财政税收优惠政策范文1
摘要：
税收优惠政策的制定与实施需要遵循税收法定原则。税收优惠政策只能制定法律，尚未制定的可以由全国人大授权国务院根据实际情况先行制定行政法规，并可以由国务院财税部门进行细化解释；必须严格按照法定程序制定与实施税收优惠；同时要承担相应的法律责任。根据税收法定原则清理规范税收优惠政策，实现税收优惠政策的法治化与规范化，按照法律保留、程序法定、责任承担等要求进行税收优惠政策的法治化治理。
关键词：
税收法定原则；法律保留；程序法定；责任承担
近年来，不少地方政府先后出台了一些税收优惠政策，这些税收优惠政策虽然对地方的经济增长发挥了一定的作用，但随着市场经济体制建设的不断完善和税收管理的不断规范，地方政府所出台的不规范的税收优惠政策逐步暴露出各种问题，而问题的根源就在于这些不规范的税收优惠政策违反了税收法定原则。为解决出现的这些问题，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）第18条对实现税收体制、税收优惠政策的规范化进行了明确部署。对税收优惠政策进行治理，最根本的就是要严格依据税收法定原则，因为该原则中内含了税收优惠政策制定主体法定、制定与实施程序法定、责任机制的明确等要求，而这些也正是当下不少税收优惠政策问题之所在。
一、税收法定原则下的税收优惠政策
我国《宪法》第56条规定了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，这条规定可以看作是税收法定原则在宪法中的体现。具体到税收优惠政策，由于它是税收法律制度的重要组成，因而同样需要遵循税收法定原则。通过对该原则深入分析，可以发现税收优惠政策在落实税收法定原则上体现为以下几个方面：首先是税收法定原则下的税收优惠要遵循法律保留。《立法法》第8条第八项规定了“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律；第9条规定了授权立法及其除外事项；第10条则明确了在授权立法时，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使被授予的权力，被授权机关不得将所授予的权力转授给其他机关。《税收征收管理法》第3条对此亦进行了规定。分析上述法律规定可知，第8条与第9条的内容体现了法律保留原则，第10条体现了禁止转授权的法理，《宪法》、《立法法》以及《税收征收管理法》的规定表明，有关税收的事项是我国最高立法机关的专属权力，涉及税收的事项尚未由最高权力机关制定法律的，可以授权国务院先行制定行政法规加以规定。除法律和国务院行政法规之外，其他任何主体不得再通过任何形式创制有关税收的内容。未经授权而由地方自行制定的地方性法规、地方政府规章以及其他各种规范性文件，不能作为公民享受税收优惠待遇的法律依据。其次政府税收优惠要恪守程序法定。根据程序法定，税收优惠政策的制定与实施包含以下的要义：一是税收优惠政策的制定程序要具有合法性。在制定税收优惠政策时应当符合民主、公正的基本要求，要广泛吸纳包括利益相关方在内的广大纳税人参与立法过程，保证税收优惠的立法符合基本的程序要求；二是税收优惠政策的实施程序要严格遵循法律规定。在税收优惠政策符合法律法规的情况下，税收行政机关要严格依照权限、时限等法定程序履行职责，从计算、减免到监督检查等都要有严格明确的程序作为保障，只要法律法规规定了税收优惠政策的，税收行政机关就要严格按程序实施；法律没有规定税收优惠政策的，税收行政机关不得超越权限、超越期限实施税收优惠。最后是税收法定原则下的政府税收优惠要体现责任承担。“有权必有责，用权受监督”，在制定税收优惠政策时，必须严格按照《宪法》、《立法法》、《税收征收管理法》等规定的权限制定税收优惠政策的法律法规，严禁全国人大及其常委会、国务院及其财税部门之外的其他主体越权制定税收优惠，否则将会导致所制定的税收优惠规范性文件由于违法而无效；政府及其职能部门要严格按照法律规定、遵循法定程序实施税收优惠政策，不得滥用行政裁量权力给予不合格主体以税收优惠，不得越权实施减免税，也不得超越税收优惠的法定时效实施税收优惠，对违反实体及程序规范的，要承担法律责任。
二、现行税收优惠政策法治化的缺失
（一）税收优惠政策的制定主体混乱，税收优惠“政出多门”
1994年分税制改革后中央收回了地方制定税收的权力，由中央统一行使税收立法权，包括地方税在内的所有税收事项均由中央集中行使。1996年国家又取消了地方制定税收减免的权力，规定今后除国务院、财政部和国家税务总局之外，其他各级地方政府、财政税务机关都不得行使减免税收的权力。[1]但是这样的规定并没有得到严格遵循，在税收优惠政策的实际制定主体上，全国人大及其常委会、国务院、财政部、国家税务总局、各级人民政府以及地方财税部门都制定了数量庞大的涉及税收优惠的政策文件。2013年6月，审计署审计长刘家义在十二届全国人大常委会第三次会议上所做的《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中重点指出：“区域性税收优惠政策较多，影响税收政策的统一性和公平性。至2012年底，已批准并正在执行的区域性税收优惠政策有16种，涉及各主要税种；还有70多个地区以改革实验示范区等名义申请区域性税收优惠等待审批。”[2]这些税收优惠政策是在不同历史阶段为了实现不同的经济、社会发展目标而逐步形成，由于制定主体的混乱，导致相互之间缺乏明显的协调与配合，有些优惠措施甚至存在矛盾冲突。“政出多门”导致的后果则是适用上的困难。
（二）政府制定与实施税收优惠政策的裁量性较大，缺乏明确的程序规制
税收优惠政策的制定与实施应该严格遵循税收法定原则，遵循严格的程序规制以保证税收优惠政策的严肃性和权威性。尽管税收优惠政策更多的体现出授益行政的色彩，但由于这项制度已经突破了税负公平，是对特定群体与产业的特殊照顾，因而需要借助于正式的程序对其他没有获得税收优惠政策的产业与群体加以解释说明，让这些群体在正式的程序中加深对税收优惠政策的理解。但现实情况却是，一些税收优惠政策往往是地方政府及其职能部门以一纸文件的形式单方面所做出，很难在制定税收优惠政策的过程中看到地方政府召集相关的利益方进行听证，更勿论在制定过程中相关的利益主体能够对税收优惠政策提出自己的看法。此外，税收优惠政策的“朝令夕改”也导致此类政策的权威性大打折扣。当国家的政策导向发生变化时，政府就会根据自己对国家政策的理解而直接变动已经出台的税收优惠政策，不能严格遵循规范性文件制定的程序要求，导致对同一主体和产业，由于国家政策的频繁变动而难以稳定地享受到优惠待遇。
（三）对违反税收法律规范的优惠政策，缺乏相应的法律责任承担机制
法治国家要求保障纳税人及社会公众的财产权益，因而对于税收优惠政策的制定与实施，必须要注重法律责任承担机制的构建。虽然《税收征收管理法》第3条及第84条规定了法律责任承担机制①，但却过于原则，难以有效制止越权制定与实施税收优惠政策等行为。即便国家税务总局于2008年了《关于坚持依法治税严格减免税管理的通知》[3]，但是此后不久就爆发了全球性金融危机，一些地方政府打着有效应对金融危机、刺激地方经济发展的旗号，又擅自出台了减免税收、缓缴税收和豁免欠税等政策，以帮助本地区走出经济下行的困境。对此，财政部和国家税务总局又于2009年联合了《关于坚决制止越权减免税加强依法治税工作的通知》。[4]正是由于责任承担机制的原则化和模糊化，导致这些文件在实际执行中并没有发挥出应有的功效，地方政府和部门仍然在越权出台违反税收法律规范的优惠政策；在实施税收优惠的过程中政府违反法律法规的现象更是屡见不鲜。
三、基于税收法定原则推进税收优惠政策的法治化治理
（一）明确税收优惠政策的制定主体以贯彻法律保留原则
为实现税收优惠政策的法治化治理，中央在《决定》中明确提出了“税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定”，对于法律法规的理解存在广义和狭义之分，区别就在于规章及其他规范性文件是否属于这里的“法规”范畴。严格贯彻法律保留原则，此处的“法律法规”应做狭义层面的理解，即税收优惠政策只能由全国人大及其常委会制定的法律，以及国务院制定的行政法规所规定；财政部和国家税务总局可以对法律、行政法规制定的税收优惠如何适用进行解释，但不能对制定出的税收优惠政策进行实质性变更，且必须接受法律、行政法规的合法性审查，除此之外的其他任何主体都不得制定税收优惠政策。对此，财政部部长也明确指出：“今后原则上不再出台新的税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。”[5]这就在国家顶层设计上明确了税收优惠政策的制定主体只能是最高立法机关和最高行政机关。
（二）强化制定并实施税收优惠政策的程序规制
要实现对税收优惠政策的法治化治理，还离不开程序的规制。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量。”[6]税收优惠政策制定过程中的民主科学性要求社会公众能够参与到制定过程之中，凡是权益受到或可能受到税收优惠政策影响的主体，都有权利参与到这一过程中。法律保留原则要求税收优惠政策的制定权力应该由全国人大及其常委会以及国务院行使，在制定税收优惠政策时，应该建立公众参与税收优惠立法的程序机制：在税收优惠政策的动议阶段，应当广泛吸收纳税人参与其中，特别是那些权益可能会受到影响的产业、群体，更应当听取他们的意见、建议；在税收优惠政策的审议阶段，可以适当借鉴听证会的形式，由制定机关阐述该税收优惠政策的必要性及可行性，再由那些没有获得税收优惠待遇的产业与群体等以询问，通过这样的审议形式，将纳税人的利益真正反映到税收优惠法律制度中。[7]规范和建构税收优惠政策的立项、审核、通过、修正等程序性机制，让纳税人真正参与其中，“既要包括税收优惠的受惠主体，又包括利益受损主体，这样才能使受到税收优惠影响的主体有机会、富有意义地参与到税收优惠法律制度的制定过程中，并对税收优惠法律制度的形成产生重要影响”[8]，确保制定出的税收优惠政策能够得到包括纳税人在内的社会公众的理解与支持。
