土地管理的主体范文1
关键词：土地整理监管；农民认知；监管主体；监管责任主体；参与监管
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）04-0056-06
引 言
土地整理作为“一种以未利用地和低效耕地为对象的土地整治活动”[1]，其监管则是在“科学的监管体系”[2]下“依据土地整理立法保障机制中相关法律规范进行的监管”[3]。近年来学界相关附带性研究主要涉及土地利用规划监管[4]、土地市场地价监管[5]、土地储备投资信托基金监管[6]、土地市场监管机构[7]、土地监管模式与制度创新[8]等方面。也有部分学者从“构建监管制度体系”[9]“重视财务验收监管”[10]“加强行业全面监管”[11]等对策式分析角度展开了土地整理监管的专门研究。但相关研究均未就作为土地整理监管制度建构之核心范畴的监管主体、监管责任主体、参与监管问题展开整全性[12]分析，有必要选择合适的目标导向来系统解析相关制度建构问题。
在土地整理监管领域践行“政府治理、社会治理法治化的基本立场”[13]指引下，社会各方面参与政府治理、推进多层次多领域依法治理，具体到土地整理监管上则应显现为：政府以外的其他土地整理权利人即“作为所有权人的农村集体经济组织、作为投资收益权人的营利性社会组织和作为承包经营权人的农民”[3]对土地整理监管活动的参与。其中，农民对土地整理监管活动的参与是让其确信“土地整理监管是一种推动实现土地利益分配正义化的活动”[14]之重要手段。故而强化农民参与，以构建共治式土地整理监管是改善相关政府治理活动的必要举措。则不妨在强化公众参与以改善社会管理水平[15]的大背景下，基于农民认知的视角，从便于农民参与土地整理监管的目标导向出发，来探明监管主体、监管责任主体、农民参与监管相关法律规范可能的设定途径，进而有针对性地厘清相关监管制度可行的构建方向。为了分析农民的相关认知状况，本文从我国东中西部18省（自治区、直辖市）选取了116个县（区、市、旗）作为抽样调研区域，所涉数据资料来自课题组于2014年初组织西南大学法学院5名硕士研究生、106名本科生对上述样本地区所做的访谈式问卷调查。共以户为单位，发放问卷2 467份，收回有效问卷1 907份。
一、 设定监管主体规范
（一）农民对相关监管主体的认知状况
当问及“您是否知道国土资源行政部门下设有‘土地整治中心’这样一个专门负责土地整理工作的事业单位”时，回答“知道”的有615人，占32.25%；回答“不知道”的有1 292人，占67.75%。当问及“您是否知道目前土地整理监管工作主要由国土资源行政部门授权所属‘土地整治中心’来进行”时，回答“知道”的有529人，占27.74%；回答“不知道”的有1 378人，占72.26%。可见多数农民对当前土地整理监管职能部门缺乏必要认知，有7成左右的受访者不知道“土地整治中心”这样一个事业单位的存在，更勿论知悉国土资源行政部门与“土地整治中心”在土地整理监管中的职责分界了。
当问及“您觉得有没有必要在各级国土资源行政部门下设专门的‘土地整治中心’来进行土地整理监管”时，回答“没有必要，国土资源行政部门本身就是负责国土资源监管的，不必再单设专门机构”的有308人，占16.15%；回答“无所谓，谁来监管不重要，关键是监管执法的力度与实效”的有543人，占28.47%；回答“有必要，特别是开展土地整理活动较多的地方更要设”的有1 056人，占55.38%。可见多数农民希望根据土地整理活动具体情况来进行土地整理专门监管，并有近3成受访者更看重“监管力度与实效”。
当问及“您希望我国的土地整理监管怎样来进行”时，回答“国土资源行政部门独立完成监管”的有260人，占13.63%；回答“国土资源行政部门独立实施监管，农民等土地整理权利人参与监管”的有385人，占20.19%；回答“国土资源行政部门为主要监管部门，财政部门、审计部门、纪检监察部门为辅助监管部门”的有441人，占23.13%；回答“国土资源行政部门与财政部门、审计部门、纪检监察部门合作实施监管，农民等土地整理权利人参与监管”的有821人，占43.05%。可见多数农民希望在多方参与下进行土地整理监管。
综上所述，多数农民对土地整理监管主体的认知是相对模糊的，对现状缺乏必要认知的同时对未来发展却存一定科学期许。设定监管主体规范应充分考量农民对专门监管和多方参与监管的期许。
（二）设定专门监管和多方参与监管规范
土地整理监管主体规范本身存在问题是导致农民对土地整理监管主体必要认知相对模糊的重要原因。虽然《全国土地整治规划（2011-2015）》[16]将“土地整治中心”所代表的土地整治机构明确地界定为土地整治全面全程监管的具体工作队伍。土地整理监管之责原则上归属于国土资源部耕地保护司[17]，具体监管工作由作为事业单位的土地整治中心[18]来进行，但两者在职责界分上却是相对含混的。因为土地整治中心也是土地整理活动的直接推动者、参与者，主要任务还包括“运作土地开发整理示范项目、开展土地开发整理和农地转用项目的咨询服务及评价”[18]等。土地整治中心在完成这些任务时，则更多地成为了“土地整理责任主体和土地整理权利人”[14]。此状态下土地整治中心的具体监管之责又当如何行使呢？故清晰设定土地整理专门监管和多方参与监管规范，方能为切实改善农民相关认知提供必要前提。
1.厘清土地整理专门监管部门。应厘清国土资源行政部门与“土地整治中心”所代表的土地整治机构之间的职责权限，特别是土地整治机构本身的属性界分，从而切实推进多数农民更期盼的土地整理专门监管。将“土地整治中心”所代表的土地整治机构界定为经国土资源行政部门授权的土地整理监管执行部门，由该类机构来行使相关项目运营各个环节的具体监管职权，授权的行政部门则行使监管相关规划、规程、规范、标准之宏观决策职权。此外，结合近年来“分类推进事业单位改革”[19]的深入，剥离“土地整治中心”作为“土地整理活动的直接推动者、参与者”之相关任务设定，逐步实现该类任务事项的市场化运作。
2.确立多方参与的土地整理监管机制。这里的多方参与既包括政府监管中国土资源行政部门及其他相关职能部门的“联动、协同监管”[20]，还包括农民等土地整理权利人参与政府监管。农民等土地整理权利人参与上述政府监管，应在厘清组织化参与和个人参与之模式设定前提下，强化参与反馈、渠道保障并兼顾参与人权益保障。
二、设定监管责任主体规范
（一）农民对相关监管责任主体的认知状况
当问及“您认为在土地整理监管中哪些人该承担法律责任（多选）”时，调研数据占比（选择次数/有效问卷总数）显示，农民认为土地整理责任主体承担责任的顺序大致可分为：（1）首要责任主体，即63.35%受访者选择的“国土资源行政部门等监管部门的工作人员”和59.26%受访者选择的“土地开发整理项目承担单位的工作人员”；（2）次要责任主体，即47.93%受访者选择的“土地整治中心的工作人员”和47.09%受访者选择的“土地开发整理项目竣工验收组的工作人员”；（3）补充责任主体，即33.56%受访者选择的“参与土地整理的农民等土地整理权利人”。可见农民更多地将土地整理监管中的主要问题归咎于政府监管不力和项目运营瑕疵，当由行使政府监管之责的国土资源行政部门和负责项目运营的具体项目承担单位（如施工单位、工程监理单位、设计单位）来承担相应法律责任。相对忽视了在编制项目规划、选择项目承担单位等推动项目运营过程中和在项目竣工验收过程中存在的问题，而将土地整治中心和项目竣工验收组列为次要责任主体。当然最有效的归责机制应指向具体的土地整理行为人即上述4类相关工作人员。各类土地整理行为人与土地整理权利人“身份随土地整理项目相关合同约定权利义务之不同亦可互换”[14]。农民对此的认知是相对模糊的，故更多地将“参与土地整理的农民等土地整理权利人”设定为纯粹的“土地整理权利人”而认为仅需承担补充责任。
