有偿使用。生态文明体制改革，将进一步研究建立中央和地方政府分级行使所有权职责的全民所有自然资源资产管理体制，中央政府应对部分国家公园直接行使所有权和监管权［6］。
4国家公园总体规划编制
建立国家公园体制是构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度的重要内容之一。为此，国家公园内自然资源资产的管理，需按空间规划的模式编制国家公园总体规划。
4.1国家公园空间规划的关键点
空间规划是以“着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”［6］为目的，以空间资源的合理配置和有效利用为核心，协调各类资源在空间上的衔接，解决各类资源在空间上的矛盾、冲突，实现有关保护、利用、建设活动在空间分布上的不重不漏、不矛盾、不冲突。编制空间规划的关键，一是要以统一标准的、不重不漏的空间调查数据为基础；二是明晰空间资源的产权界限；三是明确解决各类空间资源保护和利用活动矛盾冲突的原则和优先次序；四是明确国家公园保护发展方向，并落到空间地块。
4.2国家公园空间规划的内容
从自然资源保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、资源资产权利公平等方面为突破，采用＂多规融合＂的方式编制和实施国家公园的空间规划。主要规划内容应包括：一是区划主体功能分区和布局。将国家公园至少划分两个功能分区，禁止人为活动的核心保护区、允许人为活动的限制利用区。对允许人为活动的限制利用区，可根据国家公园范围内原住居民数量和分布、支撑生态体验和游憩的范围、支撑科学研究的范围等情况，合理划分相应子功能区。对各功能分区，明确保护范围、合理利用条件、允许和限制人为活动类型等保护利用方向。二是确定保护利用措施。根据国家公园的自然资源特点、主要保护物种分布情况、生态系统状态等，分类型、分区域明确保护措施、修复措施。根据国家公园内原住居民分布及其生产生活方式，划分生产生活空间，确定合理利用自然资源的措施，明确限制利用的条件。如对于可再生的、不会因利用而灭失的草类、果实等资源，应允许原住居民适当利用，但要强化保护措施。三是科学设计国家公园的辅助基础设施。包括公园内的防火、防灾设施，必要的旅游设施、科研设施，原住居民必要的生产生活保障设施等，要科学布局，合理设计规模，既能支撑必要的人为活动需要，又将对自然生态系统的影响降到最小。四是对非国家公园的工程建设，明确准入条件、禁止和限制措施。五是确定国家公园保护和建设的时序安排，即明确国家公园保护利用的阶段性目标。国家公园的各项规划内容，都应落地上图，落到具体空间上，以提高规划的可操作性。
5国家公园用途管制
用途管制概念来源于《土地管理法》，是加强土地资源管理的基本制度，通过严格按照土地利用总体规划确定的土地用途和土地利用计划安排使用土地，目的主要是严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。《生态文明体制改革总体方案》要求，下一步“将用途管制扩大到所有自然生态空间”［6］，国家公园等自然保护地，将纳入生态保护红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏［6］。从广义上说，国家公园的用途管制，是以国家公园总体规划为依据，落实规划确定的自然生态空间用途的具体过程，主要用途管制方向包括，自然资源保护与修复、自然资源利用、土地用途管制等。
5.1自然资源保护与修复
国家公园的自然资源保护与修复，以保护国家公园范围内的自然生态系统的完整性、原真性为目标，禁止破坏自然资源和生态环境的各种人为活动；特别是禁止林木砍伐、狩猎、毁林开垦、揭取草皮等破坏自然资源及自然生态系统的违法活动，禁止或限制以自然资源为基本生产资源的生产性经营活动，合理安排退耕还林、退耕还湿、矿业退出、生态移民等生态工程，修复自然生态系统；合理安排防灾减灾工作。
5.2自然资源利用
为实现国家公园内各类自然资源全民共享，支撑生态体验和游憩，支撑科学研究，保护国家公园范围内的少数民族文化，维持和改善原住居民的生活水平，应允许适当的自然资源利用。一是在规划的原住居民生产生活区域内，允许在已开发的土地上，维持原有的耕种、养殖等生产活动。二是在规划的允许人为活动范围内，引导合理利用植物生长的枝、叶、果实等循环生长、可再生、不破坏基础的自然资源，例如允许限制性的采摘、放牧、养殖，但要强化利用强度管控。三是合理安排科研、科考、教学实践。在规划的范围内，允许开展不破坏自然资源和自然生态系统的科研等活动，并建立将研究成果反馈给国家公园自然资源保护利用的机制。四是合理支持开展以生态体验为主的游憩活动。根据自然资源的承载能力，科学控制访客量、合理安排旅游活动，严格控制交通、餐饮、游乐、体验等设施的规模和形式。
5.3土地用途管制
土地用途管制是狭义用途管制的内容，主要是维持原有土地的用途，限制工程建设占用耕地、林地、草地等农用地。国家公园的土地用途管制，应限制任何形式的改变土地用途的活动。一方面，要以法律法规、空间规划为依据，严格工程建设管控，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动，国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离，建立已设矿业权逐步退出机制［8］；对于其他交通等重大基础设施要穿越、占用国家公园土地，且无法避免的，要科学评估对国家公园自然资源和自然生态系统的影响，研究比选方案，按照规定，经有关部门批准后方可实施。禁止未经审批擅自开展建设活动。另一方面，引导国家公园内的土地用途向自然生态系统正向演替的方向发展，禁止毁林开垦、毁湿开垦、毁草开垦等行为，禁止随意改变国家公园内土地用途的活动。土地用途管制的落实应坚持行政审批的方式。
6国家公园监督执法
土地用途管制范文4
1．反公地悲剧的基本思想