（三）健全税收优惠政策的责任承担机制
健全税收优惠政策制定和实施的责任承担机制，是实现税收优惠法治化的重要保障。对此可以从两个层面着手：就税收优惠政策的制定而言，按照税收法定原则以及法律保留原则的要求，只有全国人大及其常委会、国务院可以制定税收优惠政策，国务院财政税收部门在法律、行政法规的规定下可以予以细化解释，但无权对法律法规进行实质性变更；除此之外的其他主体也无权对上位法的税收优惠政策进行任意增添或删减。如果地方政府及职能部门越权行使税收优惠政策的制定权，就会导致所制定出的规范性文件由于缺乏法律依据而被本级人大、上级行政机关等认定为无效；或者所制定出的税收优惠政策显失公正，不符合比例原则、裁量基准等评估要求，难以实现社会的实质性公平，那么这些税收优惠政策将会被撤销，同时相关行政机关及部门还要承担政治与法律责任。就税收优惠政策的实施而言，地方政府及其部门虽然拥有一定的税收裁量权力，但是对于认定哪些主体享有税收优惠照顾时的此种裁量权力必须要严格限定在法定幅度和范围内，要严格按照裁量基准的要求实施税收优惠。当政府及其职能部门滥用此种裁量权力，不公平地对待纳税人、实施的行为不符合裁量基准的要求时，纳税人可以，要求政府及其部门承担行政责任。针对那些缺乏合法性与合理性、违反税收法定原则的税收优惠政策，要通过建立责任承担机制，以权责匹配来制约税收优惠政策的非法治化行为。
注释：
①《税收征管法》第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”第84条规定：“违反法律、行政法规的规定，擅自做出税收的开征、停征或者减税、免税、退税、补税以及其他同税收法律、行政法规相抵触的决定的，除依照本法规定撤销其擅自做出的决定外，补征应征未征税款，退还不应征收而征收的税款，并由上级机关追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
参考文献：
[1]伍舫.中国税收优惠指南[M].北京：中国税务出版社，2001：39.
[2]刘家义.国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[EB/OL].[2016-01-10].
[3]国家税务总局.关于坚持依法治税严格减免税管理的通知[EB/OL].[2016-04-13].
[4]财政部国家税务总局.关于坚决制止越权减免税加强依法治税工作的通知[EB/OL].[2016-05-13].
[5]中国新闻网.中国财政部长：原则上不再出台新区域税收优惠政策[EB/OL].[2016-04-27].
[6]季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[J].中国社会科学，1993（1）:87-89.
[7]张守文.财税法疏议[M].北京：北京大学出版社，2005：53.
财政税收优惠政策范文2
1．税收优惠政策缺乏系统性和规范性
我国现行税收优惠政策的一大特点是，内容多、规定散、补充繁、变化快。这种状况虽然充分体现出了税收优惠政策的灵活性，及时反映了国家的政策意向，但从整体上说，这样的优惠显然缺乏系统性，也不够规范，税收优惠政策的严肃性和可操作性因此大为降低。实施中，这样的税收优惠对征纳双方来说都难以准确把握，加大了征纳双方的成本，容易形成新的税收漏洞。而税收优惠政策较低的透明度，也与WTO规则不相符，可能在一定程度上破坏投资环境，不利于外资的引进。
2．税收优惠缺乏必要的监督与制约
由于现有税收优惠范围较为宽泛，临时性税收优惠所占比重较大，同时税收优惠分析、评估制度和预算制度尚未建立，税收优惠政策的执行缺乏必要的制约与监督，再加上在税收优惠作用的估价上存在着过分夸大的倾向，致使税收优惠逐年递增。据估计，每年全国各种税收优惠的税收额在1000亿元左右，大致相当于全国同期工商税收的11％～12％，有的省份高达20％左右。由于有些政府支出项目，必须采用一般财政支出的形式，而这部分支出必须通过政府
取得足够的税收收入来满足，若税收优惠规模过大，势必影响政府财政的收支平衡。
3．税收优惠存在错位现象
要实现某一社会经济目标，既可以依赖财政直接支出，也可以依赖间接支出——税收优惠；既可以采用税收优惠，也可以采用金融优惠和其他优惠政策。选用何者，应综合考虑多种因素。但目前由于对税收优惠效应的不适当夸大，以及对各种优惠政策的分析、评估制度尚未建立，造成税收优惠范围失控，效应低下，政府预期难以达到。这是税收优惠的越位。
而随着市场经济体制的建立和完善，公共财政职能范围的逐渐明晰，税收优惠的“缺位”问题日益暴露。税收优惠的范围与政策取向，取决于财政职能的需要。据此，税收优惠的范围和重点应随着“全能财政”向“公共财政”的转换，而转向非生产领域。转向是一个过程，转向过程中出现“缺位”不可避免，但新的税收优惠活动领域界限不明，转向速度过慢，甚至滞后于体制的转换，则会延迟社会经济目标的实现，甚至延迟体制的转换。
二、加强税收优惠管理的对策
1．建立健全税收优惠法制
为改变税收优惠多、散、乱的局面，应由全国人民代表大会授权国务院，制定单独的税收优惠法规。可以考虑在总则中规定税收优惠目标、原则、方式和审批程序。分则中或按税种或按优惠目标分章，将当前各税种中的税收优惠的具体项目、内容、办法、立法执法权限等，归并整理后一并纳入税收优惠法中。同时应注意税收优惠的时效性，除优惠政策制定时应加强预见性外，对税收优惠法实行定期修订。税收优惠法的制定实施，可以加强税收优惠法制的规范性、透明
性和统一性，防止人为因素的越权减免和攀比减免，有助于税收优惠政策的统筹规划、协调配合，同时又便于征纳双方了解，堵塞税收漏洞，吸引外资。
2．逐步建立税收优惠分析评估制度
为改变税收优惠过多过滥的局面，应该逐步建立起科学的税收优惠分析、评估制度。在此基础上对原有的税收优惠项目，按照成本效益分析结果进行彻底的清理整顿，对各类骗取税收优惠的违法乱纪行为进行严惩，对保留下来的税收优惠项目加强执行监督，对拟的新的税收优惠项目，必须经过成本效益分析决定其取舍。
财政税收优惠政策范文3
[关键词]民营 科技企业 财税政策
我国民营科技企业目前已达约15万家，在53个部级高新技术开发区企业中，民营科技企业占70%以上，取得的科技成果占高新区的70%以上。据国家知识产权局的最新调查，我国专利申请中，私营企业申请量占41%，明显高于其它经济形式，全国有7个省的私营企业专利申请比例超过50%，重庆和浙江超过70%；有6个省的私营企业发明专利申请超了50%。据科技部资料，改革开放以来，我国技术创新的70%、国内发明专利的65%和新产品的80%来自中小企业，而中小企业的95%以上为非公有制企业。
考虑到民营科技企业对我国经济增长、科技进步和促进产业结构调整与升级的重要作用，政府有必要对我国的民营科技企业在财政和税收方面给予一定的政策倾斜。但是从目前我国民营科技企业面临的政策环境来看，形势不容乐观。
一、我国民营科技企业财税政策存在的问题
（一）财政政策存在的主要问题
1.没有一套从整体上以促进高新技术产业发展为目标的财税政策。一些优惠政策散见于单行的财政、税收法规文件中，对民营科技企业支持力度小，而且缺乏通盘考虑。
2.缺乏高新技术产业投入机制，民营科技企业融资困难。自80年代以来，世界各国都普遍增加了对科研经费的投入，政府对科研机构和企业从事研究开发活动的支出占国内生产总值的比例长期保持在3%左右。而我国财政用于科研支出占国民生产总值的比重逐年下降，由80年代初期的1.4%下降到本世纪初的0.6％左右。同时也没有形成一套引导社会资金合理配置的机制，资金拨付渠道不畅，使得民营科技企业从国家财政支出中受益少之又少。
3.社会公共服务体系对民营科技企业的支持不够，一方面在我国社会中介服务机构大多隶属与政府机关，对企业开放有限，即使开放也大多面向国有大企业，我国民营科技企业大多属于中小企业，很容易被忽视；另一方面一些商业性较强的中介机构收费也很高昂，使大多数中小企业难以承受。
4.缺乏政府采购计划的支持。由于缺乏制度保障和有效的博弈规则，民营科技企业的产品常常不能纳入政府采购计划的产品目录，使中小企业失去了一块很大的产品市场，不利于高科技产品的推广和普及。
（二）税收政策存在的主要问题
1.我国民营科技企业的税收负担过重。从我国目前的税制结构来看，流转税收入居于绝对优势地位。在流转税的具体设计中，并没有考虑高技术产业的特点，加重了高技术产业发展的负担。
2.税收优惠政策不完善。首先，政策目标不明确，针对性不强。现行税收优惠政策没有考虑民营科技企业自身的特殊性，没有从提高核心竞争力的角度对促进民营科技企业发展做出税收政策上的制度安排；以企业为主而不是以具体的项目为对象，一方面使得一些企业的非技术性收入也享受了优惠待遇，造成税收优惠泛滥；另一方面使得一些经济主体的有利于技术进步的项目或行为难以享受税收优惠，造成政策缺位，最终降低了税收优惠政策的效果。
其次，现行税收优惠缺乏政策导向，不利于产业结构的调整和优化。税收优惠政策应按照国家产业政策的要求对宏观经济进行调控，引导资源流向国家亟需发展的产业，而现行的优惠政策未体现国家鼓励科技创新，鼓励科技企业发展，促进产业结构调整的发展方针。
第三，税收优惠形式单一。我国目前对科技企业税收优惠偏主要通过直接减免来实现，缺乏费用扣除、加速折旧、投资抵免等间接手段，不利于民营科技企业的长远发展。
二、建立和完善促进民营科技企业发展的财税政策建议
（一）促进民营科技企业发展的财政政策
1.加大财政科技投入，通过财政部门设立科研开发基金，鼓励民营科技企业技术创新，推动社会科技进步。
2.对用自有资金创建科技企业和对现有科技企业增加投资进行补贴、鼓励，从而启动民间科技投资。