综上所述，多数农民对土地整理监管责任主体缺乏完整、清晰的必要认知。设定监管责任主体规范应充分考量农民对各类责任主体的认知。
（二）设定阶段性监管中的差异化责任主体规范
土地整理监管责任主体规范本身存在问题是导致农民对土地整理监管责任主体必要认知相对模糊的重要原因。针对5种土地整理活动具体行为[21]的相应监管即土地整理阶段性监管的具体内容。调研数据显示的首要、次要、补充责任主体之归类虽有失偏颇，但承担责任顺序划分本身是可取的，有助于实现土地整理监管中的整全性归责。清晰设定土地整理阶段性监管中的首要、次要、补充之差异化责任主体规范，方能为切实改善农民相关认知提供必要前提。
1.“土地开发整理规划监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是国土资源行政部门中的土地整理行为人，次要责任主体是参加土地开发整理规划方案设计、论证、评审的相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，补充责任主体是协助规划完成的其他政府职能部门、相关事业单位以及纪检监察部门中的土地整理行为人。
2.“土地开发整理项目管理监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构和负责运营土地开发整理项目的非政府公共组织、营利性社会组织中的土地整理行为人，次要责任主体是参加土地开发整理项目经费预算管理、验收管理的财政部门、审计部门中的土地整理行为人，补充责任主体是基于项目相关合同参加运营土地开发整理项目的各类土地整理权利人以及纪检监察部门中的土地整理行为人。
3.“土地开发整理项目规划监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构中的土地整理行为人，次要责任主体是参加土地开发整理规划方案设计、分析、评价的相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，补充责任主体是纪检监察部门中的土地整理行为人。
4.“土地开发整理工程设计监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构和负责土地开发整理工程设计的相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，次要责任主体是负责运营土地开发整理项目的非政府公共组织、营利性社会组织中的土地整理行为人，补充责任主体是纪检监察部门中的土地整理行为人。
5.“土地开发整理项目效益评价监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构和参加土地开发整理项目效益评价的审计部门、各类土地整理权利人、相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，次要责任主体是负责运营土地开发整理项目的非政府公共组织、营利性社会组织中的土地整理行为人，补充责任主体是纪检监察部门中的土地整理行为人。
三、设定农民参与监管规范
（一）农民对参与相关监管的认知状况
当问及“您是否希望有组织地参与土地整理监管”时，回答“不需要，以个人名义参加监管就好”的有169人，占8.86%；回答“希望由土地整理相关的专业合作社来组织参加监管”的有196人，占10.28%；回答“希望由新闻媒体来组织参加监管”的有244人，占12.79%；回答“希望由土地整理相关的民间社会组织来组织参加监管”的有302人，占15.84%；回答“希望由村民委员会来组织参加监管”的有410人，占21.50%；回答“希望由国土资源行政部门等政府监管部门来组织参加监管”的有586人，占30.73%。可见农民普遍希望实现土地整理监管的组织化参与，仅8.86%的受访者选择“以个人名义参加监管”。土地整理监管作为一种“农村公共事务治理”[22]活动，当以组织化形式来实现农民参与。在组织形态选择上，多数农民还是倾向于在既有的政府监管权威和村民自治框架下来实现组织化参与，逾3成受访者选择“由国土资源行政部门等政府监管部门来组织”，逾2成受访者选择“由村民委员会来组织”。但仍有近4成受访者分别倾向于由“土地整理相关的民间社会组织”“土地整理相关的专业合作社”这样的新兴组织形态和“新闻媒体”来组织参加监管。
当问及“如果您发现有人在土地整理活动中弄虚作假、违法乱纪，会怎么做”时，回答“亲自制止”的有199人，占10.44%；回答“事不关己，高高挂起，不管不问”的有437人，占22.91%；回答“向有关部门投诉或举报”的有1 271人，占66.65%。可见农民普遍愿意参与规制“土地整理弄虚作假、违法乱纪”行为，仅逾2成受访者选择“事不关己，高高挂起，不管不问”，此点与前述逾2成受访者不愿意参与土地整理监管形成了一定程度的交集。在参与方式上，近7成受访者选择“投诉或举报”方式，仅10.44%的受访者选择“亲自制止”方式。
当问及“如果您投诉或举报土地整理弄虚作假、违法乱纪行为，会找哪个部门”时，回答“审计部门”的有60人，占3.15%；回答“财政部门”的有80人，占4.19%；回答“纪检监察部门”的有247人，占12.95%；回答“国土资源行政部门”的有389人，占20.40%；回答“新闻媒体、微博曝光”的有516人，占27.06%；回答“乡镇政府、县级政府”的有615人，占32.25%。可见多数农民对当前土地整理监管中既有监管权威的认知是相对模糊的，仅2成多受访者知道“国土资源行政部门”才是我国土地整理活动的全过程专门监管部门。但逾7成受访者选择基层政府及相关职能部门作为“投诉或举报土地整理弄虚作假、违法乱纪行为”的对象，也说明基层政府及相关职能部门就是土地整理监管这样的农村公共事务治理活动中的既有监管权威。
当问及“您不愿意投诉或举报的原因是什么”时，回答“碍于情面”的有170人，占8.91%；回答“担心被人报复”的有300人，占15.73%；回答“免得麻烦，投诉或举报要花太多时间和精力”的有360人，占18.88%；回答“不知道怎样投诉或举报”的有429人，占22.50%；回答“投诉或举报了也没人管”的有648人，占33.98%。可见近8成的农民知道以“投诉或举报”方式来具体参与土地整理监管，“参与实效、参与便利性、参与保护机制、参与者的情感因素”[13]则是“投诉或举报”式参与受制的主要原因。
此外，当问及“参加土地整理项目相关听证会”[23]同一问题时，4年后受访者的选择状况依次为：“愿意”项607人，占31.83%，上升了7.88%；“不愿意”项687人，占36.03%，下降了0.52%；“给补贴更愿意参加”项613人，占32.14%，下降了7.36%。可见4年来伴随经济状况的逐步改善，公民意识、参与意识和自主意识的进一步觉醒，农民对“土地整理项目相关听证会”这样的新兴个人参与方式有了更多的认同，且对“误工补贴”这样的“有酬参加”以调动积极性的依赖度有所下降。
综上所述，多数农民对参与土地整理监管有一定认知。设定农民参与监管规范应结合其对组织化参与、“投诉或举报”与“亲自制止”式参与、既有监管权威、“投诉或举报”受制原因、“听证会”式参与的认知予以充分考量。
（二）设定参与模式和参与保障规范
调研数据显示之各项考量因素，当作为清晰设定农民参与土地整理监管相关模式和保障规范的基本立足点。