黑勒（MichaelA．Heller，1998）首先提出了反公地悲剧分析框架，他把反公地悲剧定义为多重所有者都赋予了排除其他人使用稀缺资源的权利，并且没有一个人具有有效的优先使用权，当有太多的所有者持有这种排他权时，资源易于低度使用的一种经济现象。黑勒通过考察俄罗斯转轨时期的经济发现了这一现象，在莫斯科路边摊和简易商棚熙熙攘攘，生意红火而正式商铺或商场却大量空置。通过大量的案例研究，黑勒揭示出商场空置的原因是：商场的权利分布不是呈束状而是呈水平状，卖的权利、出租的权利、获得销售收入的权利、获得租赁收入的权利、决定使用的权利、占有的权利等都由不同的多重的机构所有，多个权利人具有相同或者相似的权利，商场的所有者、使用者、各级经济计划的执行者、各类管制者等都能阻止其他权利持有者有效使用商铺。这种反公地悲剧可以通过市场交易逐渐使权利整合而解决，但受到高昂的交易成本制约。反公地悲剧是一个体制问题，可以通过体制变革来解决。随后，黑勒运用反公地悲剧模型分析了生化研究领域专利权的过度保护问题并进一步完善模型，由于科学领域的相互联系，许多有大量交叉重叠的技术发明由多个专利人持有，当使用者需要获得多种专利投入去创造单一的有益产品时存在复杂的障碍，即反公地悲剧［8］。一项医药产品的开发往往需要同时购买内容交叉的多项专利，从而大大推高了医药开发的成本，一方面导致了新药品往往价格昂贵，另一面直接阻碍了产品研发。布坎南等（JamesM．Buchanan，YongJ．Yoon，2000）进一步完善了反公地悲剧模型并用数学公式与几何图形加以形式化，他们比较了公地与反公地，发现了二者基本逻辑的对称性。公地模型中，个人或企业通过增加投入到公共资源，减少了所有其他人投入的生产率和每个人的租金，而在反公地模型中拥有排他权的个人或企业通过减少投入（通过价格）到公共机构，减少了其他也执行潜在排他权的可利用租金，二者都是一种外部不经济。FrancescoParisi，NorbertS?chulz，BenDepoorter（2000）在布坎南等人的基础上进一步探讨了公地悲剧与反公地悲剧问题产权的二元性，认为公地与反公地悲剧是偏离统一产权的对称性的结构性的后果，是使用权与排他权不一致的后果，都是来自于多个所有者使用共同资源的私人和社会激励的失调。至此，反公地悲剧的分析框架已基本成熟。首先，从现象来看，反公地悲剧表现为资源的不充分利用，而资源并非无主之物；其次，从经济本质上讲，反公地悲剧是私人激励与社会激励失调产生的外部不经济，是外部效应产生的低效率；最后，反公地悲剧出现即产生外部不经济的原因是权利配置不合理导致的使用权与排他权的冲突。
2．农村土地利用中的反公地悲剧
中国农村存在三种形态的土地资源浪费，其一，空间形态上的农村空心化，外扩内空，废弃危房和闲置空房大量存在，导致农村建房占地太多，土地不能充分利用；其二，中国局部农村仍然存在耕地抛荒现象，不少地区农业劳动者以妇女和老人为主，农业的劳动投入和资本投入不足，农地粗放经营，因而，农地尚未充分利用；其三，农村土地尚未充分开发，荒坡、荒岭，耕地区域的边边角角及门前屋后的零星土地等可开发、可利用的闲置土地依然大量存在。三种形态的土地资源浪费均为土地的不充分利用，且在法律上浪费的土地都有相应的所有权主体，符合反公地悲剧的表现形态，是否属于反公地悲剧我们需要进一步分析其经济本质及外部不经济产生的原因。农村建房占地，建新不拆旧等导致了土地浪费。但从农户的角度来看，农户建房选址向交通沿线靠拢，有利于更充分地利用公共产品和分享公共服务。而村内旧房不拆一方面因为旧房离农地较近，能够作为农业生产的据点，旧房仍具有一定的使用价值，另一方面可以节约拆迁成本，且能通过实际占有获得未来可能的土地收益。因此，导致农户的个体决策偏离社会最优决策，从经济本质来说是私人激励与社会激励失调导致的外部不经济。中国土地管理法规定一户只能拥有一处宅基地，这种一户两宅明显违法，但这种违法由于没有直接的受害者，因而过分依赖土地行政管理部门的监察去发现和处理，由于农村尚未有健全的土地登记制度，土地行政部门的信息能力十分有限，因而实际法律处理往往十分困难。导致这一违法现象普遍存在的根本原因在于农村土地所有者没有独立的土地利益，从而没有检举和阻止这一土地违法行为的动力，使法律执行困难重重。农村住房建设本应适应经济社会发展的需要，住房向交通沿线聚集有一定的合理性，但作为土地所有者的农民集体则无权调整农户的承包地以适应这一要求，村内的空房、危房的拆迁、复垦能够提高土地利用率，但土地主管部门、县乡政府、宅基地原主人、作为土地所有者的农民集体均有相应的排他性权利，土地整治、复垦收益的利益归属却十分模糊，因而显示出了土地排他性权利与使用权的冲突。总之，农村无规划的建房占地导致的土地利用不充分是由于土地权利配置不合理导致的外部不经济，属于反公地悲剧。
农地抛荒和低效利用在大多数情形下仍然是农户自愿选择的行为，其核心是劳动投入和资本投入的激励不足，即私人激励与社会激励的失调，农地抛荒理论上存在两种解决方案：一是承包方通过转包、出租、转让或由他人代耕等方式改变土地的实际使用权；二是发包方强制收回土地并通过承包、拍卖等方式交付他人耕种，但这两种解决方式都依赖于清晰的土地权利配置，由于农地经济价值的实现依赖于村组公共物品与公共服务的提供，发包方通过拒绝提供公共物品而实际享有一定的排他性权利，土地承包者并不能充分地享有转包权，因而在实践中承包地往往只能在本集体经济组织内进行转包、转让，而在同一集体经济组织内农户经济具有同质性，面临的经济机会相似，一旦面临农地收益过低导致的农地抛荒，往往并无实际的农地受让者或承租者，对于土地的发包者来说，只有弃耕抛荒连续两年，才有收回发包耕地的权利，因此在法律上也无法杜绝土地抛荒。在法律实践中，连续抛荒两年的界定十分复杂，土地承包者有土地承包合同的保护，而发包方收回承包地的强制力并无充足的法律保障，在农村集体经济空洞化的背景下，农民集体本身并无可调度的劳动力甚至基本的生产资料，即使作为发包方的农民集体收回抛荒的土地，仍然面临着转让和转租的困境。概而言之，土地抛荒是农地权利配置不合理导致的一种土地资源浪费，属于反公地悲剧。农地低效利用主要表现在农地由老人等机会成本较小的劳动力耕作，资本和劳动投入相对不足，解决此类问题仍然需要调整土地权利。首先，农地承包权的确定没有适应经济社会的发展，当前一旦拥有了农地承包权，实际使用耕地的机会成本几近于无，农地具有经济价值，过低成本甚至无成本的农地承包，使附着在农地上的经济机会不能充分实现；其次，农地承包权初次分配强调其安全保障等社会功能，实际农地经营能力的差异无法充分考虑，使得土地高效利用过多地依赖于土地流转；最后，法律虽然对弃耕、改变农地用途等有特别的规定，但忽略农地的经济效益，农地利用仅以土地与劳动的简单结合获得基本生活资料为目标，即农业边缘化趋势并无任何法律上的抑制措施，因此，农地低效利用仍然是土地权利配置问题导致的反公地悲剧。农村未开发土地的闲置问题主要涉及到土地开发或整治由谁来进行，其收益如何分享等基本问题，只有权利清晰才能利益归属清晰，只有明确利益归属才能激励利益相关者采取积极行动，归根到底仍然是土地权利配置问题导致的反公地悲剧。作为土地所有者的农民集体并无完整的土地处置权，对未开发的土地也只能开发成农地或用作宅基地等，不能开发为非农用地，而未开发的土地往往属于边角地和劣质地，作为农地利用价值不高，同时土地整治要服从相应的土地规划，一般由政府主导，农民集体作为土地所有者既无实际的处置权也无法充分分享土地整治利益，因此，往往以未开发的形式保留未来土地经济机会。总之，三种形态的土地资源浪费都是土地权利配置不合理所导致的反公地悲剧。
二、土地权利视角下的农村空心化原因