3.建立科技企业服务中心，为民营科技企业开展免费和低收费的公益；对于科技企业举办的旨在提高员工业务素质、专业技能的各类培训，财政除设立基金给予扶持外，还要鼓励和支持科研院所、大专院校和社会各类中介组织积极开展面向民营科技企业的各类培训服务。
4.建立促进民营科技企业发展的政府采购制度，制定具有可操作性的政策，在涉及高科技产品的政府采购合同中划出一定比例向民营科技企业倾斜。也可以各级政府在制定供应商资格标准时区别对待企业，对民营科技企业供应商适当放宽限制，从而达到扶持民营科技企业发展的政策目标。
5.加快民营企业的社保制度建设。由于缺乏社会保障，民营科技企业吸引不到高素质的管理人才和技术人才，影响了自身技术水平的发展和产业层次的提升。因此尽快加强民营企业的社保制度建设是促进民营科技企业的可持续发展具有重要意义。
（二）促进民营科技企业发展的税收政策
1.规范科技税收立法。从我国国情出发，从总体上考虑国家高技术产业发展战略，制定具有导向性的税收政策，形成专门的《税收鼓励高新技术产业发展条例》，明确税收政策的目标和优惠受益对象，促进科技企业发展。
2.进行增值税改革。一方面，在按地区推进增值税转型的同时考虑在高技术产业也试行增值税转型。另一方面，降低增值税一般纳税人准入门槛，减轻民营科技企业中小规模纳税人的税收负担。
3．完善现行所得税制度。在统一内外资企业所得税的同时，应根据高技术产业发展的特点和需要，改变对不同高技术企业给予不同优惠的行为，有针对性地选取关键环节（项目或行为）给予较大幅度优惠，完善现行所得税优惠政策。包括取消按企业的经营状况来确定所得税优惠标准的政策；加速折旧优惠；适时提高高技术企业计税工资的标准等措施。
4.改变对民营科技企业的税收优惠方式。由现行的以直接税收减免优惠为主向以间接的税收鼓励为主转变，以适应中小企业主体多元化、经营形式及经营范围多样化和经营水平不同的特点。可以借鉴发达国家对中小企业税收优惠的做法，逐步推行科技投资税收抵免、加速折旧，实行特别的税收科技优惠及企业科研经费增长额税收抵免等措施。并且使不同的税收优惠手段系统地贯穿于民营科技企业的创办、发展、再投资、科技开发甚至联合改组等各个环节。
5．建立税式支出制度，提高税收优惠政策的实际效率。为确保科技税收政策发挥出最佳效应，防止优惠支出额度及其方向的失控，应借鉴国外的一些先进经验，将因科技税收优惠减少的税收收入作为一项税式支出来加强管理，建立税式支出制度，设立科技税式支出统一账目，规范税式支出预算，提高税收政策实际效率。
参考文献：
［1］谢颖.《运用财税政策扶持中小企业发展的国际比较与借鉴》.《山西财政税务专科学校学报》.2003年第2期.
财政税收优惠政策范文4
关键词:西部开发;税收优惠;评估
中图分类号:F810.422
文献标识码:A
文章编号:1002-2848-2006(04)-0064-08
西部开发战略的实施,具有明显平衡区域经济,协调发展的意图。中央政府采取加大基础设施投资力度、增加转移支付、以及给予税收优惠政策等多种手段,以期实现战略初衷。在西部开发战略实施的五年多时间里,西部12省(市)在各方面也确实取得了长足的进步,开发后的五年,西部12省(市)GDP年均以10.6%的速度增长,远高于1999年7.2%的增长速度,人均GDP也由1999年的4283元提高到2004年的8029元,交通、水利、能源、通信等重大基础设施建设取得实质性进展,新开工建设60项重点工程,投资总规模8500亿元,商品进出口贸易年均以19. 5%速度增长,吸引利用外资近150亿美元,科技、教育、文化、生态环境建设也都有所改善。这些成绩的取得,无疑与西部开发战略(包括税收优惠政策)紧密相关。但是,还应该看到,经过近五年的发展,西部地区虽然取得了一些成绩,但是与东部的差距未减缩却拉大了,从1999年至2003年, GDP年均增长速度西部比东部低0. 3%,人均GDP与东部差距扩大了2. 6%①。按照正常情况,落后地区后发优势的发挥,必须以比发达地区更快的速度发展,而现在西部地区经过近五年的发展,在中央政府的支持下,发展速度与东部又近一步拉大,这种状况的出现,与中央政府制定西部开发战略的初衷至少是相背的。究其原因,可能的解释有如下两点:一是西部开发战略是一项长期工程,需要“经过几代人坚持不懈的艰苦努力,到21世纪中叶全国基本实现现代化时,努力把西部地区建成一个经济繁荣,社会进步,生活安定,民族团结,山川秀美的新西部,实现国民经济的区域协调,稳定发展的良好局面。”②在短短的五年之内,政策功效没有完全体现出来,需要经过更长的时间,才能实现。二是现行西部开发诸项政策本身存在缺陷和不足,对西部的支持力度还不够,政策效能不足。
为了辨析上述问题,需要对西部开发各项政策做效果评估。但是,有关西部开发类问题的探讨虽汗牛充栋,但主要集中在实施的原因及建议等方面,即“为什么,怎么办”,对“是什么”、“是什么结果”问题深入细致的研究非常少,其中罕有政策评估类文章。有鉴于此,本文结合前人研究成果,从税收角度,就西部开发中的税收优惠政策效果实施评估,以期发现在经过五年开发后,为什么西部与东部差距不缩而扩的原因,并就税收政策本身效能问题进行研究。
一、西部开发税收政策汇总及效果表现
(一)西部开发税收政策
我国现行西部大开发的税收优惠政策,基本上是以企业所得税为主,还涉及农业特产税、耕地占用税、关税、进口环节增值税等税种。主要法律依据包括三个文件:《国务院办公厅关于实施西部大开发若干政策措施的通知》([2000]33号)、《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》([2001]73号)、《财政部、国家税务总局、海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》(财税[2001]202号)。其内容包括:
1.对设在西部地区国家鼓励类的内资企业和外商投资企业,在2001年至2010年期间,减按15%的税率征收企业所得税。
2.经省级人民政府批准,民族自治地方的内资企业可以定期减征或免征企业所得税,外商投资企业可以减征或免征地方所得税。
3.对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业,给予减免企业所得税的优惠政策。其中:内资企业自生产经营之日起,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年减半征收企业所得税。外商投资企业经营期在10年以上的,自获利年度起,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年减半征收企业所得税。
4.对保护生态环境,退耕还林(生态林应占80%以上),还草产出的农业特产收入,自取得收入年份起10年内免征农业特产税。
5.西部地区公路国道、省道建设用地,比照铁路、民航建设用地,免征耕地占用税。西部地区公路国道、省道以外其他公路建设用地是否免征耕地占用税,由省、自治区和直辖市人民政府决定。
6.西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业的项目在投资总额内进口自用设备,除《国内投资项目不予免税的进口商品目录[2000年修订]》和《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外,免征关税和进口环节增值税。符合《中西部地区外商投资优势产业目录》的外商投资项目,在投资总额内进口自用设备,免征关税和进口环节增值税。
(二)执行效果
西部开发税收优惠政策,实质是给西部地区提供了一种税收竞争的手段①,它的效应主要表现在由于对某种税少征或不征,而对经济增长产生某种刺激性作用,提高地区竞争力。图1反映了西部开发税收优惠政策最主要实施税种―――企业所得税的变化趋势。
从图1看,基本与西部开发税收政策时限相吻合,呈现“倒U型”分布,以2001年为拐点,之前的几年该指标逐年攀高,之后的几年,由于西部开发税收优惠政策的实施,尤其是所得税优惠政策的实施,该指标大幅度下降。但是从政策落实效果看,虽然减征税额逐年增加,但是享受政策的企业相对于增值税一般纳税人来说,数量明显偏小,这些增值税一般纳税人中有大部分企业是不属于西部开发税收优惠政策所列行业的企业;还有部分企业虽然属于西部开发税收优惠政策所列行业,但由于是新办企业,在开始经营期间,处于亏损状态,而西部开发税收优惠政策规定,企业享受政策是从生产经营日开始算起,并非获利之日,虽然有政策企业却享受不上。另外从优惠企业的行业类别来看,集中在国家大型能源行业,垄断行业、电信行业等,这些行业享受优惠,并在优惠政策的促进下,快速发展,但同时也带来了西部资源的掠夺式开采以及生态环境的恶化。这些都在一定程度上说明,西部开发税收优惠政策本身是有着这样或那样的问题,有些方面并没有达到政策预期。
二、西部开发税收政策实施效果评估
(一)对西部地区经济增长的影响
影响经济增长最主要的因素是资本、劳动力以及技术水平,由于西部开发税收优惠政策主要是在所得税上的减免,从而通过资本要素间接影响经济增长。
1.税收政策对资本的影响
从1999年西部开发至今,西部资本形成发生了很大变化,尤其是2001年前后,资本形成比东部地区以更快的速度增长。表1和图2显示了全国各地区从1998年至2004年资本形成情况。
从表1和图2中,西部地区资本流入在2001年前后出现了明显递增趋势,而东部资本形成略微呈现“U”型变化,但从2001年后速度明显低于西部地区,中部基本保持不变,从2003年后略微上升,东北三省2002年后上升速度明显加快,至2004年基本与中部地区持平。从这几个地区资本变化的趋势分析,基本与国家政策引导相符,西部开发和振兴东北老工业基地等中央政府的制度安排确实起到了增加资本形成的作用。但是,由于在这几年的时间,国家为实现战略意图,通过大规模投资等方式支持西部地区,这些资本当中有多少是由于优惠政策自愿流入西部的?