1.设定组织化参与监管规范。逾9成受访者选择在不同组织形态下“有组织地参与土地整理监管”，则当以组织化参与为农民参与土地整理监管的主体模式。作为既有监管权威的基层政府及相关职能部门应在农民组织化参与土地整理监管上发挥主导推动作用，“村民委员会”“土地整理相关的民间社会组织”“土地整理相关的专业合作社”等非政府公共组织和“新闻媒体”则发挥协同推动作用。国土资源行政部门及其直属土地整治机构作为基层政府的土地整理专门监管部门，应确立其在土地整理全过程的监管权威；财政部门、审计部门、纪检监察部门作为基层政府的土地整理联动、协同监管部门，应确立其在相应环节的辅助监管权威。由土地整理专门监管部门来具体主导推动农民参与监管的相关组织化事宜：一方面，拟定对“土地整理相关的民间社会组织”“土地整理相关的专业合作社”的资金、税费、科技智力、金融保险等具体扶持措施，指导其组织、设立、成员权利义务设定、财务管理等具体运营事宜，并推动完善其相关成员资格、成员权利、监督、绩效激励法律规范。另一方面，协调“村民委员会”以及各类专业合作社等既有农村非政府公共组织与“土地整理相关的民间社会组织”、“土地整理相关的专业合作社”之间的联动、协同，引导“新闻媒体”报道、监督农民参与事宜，指导“村民委员会”、各类专业合作社等既有农村非政府公共组织或“新闻媒体”依循前述相关法律规范直接组织的农民参与活动。
2.设定个人参与监管规范。8.86%的受访者选择“以个人名义参加监管”，则当以个人参与为农民参与土地整理监管的辅助模式。10.44%的受访者选择的“亲自制止”也是一种个人参与，但更常态化的个人参与方式则是近7成受访者选择的“投诉或举报”方式。应以适当物质、精神奖励，鼓励农民如实地采取相对间接但更安全的“投诉或举报”方式来实现个人参与。不鼓励农民采取更为直接但也更危险的“亲自制止”方式来实现个人参与，但对出现的“亲自制止”行为则参照见义勇为相关规定予以奖励。此外，“听证会”作为一种新兴的、得到较多认同的个人参与方式，土地整理专门监管部门应“建立健全土地整治听证制度”[16]并普遍推行。虽然农民对“误工补贴”这样的有酬参加“土地整理项目相关听证会”的依赖度有所下降，但有酬参加对调动农民参与积极性的影响仍是不容忽视的，毕竟仍有逾3成受访者选择“给补贴更愿意参加”。故仍应保留“听证会交通、误工补贴”[23]，以鼓励农民积极参加相关听证会而实现对土地整理监管的个人参与。
3.设定参与人权益保障规范。农民应在相关“反馈规范、方式规范”[13]指引下进行各类“投诉或举报”式参与，并凸显参与人权益保障，以匿名参与为原则、以必要“证人保护措施”[13]下的实名参与为自愿。此外，8.91%的受访者选择的“碍于情面”原因关涉参与人情感因素调控问题，该类事项并非参与人权益保障规范所能强制干预范畴，应以指引为主。可透过“组织理性主义、人本主义的整合”[24]促使农民跳出“情面”纠葛，在“赋予农民平等地位、保障农民行为自由”[25]之价值目标指引下，基于科学的土地整理认知而更为理性地面对“投诉或举报”式参与之抉择。
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土地管理的主体范文2
第一条根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），制定本条例。
第二章土地的所有权和使用权
第二条下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征用的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
第三条国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。
土地登记资料可以公开查询。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第四条农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。
设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。
第五条单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。
未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。
第六条依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
第七条依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。
土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。
第三章土地利用总体规划
第八条全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
第九条土地利用总体规划的规划期限一般为15年。
第十条依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。
县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。
土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十一条乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。
公告应当包括下列内容：
（一）规划目标；
（二）规划期限；
（三）规划范围；
（四）地块用途；
（五）批准机关和批准日期。
第十二条依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。
上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。
第十三条各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
土地利用年度计划应当包括下列内容：
（一）农用地转用计划指标；
（二）耕地保有量计划指标；
（三）土地开发整理计划指标。
第十四条县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。
土地调查应当包括下列内容：
（一）土地权属；
（二）土地利用现状；
（三）土地条件。
地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布；全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十五条国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。
县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。
根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。
第四章耕地保护
第十六条在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。
第十七条禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。
在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。
一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。
开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。
第十八条县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。
地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。
