法律援助的法律法规范文1
第一节 关于加强规范性的基本方法
国内许多学者针对加强高校学生法律援助规范性提出了自己的见解，大多强调采用订立完善法律法规的方式，如：杨钰明等在《法制与社会》上发表的《论我国高校法律援助制度的改革与完善》一文中提出“提升法律援助的立法层次”和“确认高校从事法律援助工作的学生具有承办案件的资格”①；邹友宁在《教学实践》上发表的《大学生法律援助事业研究报告》一文中指出“在立法方面可以给予高校法律援助机构一个通行的标准”②；刘振红在《中国青年研究》上撰文指出“通过相关立法明确高校法律援助机构的地位，保障学生参与法律援助的权利。……国家应通过有关法律使其取得类似于法律服务所的地位，赋予其承办法律援助案件的职能，使其能够以自己的名义出具承办法律援助案件所需的各类公函。”③
笔者看来，通过完善的立法来规范高校学生法律援助的出发点是好的，但是在实际操作中具有较大困难。首先，无论从主体还是资金来看，我国法律援助资源都是较为紧缺的，只能将资源优先提供给需求最急迫的领域，就高校学生法律援助进行立法，势必需要开展配套的工作，也势必牵涉司法行政部门的精力，消耗司法行政部门的资源，而司法行政部门所辖的法律援助中心将会不可避免的受到影响。其次，高校学生法律援助具有其特殊性，其参与主体为在校师生，只能对外开展兼职工作，冒然展开相关立法规范其运作，势必给学校带来新的负担，其间利弊非短期可计较。
但笔者并非不赞同立法，而是认为应当“缓缓图之”，设立双重机制：
首先是立法机制。利用政府法规、部门规章、地方性政府规章等形式的规范，建立对外开展诉讼等具有较高专业性且影响较大服务的高校学生法律援助组织的审批管理制度，使之接受司法部法律援助中心的业务指导和资源支持，赋予其承办法律援助案件的职能，取得类似于法律服务所的地位，对该类组织及其成员进行登记并公告，赋予其有调查取证、会见在押当事人等项权利。
其次是非立法机制。对未能达到上条标准的高校学生法律援助组织，则交由高校管理，不赋予其承办法律援助案件的职能，也不享有调查取证、会见在押当事人等项权利。该类法律援助组织主要从事非诉讼法律援助事务。
双重机制的设立，有助于激励优秀的高校学生法律援助组织，建立良性的发展导向，便于公众区分，同时也进一步丰富了我国法律援助体系的多元化。
第二节 关于加强规范性的责任主体
对于加强高校学生法律援助的规范性的责任主体应当是国家还是高校，抑或是其他。笔者认为，首先我国的法律援助体系已经将高校学生法律援助囊括其中，那么毫无疑问，国家应当附有责任来规范其各方面的运作。对此，已有不少学者提出要尽快制定专门法律援助立法，并在民间法律援助部分将高校学生法律援助纳入其中从“法律援助机构的设立、援助主体、援助对象、援助范围、援助程序、资金来源管理使用和被援助者的权利义务等作出一般性规定”④。
高校由于高校学生法律援助的特殊性，并不能因此而免除其责任。无论从物质保障、资金拨给、专业支持还是协调高校学生法律援助与法律诊所教育之间的关系，高校都能发挥其他主体无法替代的关键作用。而高校所应当发挥的责任，除了上述的四项内容外，还应当包含督促高校学生法律援助组织进行自我完善。
第三节 立法机制中加强规范性的应有内容
自2001年宫晓冰编著《中国法律援助立法研究》以来，对于法律援助立法的呼声日渐高涨，随后延伸至高校学生法律援助的立法问题之上，笔者认为这是我国法律援助规范体系日渐完善的必然趋势，在法律援助法最终出台前，针对高校学生法律援助可以以本章第一节所述的政府法规、部门规章、地方性政府规章等形式制订过渡性规范。该过渡规范以规范高校学生法律援助组织及其人员开展诉讼法律援助服务为目的。
一、援助对象的界定
高校学生法律援助订立过渡性规范的首要问题，即具备何种资格、条件的人可以成为法律援助的权利主体，获得法律援助。根据我国传统理论认为，应当满足“经济困难”或“特殊案件当事人”⑤的条件，但在笔者看来所谓经济贫困者和一些特殊案件当事人，并不足以涵盖所有需要法律援助的对象，笔者认为采用社会弱势群体更加恰当。所谓“社会弱势群体”，并非仅指经济困难或身体残疾，根据目前比较流行的国际社会政策界对其的界定，即认为社会弱势群体是“由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而阻碍社会上处于不利地位的社会成员的集合，是在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”。⑥对其简单归纳，即：经济贫困，或者基本权利得不到体制保障，或者兼而有之的易受伤害的处于弱势地位的特殊社会群体。权利贫困是社会弱势群体的重要特征，所谓权利贫困，是指“一国公民由于受到社会法律、制度、政策等排斥，在本国不能享有正常公民权利或基本权利得不到体质保障，即根据制度和法律，是合法的不平等”⑦比如当今的美国华人，大多数人在经济上并不贫困，但因受到主流社会排斥，在很多方面不能享有一般民众的平等权利。
因此笔者认为，在援助对象的具体界定方面应当多方面考虑：
通常认为援助对象应当满足经济、案情的条件。经济上的条件指的是：申请人确因经济困难，无能力或物完全能力支付法律服务费用，这是公民成为受援对象所应具备的最基本、最重要的条件。这里应当注意我国的区域生活消费的水平差异较大，针对高校学生法律援助的经济条件标准的设计不应笼统制订一个全国统一的经济困难标准，而是充分考虑当地生活消费水平加以制订。案情上的条件是指申请人有充分理由证明自己的合法群益受到侵害，或为维护自己的合法权益而确实需要法律帮助。如果却以本身不存在或毫无实现之可能，那么提供援助就成了一种资源浪费，因此必须就案情条件进行严格审核。尤其是高校学生法律援助的资源原本就比较稀缺。
但除上述两项条件之外还存在特殊情况，即特殊对象，在此参照我国法律援助的特殊对象的规定：《刑事诉讼法》第34条“因经济困难以外的其他原因⑧而没有委托辩护人的被告人”和“没有委托辩护人的盲、聋、哑、未成年被告人以及可能被判处死刑的被告人”。笔者认为在制定高校学生法律援助的过渡性规范时，应当将特殊对象的范围予以扩大：对身体、精神、文化等方面处于艰难无助状态的人纳入，并且并不限定于刑事领域。
二、对援助组织和援助主体的资格界定
高校学生法律援助与其他种类的法律援助的最大区别在于法律援助的主体不同。高校学生法律援助根据本章第一节关于立法机制的描述，势必需要加强对于援助组织和援助主体的资格审批。
（一）关于援助主体的资格审批
参照第三章关于高校学生法律援助中的典型实例，不难发现，无论其模式如何，较为成功的高校学生法律援助组织的成员均具有较强的专业性，如武汉大学社会弱者权利保护中心和人民大学法律援助中心，均要求通过司法考试者方能参与诉讼法律援助服务。
全国统一司法考试对于法科学生观念中的法律体系梳理和巩固发挥着重要作用，也是一名法科学生参与诉讼法律援助服务所应达到的标准，因此，笔者认为，对于法律援助提供主体的资格界定，应当以通过司法考试为标准。这也避免了司法行政部门另行制定审核标准，投入大量的人力物力。
但是这样规定就意味着能够在司法行政部门登记的援助主体应至少是本科四年级。是否大二大三年级就不能从事诉讼法律援助服务了呢？事实上，一些优秀的本科二、三年级学生尽管没有通过司法考试，但是应对一般的小额民事纠纷已经绰绰有余。笔者认为，由于标准另行制定和实施的成本过高，完全可以实现优秀个例通过自行开展的公民开展诉讼服务。只不过相关责任只能自行承担。而以司法考试为标准，事实上是期望研究生、本科生能够结合开展法律援助服务，如同人民大学法律援助中心一般，同时还能延长运转周期，有利于援助组织的稳定发展。
（二）关于援助组织的资格审批
高校学生法律援助组织的资格审批应当分为注册登记、变更登记、年度登记和撤销登记三个部分。
注册登记、年度登记均需对其实际业务情况、资金使用情况等信息进行审查，确保其具有持续对社会公众提供稳定可信的法律援助的能力。这种能力的衡量，应当主要从其人事情况和业务情况来综合体现。人事情况，主要审查指援助组织的高层人员的稳定性、法律顾问与学生的比例、通过司法考试的学生比例等。同时为了避免人浮于事，仅仅从名义上达到了相关比例和数据，因此对于办案数量也有要求，主要指的是对个人最低办案数量、人均办案数量、总体最低办案数量进行限制。变更登记主要是就其人事变动、地址迁移、信息调整等进行变更备案登记。
在注册登记时应当着重对其内部制度建设、人事情况进行审查，在年度登记时应当就其人事情况和业务情况综合审查。倘若申请注册达不到要求的不予通过，年度登记达不到要求的则取消相关资格。
对援助组织和援助主体的双重登记，合法相关证照，并且通过一定形式对外公布，从而实现对立法机制下高校法律援助的有效管理和及时监督。
三、援助范围的界定
根据第三章典型案例的阐述，可以看出目前绝大多数的高校学生法律援助组织在诉讼法律服务方面仅就民事法律纠纷提供服务，主要出于刑事法律纠纷的权利不对等性、行政法律纠纷的敏感性等方面的考虑。笔者认为高校学生法律援助诉讼服务应当主要针对民事案件，针对刑事和行政案件应当谨慎对待，因为这两类案件通常具有更高的专业要求和更强的外界压力，风险过高。而就民事案件而言，由于高校学生法律援助组织的成员相比执业律师仍然具有实务经验缺乏、专业程度较浅的短板，因此在范围限定上，应当有所限额。
四、法律援助的申请和审查
关于高校学生法律援助的申请和审查，应当区分对待，对于诉讼法律援助服务，笔者认为应当区分开展：各地方政府法律援助中心下发适用所在地区的一般标准，由高校学生法律援助组织严格按照标准审查决定，对于超出一般标准，但援助组织认为确实应当援助的，由其隶属的法律援助中心进行审查决定。
同时法律援助中心也可以直接接受法律援助的申请，并对其进行审查，发现可以由高校学生法律援助提供法律援助的，则指派给相应的高校学生法律援助组织。
申请人提出申请，应当按照规定的书面格式填写书面材料，若申请人因文盲或其他原因无法准备书面申请时，可由高校学生法律援助人员代为准备申请书，并订立相应的协议和提供人身份证明。除书面申请外，申请人还应当出具相应的证明文件，包括身份证明、经济情况证明、案件情况证明等。
对于法律援助的申请、审查程序设计，还应包括申请的拒绝与异议程序，许多国家的法律援助立法在原则性的规定了援助对象、范围、条件之后，往往又专门对拒绝的内容作出详细的规定，对此，高校学生法律援助的规范订立也应继承这一立法习惯，通过概括法和否定列举法的条款更好地对援助的范围和申请时具体实务操作进行确定。异议程序，则是为申请人提供的法律救济渠道，主要包括异议时效、异议决定机构等。异议时效应当充分考虑相应的诉讼时效，建议刑事法律援助申请拒绝后的异议时效为5日，民事法律援助申请拒绝后的异议时效为10日。异议决定机构方面，对高校学生法律援助组织拒绝提出的异议的决定机构应当为其隶属的法律援助中心，对地方法律援助中心提出异议的决定机关为确定该援助中心的司法行政部门。