为判断因税收优惠政策原因而自愿流入西部地区的资本,首先我们在西部资本形成中剔除掉来源于中央政府的预算内投资、贷款等,主要采用地方利用外资、自筹资金以及其他投资,这样做体现了排除国家投资带来的资本流入后,资本自愿流入西部地区的数额。
其次,考虑交易成本对资本流动的影响。如果将资本看作厂房和机器,它从一个地区移动到另一个地区是有成本的,如企业不得不了解搬入地区劳动力服务质量、商业氛围以及政府政策等。资本的自主流动是以税后利润率扣除交易成本后的大小为主导。Kangoh Lee[1]采用资本两期流动模型,认为在第二期资本由于转移成本和区位惯性而不能流动的情形,使地方政府在第一期会为资本流动展开更激烈的竞争。所以选取对私有财产权的保护、合约风险、法律制度等[2]作为资本交易成本的影响因素,如一个低的私有财产权保护可能增加企业财产损失或知识产权受不到保护,因此资本必然投资于财产权保护相对完善的地区,为反映各地区上述指标,选取樊纲等[3]研究成果,以各地区市场化指数来间接反映。
第三,考虑地区公共服务水平以及其他不随时间而变的固定因素的影响。一地区公共服务水平越高,对资本的吸引作用越大;公共服务水平越低对资本的吸引作用越小。Tiebout[4]研究认为,为了吸引要素流动,地方政府将根据个人偏好提供公共物品,使消费者根据对公共品的需求选择政府,通过每个经济体充分表达他的需求,经济在公共品支出上达到市场最优。这里我们以地区财政支出占地区GDP比重间接作为一地区公共服务水平变量。如果假设成立,该指标应与资本流动呈正相关关系。通过上述指标,建立以下方程:
Capitalit=β0+δ0d2t+β1Taxit+β2VMit+
β3PSit+ai+μit(1)
其中Capitalit表示西部i地在第t期资本形成数额占GDP比重,表示资本形成,这里的资本形成剔除了资金来源于中央政府的预算内投资、贷款等,主要采用地方自主资金,这样做体现了排除政策性资本流入后,资本自愿流入西部地区的数额;d2t是当t期实施西部开发税收优惠政策时等于1而当t期没有实行时等于0的一个虚拟变量,它不随i而变,这里以它代表西部开发税收优惠政策实施与否,变量Taxit代表i地t期影响资本流动实际税率因素,等于(某地区所得税类收入/某地区生产总值);变量VMit代表i地t期的市场化指数;变量Psit代表i地t期的公共服务水平,用本地区财政支出占本地区GDP比重反映;ai则概括了影响Capitalit的全部观测不到的、在时间上恒定的因素,并且与每一个解释变量可能相关,Cov(xit,ai) =0并不完全成立,这表明模型(1)是一个固定效应模型。选取西部12省市1998年至2004年的数据采用固定效应法①进行回归,并进行了测算,结果如下:去时间均值后的数据,这样由于ai在时间上固定不变,所以非观测效应ai已随之消失。从结果看,拟合效果很好,我们主要关心的实际税率指标系数与假设相符,与资本流动呈负相关关系,实际税率每变化1%,资本流动逆向变化8.772%,市场化水平指标与资本流动呈现明显正相关关系, t检验值达到11.233,极为显著,市场化水平每提高1%,资本变化2.598%。上述回归结果中最重要的是设置的虚拟变量,我们将西部开发税收优惠政策实施前的年度设为0,实施后的设为1,实际在数据上反映了以2002年为分界点,虚拟变量显著性明显,系数为-0.176,也就是说给定同等的实际税率、公共服务以及市场化水平,税收优惠政策实施前资本流动为0.075,实施后为-0.101,没有上述指标差异,实施后比实施前资本要外流0.101,所以采取税收优惠政策,使实际税率存在差异,可以有效的保证资本流入,西部开发税收优惠政策对资本流入有明显作用,在控制了市场化水平与公共服务水平的情况下,由于优惠政策使实际税率减少1%,可以使资本自愿流入增加8.671% (0.075-0.176+8.772)。公共服务水平与我们预想的不同,从回归结果看,公共服务水平每提高1%,资本流动反而下降0.457%,可能的原因是与所选择的指标有关,这里采用地方财政支出占GDP比重来反映地方公共服务水平,而西部地方政府由于财政困难,财政支出分项目中与改善地方公共服务水平有关的支出比重较低,更多财政资金是维持“吃饭财政”的局面,更谈不上用这些资金去改善地方公共服务水平,所以导致很多支出项目不具有公共财政性质。
2.资本对经济增长的贡献
资本形成对地区经济增长具有明显作用,我们简单做了西部地区和东部地区资本形成数与地区GDP值的回归,从回归结果看,两者具有明显的正相关关系,西部地区资本形成每增长1%,地区GDP增长0. 933%,东部地区资本形成每增长1%,地区GDP增长1. 03%。也就是说东部地区资本形成对地区GDP的贡献大于西部地区资本形成对地区GDP的贡献。这也就是为什么虽然东部地区从2001年后资本形成低于西部地区,但经济增长率仍旧高于西部地区的主要原因。很多研究就资本形成对地区经济增长率的关系进行了研究,东部地区能够在获得同等资本或较小资本情况下,形成较高的经济增长率,很重要的原因与东部地区较为精细化的生产方式以及东部地区已形成产业聚集带有关,东部地区能够更有效发挥资本效用是经济增长率高的主要原因。
综上所述,西部开发税收优惠政策使实际所得税率降低1%,可以带动资本流入增加8. 671%,而资本流入增加1%,经济增长增加0. 933%,也就是说,西部开发使所得税占GDP比重每下降1%,经济可以增加8. 09% (8. 67* 0. 933% )。按照2001年
后所得税实际税率的下降幅度,我们测算了2002年至2004年,西部开发税收优惠对经济增长的影响,如表2所示。
从表2看,西部开发税收优惠政策通过对资本自愿流入的影响,从而促进经济增长,在2002年为5.234%, 2003年为1. 755%, 2004年为-0. 2312%,也就是说在税收优惠政策开始实施的第一年(2002年)对西部经济增长的影响是非常大,但是到了2003年和2004年,这种影响却逐渐变小, 2004年甚至是负影响。我们认为,可能的原因是在西部开发税收优惠政策实施初始,由于资本对西部开发税收优惠政策的预期非常好,在这种预期的刺激下,资本向西部流入,从而刺激西部地区经济增长,但是随着时间推移,西部开发政策的功效性与预期并没有完全吻合,政策本身存在某些问题,从而导致了对经济影响的效应在不断减弱。资本流入增加也主要是2002年预期所致,形成了前面所分析的所得税占GDP每变化1%,资本流入增加8. 671%,但2002年之后政策实际效果与预期的差异抵消了资本流入的动机,也促使经济增长的速度放慢,综合了2002年的增长效应,从而使西部地区发展速度落后于东部地区。
结论1:西部开发税收优惠政策通过对资本的影响从而刺激经济增长,西部开发政策使所得税占GDP比重每变化1%,经济增长率变化8. 09%,但从2002年到2004年西部开发税收政策对西部经济增长促进效应呈不断下降趋势。
结论2:税收政策对西部经济增长的影响主要来自2002年的预期,但由于政策实际执行效果与预期的偏差, 2002之后逐渐抵消了政策对经济增长的作用,再加上西部地区为维持“吃饭财政”局面,难以提高公共服务水平等原因,导致经济增长速度与东部的差距未缩减而扩大了。
(二)对企业生产经营行为的影响
从前面的分析,西部开发税收优惠政策虽然对经济增长具有促进效应,但从2002年后这种效应在不断降低,政策本身的功效发挥不足。问题到底出在那里?本节主要从企业生产经营行为出发,利用调查的西部某省享受西部开发税收优惠政策企业数据,就税收优惠政策本身进行评估分析。企业生产经营行为以赢利为目的,提高资产利润率是其的主要目标之一。由于西部大开发税收优惠政策可以通过降低税率影响到企业的税后利润,所以企业生产经营行为可以作为税收的反映函数。这里分以下几步进行分析,首先评价享受西部开发税收优惠政策企业资产利润率的变化情况;其次就分行业、分所有制企业减免税与资产利润率做相关分析,得出减免税收对资产利润率的影响;最后进行分析。
为了保证数据的可得性,文中选取的数据主要来自当地税务机关的配合收集。首先,我们将享受所得税优惠政策,所得税率为15%的某省境内企业进行了汇总,从资产利润率变化情况看, 2002年257家企业平均为5. 8371%, 2003年393家企业平均为5. 3579%, 2004年506家企业资产利润率平均为6. 3327%,平均资产利润率逐年上升,说明能够享受优惠政策的企业赢利水平在提高,但这种提高是否因为税收优惠政策缘故,还需要具体分析。这里我们选取2004年506家享受所得税优惠政策企业,并剔除掉由于弥补亏损,减免税额为零的企业,样本共计282个,将享受政策所得减免与企业资产利润率做回归,从结果看,效果拟合的非常好,政策所得税减免额变化1%,资产利润率变化0. 284%,这说明国家实施西部大开发税收优惠政策对企业的资产利润率具有显著的正效应,可以有效的提高西部地区企业的生产经营行为。