土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。
第五章建设用地
第十九条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。
第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
第二十一条具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。
第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：
（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。
（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（四）土地使用者应当依法申请土地登记。
通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。
第二十三条具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：
（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（四）土地使用者应当依法申请土地登记。
建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。
第二十四条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。
第二十七条抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。
第二十八条建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。
第二十九条国有土地有偿使用的方式包括：
（一）国有土地使用权出让；
（二）国有土地租赁；
（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
第三十条《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。
第六章监督检查
第三十一条土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。
第三十二条土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：
（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；
（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；
（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；
（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；
（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。
第三十三条依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出；对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。
第七章法律责任
第三十四条违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。
第三十五条在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第三十六条对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第三十七条阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。
第三十八条依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下。
第三十九条依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。
第四十条依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。
第四十一条依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。
第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。
第四十三条依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。
第四十四条违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。
第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
土地管理的主体范文3
随着土地行政案件数量的增多，土地行政案件类型也随之增多，在审判实践中不断出现新情况、新问题。归纳主要有以下几个方面：
一、土地确权行政案件
《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
土地所有权和使用权争议，简称土地权属争议，是指行政机关对个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议，通过调查和调解工作，最后对土地权属作出处理决定。此类案件起诉到法院，应作为确权案件来审理。
土地确权案件有以下特点：一是土地权属争议，以人民政府先行处理为前提，当事人对人民政府的处理决定不服，才能向人民法院起诉；二是争议的土地权属处于不确定状态，当事人对其权属不明确，由于历史等原因，缺乏有效证据，长期以来形成争议。三是此类属于裁决类案件，诉讼中均涉及第三人的合法权益。根据《行政诉讼法》的规定以及上述特点，处理此类土地确权案件，应注意以下几个方面的问题：
（一）诉讼主体问题。
首先是县级以上人民政府委托县级以上国土资源行政主管部门处理权属争议，国土主管部门能否以自己的名义作出处理决定的问题，按照《土地管理法》第十六条的规定，只有乡级以上人民政府有权作出土地权属处理决定，国土资源部门不能以自己的名义作出处理决定。人民政府处理权属争议还存在处理权限问题，单位之间的争议只能由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位的争议可以由乡级人民或者县级人民政府处理。总之，土地权属处理决定只能由人民政府作出处理决定。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条也有相同的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
其次是农村集体土地所有权和使用权的归属主体问题。农村集体土地由于历史原因，目前仍然是“三级所有，队为基础”，《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡镇集体所有的由乡镇集体经济组织经营管理。由此可以看出，集体土地的所有权可以归属于村民委员会、村民小组，也可以归属于农村经济合作社或者经济联社等集体经济组织，因此诉讼中，应以村民小组、村委会或者经济社、经济联社为诉讼主体。农村集体土地使用权由农民承包经营管理的，土地承包者以土地使用权人的身份对土地使用权权属争议的案件，承包者具有诉讼主体资格。