五、法律援助的实施
（一）接受指定和分配的法律援助的实施
接受指定，指的是接受法院指定辩护。尽管目前我国的高校学生法律援助组织尚不能普遍从事刑事诉讼，但是随着今后的发展，尤其是出台相关规范性文件加强规范其规范性从而促进其发展之后，高校学生法律援助完全可以开展一定的刑事诉讼法律援助。法院在确定指定辩护的高校学生法律援助组织时，应当遵循以地域管辖为主、承办案件的援助组织与审理案件的法院所在地相一致的基本原则，从而便于援助组织和援助人员就近调查就近参与诉讼。
接受分配，指的是高校学生法律援助组织隶属的司法行政部门下辖的法律援助中心在司法行政部门的协调下，将部分民事法律援助案件分配给高校学生法律援助组织的情况。高校学生法律援助作为多元化法律援助体系中的一元，当出现法律法律援助中心案件过多，负荷过重时，理应发挥其多元化作用，在共同上级部门的协调下分担压力。当然，这种分配，也必须经过援助申请者的同意许可。
（二）法律援助的指派
援助组织在接受指定、分配或接受申请人直接申请获得法律援助案件时，应当及时指派援助人员实施援助，与受援人签署法律援助协议，明确规定各方的权利和义务，法律援助人员办理援助案件，应向司法机关、仲裁机构和有关行政机关提交援助所指统一印制的公函和文书。
（三）法律援助的撤销
按照各国法律援助法的一般规定，援助组织均有权作出撤销决定，但应对其作出严格限制。首先，在援助的实施过程中，援助组织发现原援助决定因未能完全了解申请人情况而发生错误，或受援人未按援助协议履行义务，或申请人经济状况好转等情况，但发现以上情况的法律援助人员，负有及时向援助组织报告的义务，不得自行拒绝或终止援助，只有建议权；其次，在诉讼进行过程中，法院发现受援人违反相关援助规定，不符合法律援助标准或以欺诈手段获取法律援助或在进行法律程序时作出不恰当行为的，可随时提出撤销援助的建议或决定。一旦发生援助撤销，则根据援助组织与受援人的协商，或为承办人员从案件中退出，或为继续办理，但由当事人支付所有的办案费用并且比照律师收费标准付费。
（四）法律援助的监督
法律援助的监督主要指对援助人员具体案件行为的监督，主要包括对援助人员案件办理的一般过程、当事人的情况变化设计可能撤销援助或更换承办人员的情况、援助人员对有关诉讼项目的增加及费用扩大的情况、法律援助结果以及工作态度反馈等情况的监督。监督主体分为援助组织及其所隶属的司法行政部门。具体方式可以分为：①援助人员向援助组织定期履行报告义务；②援助组织其所隶属的司法行政部门定期进行汇报；③接受受援人的随时报告。
（五）费用的结算与支付
我国法律援助的经费来源目前主要包含法律援助基金、各级政府财政拨款和少量的社会捐助。参照法律援助的资金来源，通过注册登记并享有一定权利的高校学生法律援助组织，其资金来源也将与之具有相似的结构。关于费用支付，我国目前的法律援助实践中，大多采取一案一结的方式，这也符合高校学生法律援助之前的工作习惯，同时便于资金的及时流转。（作者单位：上海大学法学院）
注解：
① 杨钰明等，论我国高校法律援助制度的改革与完善[J]，法制与社会，2008-8（下）
② 邹友宁，大学生法律援助事业研究报告[J]，教学实践，2009-10
③ 刘振红，大学生参与法律援助活动研究报告[J]，中国青年研究，2008-3-5
④ 程捷肖伟，高校法律援助机构之现实困境与改革对策[J]，宜宾学院学报，2008-3，第3期
⑤ 具体请参见本文第一章第三节的内容
⑥ 万闻华，NGO社会支持的公共是政策分析：以弱势群体为论域[J]，中国行政管理，2004，第3期
法律援助的法律法规范文2
关键词：法律援助、法律帮助、合法权益
一、我国法律援助制度存在的问题
（一）立法层面存在的问题
从法律效力的层级来看，目前，我国涉及法律援助的法律规范主要有四个层次：一是《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》等法律中有关法律援助的规定；二是行政法规即《法律援助条例》；三是各省级人大制定的法律援助的地方性法规；四是司法部、民政部、财政部等国务院各部委以及省级政府制定的法律援助行政规章。此外，在我国法律援助的法律体系框架下，还包括最高人民法院有关法律援助的司法解释。
从形式上看，我国关于法律援助的法律体系已初步形成，尤其是《法律援助条例》的颁布实施，为我国法律援助的发展奠定了坚实的法制基础。然而如果我们冷静审视，不难发现这一体系的诸多缺陷。其一，《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》等有关法律援助的规定非常原则、内容单一，缺乏操作性，不能对法律援助提供法律支持；其二，《法律援助条例》虽然是我国第一部关于法律援助的全国性立法，但法律位阶不高，相关内容规定得也不全面、不明确，不能起到协调和统领作用；其三，法律援助规范政出多门，散乱无序，导致各法律规范规定不统一，上位法与下违法之间、相同位阶的法律规范之间相互冲突；其四，法律援助立法相对滞后，法律援助范围较窄，不适应改革发展和人权保障的需要。
（二）实践层面存在的问题
从1994年司法部正式提出建立有中国特色的法律援助制度以来，经过十几年的实践探索，我国法律援助经历了从无到有的过程，并取得了显著成绩：一是遍及全国城镇和农村的法律援助组织框架基本建立；二是以地方本级财政拨款与中央、省级财政转移支付经费相结合的法律援助经费保障体系基本形成；三是法律援助范围和覆盖面日益扩大，法律援助质量和服务成效显著，为维护困难群众合法权益，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定发挥了重要作用。
然而在法律援助的发展进程中，也逐渐暴露出一些问题：其一，供需矛盾突出，法律援助的提供能力与困难群众的实际需求还有较大差距。数据显示，目前，我国共有法律援助机构3000多个，拥有专职人员12000多人。而我国现有城市最低生活保障对象约2000万人，农村中贫困人口约为4000万人，残疾人约8200万人。大量困难群体需要法律援助，而我国法律援助机构现有人员远远不能满足这些需求。其二，各地法律援助发展不平衡。一是省际之间发展不平衡，尤其是西部地区和经济欠发达地区法律援助人才短缺，法律援助经费缺口严重；二是城乡之间发展不平衡，大量的法律援助资源集中在城市，而农村的法律援助资源相对匮乏，至今为止，全国还有210个县没有律师。其三，法律援助机构的性质和职能定位不统一，管理体制不畅。截止2008年底，全国已建的机构中，行政占51%，参公管理的事业单位占18%。34个省级机构中，9个是行政性质，21个是参公管理的事业单位，还有4个是全额拨款事业单位，北京、重庆两市设有两套机构，其余省份都是一套机构。由于法律援助管理体制还没有完全理顺，一定程度上影响了法律援助工作管理的效率和水平。
（三）观念层面存在的问题
近年来，党中央、国务院高度重视法律援助工作，在中央有关文件和国务院政治工作报告中，都明确提出“要加强和改进法律援助工作”，要“做好法律援助工作”。2006年司法部专门制定了《法律援助事业“十一五”时期发展规划》，确定了未来五年法律援助事业发展的指导思想、工作原则和目标任务。为贯彻落实中央的指示精神，各地纷纷采取积极措施，进一步加强和完善法律援助工作。一时间，法律援助工作在我国呈现出一片繁荣景象。然而在繁荣景象背后，我们也看到了一个令人担忧的现象——对法律援助认识上的错位。现在各地纷纷将法律援助作为一项民心工程来实施，法律援助在我国被誉为法律界的“希望工程”、“阳光工程”、“形象工程”，这样定位的直接结果是，法律援助的形象意义大于法律援助的人权保护意义，因而，在实践中，一些地方政府热衷于设立法律援助机构、搞面子工程，却并不积极提供法律援助服务，最终，法律援助被视为一种恩赐，而不是一种权利。
二、完善我国法律援助制度的建议
（一）健全法律援助法律体系
从国外法律援助立法例来看，主要有两种形式：一种是在宪法中确立法律援助，然后在诉讼法、律师法以及其他法律中分别加以规定；另一种是在宪法中确立法律援助，然后采取统一的《法律援助法》对法律援助作出全面、系统的规定。我国法律援助立法采取的是第二种立法例，然而如前所述，尚未形成一个结构严谨、层次分明、内在联系紧密的统一的有机整体。有鉴于此，今后我们应当从以下方面着手构建我国法律援助法律体系：第一，在《宪法》中明确将法律援助作为公民的一项基本权利加以规定，从而为法律援助制度提供宪法依据；第二，提高法律援助的立法层次，由全国人大制定一部《法律援助法》作为法律援助的基本法律，将分散于各单行法律、行政法规、司法解释中的相关规定集中起来作出统一规定，并重点对法律援助范围、法律援助机构、法律援助经费等加以明确规定，保障法律援助制度的统一性、协调性；第三，在制定了《法律援助法》的前提下，单行法律中不宜就某一方面或某一内容的法律援助再进行具体规定，仅作出原则规定即可；第四，国务院根据《法律援助法》对《法律援助条例》修改后，作为《法律援助法》的实施细则；第五，地方人大和政府可以根据本地实际情况制定本地的法律援助实施办法，但也要严格遵守法的等级效力原则，不得与上位法相冲突。
（二）建立国家援助为主、社会援助为补充的多元主体法律援助模式
在我国，法律援助是国家责任，这意味着国家设立专门的法律援助机构并提供财政支持。然而就目前我国的现实国情来看，不论是国家的财政投入，还是法律援助人员的数量，远远不能满足社会对法律援助的需求。因此，扩大法律援助主体，鼓励和引导社会力量积极参与法律援助，是缓解我国目前法律援助供需矛盾的现实选择。事实上，法律援助的国家责任并不排斥企事业单位、社会团体、律师个人等积极参与法律援助活动。《法律援助条例》第8条规定：“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。”从法律援助实际运作情况来看，法律援助主体已呈现出多元化的趋势，除政府设立的法律援助机构、人民法院外，还包括社会团体、大专院校、律师个人等等。面对多元化的法律援助主体，当前我们亟需理顺各援助主体之间的关系，避免政出多门，保障法律援助工作健康有序发展。基本的思路就是确立国家援助为主、社会援助为补充的多元主体的法律援助体系。在这一思路下，应着重做好以下工作。第一，建立法律援助协调机构，协调政府、法院、检察院、公安机关、民政部门、律协等各部门之间的关系，使各部门既有分工又有合作，实现法律援助的协调统一；第二，加强国家法律援助的机构和队伍建设，将国家法律援助经费列入财政预算，尤其要重点解决经济发达地区与经济不发达地区之间、城乡之间法律援助资源的合理配置问题；第三，鼓励和支持工会、妇联、残联等社会团体以自身人力和财力资源为本社团特定对象提供免费法律援助；第四，完善法律援助志愿者队伍建设，引导那些热心社会公益、乐于奉献的社会上的法律人才特别是具有较高法律专业水平的人士加入到法律援助志愿者队伍，为城乡居民提供无偿、优质、高效的法律服务。