其次,我们将2004年享受西部开发税收优惠政策的企业做了汇总,去掉一些数据上不全的企业,共计165户。这165户企业中,有51户因为亏损等原因,虽然享受了西部开发税收优惠政策,但减免所得税额为0,另外114户减免所得税额大于0。我们将这165户中享受西部开发优惠政策减免额前10位企业做了汇总,如表3所示。
从表3反映的数据,至少反映了以下问题:一是所得税优惠集中在几个大企业上。从表中看仅第一户就占据了165户减免额的67. 92%,前三户合计占据了75. 53%;二是资产利润率普遍较高,从前十位企业的资产利润率看,平均为13. 32%,最高的达到35. 45%,前三位平均为25. 63%;三是行业类别上,能源采掘、矿业以及信息电力占据了主要位置。尤其是石油类开采,牢牢占据了第一的位置。四是在经济性质上垄断和寡头企业居多数,市场化企业居少数。
按照我们前面的分析,西部开发税收优惠的政策性减免对企业的资产利润率具有显著的正效应,政策性减免每变化1%,企业资产利润率变化0. 284%,但是按照表3反映出的数据,这些优惠政策基本上都是垄断企业、能源企业以及资源开发企业在享受,其他企业享受的很少,因而5年来税收优惠政策实质上是被个别垄断企业、能源企业以及资源开发企业所享受,而绝大多数需要支持的支柱产业不能享受到西部开发税收优惠政策带来的利益,更谈不上支持地方经济的发展。
这些享受优惠政策的企业,很多属于垄断经营,资产利润率远远高于市场利润率,这种超额利润的获得与其所做的贡献是不相符的。从了解到的一些情况看,由于能源开发给予当地生态环境造成的破坏是非常惊人的,对能源的浪费很多是让人触目惊心的,由于当前能源紧张,煤炭价格较高,为追逐利益,煤炭企业超设计能力开采成为普遍现象。某中央能源开发企业,在规划的100年矿藏量的开发中,经过几年的采掘,现在的矿藏量仅仅够维持20年左右,该企业的矿井之一,年设计生产能力600万吨/年,
① 以上数据均来自对该省某地区的实地调查。目前实际生产能力已达2200万吨/年,但同时矿井采区的回采率只有29. 7%①。另外,由于资源开发,当地出现地表下陷,地下水断流、饮用水遭到污染,植被破坏等等,严重影响当地人民群众生活。这些垄断性的能源开发企业在获得超额利润的同时,又给当地经济造成了很多难以弥补的损失,形成了“中央出政策,地方买单”的局面。
西部地区虽然是资源富集区,资源蕴藏量丰富,资源性产业成为新兴产业正逐步促进着西部地区的经济发展,但资源产业有着不可避免的劣势,必须沿着资源初产、盛产到衰产这条道路发展,尤其是对不可再生资源的开发。但同时,我们也应该看到,西部地区过去一些支柱性产业虽然现在发展劲头弱了,但综合实力在全国仍然具有比较优势的,例如国有制造业、军工企业等,这些将是西部地区实现可持续发展的关键,但西部开发税收优惠政策对这类企业涉及的并不多,在我们调查的165家企业中,军工企业总计减免额只占3.54%,国有制造业也只占到2. 37%,西部开发税收优惠政策显然在这些方面存在一定的不足。
结论3:西部开发税收优惠政策对企业资产利
润率的提高具有显著的正效用,减免税额每提高1%,资产利润率增加0. 284%。但是由于政策涉及的垄断企业享受优惠多,非垄断企业享受优惠少;环境污染严重企业享受多,能源开发和资源开发企业享受的优惠多,有利于经济可持续发展的企业享受少。优惠税额主要促进了大型能源开采垄断企业发展,对有利于建立节约型经济、循环经济、实现可持续发展的制造业、高新技术产业(高新技术园区之外)以及军工企业等需要大力支持和发展的支柱产业支持很少,不利于“十一五”规划中提出的“形成合理的区域发展格局,建立资源节约型和环境友好型社会”目标的实现。
(三)对地方财政收入的影响
西部开发税收优惠政策实施以来,西部地区财政收入以年均13. 19%的速度增长,如图3所示。这里既有经济增长的影响也有其他方面的原因。我们所关心的主要是:西部开发税收优惠政策对地方财政收入的影响。
按照正常情况,任何一项税收优惠政策,尤其是区域性优惠政策,将会带来地方财政收入的减少。虽然在图1中显示了所得税类收入呈现“倒U型”分布,在2002年之后占GDP比重有所降低,但这并不阻止西部地区财政收入的增长。究其原因,一是我国税制体系本身以流转税为主,所得税在地方财政收入的比重不高,地方财政并不主要依靠所得税收入;二是结合我们前面的分析,由于我国西部开发所得税优惠政策主要是中央企业得到了优惠,地方企业享受的优惠非常少,在我们调查的165家企业中,地方企业优惠额仅占所有优惠额的1. 89%,不占主要部分,所以对地方财政收入影响偏小。三是地方财政收入的来源不仅仅靠预算内的税收收入,更多的是获得来自预算外或者制度外收入。
通过将涉及地方财政的西部开发主要税种以及地方财政主要大税种,增值税分成的25%,地方企业所得税、营业税、个人所得税,农业特产税、耕地占用税进行汇总,可以清晰看到问题所在,图4、图5反映了2001年和2004年这些税种的相对比重。
从图4和图5反映的数据来看,从2001年到2004年,由于西部大开发税收优惠政策,所得税比重西部12省市平均下降了12%, 2004年仅占11%;其它税收优惠政策涉及的农业特产税、耕地占用税比重在实施前后均非常小;但是西部大开发税收优惠政策并不主要涉及的增值税和营业税占地方财政收入比重则分别提高了5%和12%, 2004年分别占到29%和48%;另外,西部虽然自然资源丰富,但是从资源税所占比重来看, 2001年和2004年均为2%,而同期西部正在进行大规模资源开发,这至少反映资源税政策与西部大开发税收优惠政策意图之一变资源优势为经济优势相背。
所以,正如在本节第二部分分析的一样,由于西部开发税收优惠政策的利益主要由中央大型企业获得,地方企业并没有得到这些优惠,西部大开发税收优惠政策并没有起到支持西部地方支柱型企业的发展,培养税源的作用,地方财政虽然增长了,但是更多的不是靠税收因素,所以没有因为税收优惠政策的实施而出现减收。但是地方财政收入虽然增长,却由于承担了过多的事权以及分税制设计和实施不到位,实际状况是地方财政困难重重,尤其是县、乡两级财政更是举步维艰。在我国5级财政体制下,仅有的一点财政收入,要维持中央、省、市、县、乡五级政府开支,地方政府是无法在预算内获得足够的财政资金,所以开辟了许多非税收入来源,导致地方财政收入的扭曲①。同时,由于地方财政困难,虽然在大的范围内对财政影响不大,但就具体地方而言,面对窘迫的财政局面,在优惠政策的执行和落实上,有的地方还存在明显阻力。
结论4:由于西部开发税收优惠政策并没有对地方企业给予太多优惠,所以只是减少了地方所得税分成收入,并没有对地方财政收入产生太大影响,地方财政主要依靠非经济因素得以维持“吃饭财政”的局面,由于承担过多的事权,在地方财政举步维艰的情况下,地方政府更多的是通过扭曲性收入满足地方财政需要。所以,财政收入没有因西部开发税收优惠政策减收,并不能掩盖问题的实质。
三、结 论
1.所得税优惠问题
西部开发税收优惠政策主要是所得税优惠,从前面的分析,虽然所得税优惠对提高资产利润率有着明显的效用,但由于优惠政策涉及的面比较窄,享受西部开发所得税优惠政策的企业在各省凤毛麟角,并且主要的优惠由中央企业享有,地方企业没有享有,垄断企业享有,市场化企业没有享有,对环境污染大的企业享有,属于支撑西部可持续发展的支柱产业没有享有等,都影响了西部开发所得税优惠政策实施的功效。
2.优惠目的方式问题
西部开发税收优惠政策的最主要目的是通过提高西部地区企业自我发展能力,从而促进西部地区经济发展,但是由于在政策设计上直接优惠形式多,间接优惠形式少,多采取减免税、优惠税率等直接优惠方式,大多是企业获得所得之后采取的优惠措施,而加速折旧、税收扣除、税收抵免和准备金制度等间接优惠方式,可以在企业获得所得之前进行优惠的方式缺乏。另外没有对税收优惠进行成本效益分析,缺乏对优惠税额使用的监督和管理机制,影响了优惠政策实施的效果。
3.建议