按中华人民共和国土地管理法，国家实行土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地和未利用地，而就土地的所有权而言则实行的是二元土地制度，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除特别规定外属于农民集体所有。因而除个别特殊情形外，农地为农民集体所有，而非农地基本上为国家所有，农民集体所有的土地大部分以农民承包的方式由农户使用。农民土地承包权的确立即家庭联产承包责任制的推行保障了农户的农业经营自主权，曾大大的促进了农业生产力和农民收入水平的提高，但随着农业产业化经营的推进和农村产业结构的优化，既有的土地权利配置无法适应经济社会的发展，导致了大量农民土地利益的损失和农村经济机会的丧失。首先，直接剥夺农民农地非农化的权利使农民集体的土地所有者权利残缺不全，土地用途管制和土地规划是为了更为科学的配置土地资源，实际上农民主导的非农化更易受到土地用途管制和土地规划的约束，由政府主导的农地非农化在市场经济条件下使政府陷入市场的参与者和监督者的角色冲突，地方政府由于有“卖地生财”的利益冲动，往往更有可能突破土地用途管制和土地规划的约束，即使部门之间的权力制衡机制形成，能够基本解决参与者和监督者的角色混乱，监督和约束公权力也往往比监督和约束私权利难度更大；其次，国家实行保护耕地政策，作为农地所有者的农民集体是实际的耕地保护实施者，一方面农民承包经营耕地，连续两年弃耕将会被收回发包的耕地，因而实际上耕地是在农民的农业生产过程中维持耕地的性质，另一方面农民集体虽是土地的所有者，但保护耕地就必须放弃农地非农化的权利，因而农民集体实际上在保护耕地的过程中丧失一定的市场机会，然而，农民个人、农民集体和农村地区在保护耕地中付出的代价并没有得到相应的补偿；再次，即使不考虑农民的农地非农化权利，国家通过土地征收程序实现农地非农化过程中也应给土地所有者和土地使用者足够的补偿，但实际上，一方面农民并没有获得作为交易者的市场主体地位，面临着政府的直接的非市场性剥夺问题，另一方面，即使解决了超经济的非市场的权力作弄财产的问题，单个的农民作为交易的一方，相对于政府，其议价能力也相对较弱，农民因此需要一定的组织载体提高其议价能力，帮助其实现市场利益；最后，由于农村社会保障的不足，失业农民工、老年农民等把土地作为最后的生存依托。在城市非农土地配置中，在土地规划的许可范围内，土地配置较为充分地体现了价高者得的市场法则，但农村，土地权利配置中过度关注土地社会功能从而强调土地承包的均等化、土地承包合同的稳定性，忽略了土地的生产要素特征和土地市场的竞争特性从而抑制了土地的经济功能，使附着在土地上的经济机会无法充分实现。概而言之，农村空心化形成的是多种经济社会因素共同作用的结果，但土地权利配置失当在农村空心化过程中扮演着最为重要的角色，首先由于土地权利配置不合理，导致大量的反公地悲剧，土地的经济价值不能充分实现，土地浪费的经济成本相对较小，导致一户多宅滥占耕地的空间形态上的农村空心化；其次，土地权利配置的不合理导致了农业的边缘化，使生存保障性农业大行其道，农村产业空洞化；最后，由于土地权利配置问题导致农村缺乏非农经济机会，农业经济机会也受到很大程度的限制，农村青壮年劳动力纷纷外去寻找经济机会，导致农村人口空心化。
三、农村空心化的治理
1．治理农村空心化应开发农村土地的非农经济机会
治理农村空心化就是要通过增加农村的经济机会，从而改变生产要素单向度向城市流动格局。由于土地是农村最为丰富的生产要素，治理农村空心化应首先从挖掘附着在土地上的经济机会着手。其中最为重要的是落实农民集体的土地所有权。非农经济机会对年轻一代农民具有很强的吸引力，在农村非农产业发展中，农民要面对农村经济未来的不确定性，承受经济发展对农村的长远影响，农民不是简单的市场参与者，而是最为重要的利益攸关者，农民应享有对农村经济事务的剩余控制权。所谓剩余控制权就是作出剩余决定即契约或法律规定之外的决定的权利。土地作为农村经济中最为重要的生产要素，农民应有相应的权利处置土地，包括农地非农化的权利，因而，通过农地征用程序实现农地非农化不仅在法理上违背了农民集体的土地所有权，而且从经济治理的角度来看，削弱了农民作为农村经济发展最重要的利益攸关者的剩余控制权，由此产生如下后果：首先，建设用地的征用制度仍然是一种城市扩张的城市化路径的体现，否定了农村非农化的自主发展，意味着农村非农产业只能由政府主导，而其路径是城郊扩张的城市化路径，显然会导致大城市化，不符合鼓励中小城市发展特别是乡镇发展的政策初衷；其次，即便政府具有充分的回应性，农村自主非农化的缺失也干扰了市场自生秩序的扩展和市场演进过程，大量的市场机会只能在市场演进过程中由市场的参与者在经济活动中逐步发现，政府无法掌握足够的信息预测市场，从而使农村失去一些经济发展机会；再次，农村非农产业自主发展权利的不足，一定程度上打击了农民的创业激情，从而使农村发展过多地依赖外来资本和财政支持，农村内部发展动力不足。农村经济发展前景黯淡不仅使农村人才流失，农村加剧空心化，而且易使社会甚至政府把农村作为负担，农村被边缘化；最后，农民在农村经济发展中剩余控制权的不足使农民丧失大量的经济民主实践机会，农村统分结合的双层经营体制中“统”的内容无实践支撑，农村集体经济空洞化。因此，治理农村空心化应通过土地权利调整，落实农民在农村经济中的剩余控制权，让农民在农村自由地捕捉非农经济机会。
2．治理农村空心化应确保农民集体的土地权利
在中国现行法律框架内农民的土地权利有农民个人与农民集体这一区分，由于个体农民职业、身份、住所都是可变的，因此个体农民的经济机会与农村的发展机会并不完全一致，但作为一个整体，农民要承担农村经济发展的全部后果，因而农村土地的剩余控制权应属于农民集体而不能分割到具体的农民。农村土地权利调整要进一步推动农村经济发展，增加农村经济机会，除了加强土地规划和土地用途管制之外，更为重要的是落实农民的土地权利特别是农民集体作为土地所有者的权利。一方面，农地非农化过程中即使不能仅仅由农民集体决定，农民集体作为土地的所有者也应具有重大的决策权，另一方面，农民集体作为土地的所有者，即使不能自主的农地非农化，也应分享城市化过程中土地级差地租的主要部分。落实农民集体的土地所有权不仅要凸显农地非农化过程的所有者权利，而且还要在一定程度上强化农民集体在农地配置过程中的所有者权利，现行法律中农民集体的土地所有权主要体现在作为农地发包者的权利上，在机动地的预留、承包地的调整等方面都不能充分体现作为所有者的意志。就法理来说，实际上只要土地承包合同的规定符合契约精神，农民集体就应该能够依照合同条款对承包地进行适当的调整，农民集体作为一个决策单元要开创更多经济机会，就必须拥有一定的独立的资产以促进农民有效的合作，一旦农民集体能够调度相对独立的资源，就能避免陷入大量谈判、协调以采取集体行动的合作困境。农民集体决策中农民合意即合作，采用成员集资的方式形成集体资产面临较高的组织协调成本，预留机动地是农民集体在经济上最便捷的实现形式。此外，中国实行土地用途管制制度，行政村等农民集体是所有权主体而不是土地用途管制的监督的主体，若不落实农民集体的土地所有权，上级土地行政部门是无根的土地管理部门，直接面对监管分散的农户，滥占耕地建房等农村空心化弊端就无法根除。虽然存在着农民集体的人即村官侵犯农民利益的现象，但为了制约人而限制农民集体本身的决策范围是不合适的，农民集体内部的治理结构和农民集体作为独立的决策单元与外部经济主体的互动分属不同的领域，一方面，内部治理的失灵既不能说明外部干预的合法性与合理性，另一方面，外部干预也无法改善内部治理。农民集体的决策意志如何体现农民的愿望和要求由农民集体内部的治理结构决定。