（三）提高对法律援质的认识
法律援助的法律法规范文3
我国的法律援助萌芽始于1992年。1992年5月，武汉大学成立了“社会弱者权力保护中心”，该中心的成立，揭开了我国法律援助工作的序幕。1994年初，中国第一个由政府设立的法律援助机构——“__市法律援助中心”挂牌成立，标志着我国正式开始探索实施法律援助制度，揭开了中国法制文明史上崭新的一页。2003年《法律援助条例》的颁布，标志着我国法律援助制度体系架构已基本形成。我国1996年3月《刑事诉讼法》第34条的规定：公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。该条法律的出台标志着我国首次在法律上确认了法律援助制度。同年5月《律师法》第42条规定：律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益。该条法律的出台进一步确认了法律援助制度。
在此后的时间里，法律援助的政府责任进一步得到落实，各级政府对法律援助经费的投入逐年加大，经过近20年的努力，我国已初步形成了以四级专职法律援助机构为主，各种社团法律援助机构为辅的法律援助体系。法律援助也从律师个人道义行为转变为法律化、制度化的国家义务行为。近年来，法律援助制度在维护社会弱势群体的合法权益、保障人权、确保司法公正、促进我国法制建设方面发挥着重要的作用。但是我国法律援助制度起步较晚，随着时代的发展，在法律援助制度、机制体系建设和法律援助实践中，也暴露出了许多问题 。
2003年《法律援助条例》的出台标志着我国法律援助制度在立法方面有了巨大的进步，但由于法律援助起步较晚，与西方已发展百年的法律援助制度相比，我国的法律援助制度还需要进一步健全和完善。
法律援助的机构设置是实施法律援助效果好坏的关键，目前各级法律援助机构虽然已经基本建立，但也出现机构设置不尽合理的问题。从我国的司法实践来看，从中央到地方，依次设置了司法部法律援助中心、省司法厅法律援助中心、地市级司法局法律援助中心以及县区级司法局法律援助中心。除了法律援助中心，司法部律师、公证管理机构、人民法院系统、律师协会、监狱系统等也负责法律援助工作的实施管理。由于机构的重复设置，职能交叉、权限不清，运作不够规范，机构设置不平衡，各职能部门有利益时争夺权力，无利益时互相推诿。办事效率低下等现象时有发生，严重影响了法律援助工作公平、公正、健康、有序的发展。
我国《法律援助条例》第十条规定：公民对下列需要的事项，因经济困难没有委托人的，可以向法律援助机构申请法律援助：(一)依法请求国家赔偿的；(二)请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；(三)请求发给抚恤金、救济金的；(四)请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；
(五)请求支付劳动报酬的；(六)主张因见义勇为行为产生的民事权益的。省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。公民可以就本条第一款、第二款规定的事项向法律援助机构申请法律咨询。 第十一条规定：刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助：(一)犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的；(二)公诉案件中的被害人及其法定人或者近亲属，自案件移送审查之日起，因经济困难没有委托诉讼人的；(三)自诉案件的自诉人及其法定人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼人的。第十二条规定：公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助。被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查。
这些条款的出台明确了我国法律援助的范围，为因经济困难及其他因素难以通过法律手段维护自身权益的人提供了法律依据。但是从法律援助的实际实施情况和参照国外法律援助制度的成熟经验，目前，我国现行法律援助的范围较小，不能满足法律援助的现实需求。（1）援助诉讼案件的范围存在局限。根据《法律援助条例》的规定，现行法律援助案件的范围仅包括民事、行政案件的一小部分和刑事诉讼案件的和辩护。援助对象之外的经济困难群体得不到法律援助的惠泽，难以真正实现法律援助的立法宗旨。（2）援助的内容存在局限。我国现行法律援助的内容是对诉讼和非诉讼领域中经济困难的
公民和特殊案件的当事人免费提供法律服务。在实践中，民事案件和行政案件只要依靠诉讼手段维护受援人的合法权益。因此，向受援人提供法律援助的主要形式是诉讼法律服务。现行法律援助内容缺乏对法院诉讼费用援助的规定，不利于受援人权益的全面保护和法律援助的顺利实施。（3）法律援助对象存在局限。一是法律援助对象的条件以经济困难为标准，一般设为当地最低生活保障线以下，而一些收入超过经济困难标准但又付不起律师费的“中间者”却被拒之门外。二是对刑事公诉案件三类被告人提供法律援助，而不包括被害人，这对于保护被害人的合法权益是非常不利的。三是没有把外国人列为民事行政案件法律援助的对象，对外国人也应当实行国民待遇的原则。《法律援助条例》第3条规定：法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应该专款专用，接受财政、审计部门的监督。
（1）从法律援助经费的投入上来说，虽然条例规定经费由同级政府提供，但法律援助经费并未纳入政府财政预算，所以政府投入的多少就由政府随意决定。十分有限的经费在拨付到法律援助机构之后，又有相当大一部分变成法律援助机构的日常开支。据司法部2008年统计资料显示，真正被用于办案补贴及支出的经费，仅占整个法律援助经费支出总额的34.3%。法律援助资金严重短缺不仅直接制约了法律援助机构提供援助服务的标准和质量，对扩大法律援助的受益面，更是显得不足。
（2）从法律援助律师方面来说，根据目前的法律援助经费而言，法律援助律师能够得到的补贴基本上仅仅是实际支出的交通成本，法律援助律师的劳动报酬得不到基本的保障。而律师是靠法律服务市场谋生的，如果法律援助律师所付出的劳动得不到应有的尊重，那必然影响法律援助律师的积极性，他们不可能尽职尽责的投入大案件中，全心全意的 为受援者提供服务，从而不可避免的影响援助案件的质量。
虽然我国各类法律援助机构办理的法律援助案件数量每年都有较大幅度的增长，但法律援助的提供能力与困难群众的实际需求之间还存在很大差距。现阶段我国从业律师虽然已经超过20多万人，但是占全国人口的比例仍然很低，甚至低于一些小的发展中国家。全国法律援助人员的数量十分有限，远远不能满足社会各个方面的需要，造成大量的法律援助工作无人承担。法律援助人员不仅在数量上远远不够，在质量上也亟须提高。部分工作人员缺乏过硬的专业基础知识，办案经验不足，工作积极性不高，这就使法律援助的办案效果相对较差。据司法部统计，近年来在法律援助机构中注册律师数量逐渐下降，具有法律职业资格或者律师资格人员所占比例也有所减少。社会律师虽然人数较多，但2008年办理案件量只有16.2万件，即使按照《律师法》规定，每个律师一年承办一至三件法律援助计算，最多也只能满足1/3左右的受援需求。在缺少激励机制，承办法律援助案件补贴费用又很少的情况下，提供法律援助之后往往得不到回报，尽管有的地方提高了律师的补贴标准，但补贴的发放只按承办案件的数量，而非具体到个案的难易、复杂程度，大多数社会律师为了生存，不会拿出太多精力和时间去办理法律援助案件，从而导致办案数量少，质量难以保证。在法律援助实践中，由于不具备执业律师资格的人员难以开展刑事案件的法律援助工作，加之我国人口的80%在农村，基层法律援助力量又相当薄弱，法律资源与法律援助需求之间的供求矛盾问题便愈显突出。
法律援助是政府的一项重要职责，它不仅是司法行政管理部门的责任，也是法律援助涉及的所有部门的共同责任。为此，司法部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、工商总局等九个部门于2004年联合颁布了《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》，对法律援助的财政拨款，受援人办理证明材料，减免仲裁、查询、鉴定费用等做出了具体规定。2003年司法部和最高人民法院、最高人民检察院分别颁布了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》、《关于刑事法律援助工作若干问题的联合通知》、《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。法律援助机构与公检法以及民政、档案等政府部门的衔接配合机制已经通过一系列规范文件确立起来。但从近几年来法律援助实践来看，这些规定并没有完全贯彻落实到位，各部门之间缺乏配合协调的问题依然比较突出，涉及法律援助案件的费用减免往往难以实现，如减免诉讼费的问题。
（1）进一步理顺管理体制，要按照《法律援助条例》的规定，把现在仍属于事业单位的法律援助中心转为司法行政机关内设行政单位。同时实行管理和服务相分离，各级法律援助机构以组织实施法律援助业务为主，不再承担行政监督管理事务，将管理移交司法行政机关职能部门负责。
（2）建立法律援助工作综合评价体系，通过考评来强化对法律援助的保障机制建设，实现法律援助工作规范化、制度化、科学化管理，推动和保障法律援助工作良性发展。
（3）加强联系，充分利用社会资源，构筑法律援助网络，建立起全社会都共同参与的法律援助工作格局。法律援助工作需要政府支持、社会参与，这是“功在党和政府，利在人民群众”的特殊公益事业，不仅要在工会、