土地权属争议案件，存在双方或多方当事人争议问题，不管哪方当事人提起诉讼，都涉及第三人的利益。因此，处理土地确权案件，必须通知第三人参加诉讼。
（二）事实认定问题
土地确权案件由于历史、客观等原因，土地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给审理土地确权案件带来一定的困难。特别是海南，土地改革、“四固定”不彻底，以及在后来一系列政治运动中土地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地确权案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，所以处理土地确权案件，要尊重历史，尊重现实，要从有利于国家建设，有利于生产、生活，有利于管理和利用的角度来处理争议。对土地改革时的土地证、1962年的“四固定”以及以后的一系列变化情况，要综合分析认定。
解放初期人民政府发的《土地房产所有证》，是土地改革时农民确认土地权属的凭证，但后来我国的土地权属有过几次变动，经过合作化时期，土地随人入社，土地由私有改造成农业合作集体所有，随后又经过人民公社，将农业合作集体所有扩大到人民公社集体所有。到1962年“六十条”公布后，对土地、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地进行统一的调整，归就近的生产队集体所有。因此，以土改时的土地证，并不能证明土地的所有权。
“四固定”作为我国农村集体土地所有权的依据应该说是明确的，但有些地方“四固定”不彻底，且“四固定”主要是对耕地和林地，对当时未开发的荒地，一般不固定。海南在“四固定”时期的土地确权，基本上没有法定形式的文字记载，应通过田亩造册、交粮纳税、经营管理及使用情况等因素综合分析认定，只有以上因素欠缺的情况下，才参照土改时的土地证。
在1962年以后的历次政治运动中，有些地方对土地的权属作过变更，如“农业学大寨”时期开荒造田、平整田洋、农田基本建设等，都对土地进行重新规划调整，由于村、社、队、场合并或者分割发生土地权属变更。对这些通过合法转移土地权属的事实，可以按变更后的事实来认定。
（三）适用法律问题
土地所有权和使用权问题，《宪法》、《土地管理法》都有明确的规定。由于土地管理法的规定较为原则，各省、自治区、直辖市人大常委会以及地方政府还根据具体情况制定地方性法规以及规章，如海南制定《海南经济特区土地管理条例》、《海南省确定土地权属若干规定》。
土地权属纠纷历史遗留问题多，处理此类案件应当根据不同时期的法律法规和政策，还应当参照有关的规章，如国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权若干规定》、海南省关于《海南省确定土地权属若干规定》。土地确权案件，多为历史遗留问题，当时无法律规定，时过境迁，缺乏有效证据，处理难度大，以上两个规章对处理历史问题作了较为全面详细的规定，对处理不同时期的土地纠纷起到一定的作用。
二、土地违法行政案件
《土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地监督的主体是县级以上人民政府土地行政主管部门，包括国土资源部、省、自治区、直辖市土地行政主管部门、设区的市、自治州土地行政主管部门和县级土地行政主管部门。乡级人民政府没有监督检查的职权，不是监督检查的主体。土地管理所作为派出机构，也不是土地管理监督检查的主体。土地监察的对象是违反土地管理法律、法规和行为，既包括单位和个人的违法行为，也包括地方人民政府和土地行政主管部门自身的违法行为。新的《土地管理法》强化土地管理，加大了土地执法力度，明确检查监督职责，并赋予一定的权力和可以采取的措施：查阅和复制权、要求有关单位或者个人作出说明的权力、现场勘测权、制止权、行政处分建议权、直接行政处分权、土地犯罪的移送权、排除妨碍权等。
新的《土地管理法》加大了对土地违法行为的处罚力度，对禁止性条款在法律责任中都有相应的处罚条款。根据《土地管理法》的规定，违反土地管理法律、法规应承担的法律责任主要是：一种是行政法律责任，包括行政处罚和行政处分，一种是刑事责任。在审判实践中，与土地违法行政案件联系较多的是行政处罚，其种类包括限期拆除违法建筑、没收违法所得罚款、责令交还土地等四种。
土地违法行政案件与土地确权案件相比，在审理中，违法行为容易认定，《土地管理法》第七章法律责任有明确的规定，且也有相应的处罚条款，《土地管理法实施条例》第七章法律责任中对处罚作出更具体的规定。土地违法行为主要有以下几类：
（一）买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为。《土地管理法》第七十三条、第八十一条对此违法行为作了规定。我国实行土地公有制，国家所有和农民集体所有权，单位和个人只享有对国有土地的使用权。《土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家所有和农民集体所有的土地所有权均不得转让，国有土地使用权可以依法转让，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对国有土地使用权的转让都作了规定。
（二）破坏耕地的违法行为。我国人口多，耕地少，后备资源不足，耕地保护是土地管理工作的重中之重。《土地管理法》第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。新的《土地管理法》加强了对耕地的保护，建立耕地占补平衡制度、基本农田保护制度、农用地转用审批制度等，从根本上起到保护耕地的作用。
（三）未经批准占地的违法行为。《土地管理法》第七十六条、七十七条对此违法行为作了规定。违法行为可分为三种形式：一是未经批准，擅自占用土地；二是采取各种欺骗手段，骗取批准而非法占用土地；三是超过批准的数量，多占土地；四是超过省、自治区、直辖市规定的宅基地面积标准，多占土地。未经批准是指行为人没有取得任何批准文件而擅自使用土地的行为。认定骗取批准非法占地，应把握好三个条件：一是行为人申请用地时有骗取批准的主观故意，如隐瞒或者虚构户籍人口数量、隐瞒原土地使用面积或土地利用现状、将耕地申报为非耕地等。二是行为人实施骗取行为后，已经取得用地批准文件，没有取得的，其骗取批准行为不能成立。已经取得的，但其批准文件是无效的，其骗取行为依然成立。三是行为人已经实施了占地行为。农村居民非法占用土地建住宅的表现形式与上述形式基本一样，区别主要是主体是农村居民。
（四）非法批地的违法行为。这里所说批地是指批准征用、使用土地，土地的用途是建设用地，包括国有土地和集体土地。按照《土地管理法》规定，建设用地由人民政府批准。各级人民政府根据用地项目和占用土地类别的不同分别行使批准权。《土地管理法》从七个方面对建设用地的申请审批程序作了明确的规定，一是建设用地申请；二是拟订用地有关方案；三是建设用地审查；四是建设用地批准；五是有关方案的实施；六是临时用地；七是土地使用权收回。违法批地行为有以下几种形式：一是没有批准权的单位非法批准，例如县级人民政府批准农转用，即主体不合格；二是虽有批准权但超越了批准权限而非法批准，例如省级人民政府批准占用基本农田就是非法批准；三是违反土地利用总体规划而非法批准，即批准的内容违法；四是违反法律规定的程序而非法批准，即程序违法。
（五）其他违法行为。对符合《土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权的，当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。