3．治理农村空心化应确保农民土地权利，增强农业经济机会
土地用途管制范文5
1、全面提升节约用地水平。一是突出土地双清。围绕全县现有的批而未供土地3027亩，供而未用土地2725亩，树立鲜明奖惩导向，加强动态考核通报，计划完成批而未供土地清理300亩，供而未用土地清理500亩，近三年按期开工率达90%以上，土地闲置率控制在1%以下。二是突出低效用地再开发。深化“亩均论英雄”改革，整理和完善我县低效用地再开发数据库使用和剩余图斑数据，适量谋划新增再开发地块，按要求补充入库。结合全市“拓空间强保障”行动要求，预先谋划目标100亩，紧抓时间节点，争创加分项。三是突出盘活建设用地。提高国土空间利用效率，通过限期开发、回购利用、整合再改造利用等方式盘活一批低效工业用地。优化自然资源利用模式，全面排查国有存量建设用地数量、分布和利用现状，进一步完善布局和品质，有效盘活国有存量建设用地。
2、切实强化资源要素供给。一是做好土地整治。加大复垦资源挖掘，以盘活已撤销和双核减农村土地综合整治项目为重点，对可复垦资源重新包装。继续推进旱改水和垦造水田，做好实地踏勘、图件审核及联合会审，充分协调解决已发林权证的地块问题，进一步拓展可利用资源，计划完成旱改水验收入库1000亩，建设用地复垦100亩。二是做好用途管制。全面研究上级国土空间用途管制政策制度，做好相关文件解读，构建符合我县实际的工作机制，进一步整合各类用途管制依据，优化用途转用审批许可程序，逐步改变国土空间开发利用挤占优质耕地和生态空间的局面。三是做好土地出让。提前谋划项目前期工作，加强与乡镇、业主交流对接，明确意向后启动相关审批流程，避免集中突击项目落地的现象。进一步发挥土地储备职能，积极探索将工业用地纳入储备范围，减少出让纠纷,避免政府违约风险，计划全年出让土地657亩，收储土地562亩。
3、加快推进国土绿化美化。一是开展新植珍贵树行动。计划完成珍贵彩色健康森林建设5000亩，木材战略储备林建设5800亩，其中大径材培育5000亩，珍贵树种造林800亩，10月底前完成新植珍贵树种33万株。力争完成省下达山地造林、坡地造林、城镇乡村绿化造林、通道绿化等任务14260亩。二是开展森林系列创建活动。以统筹推进城乡绿化、发展森林绿地、改善人居环境、扩大生态产品供给为目标，着力推动国家城市森林创建，确保上半年编制完成《国家森林城市总体规划》，下半年组织实施,争取创成省级森林城镇3个。三是开展“一村万树”行动。以一村新植万树为载体，形成一村一品、一路一景、一树一业的乡村绿化美化和林业产业发展格局，完成“一村万树”示范村7个，推进村50个以上；完成“一村一品一韵”亮点村5个以上。督促国营苗圃抓好苗木生产，确保全年培育苗木80万株，省珍贵彩色调控苗木10万株，为绿化造林提供苗木保障。
4、从严抓好党风廉政建设。一是加强政治建设。深入学习新时代中国特色社会主义思想，教育广大党员干部增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，不折不扣执行好县委县政府各项决策部署。从严从紧抓好党建，强化党组织建设，加强党员管理教育，确保把坚持正确政治方向贯彻到谋划重大战略、制定重大政策、部署重大任务、推进重大工作的实践中去。二是加强作风建设。深入“三服务”、“两个健康”等活动，组织干部职工沉到一线，解决问题、破解难题，努力打造想干事、能干事、干成事的浓厚氛围。三是加强党风廉政建设。紧紧围绕“清廉文成”建设目标要求，认真履行全面从严治党主体责任，坚持管党治党与业务工作同步推进、深度融合，驰而不息改作风正作风，推动全面从严治党向纵深推进、向每个党支部和每名党员覆盖，树立自然资源部门的良好形象。
二创新实施的工作
1、统筹推进空间规划布局。计划年初完成国土空间规划技术转换工作，根据三调数据情况摸清现状资源，完成全县一张底图工作。同时，开展各项专题工作，重点研究完成上一轮规划评估，积极对接双评价、三区三线优化等关键专题，为下一步国土空间规划编制打下坚实基础，计划10月底前完成国土空间规划一张图建设。衔接各部门确定国土空间规划中的专项规划清单，完成相应的专项规划，完善未来国土空间规划体系。提前布局中心城区控制性详细规划编制，在总体城市设计的指导下，对这几个重要片区提前进行谋划布局，加快中心城区建设，提高中心城区首位度。
土地用途管制范文6
关键词：创新成果表达，留白机制探索，发展模式创新
为深入贯彻关于实施乡村振兴战略的重要指示精神，中共中央先后印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，福建省印发《福建省乡村振兴试点工作方案》，明确在全省开展1000个乡村振兴试点村示范创建工作，并出台《福建省级村庄规划编制指南（试行）》（以下简称“指南”），莆田市常太镇马院村凭借深厚的红色文化底蕴和扎实的村庄发展基础成功入选。本次规划拟借马院村的试点机会，为全省革命老区村探索红色文化传承与发扬及乡村振兴的路径，并通过对《指南》提出的相关理念和要求做出深入实践，为《指南》后续完善工作及各部门的村庄建设管理工作提出进一步深化建议。
1马院村现状基本情况
1．1现状概况。1）闽中地区革命发源地。马院村位于莆田市常太镇北部山区，距镇区17km，距市区1h车程，作为“南方三年游击战争”闽中渡里游击区的发祥地和根据地，目前依然保留着中共闽中特委机关旧址等诸多红色遗迹，并且流传着“菅茅藏伤员”“叔公侄女护送电台”等红色故事。2）莆田市美丽乡村样板。近十几年来在各级党委的带领下，马院村以各类型政策补助、各阶段村庄试点为契机，有效整合移民、水利、住建、资源等多部门专项资金支持，在基础设施建设、公服配套、环境整治、乡村旅游上下功夫，目前已成为莆田市美丽乡村样板，但是离乡村产业造血，实现乡村振兴的目标存在较大差距。