妇联、共青团、残疾人联合会等群团组织设立法律援助工作站以加强与它们的联系和配合，而且要真正发挥这些职能部门的优势，这样，不仅可以减轻法律援助中心工作的压力，也可以扩大法律援助工作的社会影响。法律援助中心要发动社会各有关部门共同参与，加强对外联系。同时，法律援助中心与律师事务所、公证处、基层法律服务所等其他法律服务机构应该多联系多沟通，在工作上互相支持互相配合，建立起良好的合作关系。也可以将此制度延伸到基层，如在有条件的乡镇设立法律援助工作站等。在工作中遇到了困难，要积极主动与财政、编制等政府部门和公检法机关沟通，还可以邀请人大代表、政协委员监督法律援助工作，多向他们汇报工作情况，依靠多方面的理解、支持和帮助，初步形成以法律援助机构为中心，以律师事务所、公证处、基层法律服务所为主体，由社会有关部门共同参与的法律援助工作格局。根据我国《法律援助条例》的规定，法律援助是为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务。而在司法实践中，经济困难标准审查形式化，有些真正困难的人却被排除在经济困难的门槛之外，无法享受国家法律援助带来的便利。根据我国《刑事诉讼法》的规定，对于公诉人出庭支持公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因为委托辩护人的，可以指定辩护人。由此可见，经济困难并不是获得法律援助的唯一条件。因此，为了实现程序正义、司法公正，我们应该从制度层面考虑，明确取消经济困难作为获得法律援助的条件。针对刑事公诉案件三类被告人提供法律援助的情况，我们应该进一步扩大受援范围，其中被害人也应该列为法律援助的范围之内，这样有利于保护被害人的合法权益。从人权的角度出发，我们生来人人都是平等的，外国人在我国境内如果达到法律援助的标准同样应该享有接受法律援助的权力。
法律援助既是政府责任，也是一项社会事业，但法律援助的资金来源主要由政府财政负担，应当建立中央和地方财政分担法律援助经费机制，增加中央财政对贫困地区法律援助的转移支付，保证法律援助经费增长与经济社会发展相协调，让困难群众共享改革成果。探索建立中央办案专款的使用监管机制，确保专款专用，提高资金使用效益。建立多渠道筹措法律援助资金机制，充分动员社会各方面力量筹措资金，聚集社会闲散资金，争取社会最广泛的支持，是解决当前政府财政拨款不足的重要途径。
我国的《法律援助条例》属于行政法规的层次，法律效力有限，不能规范涉及法院、检察院的工作，经过多年的实践检验，显现出其局限性和不足。应当在总结法律援助的实践经验和成功做法的基础上，努力提升其立法的层次，尽快由全国人大常委会制定国家《法律援助法》，以基本法律的形式规范法律援助。通过立法形式，实现法律援助制度和司法救助制度之间的衔接、协调和配合，对两种援助制度的范围统一进行规范，同时适当扩大法律援助范围。这样不仅有利于法律援助的健康发展，也有利于依法治国方略的更好实现。在《法律援助法》颁布实施后，要制定配套的法律法规和相关的实施细则，使其更具有实际的可操作性。各省、自治区、直辖市制定地方性法律援助实施方法，已经制定地方性法规的地方，要修改与全国人大法律相抵触的条文，处理好国家立法规范的共性和地方立法特殊性的相互关系。总的来说，在立法上有必要建立起从宪法到法律，直到地方性法规、规章整套法律援助制度。只有在立法上确立了相应的部门法律关系，才有可能使法律援助作为一项制度落到实处，才有可能使法律援助脱离慈善性质的初级阶段而发展到以权力为本的正常发展阶段。
执业律师是法律援助主体的主要力量，我国《律师法》和《法律援助条例》规定律师有履行法律援助的义务。这种强制规定不利于调动律师办案的积极性。在《法律援助条例》施行前，大多数地方由于经费问题不仅不给办案律师任何费用，甚至要求律师自己承担。2003年《法律援助条例》施行后，各地虽然给予律师办案补贴，但有限的成本补贴往往不够律师的实际办案话费，导致一些有经验的律师难以参与到法律援助工作中去。这对于调动律师的援助积极性、提高案件质量无疑是不利的。提高律师的福利待遇，并且要按个案的具体情况而定，能够吸引更多的律师加入到法律援助工作中。
法律援助的法律法规范文4
一、中国法律援助制度的概况
1994年初中国司法部首次公开提出建立中国司法法律援助制度的设想，并陆续在北京、上海、广州、青岛等城市开始了法律援助制度的试点。1996年1月，司法部有关领导在全国司法厅（局）长会议上再次提出将建立有中国特色法律援助制度作为1996年全国司法行政工作的重点。同年3月，司法部批准成立国家法律援助中心筹备组，以推动全国法律援助试点工作的迅速开展。
1996年3月颁布的《刑事诉讼法》和同年5月颁布的《律师法》，正式规定了法律援助的有关内容。同年6月司法部发出了《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》，随后着手组织有关人员制定《法律援助条例（草稿》，以总结、规范各地已开展的法律援助工作。1997年4月，司法部与最高人民法院联合下发《关于开展刑事法律援助工作的通知》。同年5月2日中国法律援助基金会成立暨司法部法律援助中心揭牌仪式在人民大会堂举行。同月司法部下发了《关于开展法律援助工作的通知》，11月又下发了《关于开展公证法律援助工作的通知》。上述几个规范性文件的下发，大大推动了《刑事诉讼法》和《律师法》中规定的法律援助的贯彻、落实。1999年初，司法部法律援助中心草拟了《法律援助法（示范法草案）》，旨在供立法机关参考并推动各地的法律援助工作。同年3月，九届全国人大二次会议上，部分人大代表提出议案，要求制定《中华人民共和国法律援助法》，司法部就此作出答复：已将它正式列入司法行政法制工作五年规划，并将积极与国务院法制办公室和全国人大法工委进行协商，争取早日解决法律援助的立法问题。
1999年4月2日，司法部与最高人民法院联合了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》（以下简称《联合迈知》）。至此，在中国，法律援助已迈入法制化轨道。
与机构设置相对应，从中央到地方形成了四级架构的中国法律援助机构体系。截至2000年5月31日，据司法统计，全国已有29个省、16个省级市、285个地（市）级地方、1152个县（区）级地方先后成立了法律援助中心，其他地方的法律援助中心也在筹建之中，全国的法律援助专职人员已超过4000名。
据介绍，1996年以来，全国各级法律援助机构组织律师、公证员、基层法律服务工作者共办理法律援助案件32.8万事件，接待咨询298万多件。2000年1－5月办理法律援助案件（不含公证法律援助事项）共62310件。特别值得一提的是，各级法律援助机构组织办理了大量的刑事法律援助案件，对保证法院指定刑事辩护的落实，保障刑事被告人的法定诉讼权利，发挥了积极的作用。同时，一大批经济困难的妇女、儿童、残疾人。老年人、下岗职工因得到法律援助而维护了自己的权益，几年来受援对象达40万人[注1].六年来的实践表明，法律援助在完善司法机制、维护司法人权、促进司法公正、推动社会保障法律体系的形成等方面发挥了重要作用。
关于刑事法律援助，《律师法》第41条只规定了公民在刑事诉讼中可以按照国家规定获得法律援助。而《刑事诉讼法》规定比较详细、具体。例如，《刑事诉讼法》第34条第1款规定：“公诉人出庭的公诉案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”第2款又规定：“被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”第3款还规定：“被告人可能判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”上述三款均是刑事法律援助的内容。它充分表明：其一，法律援助适用案件的范围是公诉人出庭的公诉案件，而不是自诉案件或附带民事诉讼案件。其二，接受法律援助的主体有三种：因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的；盲、聋、哑或者 未成年人而没有委托辩护人的；可能被判处死刑而没有委托辩护人的。其三，实施法律援助的主体是承担法律援助义务的律师而非其他公民。其四，实施法律援助的方式是由人民法院指定，包括“可以”指定和“应当”指定。其五，法律援助的内容是律师提供辩护，出庭辩护，而非一般的法律咨询、法律帮助。
民事法律援助的内容，分别规定在《律师法》和有关的司法解释中。《律师法》第41条规定：“公民在赡养。工伤……请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助，但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。”1999年4月2日的《联合通知》规定：“为切实贯彻‘公民在法律面前一律平等’的宪法原则，保障公民获得平等的法律帮助，根据有关法律援助的法律法规和《人民法院诉讼收费办法》的规定，现就民事法律援助工作的有关问题通知如下：一、公民在赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬、工伤等方面提起民事诉讼，符合下列条件的，可到有管辖权的人民法院所在地的法律援助机构申请法律援助：1.有充分理由证明为保障自己合法权益需要法律帮助；2.本人及家庭经济状况符合当地政府部门规定的公民经济困难标准。请求发给抚恤金和请求国家赔偿的案件参照前款规定办理。”上述规定包括如下几个内容：其一，适用的范围，包括公民在赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬、工伤等方面提起的民事诉讼以及请求发给抚恤金和请求国家赔偿的案件。其二，获得法律援助的案件是：有充分理由证明为保障自己合法权益需要法律帮助或者本人及其它经济状况符合当地政府部门规定的公民经济困难标准。其三，受援人先向法律援助机构提出申请，经审查决定同意后，再向人民法院提出申请的。《联合通知》还规定，经审查，符合法律援助条件的受害人可以缓、减、免交诉讼费并规定了具体程序（第2－7条）。
中国法律援助的主体，主要是律师，其次是公证处的公证员和乡（镇）法律事务所（司法所）的基层法律工作者。
提供法律援助的形式主要有：1.解答法律咨询和代拟法律文书；2.参与刑事辩护和刑事，参与刑事附带民事诉讼和；3.参与民事诉讼和行政诉讼（为公民）；4.提供非诉讼法律事务；5.作公证证明；6.其他形式的法律服务。此外，人民法院还以提供法律援助的方式，对符合法定条件的当事人级、减、免收诉讼费。
法律援助资金的来源有三种：1.政府财政拨款；2.法律援助基金，即接受国内社会各界和国外、境外各界的赞助和捐助；3.专项提取，即从律师管理费或者公证管理费中适当提取。
法律援助基金，由法律援助机构的办公室统一管理收、支。目前，中国律师承担法律援助的义务主要有：1.法律援助机构的公设律师专门从事法律援助工作；2.规定律师每年完成一定数量的法律援助工作量；3律师事务所向当事人减免收费，同时给承办律师一定补偿；4.律师每年向法律援助机构缴纳一定数量法律援助基金；5.律师在法律援助中心轮流值班，提供法律咨询；6.人民法院指定律师无偿为被告人辩护。