三、其他类型土地行政案件
（一）不服行政机关收回土地使用权处理决定的土地行政案件。根据《土地管理法》第五十八条规定，有以下几种情形之一的，人民政府可以收回国有土地使用权：1为公共利益需要使用土地的；2为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；3土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；4因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；5公路、铁路、机场、矿场经核准报废的。收回土地使用权，必须经原批准用地或有批准权的人民政府批准，属于第1、2种情形，使用者无过错的，造成损失的应当给予补偿。
土地管理的主体范文4
关键词：土地管理;体制;问题;研究
近年，虽然我国工业化进程在不断加快，提供了很多就业机会，但是与此同时，土地资源的利用率越来越低。土地荒废、土地规划不合理等现象越来越普遍。我国的土地管理体制已经跟不上社会与经济的变化节奏，土地管理体制不能有效地解决我国存在的土地问题。因此探究我国土地管理体制中存在的问题并分析这些问题采取相应的措施从而改善土地管理体制，科学合理地利用土地资源变得越来越重要。
一、土地资源及土地管理体制的现状分析
我国人口众多，土地资源严重不足，因此土地资源科学合理地应用十分重要。但却普遍存在土地资源被荒废以及土地利用不科学等现象，而土地管理体制也不够健全，这使得土地资源利用率极低，土地资源浪费较为严重。
（一）目前我国土地资源的利用现状
随着我国经济科学的不断发展，人民的生活水平也越来越高。然而城市中的多数劳动力投入工业化建设中，工厂劳动人员迅速增加，这种情况直接导致城市国土土地的荒废。目前我国城市的建设越来越快，但由于人们缺乏对土地资源合理规划并利用的能力及认识，以及城市建设时对城市的统一规划工作不到位等一系列的原因导致了城市建设时土地资源的利用不够科学，从而使得土地资源的利用率较低，存在严重的土地资源浪费现象。
（二）我国土地管理体制的发展历程及现状
土地管理体制的主要目的就是对国家的土地资源进行统一规划，合理安排并利用我国有限的土地资源，将有限的资源发挥最大的社会经济效益。目前我国的土地管理体制是由建国初期的地政局逐渐演变而来。地政局当初工作的主要内容是负责新中国的工作。五十年代中期地政局被取消，土地管理的工作由农业部门、水利部门、城市建设部门接替，这直接导致了六七十年代土地管理混乱无章的局面。直到改革开放后的1982年我国才成立了土地管理局对我国的土地资源进行统一管理与规划。1998年我国正式成立国土资源部，我国的土地资源管理才逐渐趋于成熟。目前我国的土地管理体制分为土地权属制度安排与土地管理组织机构两方面。根据土地管理法规定城市的土地资源都归国家所有。土地资源归国土资源部统一负责与管理，各个省、市、县、村镇等都设有相应的土地资源管理部门，并规划了各个部门管辖的土地资源范围。我国目前实行的土地资源管理制度虽然是随着经济社会的发展不断进化而来的，该体制也满足了我国土地管理的基本要求。自改革开放以来粮食基本能够满足国内的需求，近年来粮食产量越来越高，还解决了其他国家一部分人口的温饱问题。虽然我国耕地资源能够生产足够的粮食，但毕竟我国是世界人口最多的国家，城市人口密度非常之高，而近年来城市建设的进程也越来越快，随着人们对生活质量的要求不断提高，人们对空间资源的要求也越来越大。国土资源管理体制虽然能够基本满足土地利用的需求，但该体制本身就存在许多问题，其还未将土地资源的利用率最大化。因此改善土地管理体制以最大化的利用土地资源，减轻土地资源紧缺的现状十分重要。
二、土地资源管理体制中存在的问题
（一）土地资源不明确
土地管理法明确规定我国土地资源归社会主义人民公有即土地所有权实行社会主义公有制。社会主义公有制分为社会主义集体所有制与社会主义全民所有制。社会主义集体制中指土地资源由集体或组织对其进行管理，社会主义全民所有制中走社会主义道路的国家代替全国人民管理并拥有土地。然而现代社会中土地资源的所有权变得越来越模糊。国家代替人民执行土地的权利得不到落实。一些地方为了增加该地区的经济收入以加快该地区的经济建设而公开买卖城市土地。这些现象的发生都是由我国的土地资源监管及约束力度不够而引起的。
（二）城市土地的规划缺乏科学性
近年来我国城市建筑工程越来越多，非法占用土地资源，未经土地管理部门审批通过的违规建筑也越来越多。城市间的盲目攀比之风也日益盛行，于是城市中一些没有实际意义的形象工程建设越来越多，城市的基础建设不受城市土地管理部门重视，导致城市的基础设施的土地占用不够科学，而城市建设时土地管理部门也忽视了城市土地资源的整体规划，以至于城市建设杂乱，造成了大量的土地资源浪费。随着我国工业化进程的加快，用于耕种的土地越来越少，而房屋建设、工厂建设等用地面积却呈逐渐扩大的趋势。并且越来越多的城市人口投身于工业化建设中，从而导致城市国有土地没有足够的劳动力进行耕种，导致土地浪费现象非常严重。
（三）土地资源管理体制不够完善
2004年开始我国土地实行省以下直管土地的政策，该政策实行的主要目的是加强国家对土地的管理，解决当时较为严重的土地占用的问题，而该政策的实施虽然在一定程度上解决了上述问题，也使得国家对土地资源的管理更加集中，但该政策也导致了地方土地管理部门对土地资源管理消极，从而使得土地管理再次陷入混乱的局面。地方土地管理部门一度以自己土地管理权力有限为借口对城市中的非法占有土地的现象不予制止，从而使得该体制下城市国有土地仍然有所减少。还有我国的征地制度，征地制度的根本目的是加强土地资源的管理力度，减少土地资源的浪费。因此我国的征地制度等土地管理制度被认为是世界上最严厉的，然而这号称最严厉的土地资源管理制度也未能达到其原本目的。城市国有土地资源被占用、土地非法占有、土地低卖高买等现象仍然存在。因此要想要充分利用好我国的土地资源就必须建立科学健全的土地管理制度。
（四）土地资源的监管力度不足，人们节约土地资源的意识不够
目前我国土地管理体制中只是指出土地资源管理的条例，没有明确规定侵占土地、浪费土地资源的法律责任。人们也没有意识到土地资源的宝贵，特别是城市国有土地资源。由于土地资源管理不力，再加之土地责任制度没有落实，于是人们随意城市国有土地资源，将城市国有土地用于工业化建设，使得城市国有土地面积越来越少。而城市建设时，土地资源管理部门没有落实土地管理工作，土地资源监管力度不够，致使城市建设中大量的建设都未进行土地规划与安排，有的城市建设甚至没有得到当地土地管理部门的许可而进行非法建设，而土地管理部门对于出现的土地非法使用等问题也未进行严格的管理及整治，有的甚至放纵这些违法现象的发生。要解决这些问题首先就要制定详细具体的土地责任制度，土地管理部门需要加强土地资源的监督工作，对于出现的土地占用及浪费现象要严厉惩处。除此之外还要从小教育人们的土地资源节约意识，让人们意识到我国的土地资源紧缺的现状。增强人们节约土地资源的意识，充分利用有限的土地资源。
三、结语
我国国土面积虽然很大，但真正适宜人们居住及耕种的土地面积十分有限。于是土地资源节约问题及其充分利用十分重要。我国土地管理体制自建国初期就已形成，随着经济与社会的不断变化，土地管理制度也随之改变。但由于经济科学发展迅速，城乡建设速度加快，使得我国土地耕种面积逐年减少，土地资源利用不合理及浪费的现象越来越严重。我国目前的土地管理体制已经不足以解决这些问题，因此土地管理制度急需改善，所以我们要探究目前我国土地管理体制存在的问题以针对这些问题不断完善土地管理体制，从而使土地资源得以更好地利用。
参考文献：
[1]田庆昌.对我国现行土地管理体制的思考[J].河南国土资源，2006（12）.