1．2存在问题。1）上版村规无法有效指引和管控村庄建设。由于上版村规在技术上缺乏多规合一，规划用地与各部门规划存在较大冲突，规划项目大部分无法落地实施，加上村规成果过于专业，非技术人员无法看懂使用，导致实际建设与上版村规脱节，村庄违建无法直接以村规为依据进行认定与管控。2）产业发展基础退化，乡村旅游造血能力不足。截至目前，马院村户籍人口1134人，常住人口不足1／3，劳动力流失加上人口老龄化造成乡村产业发展基础退化，农用地实际在耕面积逐年减少，资金来源单一导致旅游项目推进缓慢，导致乡村产业造血能力严重不足。3）闲置空间增多，新增地受限，违建情况普遍。从二、三调对比情况和入户调研情况来看，一是村民离村不退宅、一户多宅现象普遍，导致房屋闲置情况较为严重，但大部分为保存较为完整的古厝并且数量在不断增多；二是村委会、小学、幼儿园、幸福院等公服设施，空间利用率逐年降低；三是从目前多规衔接来看，可供给村庄产业发展、村民分户建房的新增空间极为有限，导致各类违建情况普遍。4）建设主体、资金来源单一，发展模式很传统。从村庄发展路径来看，马院村建设资金主要来源于各级部门的专项补助，建设项目由村委策划并全权统筹，主要以基础设施、公服设施、环境整治项目为主，村民无法从中参与并得到收益。旅游项目回报周期长，前提资金投入较大，政府财政资金无法长期保证，村委缺乏运营经验，城市资本、人才受制于农村制度很难流入。所以采用单一资金来源和建设主体的发展模式，是制约马院村乡村振兴的重要因素。
2村庄规划编制特色和经验
2．1创新规划编制、成果实用表达。2．1．1坚持村民主体、多方积极参与发挥省规划院综合院的优势，整合院内的城规、土规、市政、园林、建筑、文保等专业，组建强队分工协作参与编制。规划前期入户调研摸清村庄底数；方案编制阶段坚持村民主体，协调政府部门、相关企业、社会团体等多方参与；成果报送阶段，通过微信公众平台、政府网站、村民代表大会等方式广泛征求社会意见，保证规划成果能够实际反映村民需求、能够服务社会资本投资村庄，能够有效指引和管控村庄各项建设。2．1．2强调多规合一、边界刚性管控利用三调成果，结合多规合一，按照“总体布局不变、面积不减少、质量不降低”的原则，核实永久基本农田、生态保护红线，划定一般生态区、一般农业区，构建生态安全格局和农业空间；通过国土综合整治与生态修复，提高村域生态及农田质量；坚持节约集约利用和弹性的原则，划定发展留白区并确定村庄发展边界，综合构建全域国土空间格局，落实空间全域管控。2．1．3编制成果实用表达满足多方需求本次规划采用“管理版”与“村民版”相结合的表达方式进行成果编制，“管理版”成果进行数据标准化入库，供政府部门搭建平台及村庄管控、项目审批使用，“村民版”强调规划图则式、表格化表达，村民可读懂规划、村委可执行规划，可作为社会招商手册，供项目投融资测算使用。
2．2对“留白”机制做深入实践探索。《指南》将规划留白分为“规划用途留白”和“机动指标预留”两种形式，本次规划对该机制进行了深入的地方实践。2．2．1“规划用途留白”探索实践1）定义。规划用途留白即存量留白，定空间，不定用途的留白。2）划定目的。计划对该类型留白区域进行重点管控，对合法建筑空间实施存量盘活；对违建建筑列入村庄整治年度计划，实现村庄减量规划；对该区域进行严格执法并强调用途使用管制，为乡村产业振兴留住发展空间。3）划入原则。重点将现状集中连片并且保存较为完整的古厝，计划植入产业项目但近期无法征用的现状用地，空置情况和一户多宅现象较为严重的区域划入留白地。4）管控规则。根据留白用地内建筑物、构筑物情况，按实地留白用地和规划留白用地加强分类管控。对于无建筑物、构筑物的实地留白用地。各部门应结合实际实施临时绿化并挂牌公示，“以绿看地”，严格管控。对于存在建筑物、构筑物的规划留白用地。各部门应加强分类管控，具有历史文化、保存较为完整的古厝予以重点保护和利用；合法建筑予以保留，但是不得随意改变用途或进行改扩建；对于一户多宅、超标建设等建筑，分年度并纳入旧村整治计划。做到“违建建筑清零”，“合法建筑”由农村土地合作社统一持有。5）使用机制。使用该类用地需遵守建设规模总量不增，布局更优化，用地条件更加合理的原则，鼓励社会资本借助农村土地股份合作社，通过经营权流的方式进行持有。该类用地需匹配原建筑规模指标与留白地捆绑进行报批，待建设项目审批时最终明确规划用地性质。6）调整机制。规范留白地调整优化程序，留白地调整需编制调整优化方案并组织评审论证，由市级自然资源管理部门会同有关部门审核、备案。后续鼓励村委继续增加留白地用地规模，将“村庄整治提升”项目用地，中短期内无明确实施计划的地块及时划入留白用地。2．2．2“规划指标预留”探索实践1）定义。规划指标预留即增量留白，定指标，不定空间。2）划定目的。在村庄规划预留5％的建设用地指标，满足村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等暂时无法明确未来具体位置和规模的用地需要。3）使用机制。建立机动指标预留启动机制，针对以上用途需求方可启动，需在村民集体决策同意后，开展用地需求和选址评估，并根据法定程序征询专家意见，规划审批及报备。
2．3强调文化传承，留住红色记忆。本次规划结合村庄的历史文化和自然生态要素，因地制宜提出革命老区文化保护与传承策略。红色文化传承方面，规划对闽中革命游击旧址、牛鼻山避难点旧址、原闽中革命游击战驻地等进行修缮和恢复，进一步建设闽中游击区革命教育培训中心，深化党史、国史的学习教育，通过开展红色文化大讲堂等文化项目，传播马院红色文化精神；乡愁记忆方面，规划最大限度保护古祠、宫庙、古树、古厝等特色要素，提出管控和再利用的措施，作为村庄标志性空间或节点进行打造。
2．4挖掘文化优势，产业特色发展。本次规划提出马院产业发展应以红色文化体验＋绿色生态旅游为主，并设置红色文化体验区、民俗文化体验区、忘忧谷生态旅游景区三个分区，策划包括重走红军路、游击战体验园、闽中游击区革命教育培训中心、红色民宿等项目。近期重点围绕团建培训、红色体验做文章，策划“上一堂红军课、走一段红军路、吃一餐红军饭、看一场红军电影、住一次红色民宿、扛一次红军枪”等一系列红色体验类项目，通过红色文化吸引游客来马院，以红色旅游助推马院的特色保护，逐步实现马院村产业振兴。
2．5发展模式创新，争取资金支持。1）探索“集体入股、公司打包运营”的发展模式。a．成立土地股份合作社，农户以“农村土地承包经营权”入股合作社，把土地承包经营权变成股权，村民当上股东。b．利用合作社进行农村土地流转、规模经营，探索所有权与经营权的分离。c．以土地股份合作社为运作平台，引入社会资本盘活乡村资产，引入专业运营公司和专业性服务团队，谋划乡村振兴。2）争取各类、多方资金支持。a．发挥红色资源优势，继续利用各类村庄试点机会，争取各类政府专项补助；b．利用全域土地综合整治政策（包括旧村整治、生态修复、农田整理等），作为撬动乡村振兴初期资金杠杆；c．积极争取农村商业银行、农村合作银行、农村信用社应积极为本地“三农”服务，确保农村集体能够依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资；d．利用各类回报型项目及租金减免等方式，主动撬动社会资本，参与乡村产业振兴。