一是对西部大开发税收优惠政策实行有增有减的调整,延长政策时限。改变现有西部开发税收优惠政策的覆盖范围,首先,对垄断性行业取消优惠,加大对市场化企业的优惠;其次,取消对污染严重行业的优惠,加大对环境治理有贡献企业的优惠;第三,加大对地方支柱型企业给予优惠,尤其是对可以使地方实现可持续发展的产业,如制造业、军工企业、高新技术园区外的高新技术企业等;第四,加快内外企业所得税两套税制的合并步伐,并在西部统一内外资企业税收优惠的执行期限,将现行规定的内资企业“两免三减半”的税收优惠政策执行期自生产经营之日起的规定,也改为自企业获利年度起,与外资企业优惠待遇持平。第五,延长西部开发税收优惠政策的实施时限。由于西部开发是一项长期工程,在这一过程中,需要不断摸索和完善,将实施时限加以延长,将有利于政策功效的发挥。二是提高资源税税率,调节计税依据,扩大征收范围,使资源税真正成为既能充分发挥生态环境保护功能,又能为西部地区资源开发筹集更多资金的一个税种。
参考文献:
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财政税收优惠政策范文5
【关键词】 西部地区； 税收优惠； 比较
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）07-0093-05
国务院《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）要求“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行”。可见，税收优惠乃促进区域经济发展的必要手段。但自改革开放以来，由于东部地区率先发展，中、西部地区长期落后，造成了我国经济发展不平衡、区域间差距巨大的局面。为了改善这种状况，我国针对西部先后实施了两轮大开发政策①，同时配套实施相应的税收政策②，目的在于通过降低西部地区税收负担，优化西部产业结构，促进西部地区经济，缩小区域间差距。本文通过对西部地区政策实施前后的税收负担、资本形成总额、产业结构、人均GDP四个方面数据进行分析来评价其效果，进而考量西部税收优惠政策的合理性。
一、东、中、西部地区税收优惠政策梳理
（一）东部地区税收优惠政策
东部沿海地区作为改革开放的窗口，建立了一批经济特区、沿海经济开发区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区，以及刚刚成立的上海自由贸易保护区等，针对以上各类经济特区，政府纷纷出台税收优惠政策，赋予不同层次的税收减免权、减少税收上缴比例等，对沿海地区经济积累、吸纳建设资金起到了极大的推动作用。与中、西部相比，东部税收优惠政策种类多，数量也多，仅举两项为例。《外商投资企业和外国企业所得税法》（注：自2008年1月1日起废止）规定：设在沿海经济开放区等经济特区的外商投资企业，属于能源、交通、港口或其他国家鼓励项目的，企业所得税按15%的税率征收。《关于经济特区和上海浦东新区新设立高新技术企业实行过渡性税收优惠的通知》（国发〔2007〕40号）规定：2008年起，经济特区及上海浦东新区新设的高新技术企业将享受企业所得税“两免三减半”的优惠。
（二）中部地区税收优惠政策
2004年，国家提出中部崛起战略，相继颁布税收优惠政策，主要比照振兴东北地区有关政策实施（本文主要列举振兴东北地区相关政策）。
1.豁免历史欠税
《财政部、国家税务总局关于豁免东北老工业基地企业历史欠税有关问题的通知》（财税〔2006〕167号）、《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》（国办函〔2007〕2号）规定：豁免东北老工业基地企业在1997年12月31日前形成的、截至财税〔2006〕167号下发之日尚未清缴入库的欠税，中部六省26个城市比照东北执行此政策。
2.企业所得税
《财政部、国家税务总局关于落实振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2004〕153号）（注：自实施《中华人民共和国企业所得税法》及其《实施条例》后自动废止）、《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》（国办函〔2007〕2号）规定：（1）提高固定资产折旧率。中部六省26个城市及东北地区工业企业的固定资产（房屋等建筑物除外），可在现行规定折旧年限的基础上按不高于40%的比例缩短折旧年限。（2）缩短无形资产摊销年限。中部六省26个城市及东北地区工业企业受让或投资的无形资产，可在现行规定摊销年限的基础上按不高于40%的比例缩短摊销年限。（3）对中部六省243个县（市、区）的国家鼓励类项目，按15%征收企业所得税。（4）对中部六省243个县（市、区）的新办交通、水利、电力、邮政、广播电视企业，给予企业所得税优惠政策：内资企业自生产经营之日起实施“两免三减半”的政策；外商投资企业经营期在10年以上的，自获利年度起实施“两免三减半”的政策。
3.增值税
《财政部、国家税务总局关于印发〈东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定〉的通知》（财税〔2004〕156号）、《中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》（财税〔2007〕75号）（注：两个文件自2009年1月1日《中华人民共和国增值税暂行条例》实施起废止）规定：对中部地区26个老工业基地城市电力业、采掘业等8个行业和东北地区石油化工业、船舶制造业等8个行业的企业实行增值税转型改革，允许抵扣其新购置固定资产（厂房等建筑物除外）所含增值税进项税额。
（三）西部地区税收优惠政策
自2000年开始，国家实施西部大开发战略，出台了一系列与税收优惠相关的政策。
1.企业所得税
《财政部、国家税务总局、海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税〔2001〕202号）（注：财税〔2001〕58号出台后废止）规定：（1）设在西部地区国家鼓励类产业的企业，在2001―2010年期间减按15%的税率征收企业所得税；（2）经省级政府批准，民族自治地方的内资企业可以定期减征或免征企业所得税，外商投资企业可以减征或免征地方所得税；（3）在西部地区新办交通、水利、电力、邮政、广播电视企业，上述项目业务收入占企业总收入70%以上的，享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策。
《财政部、国家税务总局关于将西部地区旅游景点和景区经营纳入西部大开发税收优惠政策范围的通知》（财税〔2007〕65号）（注：财税〔2010〕58号出台后废止）规定：设在西部地区的企业，在西部大开发地区的旅游景点从事销售门票、在景点提供导游服务和游客运输服务的经营活动取得的收入达到全部经营收入70%以上的，在2001―2010年期间减按15%的税率征收企业所得税。
《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》（财税〔2010〕58号）规定：（1）设在西部地区的鼓励类产业企业自2011年1月1日至2020年12月31日减按15%的税率征收企业所得税；（2）对西部地区2010年12月31日前新办的、根据财税〔2001〕202号规定可以享受企业所得税“两免三减半”优惠的交通、水利、电力、邮政、广播电视企业，该项优惠可以继续享受到期满为止。
2.关税
财税〔2001〕202号（注：财税〔2010〕58号出台后废止）规定：西部地区鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，除规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税。财税〔2011〕58号文件规定：西部地区鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，在政策规定范围内免征关税。
二、东、中、西部地区税收优惠的政策效果分析
（一）税收优惠政策实施前后的区域税负③情况
从表1的数据中可以发现，区域税收优惠政策实施的确对减轻区域税收负担起到了作用。西部相关政策实施之前，即1998―2000年，地区税负接近全国平均水平，年平均差距仅为0.71%；政策实施之后两者差距急剧扩大，2001―2011年十年间平均差距达到3.28%。中部相关政策实施之前，1998―2003年间地区税负与全国平均水平的差距平均为3.78%，而政策实施后两者差距迅速扩大，2004―2011年平均差距扩大为5.87%。优惠地区的税负越来越低于全国平均水平。