土地管理的主体范文5
关键词：土地规划管理；信息系统；建设；应用
中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：
土地利用规划管理信息系统是在计算机软硬件支持下，以地理信息系统和工作流为核心，在建立土地利用规划信息库的基础上，以土地利用现状数据、土地利用规划数据、基础地理为基础数据，建立集GIS和办公自动化（OA）为一体的功能全面、性能稳定、操作简便的专业化信息系统，实现土地利用规划的窗口式办公自动化管理,实现土地资源管理的信息化、规范化和高效化。
1土地规划管理信息系统建设设计方案
1.1建设思路
义乌市土地规划管理信息系统建设的基本思路是：结合义乌市新一轮土地利用总体规划修编，充分利用第二次全国土地调查的土地利用状况成果和2005年义乌市土地利用现状年度变革数据，结合2005年以来规划计划实施情况和义乌市基础地理数据，科学合理进行规划基数转换工作，使用GIS等信息化手段，依照上级下达的主要规划控制指标、经济社会发展情况、具体的地形、地理数据等，设计好规划的主要流程。所建立的信息化管理体系，需要满足规划的编制、管理的成果以及规划实施等规划管理工作全过程。
1.2总体框架和设计方案
土地规划管理信息化体系包括相关的技术人员、编程软件、网络系统以及操作的标准方案。方案设计时，需要包括软件开发的检验、建设数据库的方案、规划软件、制订方案、研制规划管理的系统等方面。实现的技术中，要扩展GIS集成，探讨属性数据和地理数据的集成，并且了解多种的GIS的应用技术。在人员的准备中，由县级国土资源管理部门负责土地规划实施的具体工作，并委托具有相应资质的编制单位作为协作单位进行土地规划。技术准备中，由技术协作单位和规划实施单位共同成立技术组和专家组，制定工作方案。工作方案应明确土地规划管理信息化报告编制工作的指导思想、原则、目标、任务，明确工作的技术路线、主要方法、步骤与时间进度安排，确定工作的分工、预算、成果要求等内容。
2土地规划管理信息系统的目标
规划管理信息系统建设的目标是，结合义乌市经济社会发展背景和地方特色，科学编制土地利用总体规划，动态监管土地规划的实施情况，掌握规划目标执行情况和土地利用变化情况，及时了解规划的实施成效和存在问题，提高土地规划的预见性和可操作性，充分发挥土地规划的调控和引导作用。逐步实现乡级、县级、市级、省级四级规划系统联网，充分利用土地规划管理信息系统来安排用地计划、建设用地预审、规划修改等日常规划管理工作，最终实现土地规划管理信息化。
3土地规划管理信息系统的主要内容
义乌市土地规划管理信息系统主要包括土地利用规划辅助编制子系统、土地利用规划实施管理子系统、土地利用规划成果管理信息子系统等内容。
3.1土地利用规划辅助编制子系统
土地利用规划辅助编制子系统主要利用计算机来辅助土地利用总体规划方案的编制，能够使操作者方便、准确的进行规划布局。主要包括图形编辑、信息统计、规划基期信息统计、用途分区划定、规划调整、土地规划项目选址方案的比较、成果输出等；规划局部调整和修改包括对规划指标、用地布局等的调整。
3.2土地利用规划实施管理子系统
土地利用规划实施子系统基于规划成果，采用了双向管理，即系统既能按上报项目要求提供方案、指标、图件等材料，又能在项目通过批准后在系统中更新规划库及相关库内容。主要包括年度计划管理、土地利用规划局部调整方案、建设用地预审、农转用规划审查、项目选址、专项统计分析、图件管理等内容。
3.3土地利用规划成果管理信息子系统
成果管理子系统主要是对经批准的土地利用规划成果及在规划实施中形成的相关规划成果进行管理，包括文档管理（土地利用总体规划文本、土地利用总体规划说明、专题研究报告及其他相关文字资料等）、图件管理（包括土地利用现状（基期）图、土地利用总体规划图、土地利用规划专题图或专项规划图及土地利用规划管理中产生的其他图件、影像资料等）、指标管理。4土地规划管理信息系统的主要成效
义乌市已经建立了涵盖县乡两级的土地规划管理信息系统，在全市范围内第一次实现了土地规划成果管理和建设项目合规性审查、用地报批、用地预审等土地规划实施管理两大主要业务的信息化办公。从全省来看，浙江省第一次实现了规划修改的网上审批，县级国土资源部门可以通过预录端口登录省级规划管理信息系统，录入规划修改方案相关数据，并上传保存至省级规划数据库。省厅在受理纸质件后，各处室根据职能分工实现并联同步审核电子数据，极大的提高了规划修改方案的行政审批效率，提高了管理的科学性、实时性和准确性，获得了比较大的社会经济效益。同时可减少大量的人力成本，节约大量的纸张耗材，节约了成本，减少了资源的浪费。可以说从纸质件串联流转审批到电子件并联同步审批，这在规划管理信息化建设过程中具有划时代的重要意义。
5规划管理信息系统建设存在的问题及建议意见
土地规划管理信息化建设经历了从无到有的历史突破，对新一轮土地利用规划编制和实施具有举足轻重的作用。但作为一种全新的土地规划管理模式，还需不断完善。
5.1存在的问题
缺乏后期资金投入和缺少专业的人才，是困扰规划管理信息系统建设的主要制约因素，而缺乏统一的信息化建设标准，无法实现各级规划信息系统联网管理，是目前迫切需要解决的首要问题。此外，在人机交互、数据导入导出、地图投影和坐标转换等方面系统还不够成熟稳定
5.2建议意见
加大规划管理信息化建设的资金投入，加强基层规划管理人员业务培训，在实践中不断总结经验，充分利用近年来，地理信息软件技术取得的进展，通过软件重构和设计模式为信息化系统提供整合的技术支持，创建更加友好的人机互动界面，逐步实现乡级、县级、市级和省级四级系统联动，数据实时更新。
参考文献：
[1]玛依努尔·米吉提.土地规划对环境的影响评价研究[J].科技风.2012，（18）.