鉴于中国法律援助处在初建阶段，虽然《律师法》、《刑事诉讼法》和有关法规对法律援助的主体、对象、范围、形式、资金来源等作了规定，但是都很原则，很不具体，实践中操作起来困难，执行起来五花八门。经过五年的实践，总结经验和教训，各地在实施法律援助中，初步摸索出相当好的经验。为了规范法律援助，笔者认为，从目前开始，有必要由国家司法部与财政部、最高人民法院等机关联合立法机关，尽快制定出《中华人民共和国法律援助法》。其内容主要包括：1.总则；2.法律援助的对象；3.法律援助的范围；4.法律援助的形式；5.法律援助的资金来源及管理；6.法律援助的程序；7.法律援助的组织机构；8.法律援助人员的权利与义务；9.法律责任；10.附则，等。
二、法律援助的概念、性质和特点
（一）关于“法律援助”的名称，英文为“Legal Aid”，中文译名不尽一致，有的译成“法律扶助”，有的译成“法律救助”，有的译成“法律援助”，其中以“法律援助”的译法较为普遍。
如何界定和理解法律援助？中外法学界、律师界的专家、教授、学者观点不一。
在国外，关于法律援助的概念，从受援者方面看，有广、狭二义之分。广义的法律援助概念，是指律师无偿为经济困难的民事诉讼当事人提供法律咨询等和为刑事诉讼中的被告人提供辩护等帮助。例如，有的称“法律扶助（Legal aid），指法律上对诉讼案件中的伸张正义和维护权利的困难者予以扶助的社会制度。”诉讼案件包括民事和刑事案件[注2]（P.884）。又如，依据《牛津法律词典》中关于《法律援助规则》词条规定来看，法律援助是指律师从公共基金中提取费用并对无力负担诉讼的民事当事人和刑事被告人提供法律帮助[注3]（P.285）。狭义的法律援助，是指律师对无力支付律师费用的被告人以无偿或少收费为其提供刑事辩护的帮助行为。例如，有的学者称：“英国和美国都有法律援助制度。……援助是作为一项福利措施，由国家支付费用。刑事被告人可以在受审前或审理中向有关法院申请法律援助。法院审查后认为申请人收入低，确实无支付律师费用的能力……资助被告人全部或部分律师费用。被告人申请法律援助获准后，可以选择任何律师为其辩护。”[注4]（P.340）又如，英国《简明不列颠百科全书》称：“法律援助是指在免费或收费很少的情况下，对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助。”[注5]（P.210）为何出现上述广、狭二义法律援助概念的界定？笔者认为，究其原因，狭义的法律援助概念是基于法律援助初期的慈善模式，即由私人、宗教组织等支付律师费用，律师无偿为贫穷社会阶层（具有英国“穷人法特征”）的穷人提供刑事辩护所作的界定。而广义的法律援助，是基于保障人权的社会化，使所有公民均享有刑事、民事法律援助的基础上所作的界定。
在国内，对法律援助概念的界定，也有广、狭二义之分。经笔者综合分类，广、狭二义界定分两种：
第一，以法律援助主体的不同划分。广义的法律援助，包括律师、公证员、基层法律工作者提供的法律援助。例如，《司法部关于开展法律援助工作的通知》称：“法律援助，是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度。”[注6]狭义的仅指由律师提供的法律援助。例如，有的学者认为，“法律援助，是指当事人确需律师的法律服务，却又无力支付律师费用，由国家负责为其提供法律帮助的制度。”[ 注7]（P.243）
第二，从受援者得到援助费用的渠道不同划分。狭义的法律援助，是指律师无偿或者少收律师费而提供的法律援助。例如，有学者称：“法律援助，是指公民在法律规定的法律事务方面需要获得律师帮助但无力支付律师费用时，由律师按照国家规定承担该项帮助义务，向该公民提供的法律服务。”[注8]（P.404）
广义的法律援助，是指律师无偿地为当事人提供法律帮助和人民法院以缓收、减收或者免收诉讼费用的方式提供的法律援助。例如，有的学者认为，法律援助，是指“对需要专业性法律帮助、而又无力承担诉讼费用以及无力支付律师费用的公民予以援助，以维护其合法权益的法律保障制度。”[注5]（P.210）
上述观点，均有合理之处，但是也有不符合我国有关法律规定和国情的地方。笔者认为，上述从援助主体方面划分的广义观点是符合我国《律师法》、《刑事诉讼法》和司法部的《关于开展公证法律援助工作的通知》以及司法部、全国妇联《关于保障妇女合法权益做好妇女法律援助工作的通知》（其中援助主体有律师事务所、公证处、基层法律服务所-笔者注）规定的。而狭义的则不然。上述从受援者得到援助费用的渠道不同划分的广义上法律援助概念，是符合我国法律、法规（《律师法》、《刑事诉讼法》和最高法院、司法部联合的《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》）规定的，而狭义的法律援助概念则有失片面。
此外，有的学者对法律援助的主体界定也欠全面。例如，“法律援助是国家以制度化、法律化的形式，为贫者、弱者和残疾者提供法律帮助。换句话说，为经济上贫穷、智能上低下、生理上残缺而需要法律帮助的人，提供免费或者减少收费的法律服务，以实现法律赋予公民的平等权利。”[注9]（P.2）笔者认为，在此概念中，受援主体明显遗漏了《刑事诉讼法》第34条第3款规定的“被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人”的人。还有的学者在受援者得到费用援助方面，明显遗漏了即不支付，或者少支付律师费的这种主要渠道。例如，认为：“法律援助制度是指国家为了保证法律赋予公民的权利，在司法实践中切实得以实现，对于那些因经济困难而无力支付各项诉讼费用的公民，无偿提供各种法律上的帮助，以真正实现法律面前人人平等的一项法律制度。”[注10]（P.1）众所周知。诉讼费是人民法院依照最高人民法院规定的人民法院收费办法）收取办理民事、经济案件的费用，且按标的或者案件类型向当事人收取的费用。而律师费是律师依照司法部和财政部联合的（律师办案收费办法）向当事人收取的费用。二者性质明显不同。而该学者在概念中只提“各项诉讼费用”，显然不能包括律师费用。
（二）法律援助的性质
在学界，关于法律援助的性质，众说纷坛，莫衷一是。择其要者有：1.法律援助的性质是“一种慈善的行为。”[注11]即法律援助的性质具有慈善性。2.法律援助是“一种社会保障制度。”[注12]即法律援助的性质具有社会保障性。3.法律援助是“是受法律保护并以国家强制力为后盾的一种特殊义务行为。”[注13]（P.10） 4.“法律援助的性质是政府行为。”[注14]（P.1101）5.“关于法律援助的性质”，“首先，它是一种法律制度，是社会法制发展到一定阶段的必然产物。……其次，它是公民的一种政治权利。……第三，法律援助是一种国家责任”。[注15]（P.1017-1018）6. “从理论上讲法律援助是国家行为，法律援助所涉及的相关法律都是代表国家对受援人的援助。”[注16]（P.10） 7.“从法律援助行为属性角度，法律援助是以政府为主导、政府和社会相结合的一种法律救济行为。”[注17]（P.365）即法律援助具有法律救助的性质。笔者认为，上述观点是以不同的标准来界定法律援质的，均有一定的道理。例如，第一种观点，把法律援助界定为是慈善性质的行为，是从法律援助最初由私人律师（在英国）只出于人道和慈善之心，向受审判的穷人被告人无偿提供辩护帮助来界定的。这在当时是正确的，但在现在来看，已不合时宜。第二种观点把法律援质界定为社会保障性质的行为，是以保障受援人能得到社会帮助为标准界定的。笔者认为，从客观上讲，这没有错。但与社会保险制度、老人享有退休金等同属于社会保障制度相比，不具特色，因此，不足取。第三种观点，把法律援质界定为“一种特殊义务行为”，并将“特殊”称为“以法律保护并以国家强制力为后盾”，这与侦查、审查、审判也是有这种“特殊”性有何区别？故此种观点也不能成立。第四种和第六种观点认为，法律援助具有政府行为的性质或者国家行为性质。笔者认为，从法律援助由私人律师出于慈善之心无偿为穷人被告人提供刑事辩护发展到主要由政府拨款支付带护费用来讲，这两种观点所言确是事实，但是，这决不是法律援助的性质，它只表明，是一种责任。第五种观点所说的三点内容，根本未揭示法律援助的性质。不仅如此，其中第二点所言“政治权利”，与所揭示法律援助的性质简直风马牛不相及。第七种观点认为法律援助的性质，具有法律救。笔者认为，此种观点比较妥当，但救助中未包括可缓收、减收或免收诉讼费用。大凡援助，包括资助、救助、扶助、协助、救济等在内的行为，均有“帮助”之意。在“帮助”行为中，有的只是用资金帮助，如资助；有的是用行为帮助，加救助遇难者（落水之人）和协助（帮助完成某项工作或仔务）；亦有的是既用资金帮助又用行为帮助，如扶助（扶贫）、协助、救济等。要揭示法律援助，就应当以上述这些帮助行为为参照，找出相异之处。同时，就“援助”而言，有军事援助、经济援助、舆论援助、技术援助等等。欲揭示法律援助的性质，也必须以它们为参照，找出不同之点。将法律援助与上述那些“帮助”及其他援助行为相比较，笔者认为，其不同之处在于，是采用法律行为帮助。由此可见，法律援助的性质仍应是法律之助。详言之，是援助人或者人民法院不向受援人收费或者少收费而从法律方面给其提供帮助以维护其合法权益的行为。它包含三层含义：（1）援助人是无偿地提供法律知识，提出法律意见；（2）法院缓收、少收或免收诉讼费用（2000年7月12日最高人民法院《关于对经济有困难的当事人予以司法救助的规定》中规定对具有11种情形之一的，当事人可以免、减或者缓交诉讼费）；（3）受援人得到的是合法权益受到保护和不受非法剥夺或侵犯。
在前述各种观点中，有些学者认为，法律援助的性质是政府行为，也有的认为是国家行为。当然，从政府或国家拨款建立法律援助基金来看，确实是国家行为。但是，国家行为不仅仅指法律援助，例如国家拨专款资助贫困山区及其县、市，拨救灾款援助灾区人民这不都是政府行为或者国家行为吗？可见，认为法律援助的性质是政府行为或者国家行为，与上述无异，故不应将其界定为法律援助的性质。再者，有的律师在向受援人提供法律帮助时不向受援人收费或少收费，也不向法律援助基金组织（机构）收费，这些行为与政府或者国家无关，怎么能在界定法律援质时称其为“国家”行为呢？或称其只有政府或国家行为的性质呢？
（三）法律援助的特点