历年各地区宏观税负数据直观反映了税收优惠政策实施后各区域的宏观税负水平增势趋于平稳，甚至下降。同时，其增长率后来一直保持在较低的范围内，区域税收优惠政策起到了一定作用。西部地区宏观税负与全国平均水平的差距在税收优惠政策实施后也继续扩大，其税负一直低于全国平均水平，差距在3.42%左右，较好地达成了预期效果。可见，区域税收优惠政策的实施确实起到了降低区域税收负担的作用。
（二）税收优惠政策实施前后的资本形成情况
降低区域经济成本是为了吸引更多的资本进入本地，促进地区经济发展。要分析区域税收优惠政策的实施效果，地区资本量的变化也是一个重要的参考值。通过表2分析，从总量上看，在全国资本总额迅速增长的大环境下，各地区的资本总额也在不同幅度地攀升。中部地区在2005年突破20 000亿元，2009年突破50 000亿元大关，2011年该数据已经逼近80 000亿元，地区资本形成情况十分活跃。西部地区于2006年突破20 000亿元，2010年突破50 000亿元，增长势头亦十分迅猛。
从增长速度看，2000年之前中西部资本增长速度几乎处于停滞，2000年开始资本量有所增长，增速逐年升高，中部地区在2004―2008年五年间增速多次超过了25%，最高接近30%；西部也从2003年起保持着20%以上的增长率。中部地区自2004年增长率超过全国平均增长速度，西部地区自2001年起增速超过全国平均增长速度，这两个年份正是包含税收优惠政策在内的区域优惠政策开始投入实施的时间。
从地区资本量占全国的比重看，随着区域税收优惠政策的陆续实施，东部地区资本量占全国的比重开始下降，到2011年该比重已经降到50.61%；2001年西部大开发战略实施之后，西部地区资本量占全国的比重开始转而上升，经过十年已经达到23.03%；以2004年中部优惠政策实施为分界线，实施之前中部地区资本量占全国的比重一直呈下降趋势，实施之后实现了逆转，该数字持续上升，2009年后已经突破25%。由此看来，区域税收优惠政策的实施促进了中西部地区的资本增长。
（三）税收优惠政策实施前后的区域产业结构情况
各区域税收优惠政策均涉及对第三产业的减税免税。表3是历年各地区的第三产业总产值及其比重。从绝对数字来说，各地区的第三产业产值都是逐年上升的；从相对数字来说，东部地区第三产业的比重缓慢增长，近年趋于稳定；中、西部地区第三产业产值的比重在经过初期的增长后开始上下波动，没有明显变化。区域税收优惠政策对西部地区第三产业产值的推动作用比较微弱，对地区产业结构的优化不明显。
（四）税收优惠政策实施前后的区域人均GDP情况
表4中是各地区人均GDP数据的变化情况。各地区人均GDP都在逐年增长，从总量上看，各地区人均GDP相比较依然是东部>中部>西部，中、西部地区人均GDP与全国人均GDP的差距越来越大，与东部地区的差距则更加悬殊。从增长速度看，中、西部地区在2004年后基本保持年增长20%以上的态势，高于东部增长速度，但由于基数的大差距，中、西部人均GDP在绝对数上仍然越来越落后于东部。历年各地区人均GDP数据的变动情况表明，区域税收优惠政策实施后，地区之间的差距并没有得到明显缩小，反而不断拉大，即区域税收优惠政策并没有像预期那样缩小地区间贫富差距。
三、西部地区税收优惠政策的问题剖析
从以上数据来看，区域税收优惠政策的实施虽然降低了区域税收负担，改善了西部地区的税收环境，产业结构得到了一定的优化，但实质上并没有缩小地区发展差距。
（一）税收优惠效果弱化
西部地区实施的税收优惠政策内容上基本是照搬东部地区现行政策，仅仅使东西部地区间税收政策达到趋同，并没有实现优惠[ 1 ]。在同样的税收环境下，东部地区凭着原本具有的经济优势仍然吸引着大部分的资本，这使得西部与东部之间的差距不断扩大。在西部地区采取与东部地区类似的税收政策难以达到东部地区的效果，因为西部地区的能源、交通、通讯等基础设施，以及自然条件、人文环境等方面都落后于东部，难以仅通过税收优惠改善投资环境。即使给予西部地区与东部地区相同的税收待遇，也难以为西部地区吸引更多资金。
（二）税收优惠范围狭窄
西部地区的税收优惠政策主要针对企业所得税，但西部地区企业的盈利水平普遍不高，应税所得额较小，享受到的税收优惠就不如东部充足。依据相关数据，西部大开发战略以来，我国东、中、西三大地区营业盈余率④的排序一直没有发生改变，始终呈现东―中―西地区依次递减的格局。2001年，东、中、西部地区这一指标依次为9.43%、4.97%、2.17%，2009年这一指标依次为11.39%、6.88%、3.96%[ 2 ]。尽管各地区营业盈余率都在逐年增长，但地区间的差距依然存在，西部地区尤其落后于其他两个地区，营业盈余率分别约为东、中部地区的三分之一、二分之一。因此，适用优惠政策的所得额基数较低，享受到的税收优惠就少。
（三）税收优惠政策滞后
新企业所得税法对国家重点扶持的公共基础设施项目的投资实行企业所得税“五免五减半”的优惠，而西部税收优惠政策对西部地区新办交通、水利、电力、邮政、广播电视等企业仅给予“两免三减半”的所得税优惠。另外，2001年规定西部大开发企业所得税优惠税率仅为当时33%的企业所得税税率的45.45%，优势非常明显[ 3 ]。但是2008年新企业所得税法实施后，企业所得税税率调整为25%，西部大开发企业所得税优惠税率为新税率的60%，其优势被大大削弱，不利于吸引投资，导致区域税收优惠丧失效果。
（四）税收优惠措施欠妥
税收优惠政策对西部地区投资的期限没有规定，而且是通过适用较低的企业所得税率来实施优惠，这使得很多投资者倾向于投资少、见效快的企业，助长了短期盈利性投资行为，不利于形成地区长期投资，不能真正增强地区经济实力[ 4 ]。这种政策导向使投资者获利，但对西部地区来说吸引到的投资能否带来长久的支持仍然不确定。
四、西部地区税收优惠政策的完善建议
（一）加大税收优惠力度
目前支持西部发展的税收优惠政策主要以直接税为主体。因此，针对企业所得税提高优惠力度，可以考虑鼓励类产业实行西部大开发15%税率基础上，对鼓励类产业减按10%税率征税，并降低门槛，对原来主营收入占总收入比重70%才能得到优惠的规定，改由各省根据自身实际情况，鼓励类产业的主营收入占总收入的50%～70%间进行浮动[ 5 ]。与此相伴，调整《产业结构调整目录（2011年）》，将西部地区的特色产业，例如生态旅游、民族风情等产业，纳入鼓励类目录。
（二）调整税收优惠形式
目前税收优惠以降低税率、减税、免税等直接优惠为主，以企业形成既有利润为前提，适合投资少、见效快、经营周期短的盈利性企业。因此，建议改变单一的税收优惠方式，采取直接优惠与间接优惠相结合的方式，多采用加速折旧、投资税收抵免、税前扣除等方式，不以企业形成既有利润为前提，侧重于减少企业投资的风险，这样更有利于发展我国西部地区急需的基础设施建设和高新技术产业[ 6 ]。在东部地区税收优惠政策普及全国后，对于西部地区，还应当合理地以特惠制取代普惠制，设计只有西部地区可以享受的税收优惠政策，创造比东部地区更加优惠的税收环境，才能吸引更多资金流入，缩小区域间投资的差距[ 7 ]。
（三）拓宽优惠税种范围
税收优惠政策应用的税种要扩大，不局限于所得税，增加增值税、营业税、个人所得税等税种的税收优惠，使经济发展的其他环节也享受到实实在在的优惠。同时要完善资源税，扩大资源税征税范围，适当提高税率，提高资源型产品的价格，增加西部地区地方财政收入，并引导企业合理利用自然资源，保护西部地区的资源优势。东部地区以加工制造业为主，西部地区多以原材料为主的工业，应进一步完善消费型增值税，以降低中西部地区企业的税负[ 8 ]。另外，营业税以第三产业为主要税源，完善“营改增”制度体系，以降低第三产业税率。
（四）规范税收优惠措施
为了避免投资短期化带来的各种弊端，通过延长西部地区投资的税收优惠期限，同时设置最低投资额度，根据投资期限的长短和投资金额的大小给予差别化的优惠待遇，以引导更多资金长期投资西部。同时，为遏制东部地区利用自身优势，防止其放宽条件、锁定既有企业引发的区域税收竞争问题，从而确保实现东部产业向西部地区顺利迁移。
（五）赋予地方税收立法权