[2]沈明，王璐，陈飞香.土地规划管理信息化体系建设与应用[J].广东农业科学.2011，（18）.
土地管理的主体范文6
关键词：土地市场；国家民事主体；物权
十七届三中全会提出了“建立城乡统一的建设用地市场”制度。设置这一制度的关键是参与市场竞争的主体地位平等，国家土地所有权者与集体土地所有权者在市场交易时都属于平等的民事主体，否则不可能统一。因此，必须理性思考如何从制度上让国家民事主体独立。
一、现行国有土地出让制度中的民事主体缺位
国家具有双重身份是客观存在的事实。国家普遍地属于政治主体，对外是主权主体，对内是行政强制主体；还是全国人民共同财产的所有权主体，凡是全民所有就是国家所有。认可这个事实，便于清晰地划定国家双重职能的界限，防止主体行事时交叉利用其身份。但是，现行国家所有权制度中的国家所有权主体相当模糊，尤其是在国家土地所有权的归属和利用方面，更是所有权主体被政治主体所淹没。
《土地管理法》第2条规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。该规定明确了国务院不享有所有权而是代表行使所有权。一般情况下，根据主体代表行使民事物权的内容，可以推定代表行使的主体属于民事主体。但是，国务院主要是国家的行政决策机关，如果要认定为民事主体，则不能依靠简单推定，还必须有明确规定国家民事主体独立的法律依据。可是，从土地所有权享有主体过度到代表行使主体，并没有明确两者的民事主体身份。
而且，国务院本身又是虚拟的人格和抽象的代表，这就决定了国务院不具有实际地履行代表权内容的行为能力，无法以自身的行为代表国家行使所有权，必须转委托于其他组织。于是，《土地管理法》第5条继续规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”。该条规定的立法目的，寄希望于国务院的土地职能部门最终落实国务院所代表的内容。事实上，法律关于土地行政部门监管职能的规定恰好阻隔了代表内容的延续。首先，部门的监管职能不是来自于代表者的授权。国务院的代表内容和国务院所属部门的管理、监督职能，出自于同一立法主体的同时规定。这意味着所属部门的监管权不是国务院的再委托，国务院颁布的《土地管理法实施条例》也没有关于对土地行政管理部门进行委托的规定。其次，监管部门行使的是权力而不是权利。法律对行政部门授权的内容是负责“土地的管理和监督工作”。对土地的管理和监督是政府行政机关的公权力职能，“政府监管的思想是针对市场不总是平稳运行的现实，纠正市场的不公平”。[1]其特点是强制性和隶属性，不存在权利行使的平等性。最后，法律从整体上强调了部门主体的行政性。《土地管理法》强调了由“国务院土地行政主管部门”负责监管，那么，明确的行政主体不可能附带或兼具平等的民事性质，也无法推断出民事主体身份。这样看来，法律对土地行政部门的授权根本不存在民事性质，国务院代表的所有权内容仍然处于断层，则具体行使所有权的民事主体缺位。
无奈之下，让法定的行政监管部门错位行使所有权内容。2002年，承担监管职能的国土资源部颁发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》。该规定第2条明确：市县人民政府土地行政主管部门为国有土地出让人；第20条明确：出让人与中标人、竞得人签订成交确认书，具有合同效力。从这些规定来看，出让国有土地的“招拍挂”方式以及出让合同的形式，都属于民事的范围，是市场交易的一般内容。问题是出让人，即合同的一方当事人始终不是平等的市场主体，而是法定的行政监管机关。行政监管机关作为土地所有权行使主体，明显是公权力机关在市场上出让土地使用权。由行政主体为出让人的“招拍挂”方式，根本没有填补国有土地行使主体的缺位，倒是行政主体使用民事方式造成了主体错位。民事主体缺位而让公权力机关错位，导致国有土地出让时显得别扭和不伦不类。
二、民事主体缺位是统一建设用地市场的进入障碍
由负责行政监管的行政主体“提着”国有土地到市场上出让，因行政机关对市场需求信息和价格信号反映迟滞，不可能根据变化的市场状况和价格导向决定资源的配置。国有土地产权残缺，除了国土资源资产流失和浪费以外，还是相应职权者腐败的重要源头。一些腐败大要案件，发自国有土地的出让，虽然出让时采用“招拍挂”方式，但由于被行政主体掌握民事方式而很容易异化，异化了的“招拍挂”成为一种游戏而已。待出让的客体不归属于出让人，则主体缺乏所有权最大化的激励，出让人以流转为终极目标，而不是通过流转追求价值最大化为偏好。