一般而言，特点是指人或者事物具有独特的地方。具体到法律援助而言，其特点应当是指它具有独特的内容。至于法律援助有何特点，学界有不同观点：有的学者认为，法律援助有三个特点：1.“国家性”，即国家是法律援助的主体（国家设立专门机构，专门拨款资助，以尽国家之义务和责任）。2.“福利性”，即减、免受援人的费用，以满足其行使界定的权利。3.“专业性”，即法律援助主要是通过律师、公证员、基层法律工作者依照法定程序为受援人提供法律帮助[注18]（P.21-32）。还有的学者认为，法律援助的三个特点应是：1.“国家行为性”，即国家划拨巨资并以国家和政府的名义组织领导，以法律确定的形式确立并组织专门的法律援助机构和人员具体实施。2.“社会公益性”，即法律援助体现了国家为符合法定条件的受援人通过减免服务费用为其提供法律服务，既让其与其他公民一样能享受到法定权利，也不增加经济负担。3.“司法救济性”，即在诉讼案件，特别是刑事案件中，法律援助人员为处于不利（劣势）地 位的犯罪嫌疑人、被告人通过提供法律帮助这种救助形式，帮助其行使法定权利，以维护司法公正[注17]（P.366）。通过对上述各种观点的分析、研究，笔者认为，法律援助的特点包括：
1.国家、社会承担援助资金的公
从法律援助的资金来源方面讲，世界各国都是由国家划拨专款支付，或者由社会集资，极少数由律师机构捐资。前面已述，中国法律援助资金，主要由政府从财政中拨款。此外，还有法律援助基金（接受国内外各界的赞助和捐助资金构成）和专项提取（从律师管理费或者公证管理费中适当提取）。这些资金具有公质。
2.受援人享受法律援助的无偿性和优惠性
虽然接受援助的公民得到了切实有效的法律帮助，但是，他们无需承担任何与此相关的义务，如无需交纳服务费用，或付出其劳动等，而这笔费用由政府支付。在中国亦如此。除此之外，在中国，对经济困难的民事当事人，人民法院还用减、免诉讼费的办法，为他们顺利参加诉讼提供有利条件，以维护其合法权益。这也是一种法律援助的形式。上述这两种形式，既充分体现了接受援助的无偿性，也体现了参加诉讼的优惠性。
3.律师、公证员等提供帮助的法律专业性
提供法律援助的人员，无论是律师还是公证员或者是其他人员，服务的前提是他们熟知法律，有丰富的办案或解答咨询、文书等经验，其职责是：在诉讼中为受援人提供法律咨询、为他们进行辩护（与对方辩论）。撰写法律文书等；在非诉讼活动中，为受援人解答法律问题、法律意见书等。除此之外，在中国还包括公证员为受援人提供法律公证帮助和基层法律服务人员为受援人提供法律服务等。所有这些，都是其他人员甚至是国家高级知识分子，如工程技术人员、主治医生、作家、哲学家等都做不到的。这就充分体现了律师、公证员等人员提供帮助的法律专业性。
三、法律援助的理论基础
法律援助需要各方面的基础，如法学理论、资金来源、法律制度、律师制度以及法制社会环境等。限于篇幅，在这里只探讨诸多基础中的法学理论基础。所谓法律援助的法学理论基础，是指确立和形成法律援助的理由和根据，即法律援助存在的根基。现略述如下：
（一）权利保障之需求
从法律援助发展的历史来看，在资本主义国家，由于经济收入贫、富悬殊。使得富人在诉讼中，特别是在刑事诉讼中能请到知识丰富、辩论技巧高超的律师为他们进行辩护，因而在控、辩双方的对抗中，其权利能够得到保障。而穷人由于无钱请律师帮助，更请不到高级的律师，很多权利得不到保护，使法律面前人人平等成为一句空话。在这种情况下，出于人道主义，极少数主持正义的律师机构派出自己的律师免费为一些穷人进行辩护，帮助他们维护合法权利。这在资本主义国家法律援助的发展史上是最初的萌芽。随后，先有美国等国家早期的私人律师或者私人社团运用筹集的资金为穷人代请律师。后来，逐步发展成为私人基金组织和律师组织为主、政府为辅承担法律援助资金，这些都具有慈善性质。继而，由于资产阶级人权保障的发展和民主精神的弘扬，像瑞典、丹麦等国家则采用主要由政府拨出专款给法律援助机构，由它们为被告人请律师辩护或者提供法律咨询、代书等法律帮助。从理论上讲，美国等国家实行的是私人社团型的法律援助制度；而瑞典、丹麦等国家实行的是福利型法律援助制度。无论是何种类型的法律援助（制度），它们的共同点都是基于保障经济上贫困、诉讼地位上处于劣势的当事人的诉讼权利而确立和形成的。除此，就没有实行法律援助的必要。
（二）控、辩（原、被告）力度平衡之要求
无论在民事诉讼中，原告方、被告方应诉，法官居中裁判；还是在刑事诉讼中，公诉人控诉、被告人辩护，法官也还是居中裁判。在这两种诉讼中，诉与辩之间是对立统一关系。一般而言，一方力量强干应诉一方。特别在刑事诉讼中，与被告人相比，方是代表国家的公诉人，他们精通法律，业务能力强，诉讼技巧熟，加之处于主动进攻态势，对所诉事由早有准备，因而二者的差距十分悬殊和明显。通过由律师事务所选派的律师为应诉的被告人提供法律援助，通过调查取证，参加法庭诉讼活动等，能帮助其行使本应得到而限于客观条件享受不到的权利，就能使原、被告（控、辩）双方的力量趋于平衡。
（三）司法公正之所需
司法公正是诉讼的总价值目标，而司法公正的前提是立法公正，即由立法机关制定公止的、不偏不倚的法律。其次，在此基础上，由司法人员严格执法，执行公正的程序法和公正的实体法，据此作出公止裁判，实现司法公正。
公正的程序法，其内容既应当包括保障双方当事人（控、辩双方）享有同等的权利，履行相应的义务，也应当包括扶弱助困，以立法的形式规定处于劣势被诉方有权得到律师的法律援助。该说理的不会为自己说理，该引用法条的不会引用法条为自己申辩或者辩护，那么，法官极有可能偏听偏信最终作出不利于应诉方（被告方）的不公正的判决。
（四）扶贫助弱法制化发展的必然结果
众所周知，法律援助制度的萌芽，起源于私人律师的人道主义，无偿的为交不讼费的穷人出庭辩护或者提供其他法律帮助，继而发展为私人律师组织在更大范围内做这项工作，最后发展成了许多国家政府拨专款为需要得到法律援助的被诉者在法律上的帮助，并建立起广有关法律援助的一套制度。为使其固定化、法制化，不少国家把它规定在某些法律之中或者进行了专门立法。例如，我国将法律援助规定在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《民法通则》、《律师法》等法律之中。目前，国外某些国家已制定了法律援助专项法律，如美国《法律服务公司法》、法国的《审判援助法》、德国的《诉讼费用援助法》、《咨询援助法》等[注19]（P.5）。又如英国《法律援助法》（1988年）、《民事法律援助（一般）条例》（1989年）、《法律咨询与帮助（责任律师）（酬金）条例》（1989年）、韩国的《法律援助法》（1994年12月21日修改）、《法律援助案件管理条例》（1996年5月31日全部修改）[注20]（P.61-297）。
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法律援助的法律法规范文5
法律援助作为一种国家责任，其责任主体不应仅限于行使国家行政管理权的政府，也包括国家司法机关以及所有的行政机关，但《条例》作为行政法规，只能对行政管理部门作出规定，因而也只能将之明确为政府责任。但由此产生的问题是：1、法律援助是为保障公民权利实现而设，而对公民权利的保护是所有国家机关而不仅仅是政府的责任对法律援助进行立法是立法机关义不容辞的责任，保障法律援助制度与司法诉讼制度的衔接是司法机关的责任，对法律援助的机构设置、经费保障等是行政机关不可推卸的重要责任。例如，今年开始生效的新刑事诉讼法第三十四条设定了法院、检察院和公安机关对需要指定辩护的案件通知法律援助机构指派律师的义务，这就不是政府责任所能包括的。2、政府责任无法解决法律援助中的协调、配合问题法律援助事业是一个系统工程，单靠行政机关的力量是无法完成的，需要立法机关、司法机关的协调与合作。例如法院的司法救助与法律援助，由于二者分属不同的管理体系、困难标准掌握不尽一致等方面的原因，两者出现了不衔接的情况，阻碍了法律援助工作的开展，影响了法律援助的效果。许多经济困难的公民获得法律援助后，由于得不到及时的司法救助，在诉讼的过程中因为缴纳不起高昂的立案费、诉讼保全费、执行费、鉴定费等费用而最终放弃寻求司法救济，使得法律援助出现阻碍，也就不能发挥相应的作用②。国务院《法律援助条例》规范了司法行政部门建立的法律援助机构如何实施法律援助工作，而对法院、检察院等部门的法律援助工作没有、也无权作出明确具体的规定，从而使得我国法律援助制度缺乏统一、完整的运作程序，给部门间的协调带来了不必要的麻烦，同时也不利于部门间的相互监督与支持。3、政府责任有悖于法律援助中的权力监督首先，由于规定法律援助只是政府责任而与权力机关无涉，所以各级人大对政府是否将其纳入每年的政府工作报告之中，是否由相应的各级人大代表切实监督把法律援助工作作为政府工作的重要方面，是否保证投入足额的经费并随着当地政府的财政收入的增长而相应增长等等事关法律援助能否顺利开展的问题，也就有理由漠不关心而听任政府率性而为了。这就为法律援助溢出权力机关的监督提供了契机其次，法律援助中的司法审查于法无据。实现法律平等保护有两个目标，“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”③。在刑事诉讼、行政诉讼的法律援助中，受援对象固然面临着“权利受政府侵犯”的可能性，其他类型的法律援助案件中，法律援助申请人也会面临申请不被批准而“享受法律援助权”被侵犯之虞。法律援助机构与受援人之间是行政给付关系，法律援助机构与法律援助人员之间是行政命令关系，行政给付、行政命令皆为具体行政行为。法律援助申请人对于法律援助机构不予援助的申请不服，或被指定承办法律援助案件的律师对法律援助机构的指定行为不服，可否提起行政诉讼、要求对具体行政行为进行司法审查？按照《条例》第十九条的规定，申请人对法律援助机构作出的不符合法律援助条件的通知有异议的，可以向设立该机构的司法行政部门提出，司法行政部门应当在5个工作日内进行审查。但是，当事人不服该司法行政部门的决定的，不能提起行政复议，也不能提起行政诉讼。④笔者认为，这不符合法理，因为司法行政部门经审查后所做出的决定实际上就是一种具体行政行为，将其排除于行政诉讼之外，不利于保护申请人的合法权益。申请人认为自己符合法律援助的条件而法律援助机构拒不施以法律援助的，应当有权提起行政诉讼；由于法律援助机构工作人员的违法给当事人造成损失的，法律援助机构应当赔偿。4、法律援助“政府责任”的表述，不合国际通例与我国《法律援助条例》的规定不同，境外的法律援助立法更多地采用了“国家责任”的提法。例如，1997年修订的《美国法律服务公司法》第1001条规定，“我们的国家有必要为寻求不公正救济的个人提供获得公平的司法制度帮助的机会”①《瑞士日内瓦法律援助规章》更是大量地采用了“国家”的表述方式，如“法律援助局收取让与国家的款项”、“国家不对指定律师进行的活动承担任何责任”②。此外，英国、德国、韩国、我国香港和澳门等国和地区的立法也尽量地避免将法律援助定性为政府责任。法律援助是国家责任已为国际法所公认，国际上早已把法律援助作为国家责任加以确认，在许多国际公约、条约中都有明文规定，例如《儿童权利公约》第37条、《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款和《关于律师作用的基本原则》第5条都作了规定。