3对村庄管理工作的若干建议
本次规划通过对《指南》提出的相关理念和要求做出深入实践，为其后续的完善工作、各部门的村庄建设管理工作提出以下建议。
3．1进一步优化编制指南。1）出台“留白”机制管理办法，保证“留白”机制能够得到顺利实施。争取2035年前实现实地留白，违法建筑地物上清零、合法建筑经营权归集体所有。2）提高农用地、林地使用的兼容性，以满足休闲农业、乡村旅游等功能的植入，并保证农业配套设施、乡村文旅设施能够合理合规的落地。3）放宽对公服配套的类型和规模要求，新增对现有公服设施再利用的兼容性指引，鼓励能够刺激产业造血、保障民生的经营类项目配套入驻。4）放宽对人地预测的强制性要求，新增对一户多宅、存量用地的摸底、管控、盘活内容，后续才能为乡村新产业新业态留足发展空间。5）鼓励地方对村庄管制规则进行各自探索，建议将村规民约一并纳入到村庄管制规则中，后续作为乡镇、部门管控村庄及审批项目的重要依据。
土地用途管制范文7
2020年，我局将坚决按照县委、县政府和市自然资源局的统一部署，强化工作举措、狠抓工作落实，攻坚克难，坚持以国土空间规划编制为主线，充分利用第三次全国国土调查成果，摸清全县自然资源资产基础家底，全面掌握真实、准确、可靠的基础数据，加大耕地保护和生态修复力度，主动服务，全力保障发展用地需求，加快项目审批，有序开展农村宅基地使用权及房屋所有权登记发证工作，抓好绿色矿山建设和地质灾害防治，落实高质量保护、利用、管控措施，全面提升自然资源管理水平。
一是构建国土空间规划体系。紧扣高品质滨江宜居城市定位要求，科学编制国土空间规划，加快构建国土空间规划体系。做好资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，做好永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界统筹划定评估工作。组织专班，加大力量开展国土空间规划编制工作，做好村庄规划编制试点和全县村庄分类调查，抓好城东（高铁）新区建设规划编制工作，统筹做好“两规”修改调整后续工作，落实国土空间用途管制制度。
加快构建总体规划、城市设计、专项规划、详细规划、乡村规划等多层次的空间规划体系，统筹协调编制城市道路交通、给排水、电力、通信、燃气等基础设施专项规划，将教育、体育、养老、社区管理等城市公共服务设施统一进行布局规划，提升城市规划品质。加快启动乡镇国土空间规划编制，根据2019年全县村庄调查和分类结果，每个乡镇选择1-2个村庄开展村庄规划编制试点，将乡村道路、雨污水管网、地下电线管网等统筹规划，以点带面提高乡村规划水平。
加强城乡规划管理，完善城乡规划管理体制。扎实做好建设工程规划许可证核发，建设工程放（验）线、基础复核以及竣工规划核实等日常工作。加强规划批后监管，开展建设项目批后联合巡查。完善规划许可告知承诺制办理、容缺受理等操作规程，增强服务意识，优化营商环境。积极探索，完善规划批验流程，在现有流程的基础上，引进新技术、新方法，探索更先进的规划管理模式，进一步提升规划管理的质量和效率。如评审部分重大规划和专业规划，外聘经验丰富的专家进行指导和把关；进一步加强与城管部门的沟通协作，加强规划实施的过程监管。积极拓展业务，待测绘资质证书经营范围变更后,开展不动产测绘，根据工作量和技术能力，尝试开展小区竣工规划核实测量。
二是强化资源要素保障。统筹处理“保护资源”与“保障发展”的关系，自觉将“保护”作为高质量发展的内在要求，节约集约利用土地资源，进一步提高土地利用管理水平，为城市健康平稳有序发展提供保障。做好土地收储文章。围绕高铁新区、城东新区，金果世界，通用机场，S216、S219、S312道路等重点项目建设，加快土地征收拆迁工作，继续推进盐化城门头两侧等土地收储工作，力争全年征收土地7000亩。开展“节地增效”、消化批而未用土地专项行动，做好园区及部分城市建设等集约节约用地工作。完成淦中路南延、善政三路、南苑小区、城南新区A-04宗地（县政府北边）等房屋土地征收清零扫尾工作，确保项目建设顺利推进。
规范科学利用土地。加大土地报批力度，争取向省市报批各类项目用地3000亩，保障城东新区道路网架、城市生态性公益墓地、通用机场等重大工业、城建及民生工程项目的用地指标。科学确定商住用地供应节奏，2020年拟出让商住用地400-500亩，解决群众住房实际需求。
拟出台《自然生态空间用途管制实施方案》，探索建立国土空间用途管制政策。建立农民建房宅基地管理新体制，开展宅基地管理改革工作，实现农业农村部门负责宅基地管理，乡镇政府负责建房审批，我局负责新增建设用地以及农转用审批。全面完成上级下达我县的年度补充耕地任务，加快推进土地开发和旱改水项目建设，协调组织高标准农田建设项目区的新增耕地认定和上图入库业务。依据和利用“三调”成果，实施“增减挂”项目。
三是加大自然资源保护。开展“节地增效”行动，通过建立企业“亩产论英雄”、工业“标准地”、建设用地“增存挂钩”、城乡低效用地再开发工作，实现土地资源节约集约利用，提升新增建设用地计划指标使用效益，健全产业用地准入管理。做好园区集约节约用地工作，继续开展消化批而未用土地专项行动，明确消化责任单位。主动服务，精简材料，简化流程，压缩办证时限，在土地供应、工程报建上开辟快速通道，帮助用地单位加速动工建设，快速消化批而未用土地。
做好全民所有自然资源资产有偿使用制度改革工作。着力建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿制度。狠抓动态巡查，强化卫片执法检查，对季度卫片、年度卫片发现的违法违规问题，分类化解，有针对性地提出相应整改措施。
常抓绿色矿山建设，督促列入绿色矿山建设3个矿山尽快完成绿色矿山建设方案（规划）编制，积极开展绿色矿山建设。不折不扣执行矿业权出让制度改革，今后新立、延续采矿权，将严格按《省矿业权出让制度改革实施方案》对采矿权进行有偿处置。全面完成矿山开发整治专项行动，开展问题整治“回头看”、扫尾攻坚、考核验收等工作。继续推进砖瓦窑整治，力争由现有的14家压缩到10家。
加强耕地保护力度，创新耕地保护机制，根据三调成果建立新的耕地保护制度。落实矿山和裸露山体生态修复，完成赣江10公里范围内废弃矿山复绿工程。争取上级奖补资金，加大治理力度，对全县废弃矿山和裸露山体探索新的恢复治理方案。
四是切实维护群众权益。开展农村宅基地使用权及房屋所有权登记发证工作。完成农房一体确权登记数据库与不动产登记数据库融合的工作，将农房一体确权登记数据导入不动产登记信息系统，在各乡镇设立不动产登记受理窗口，统一受理辖区内农房一体确权登记申请，确保明年上半年登记发证率达到90%以上。