税收优惠的经济实质是一种政府补贴，应当起到调和不同地区、群体差距的作用，但我国的区域税收优惠主要集中于经济特区、沿海开放城市等重点领域，对区域间失衡是一种反向调节。而各地出台税收优惠政策过多过滥，造成不公平竞争，税收环境混乱。虽然这些政策曾经发挥过激活市场、激发资本的积极作用，但是科学的财税体制应该维护市场的统一。应当对现行区域税收优惠政策进行清理，严格控制东部地区税收政策，对西部地区适当赋予中央管控下的税收立法权，使其在复杂多变的经济环境中及时作出调整，适应新形势[ 9 ]。
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财政税收优惠政策范文6
关键词：新三板；财政政策；税收政策
中图分类号：F830 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）018-000-02
一、新三板发展的现状
新三板市场最早起源于STAQ、NET 系统剩下的挂牌公司和退市公司。2006年1月，国务院批准将中关村科技园区作为试点，允许园区内具有规定资质的非上市股份有限公司进入证券公司代办转让系统挂牌。[1]2012年，证监会颁布相关规定，宣布扩大试点范围。2013 年1月16日，全国中小企业股份转让系统（即新三板）在京举行揭牌仪式。2014年新三板全面扩容，截至2014年12月31日，新三板挂牌数为1，572家，2014年新增挂牌1，216家，同比增加3.4倍。[2]进入2015年后，新三板又在规则制度和技术系统方面进行了进一步升级，包括全国股转系统首批指数、完成数据汇总业务相关技术系统通关测试等。随着新三板扩容至全国以及制度层面的不断完善，它的优势将会逐步发挥出来，挂牌企业会逐步增加，交易也会越来越活跃。
二、目前我国新三板财税政策存在的问题
（一）财政政策方面
1.未设立新三板专项资金
目前财政投入的资金，基本是在中小高新技术企业，而对于新三板市场没有明确的专项资金。此外，各高新园区为了园区内的企业发展，虽然给了企业许多补贴政策，但是真正做到让企业改制，提供资金支持和技术服务，让资金真正起到引导作用，鼓励新三板企业的健康发展还有待完善。
2.财政扶持手段单一
随着新三板的扩容，政府也大力扶持新三板。比如给予新三板企业改制、挂牌资金补助，但补贴方式比较单一，使得成长初期融资渠道较少的企业，对政府形成依赖。此外，从政府角度看，虽然为鼓励企业发展，政府给予企业补贴，但补贴的效果不佳。由此仅靠单一的财政补贴方式来支持企业的发展，不仅不利于企业的发展，也不利于新三板长期的建设。
3.财政投入的资金管理不到位
进入2015年以来，新三板挂牌企业不断增多，随着新三板市场逐步壮大，也显露了一些问题，比如，在其运营过程中，投资者依然存有许多风险。国家针对新三板市场发展投入的资金未进行监督管理，如给予企业改制过程中的补贴，是否确保资金用来改制。在具体的资金使用过程中，事前没有进行具体的预算，资金的用途不明确，补贴资金还存在一定的不合理、不规范之处。
（二）税收政策方面
1.享受税收优惠的申请程序复杂
目前，政府给予新三板市场许多的税收优惠，但办理相关的税收优惠的程序过于复杂。比如，申请改制资助的企业、申请挂牌的企业都需要交各种复印件，这可能导致部分想挂牌的企业因为繁琐的申请程序，而不能及时享受优惠政策，加重企业运营负担，反而对企业的短期发展带来不利。
2.税收优惠目标不明确
目前税收优惠政策，只对高科技企业的利润优惠，给予减免，而对其发展高新技术至关重要的固定资产投资、无形资产发等，没有给予高科技企业相应的税收优惠政策。[3]企业所得税法下的高新技术企业税收优惠，以税率优惠为主要方式，而间接优惠方式的运用不足。新三板企业并非都能享受我国现行的间接优惠方式。
3.各高新区成文税收优惠政策缺乏
目前，相当多的高新区已经有了政策，但是涉及保密的大部分文件没有公开，或没有成文，或者没有上传到开发区网站上。由现阶段，税收优惠政策缺乏系统性和规范性，更没有形成专门的高新技术企业优惠法律法规。[4]我国现有的科技税收优惠政策，基本上是通过对税收法规的某些条款修订、补充而形成的，散落在各类税收单行法规或税收文件中，政策难以全面把握，执行起来容易出偏差。
4.税收优惠政策结构不合理
网上资料显示就高新园区公开的信息而言，越发达地区，资金越充裕，针对股份代办转让的政策越优惠，比如天津高新区的优惠政策就比较实惠。对高新技术企业的优惠方面，现行的税收政策对技术创新的扶持手段也显得较为单一和乏力。
三、完善我国财税政策支持新三板发展的建议
（一）财政支持政策方面
1.设立新三板专项资金
政府应该设立专门的扶持新三板挂牌上市企业的低息贷款专项基金，或者建立专门的政府金融机构，按照统一的标准选择适合条件的新三板企业进行发放。加强高新技术企业的创新，使直接补贴与激励引导机制相结合，减少新三板企业对政府补贴的依赖。设立新三板专项资金，从侧面表明国家对于新三板市场的支持力度，吸引更多的企业进驻新三板市场。同时，政府也应该随之出台新三板专项资金的管理办法，使资金真正落到实处。
2.转变扶持方式
通过转变财政扶持方式使资金切实落到实处。首先实施导性扶持，在各园区政府应该大力增加财政可支配财力，对高新技术企业实施引导性扶持，吸引更多的社会投资。其次采取间接性扶持，政府采取间接调控，规范各园区内企业的行为，为企业创造公平竞争环境，对于新三板市场上发展比较快的企业给予一定的奖励，促进企业的自主发展。再次进行政策性扶持，用好新三板企业贷款财政贴息政策，让政府投资带动更多的社会投资和消费需求，使更多的资本流向新三板市场，落实好新企业所得税法中关于中小企业的税收优惠政策，使企业能够充分享受优惠政策。
3.加强财政资金的监管
政府要加强高新技术企业财政资金管理。企业在资金的使用过程中应该尽量透明化，在企业内部可以设置资金监督管理岗位，专门负责资金的预算，使用等，尽量细化资金的用途，以便于在使用过程中对于资金的监管更方便。加大对资金的监管，才能不断完善企业的内部治理，使资金发挥更好的作用。
（二）税收优惠政策方面
1.简化税收优惠政策申请手续
现如今，既然已经出台许多优惠政策给予企业补贴，就应该简化相应的优惠政策申请手续，使补贴可以快捷，有效的落实到企业。现在是信息发达时代，网上建立企业相关税收优惠情况申请的系统，通过网络简化办事程序。这其中主要包括首次享受优惠政策的高新技术企业，以及再次申请税收优惠政策的高新技术企业。手续的简化，不代表质量的后退，为避免企业的风险，以及优惠政策的有效落实，简化优惠政策手续，加强申请过程中的监管，真正落实到新三板企业，使政策切实的促进新三板市场的发展。
2.明确税收优惠目标
“从经济发展和产业升级的要求看，各国税收优惠发展的趋势是弱化直接优惠，发展间接优惠。”[5]目前新三板市场上的各高新技术企业所享受的税收优惠政策，多是直接优惠，应该丰富间接税优惠方式，多重优惠方式并用，加大税收优惠的力度提高税收优惠的公平性。[6]采取加速折旧方式，通过加快资金回收的速度，降低企业的应纳税所得额或者推迟企业的纳税期限，减轻高新企业税收负担。采取投资抵免，鼓励企业加快技术改造，提高企业经济效益和市场竞争力。
3.制定成文的税收优惠政策
制定系统成文的税法体系，选择适当时机提高促进高新技术产业税收政策的法律层次。应该公开的相关文件应该及时的公开，加大税收优惠政策的宣传力度，在园区网站及时公布相关信息。国家应完善高新技术产业发展的系统性的法律，并根据这一法律的要求，对目前零星散布的税收优惠政策进行归纳整理。[7]应注意，在制定优惠制度时，应不断衡量利益得失，制定恰当的优惠对象、优惠方式、税率等等，将税收优惠制度可能造成的经济损失降到最低；在运行优惠制度时不应过分干扰市场的经济调节作用，避免过多地影响企业的生产、投资选择。
4.合理调整优惠结构
对于比较发达的高新区，企业发展的比较好，而给予的补贴反而更多，能享受的税收优惠也更多。而那些欠发达园区的企业更需要税收优惠的支持，能享受的优惠却较少。应转变优惠方式，给予真正需资金发展的企业更多的扶持。对于比较发达的高新区，企业资金充足，企业内部资源丰富，国家政策主要应该发挥引导作用，让企业自主发展，依靠企业的进步吸取其他社会资本的支持，同时，较发达地区的高新技术企业应该起到模范作用，利用企业多余资金扶持欠发达地区高新技术企业，使新三板市场的结构更合理。
此外，各地方政府应该根据本园区内企业的发展情况适当调整补贴额度，对于急需资金周转的企业应该给予更多的发展，不能单纯依据企业现有的情况来实施优惠政策，这会使得企业分级，使新三板市场的发展面临困境。为了使新三板市场的健康发展，应该合理调整相关的税收结构。
参考文献：
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