二、法律援助是国家责任而非律师责任
把法律援助界定为国家责任，是现代法律援助制度得以建立的根本前提，表明法律援助制度的核心在本质上是以国家力量来保障公民平等地实现法律赋予的权利，其理论基点在于：国家与公民之间存在着提供和享有法律援助的法律关系，国家负有为社会的贫弱者提供法律援助的义务，社会的贫弱者享有国家提供法律援助的权利。从法理上讲，国家永远是义务主体，而公民永远是权利主体，即国家是援助义务的承担者。法律援助公民权利和国家责任的确立，使法律援质发生根本性的转变，法律援助也至此方真正作为一种社会法律制度而具有普遍而重大的价值。
（一）法律援助作为律师强制性义务
《法律援助条例》第三条已经明确了法律援助是政府的责任，但令人难以理解的是，在既然已经明确法律援助是政府责任的同时，却依然坚持律师的法律援助义务，并且强化了律师义务的法律责任，规定律师在不承担义务的情况下将受严厉的惩处。《法律援助条例》第六条规定“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”《条例》第二十七条又规定“律师事务所拒绝法律援助机构的指派，不安排本所律师办理法律援助案件的，由司法行政部门给予警告、责令改正；情节严重的，给予1个月以上3个月以下停业整顿的处罚。”第二十八条还规定律师“无正当理由拒绝接受、擅自终止法律援助案件的”“由司法行政部门给予警告、责令改正；情节严重的，给予一个月以上3个月以下停止执业的处罚”。2007年修改后的《律师法》第四十二条规定律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，同时在四十七条规定拒绝履行法律援助义务的，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门给予警告，可以处五千元以下的罚款；情节严重的，给予停止执业三个月以下的处罚。
（二）双重责任主体的理论悖论与实践困境
1、法律援助的双重责任主体不合于法理《法律援助条例》、《律师法》规定法律援助是律师的义务，《法律援助条例》又规定法律援助是政府的责任，不免让人产生这样的疑问，法律义务和法律责任是何关系？张文显先生认为责任的首要含义即为“在职责范围内应该做的事情”③，也即义务。法律援助的责任显然也应是这种含义。如此，则政府和律师同为法律援助的义务主体。法律责任应该追求明确﹙包括责任主体的明确﹚，那么政府责任和律师责任在法律援助中的关系如何？是并列关系抑或补充关系或者其他何种关系？法律没有规定，因此不明确，由此可以认为双重责任论于法理不合。所以就有论者一针见血地指出，对于“法律援助”究竟是谁的“责任”、谁应当为此承担“义务”这个问题如果弄不明确，势必出现谁都有责任，谁都应当尽义务，而到头来不仅责任不明确而且义务的履行也落不到实处的情形①。其实，法律的规定与否，并不是决定法律援助责任归属的实质判准，在现代法治国家，由国家承担法律援助的责任，符合“事物的本然之理”。法律援助的国家责任并不是法律赋予的，而是源于国家的自然属性，然后由法律加以确认的；公民的受法律援助权也是基于基本的人权而派生的权利，由法律加以确认。②1997年《司法部关于开展法律援助工作的通知》中指出“法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度”。现实是，尽管律师是法律援助的绝对主力，公证员、基层法律工作者、司法鉴定人员等也一直在从事法律援助，但立法却单单强调了法律援助是律师的强制性义务。立法做此“厚此薄彼”规定的个中缘由，令人费解。既然律师、公证员、基层法律工作者等都在默默奉献，从事法律援助，法律没有规定公证员、基层法律工作者等的法律援助义务，似乎也就没有理由单独强调律师的法律援助义务。毕竟，正义要求“相同情况相同处理”。律师已走向市场，律师行业同社会其他众多行业一样，要接受市场法则的调节。律师的性质是为社会提供法律服务的社会工作者，国家不负担律师的工资、福利等，因而谋生已成为律师的第一需要。“现代法律援助制度的主要特征就是国家出资，包括支付律师的援助费用及相应报酬”③，因此，法律援助的双重责任主体规定缺乏法理上的正当性，这就使得在立法体制安排上明显的烙上行政恣意的印记，导致各种法律关系层面的冲突和不协调性。2、法律援助的双重责任主体易成为国家推脱法律援助责任的口实通观《法律援助条例》全文，政府责任的规定笼统而抽象，对律师责任的规定反而具体、明确，重心显然放在了律师的义务方面，淡化了政府应尽的责任。政府在履行法律援助责任中的模糊性、抽象性及难以归责性，造成“政府责任宽松、律师义务严格”的不合理现象。《条例》规定了“法律援助是政府的责任”，但具体到政府应履行什么责任，不履行应承担什么责任并未规定，相应的政府经济责任或称支付责任的主要内容也是一片模糊。《法律援助条例》第五章法律责任所规定的充其量是确定为管理责任并且最主要的是对于律师的惩罚责任，将本应由政府承担的强制性责任转换为模糊性责任并进而转嫁成律师的具体义务，通过损害社会律师这一群体的合法权益来弥补政府财力之不足。与国家公权力相比，社会律师同样也是弱者，不能为追求一种社会公正而对另一群体采取不公正的立法姿态。实践中也会给予办案律师以补贴，但该补贴不仅与法律服务的市场价格差异巨大，有时甚至远不及律师的实际办案成本费，这就难免让人觉得法律援助是“政府请客，律师埋单”。④立法上对律师使用“指派”一词，形成援助机构与律师之间的指派关系，把律师当作自己的行政人员使唤。律师的社会中介服务人员身份决定了政府与律师之间的关系不应是一种行政关系，即命令和被命令、服从和被服从的关系。但是，实际上这种指派关系具有行政上的强制性，具有与行政内部关系一样的服从关系，这就使得指派关系具有明显的行政干预，是一种体制外的“行政摊派”⑤。3、法律援助的双重责任主体是法律援助案件质量不高的原因之一双重责任主体规定是司法行政机关向社会律师进行法律援助案件“行政摊派”的依据，而微薄的办案补贴难以调动律师的办案积极性，难以保证法律援助案件的质量，难以吸引专业特色明显、经验丰富的大律师、名律师参与法律援助案件的办理，提高法律援助的知名度。每名社会律师都必须办理法律援助案件的强制性规定与该规定在实践中的落实情况之间存在巨大落差，多数律师事务所接受“摊派”后往往只指定那些新加入律师行业的年轻律师去办理。因此，法律援助机构强制摊派法律援助案件不仅挫伤了社会律师的积极性，使办案律师产生逆反心理，而且导致摊派的法律援助案件质量得不到保证。在某法律援助中心办理的一起案件中，辩护人不积极准备、草草应付，整个辩护词才200多字，内容如下：“在庭审前我认真查阅了本案的有关卷宗，在刚才的庭审过程中，法庭也出示了各种与本案相关的证据材料，这些证据确凿、充分，足以说明被告人犯有书中所指控的罪行，这一点本辩护人没有异议。通过刚才的法庭调查，本案事实已基本清楚，望法庭能根据本案的事实作出公平的判决。”①虽然只是个案，但足以管窥法律援助案件质量的不尽如人意，这一点应该没有太多异议。
（三）法律援助只能是律师的道德义务而非法律义务
尽管在1996年的《律师法》中规定了律师的法律援助义务，但早在《法律援助条例》出台之前就有有识之士指出，“无论是作为历史的经验总结，还是法理上的分析，我国的法律援助都应当被看作国家责任”②，但《法律援助条例》还是把律师的法律援助义务作为强制性义务继承了下来。这实际上是把国家应该承担的责任通过强制性法律规定转嫁给了律师，变成了律师的法定义务。其实，与“公民有获得法律援助的权利”相对应的是“国家有提供法律援助的义务”。法律援助作为公民权利或人权的内容，其义务主体只能是国家而不是社会律师。在法律上，律师并不应当比其他人有更多的对贫困者进行救助的义务，正如医生在法律上没有义务为贫困者提供免费医疗一样。从律师的职业道德出发，我们可以说律师有关心、救助社会弱者的义务，但更应该看到，这种义务是道德上的而不应该是法律上的。它只能依靠律师职业道德来规范和引导，而不宜由法律做出强制性规定。在确定法律援助的义务主体时，理应将法律义务与道德义务划清界限。在现在西方法治国家，尽管仍然存在律师义务提供法律援助的现象，但一般都是自愿的，而少有来自法律上的强制。也许有人会担心，如果法律不再强制规定法律援助是律师的义务，就没有律师愿意从事法律援助了？纵观我国律师参与法律援助的历程，这种担心是不必要的。在法律尚未规定法律援助是律师义务的时期内，已经有律师在无偿从事法律援助事业了；现在虽然强制规定法律援助是律师的义务，但法律援助机构只把法律援助案件指派给律师事务所而不是律师个人，由此导致的结果就是，相当一部分律师根本就没有从事过法律援助。因此，是否有律师愿意从事法律援助，与法律是否强制性规定法律援助是律师义务之间并不存在必然联系。与其保留“法律援助是律师的义务”这一“名不副实”、极易引人误解并有悖法理的规定，倒不如干脆删除之，还法律援助责任主体的本真面目，这反倒体现了现代法治国家在该问题上的担当。可以断言，在立法不再强调法律援助是律师义务的情况下，愿意参与法律援助的律师并不会减少，那些热心公益、有社会责任感的律师仍然会一如既往的参与法律援助事业，即便是出于功利的考虑，因为法律援助有利于树立律师良好的社会形象、提高其知名度，还是会有不少社会责任感并不特别强烈的所谓道德上的“中人”律师愿意参加这一事业的。其实，法律的立足点就应当是把人看做是道德上的普通人而不是超凡脱俗的“圣人”，强制规定律师的法律援助义务，无疑是要求所有律师都做道德上的“圣人”。从立法上不再强制规定律师的法律援助义务，才是“把法律的事情交给法律，把道德的事情交给道德”。
三、国家作为责任主体视域下
的法律援助完善路向确定法律援助的国家责任，而不是单纯的行政机关的责任，更不是社会律师的强制性义务，将会重构我国的法律援助体系，在此基础上，选择适合中国国情的法律援助管理与实施模式，理顺责任主体与实施主体的关系，落实法律援助的经费，使得我国的法律援助工作达到国际先进水平，真正体现社会主义国家的本质和社会主义制度的优越性。以国家责任的全面承担践履“国家尊重和保障人权”的庄严承诺，下列几个方面是当下完善法律援助的可欲路向。
（一）制定《中华人民共和国法律援助法》