加快推进不动产登记信息共享建设，依托省、市数据交换平台，实现不动产登记数据与公安、税务、住建、市监、民政、法院等部门互通共享，全面提升不动产登记信息资源共建共享水平。大力改造不动产登记信息系统，不动产登记信息系统与公安、税务等单位办公系统实现无缝对接。以“赣服通”服务平台建设为契机，拓展不动产登记网上办理功能，实现不动产登记网上办，异地办。
坚持“预防为主、防治结合、避让在先”的原则，立足于“防”，认真组织实施全县急需治理地灾隐患点工程项目，确保2020年汛期前完成外业工作。争取上级资金，做好四中隐患点工程治理项目建设，力争秋季开学前完工。
及时排查权属争议隐患，摸清争议基本情况，建立山林权属争议调处工作台帐。积极探索建立适应新时期发展需要的山林权属争议调处工作机制，妥善解决重大山林权属争议。
土地用途管制范文8
一、总体要求
（一）指导思想
以新时代中国特色社会主义思想为统领，全面贯彻党的精神，牢固树立新发展理念，服务高质量发展大局，坚持节约优先、保护优先原则，着眼土地粗放利用、土地资源投入产出效益低等问题，按照“严控总量、做优增量、盘活存量、提高质量”的思路，完善土地利用和管理制度，推动土地利用方式转变，促进和引导产业转型升级，提高单位面积土地投入和产出水平，全面提升土地资源综合效益，为加快建设新时代经济强县提供有力支撑。
（二）基本原则
1.坚持严管严控，节约优先。强化节约集约用地意识，强化土地用途管制，强化开发利用管理。实行建设用地总量和强度双控，提高土地节约集约利用水平，促进用地强度和用地效益双提升。
2.坚持统筹协调，市场配置。充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，健全建立党委领导、政府负责、部门协同机制，完善监管考核评价制度，激励和约束机制并举，推动节约集约用地和促进经济发展相统筹，实现土地资源保护与开发利用相统一。
3.坚持改革创新，提质增效。适应高质量发展要求，着重在土地供给侧求突破、谋创新。坚持问题导向，完善用地强度和用地效益管控体系，拓宽土地要素保障途径，积极探索差别化管理，科学把握经济发展与节约利用的关系。
（三）总体目标
1.国土资源保护成效明显增强。落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，建立健全耕地保护和补充机制，全面推进实施高标准农田建设工程。到2020年，全县建设用地总规模控制在16.91万亩以内，耕地保有量不少于45.33万亩，其中永久基本农田保护面积不少于36.23万亩。
2.国土空间开发格局明显优化。科学编制国土空间规划，落实建设用地空间管制制度，调整优化城乡用地结构，合理控制土地开发强度，从严控制新增建设用地。到2020年，国土空间布局日益优化，城镇村用地结构和布局达到规划目标，城镇工矿空间规模控制在5.48万亩以内，人均城镇工矿用地控制在133平方米以内。
3.土地利用综合效益明显提升。释放存量建设用地利用空间，提升土地利用方式内涵发展水平，实现土地资源配置进一步优化，节约集约用地刚性要求和长效机制基本形成。“十三五”期间，单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%。到2020年，开发区平均投资强度达到250万元/亩以上，亩均税收达到15万元/亩以上。
二、工作任务
（一）优化国土空间开发利用格局
1.科学编制国土空间规划。在资源环境承载力和国土空间开发适宜性“双评价”的基础上，科学编制国土空间规划，统筹国土开发、利用、保护和整治，合理安排生产、生活、生态用地空间，科学划定“三区三线”，形成规模适度、布局优化、节约集约的国土空间布局。到2020年6月底，完成县级国土空间规划编制，实现全县国土空间开发保护“一张图”管理。（责任单位：县自然资源和规划局牵头，县高新区管委会、农业农村局、林业和草原局、水务局、生态环境分局、各乡镇政府配合）
2.促进土地利用方式提升转变。城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境保护等相关规划涉及土地利用的内容，应当符合节约集约用地要求，与国土空间规划相衔接。健全国土空间用途管制制度，严格控制城市开发边界，控制建设用地总量。行政审批局会同发展和改革局、自然资源和规划局等部门，根据实际制定城市建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标整体管控的具体指标，遏制土地过度开发和建设用地低效利用。推进人口向城镇集中、居住向社区集中、产业向园区集中，实现土地资源高效配置和节约集约利用。（责任单位：行政审批局牵头，发展和改革局县、自然资源和规划局、住房和城乡建设局、农业农村局、林业和草原局、水务局、生态环境分局、高新区管委会、各乡镇政府配合）
3.推进增减挂钩节余指标调剂使用。按省城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内调剂使用管理办法，建立县级节余指标台账，对增减挂钩项目产生的节余指标，优先纳入省增减挂钩节余指标调剂平台。（责任单位：县自然资源和规划局牵头，各乡镇政府配合）
4.加强未利用地合理开发利用。以保护和改善生态环境为前提，依据土地利用总体规划和土地整治规划，积极推进未利用地开发利用，减轻建设占用耕地的压力。严禁将25度以上陡坡纳入土地整治规划，不得将25度以上耕地纳入永久基本农田保护范围。（责任单位：县自然资源和规划局牵头，各乡镇政府、县高新区管委会、农业农村局配合）
（二）提升增量土地利用质量效益
1.实行项目用地规模精准化管理。严格执行各类土地使用标准和建设项目用地控制指标，在建设项目可行性研究、初步设计、土地审批、批后监管、竣工验收等环节，加强土地使用标准和用地控制指标审验，对尚未颁布土地使用标准和建设标准的特殊建设项目，进行项目节地评价并组织专家评审，依据节地评价结果和专家评审意见办理用地手续。在省建设用地控制标准的基础上，结合我县实际和产业导向，制订适用的建设项目用地控制标准。积极探索节地技术和节地模式。（责任单位：县行政审批局、自然资源和规划局牵头，县高新区管委会、发展和改革局、住房和城乡建设局、各乡镇政府街道办配合）
2.实行土地要素保障差别化管理。严格落实国家区域政策、产业政策和供地政策，优先保障省市县以上重点项目、重大民生项目、扶贫攻坚项目和基础设施项目用地。严格执行《禁止用地项目目录》《限制用地项目目录》，严禁向高污染、高耗能、产能过剩项目供地。建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩制度。严格限制低密度大户型住宅项目用地，住宅用地容积率指标不得低于1。（责任单位：县自然资源和规划局牵头，各乡镇政府、县高新区管委会、街道办、公安局配合）
3.促进产业项目用地效益提升。县高新区管委会会同发展和改革局（工业和信息化局）要结合本县实际，制定工业项目投资强度、亩均税收等投入产出效益控制标准，严把项目准入门槛。县政府将根据控制标准对工业项目投入产出情况进行考核。积极探索制定其他产业项目投入产出效益控制标准，全面推进产业项目用地效益提升。建立项目准入审查机制，以投资产出效益核定用地规模，对达不到控制标准的新建项目，相应核减建设用地面积。大力推进开发区建设高标准厂房，促进工业企业节约集约用地，聚集发展。（责任单位：县高新区管委会牵头，县行政审批局、发展和改革局、自然资源和规划局、住房和城乡建设局配合）
（三）大力推进存量土地盘活利用
1.加快处置批而未供土地。县自然资源和规划局要会同各乡镇政府和县高新区管委会全面清理批而未供土地，建立工作台账。加快征地拆迁补偿、前期开发、项目审批等工作，为项目供地和建设创造条件。分类施策，加快批而未供土地盘活利用，坚决杜绝新增建设用地闲置。（责任单位：县自然资源和规划局牵头，各乡镇政府，县高新区管委会、财政局、行政审批局配合）
2.有效处置闲置土地。省市政府实行闲置土地与新增建设用地指标分配挂钩制度，闲置土地处置不到位的，按10%比例扣减下年度新增建设用地指标。县自然资源和规划局会同各乡镇政府和县高新区管委会全面清理闲置土地，依法确定处置方式。对超过合同约定的开工时间未开工、尚未构成闲置土地的追缴违约金，责令其限期开工。对企业原因造成土地闲置满一年未动工的，足额征缴闲置费，连续两年未动工的，坚决依法收回。对政府及部门原因造成土地闲置的，免收企业闲置费和违约金，按照限期开发、调整利用、置换盘活、依法收回、临时使用等方式加快处置。严格“净地”出让制度，加强新增闲置土地源头防控。（责任单位：县自然资源和规划局牵头，各乡镇政府、县高新区管委会配合）
3.推进城乡存量低效用地挖潜利用。各乡镇和县自然资源和规划局要深入推进城镇低效用地再开发。鼓励土地权利人自主改造开发和社会资本积级进入，探索形成多样化低效用地开发模式，促进城镇更新改造和产业转型升级。经依法批准后，闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等用于社区服务群众场所或群众活动场所建设和养老、流通、服务、旅游、文化创意等行业发展，在5年过渡期内可继续以划拨方式使用土地，暂不变更土地使用性质。用好城乡建设用地增减挂钩和盘活利用闲置宅基地等政策，积极推进“空心村”综合治理。（责任单位：各乡镇政府、街道办、自然资源和规划局牵头，县高新区管委会、农业农村局、县财政局、发展和改革局、民政局、旅游和文化广电局、行政审批局配合）
4.积极拓展建设用地空间。鼓励建设项目整体设计，分层布局，实现地上地下空间一体开发利用。建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定确定。地下空间为经营性用地的，需采取公开方式出让，地下一层出让底价按照地表现行基准地价对应用途所在级别的20%确定，地下二层出让底价按照地表现行基准地价对应用途所在级别的10%确定，地下三层出让底价按照地表现行基准地价对应用途所在级别的5%确定，地下四层及以下不计土地出让金。在土地出让前规划条件不能明确地下空间建筑面积、用途等内容的，在土地出让后的建设工程规划许可阶段，应当明确上述内容，属于经营性地下空间的，可按前述规定以协议方式补办出让手续。原依法取得的工业用地改造开发后提高厂房容积率且不改变用途的，可不再增缴土地价款。（责任单位：县自然资源和规划局牵头，各乡镇政府、街道办、县财政局、高新区管委会配合）
（四）开展用地质量效益考核评价
1.开展节地效益考核评价。县高新区要积极参与省级实施的开发区土地集约利用评价，未参与评价的不得升级、扩区、调区。参照省考核办法，市政府将对县高新区土地节约利用情况进行考评，结果纳入县政府耕地保护目标责任和领导班子经济社会发展绩效考核内容。县高新区管委会、发展和改革局（工业和信息化局）要建立指向明确、指标科学、配套有力的综合评价体系，依据用地、税收、产出、能耗、排放等指标，分别开展“亩产效益”和工业企业质量综合评价，倒逼工业企业转型升级，推动实体经济高质量发展。（责任单位：县高新区管委会、发展和改革局（工业和信息化局）牵头，县行政审批局、自然资源和规划局、生态环境分局、税务局配合）
2.加强跟踪问效。由县发展和改革局制定全县建设用地开发强度控制和工业项目投入产出效益提升工作年度计划，县自然资源和规划局制定全县批而未用土地处置、城乡低效用地再开发等工作年度计划，明确任务目标。各乡镇政府和县高新区管委会按照上述要求制定具体计划，年底前向县政府报送当年完成情况并报备下年度工作计划和任务目标。县政府组织相关部门结合年度土地节约利用考核，对年度工作计划和任务目标完成情况进行督导检查。县发展和改革局（商务局）要将开发区投资强度和亩均税收等情况纳入月度主要指标考核范围。（责任单位：县发展和改革局（工业和信息化局、商务局、科技局）和自然资源和规划局牵头，各乡镇政府、县高新区管委会、统计局配合）
三、保障措施
（一）加强组织领导。县政府建立提升土地利用质量效益专项行动领导小组制度，全面负责用地质量效益提升工作的组织实施，定期沟通情况，协调解决重大问题；领导小组办公室设在县自然资源和规划局，办公室主任由县自然资源和规划局局长兼任。县高新区管委会、各乡镇政府和有关部门要成立相应的领导机构，主要负责同志负总责，分管负责同志具体负责，牵头部门组织协调，有关部门分工负责，切实将提升土地利用质量效益各项工作落到实处。
（二）建立共同责任机制。各乡镇政府和县高新区管委会要建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，全面落实推进节约集约用地、提升土地利用质量效益的主体责任。自然资源和规划部门负责对项目用地面积、用途、出让价款收缴等履约情况以及建设用地规划设计和项目工程规划许可执行情况的监督；发展和改革、科技、工业和信息化、商务、统计、行政审批等部门按职能负责对项目性质、产业政策执行情况、投资强度、单位用地实际投入及产出等情况的监督。建全项目竣工核验制度，将项目依法用地和履行土地出让合同或划拨决定书约定的有关用地条件，作为建设项目竣工验收内容。
（三）强化实施管理。乡镇政府及县有关部门要认真落实本实施意见精神，结合实际抓紧出台提升土地利用质量效益的具体措施，明确责任分工和时间进度要求，对工作不落实、进展缓慢的，县政府将进行约谈、问责。要紧紧围绕节约集约、高效合理利用土地，总结经验、方法和举措，挖掘典型案例，形成可复制、可推广的经验，指导和推动全县用地质量效益提升工作创新发展。