目前法律援助的统一立法为国务院的《法律援助条例》，属行政法规，立法级别较低，权威性有待提高。如前所述，法律援助事业是所有国家机关的责任，立法机关有责任在适当的时候制定法律援助法。我国的法律援助事业自1994年司法部通知试行已有近20年的发展历程，《法律援助条例》的实施也已有10年之久，成就巨大，各地积累了丰富的经验，但司法行政机关和法律援助机构也遇到了诸如经费保障等众多自身无法破解而又制约法律援助事业发展的重大难题，这些问题已经无法在现有的规范体系和体制机制下得以解决，因此，全面提升我国法律援助的整体水平，破解制约法律援助事业发展的瓶颈问题，亟需全国人大承担起立法责任，制定《中华人民共和国法律援助法》。法律援助的经费保障、法律援助机构的性质、人员配备问题，降低申请法律援助的标准进而扩大其覆盖面、法律援助中各机关各部门的配合与协调、法律援助的监督与救济机制等问题也只能且有望在立法中得以解决。今年开始实施的新刑事诉讼法对法律援助的对象有很大的扩张，在阶段上有所提前，相形之下，《法律援助条例》已远远落后于实践。其实，《法律援助条例》在制定之初就存有规范冲突问题。例如，《老年人权益保障法》第三十九条规定“老年人因其合法权益受侵害提讼交纳诉讼费确有困难的，可以缓交、减交或者免交；需要获得律师帮助，但无力支付律师费用的，可以获得法律援助”。作为人大常委会制定的法律，《老年人权益保障法》的阶位要高于《法律援助条例》。《老年人权益保障法》中对于老年人获得法律援助的条件只有“交纳诉讼费用确有困难的”这一限制条件，可是作为立法在后的《法律援助条例》却对法律援助的经济困难及受案范围均作出了规定，这就产生了下位法对上位法的冲突。另外，各省、市、自治区根据行政法规的授权，可以制定本区域内的地方性法规。地方性法规对现有的法律援助受案范围均有一定的扩大，但又不完全相同，这又人为造成了申请人在不同区域获得法律援助的不平等。这些都需要全国人大的统一立法来解决。
（二）批准相关国际公约，履行法律援助的国际责任
全国人大目前还没有批准我国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》，因而没有完全履行法律援助的国际法义务。1998年中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，体现了中国政府对于保护本国公民人权的高度重视，其第14条第3款规定：“出席受审并亲自替自己辩护或者经由他自己选择的法律援助进行辩护；如果，他没有法律援助，要通知他享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够的偿付能力的法律援助案件中，不要他自己付费。”但令人遗憾的是，由于各种原因的存在，全国人大至今还没有批准该公约，该条约也就还没有成为我国正式的法律渊源，对我国政府没有约束力。这难免损害了中国保护人权的国际形象。《公约》里把法律援助提高到公民基本人权角度的精神，也鞭策我们要对现有的法律援助制度进行修改和完善。
（三）彻底解决经费不足与机构性质问题
资金短缺是桎梏着我国法律援助可持续发展的首要因素，没有一个稳定健康的法律援助经费供给体制，现代的法律援助制度就不可能形成。应当把法律援助纳入财政预算中，使得最低经费保障制度化，实行经费逐级扶持政策，以保证下级政府因财政困难不能拨付法律援助最低经费时，上级政府要按照其法律援助的最低经费标准，予以转移支付或者单独设立法律援助专项经费。另外，要构建法律援助资金来源多元化机制。根据我国的行政部门和法律法规的配比情况，基本上法律规定的权责是由独立的部门来承担的。一定程度上说，法律援助只有“条例”没有“法”也是受到法律援助机构不独立的限制，换言之，通过法律援助的单独立法，也就可以解决法律援助机构的独立性问题。“也只有通过单列法律援助中心才能彻底解决法律援助人员、经费等问题，做到专款专用，专人专业”。①现有的法律援助机构的性质较多为事业单位，根据行政法的有关理念，非行政机关要行使行政职权需通过依法被授权，或依法被委托两种途径，但目前尚未有法律上的明确规定，这种窘境需要通过重新厘定法律援助机构的性质来解决。
（四）明确法律援助中的司法审查机制
法律援助的法律法规范文6
（一）增加投入，不断增强法律援助的物质保障能力。
1．进一步建立健全稳定的法律援助经费保障体系。争取政府进一步加大财政支持力度。县以上各级政府普遍将法律援助经费纳入年度财政预算，基本建立中央和省级财政对贫困地区法律援助的经费转移支付制度，各级政府对法律援助的经费投入增长与经济发展水平相一致。不断拓宽社会捐资渠道，广泛吸纳社会资金支持法律援助工作。
2．加强法律援助经费的监督和管理。建立健全法律援助经费管理制度，保证法律援助业务经费专款专用，接受财政、审计部门的监督，规范法律援助经费的使用和管理，提高经费使用效益。
（二）夯实基础，不断增强法律援助的组织建设能力。
1．加强法律援助机构的规范化建设。法律援助机构设置应覆盖满足公民申请法律援助需要的全部县（市、区）；在距离县（市、区）法律援助机构较远的地方，根据需要依托乡镇司法所设立法律援助工作站，方便基层困难群体申请法律援助。县（市、区）法律援助机构专职工作人员一般为3人以上，其中法律专业人员一般达到2/3。法律援助机构拥有必要的业务经费和办公设施，比较健全的工作规范和制度，能够依法履行职能。经济发达地区法律援助机构实现办公自动化，提高法律援助机构的工作效率。
2．加强法律援助队伍建设。严把法律援助机构人员的入门关，加强思想政治建设，严格监督管理。加大培训力度，全面提高法律援助人员的思想政治素质和业务素质。制定全国统一的法律援助人员培训教育计划和西部法律援助人员培训扶持计划；加强法律援助培训基地建设；建立法律援助管理部门与相关部门联合培训机制，法律援助机构律师参加律师协会每年组织的集中培训，律师协会对律师的培训课程中增设法律援助的有关内容，法律援助管理机构举办的培训中吸收律师等法律服务人员参加。进一步建立健全法律援助机构和人员奖惩激励机制。制定法律援助机构和人员的表彰奖励办法；司法部定期表彰在法律援助工作中表现突出的法律援助机构、律师事务所、司法所、基层法律服务所、有关社会组织和法律援助机构工作人员、律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者；各地根据情况按年度对本辖区的法律援助和法律服务机构和个人进行表彰和奖励；探索建立法律援助人员惩戒机制，加大对违法违纪的法律援助人员的惩处力度，保持队伍的健康发展。
（三）着眼规范，不断增强法律援助的管理能力。
1．健全完善法律援助规章制度体系。根据《法律援助条例》的规定，制定相配套的规范性文件，对法律援助对象标准和范围、组织机构和人员管理、经费管理、办案规程、服务标准、质量监控以及社会组织开展法律援助工作等进行规范，形成以《法律援助条例》为核心，部、省及市县法律援助规范相配套的层次清晰、体系完备、内容全面的法律援助规章制度体系。
2．完善法律援助工作与相关工作的协作机制。加强与公安机关、人民检察院、人民法院以及政府有关部门的沟通协调，不断完善相关制度，进一步建立健全刑事、民事诉讼法律援助中相关部门的工作配合协调机制、民事诉讼法律援助与司法救助的衔接机制。
3．积极推动法律援助立法工作。加强调研论证，力争适时将法律援助立法工作列入全国人大立法规划。推动各省（自治区、直辖市）制定或修订法律援助地方法规和规章，促进法律援助工作更加全面深入地向前发展。
4．加强调查研究工作。开展广泛深入的调查研究，及时了解掌握困难群众法律援助的需求，了解掌握各地执行法律援助法律法规规章过程中存在的问题、法律援助机构履行职能的情况、法律援助专职律师以及社会律师、基层法律服务工作者提供法律援助服务的情况，研究法律援助资金的筹集使用管理等问题，不断探索出适合国情社情民情的法律援助工作机制和模式，进一步增强工作的预见性、科学性和前瞻性，使法律援助事业的发展始终与党和国家的重大决策部署相适应，与全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的历史进程相契合。
（四）立足服务，不断增强法律援助的提供能力。
1．进一步建立健全规范高效的法律援助实施体系。采取措施畅通申请渠道，保证公民以简便可行的方式就近到法律援助机构及其工作站点申请法律援助，探索由律师事务所等法律服务机构接待公民法律援助申请的方式，有条件的地方可推行网上受理法律援助申请。建立并实施经济困难证明制度和操作规程，保证法律援助审查的科学性和公平性。探索建立公民被拒绝提供法律援助的救济渠道。进一步建立健全科学、合理、高效的法律援助案件指派制度和机制。建立异地协作办案机制。探索建立指导办理重大疑难案件机制。探索多层次服务方式。进一步完善对律师等办案人员的办案补贴支付制度。建立健全全国统一的法律援助案件归档管理制度和业务信息统计管理制度。
2．多方调动法律援助人力资源。要充分发挥律师、基层法律服务工作者和其他法律援助提供者的作用。研究解决律师资源丰富的大中城市律师普遍公平承担法律援助义务的问题。研究解决律师资源稀少的地方有效调配资源问题。探索值班律师制度。在城市社区、农村乡镇发挥基层法律服务工作者的作用。支持和鼓励律师、基层法律服务工作者自愿开展法律援助活动。广泛调动社会团体、高等法律院校等社会组织人员、法律援助志愿者参与法律援助工作。继续实施法律援助志愿者西部计划，缓解西部地区法律援助人力资源压力。
3．指导法律援助机构加大办案力度。采取措施，保证满足符合法定条件的困难公民的法律援助需求，同时，按照服务大局的要求，突出工作重点，加大对农民工、农民及其他特殊群体的法律援助工作，组织办理好群体性、敏感性法律援助案件，努力维护社会稳定。
4．初步建立可操作的法律援助服务质量监控体系。通过建立健全法律援助服务质量检查公布制度、质量跟踪检查制度、质量投诉监督制度，探索建立法律援助服务质量评估体系，逐步完善有效的法律援助服务质量监督机制，保证法律援助服务质量。
（五）加强宣传，不断增强法律援助的社会影响能力。
1．向公众宣传。采取多种方式和途径，在全社会广泛宣传法律援助制度，提高法律援助的公众知晓率。通过电视、广播、报纸、互联网等各种媒体宣传法律援助制度；通过举办咨询、讲座、发放宣传材料等多种途径，让公众了解法律援助有关知识；深入城市社区、农村乡镇开展法律援助和法律常识的宣传，让基层群众知晓法律援助；组织对西部法律援助工作的宣传报道，让社会公众了解并支持西部法律援助工作；组织大型公益宣传活动，扩大宣传效果。超级秘书网
2．向社会各界宣传。利用各种渠道，结合工作需要，加大向社会各界宣传法律援助工作的力度，加深社会各界对法律援助工作的认识，增加支持配合的积极性，形成党政领导关心重视、政府部门理解支持、社会各界积极配合的良好局面。
3．加强对外宣传。积极参与对外交流与合作，在吸收借鉴各国法律援助制度发展有益经验的同时，宣传我国法律援助制度发展成就，树立我国保障人权、促进司法公正的良好形象。
