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公共管理基本特征范文1
【关键词】建筑企业；经营管理；成本控制；企业竞争力；经济效益；价值链分析；技术分析
0 引言
建筑业是国民经济的重要物质生产部门，它与整个国家经济的发展、人民生活的改善有着密切的关系。我国正处于从低收入国家向中等收入国家发展的过渡阶段，建筑业的增长速度很快，对国民经济增长的贡献也很大。
1 建筑企业成本管理特征分析
1.1 建筑企业成本管理的一般特点
首先，建筑企业不同于其它生产性企业，其产品为建筑产品。建筑产品随设计图纸变化而无统一标准，导致建筑企业的生产非标准化，一个建筑企业可能在存续期间都不会生产两个相同的产品，而建筑产品所需材料成千上万。因此建筑企业的成本管理，尤其是制造成本（以下称成本）管理也就显得无序可循，非常困难。
其次，建筑企业是项目导向型企业，而且项目的周期较长，短则一年，长则数年甚至十数年。因此，建筑企业的管理突出的表现为以项目管理为载体，以成本管理为核心。工程项目成本集中地反映了建筑企业进行施工活动的经济效果，通过对工程成本的计算、考核和分析，可以反映企业的生产和管理水平。因此工程项目成本管理是企业成本管理的重要内容。
最后，进度、成本和质量称为建筑项目管理的三大控制目标，三者之间相互依存、相互影响，形成一个辩证的统一体。工程项目控制的理想状态是同时达到最短的工期、最低的成本和最高的质量，即实现总体价值最大化。因此，成本的管理必须要和进度、质量的管理密切结合，才能最终实现成本管理的目标。
1.2 企业成本管理与项目成本管理相互对立管理的特点
建筑企业具有明显的双重成本管理的特点。建筑业的生产特点使得建筑企业普遍实行项目管理制度，一个正常运行的企业一般同时设立数个项目部，每个项目部都由于其针对的建筑产品的独特性而具备独立性，每个项目部都是独立的成本中心。因此项目的成本管理，包括成本预算、成本控制、成本差异比较一直都是建筑企业进行成本管理的重心。但是，建筑企业不仅仅是项目公司，项目有生命周期特点，而作为企业必须存续经营，因此企业层面的成本管理对建筑企业亦是同样重要。如果说项目层面的成本管理主要解决成本中心的成本管理问题，企业层面的成本管理则主要解决企业全面成本管理、战略成本管理问题。企业能否利用规模优势，如何连结战略与成本，如何实现全面成本管理等，这些都是企业在市场竞争中生存和发展的重要问题。
1.3 企业成本管理的分散性和项目成本管理的一次性特点
建筑企业的成本管理中心在各个项目部，而各个项目部的地点又因工程地点的不同而分散在不同的地点。这种分散性的好处是使成本管理中心与成本发生中心相一致，符合成本管理原则，但是也带来了集中管理困难的问题，尤其是全国性的建筑企业由于项目分布广，为了有效对项目管理而不得不花费巨额的管理费用。
另外建筑成本管理具有一次性的特点，建筑企业的生产方式是：固定的产品、流动的生产线。每个建筑项目都有自己的成本发生机制，针对项目的成本管理方法和制度有可能随着工程项目的结束而结束，不再重复发生。从成本管理的角度，这种一次性不利于成本数据积累，不利于成本管理学习效应的体现。
2 建筑工程成本管理特征分析
对于成本，不同学术机构也从不同的功能角度给出了不同的概念。我国的企业财务通则第二十六条规定：“企业为生产经营商品和提供劳务等发生的各项直接支出，包括直接工资、直接材料、商品进价以及其他直接支出，直接计人生产经营成本。企业为生产经营商品和提供劳务而发生的各项间接费用，分配计入生产经营成本。”美国会计学会（aaa）认为：“成本是指为达到特定目的而发生的或应发生的价值牺牲，它可以用货币单位加以衡量。”这两个成本概念并没有本质区别，只是我国的成本概念较为具体，而美国会计学会的成本概念更具有普遍性。
建筑工程成本，是成本的一种具体形式，是建筑企业在生产经营中为
获取和完成工程所支付的一切代价，即广义的建筑成本。在项目管理中，我们更多接触的是狭义建筑成本的概念，即在项目施工现场所耗费的人工费、材料费、施工机械使用费、现场其他直接费及项目经理为组织工程施工所发生的管理费用之和。狭义建筑成本，将成本的发生范围局限在某一项目范围内，不包括建筑企业期间经营费用、利润和税金，是项目经理进行成本核算和控制的主要内容。
3 我国建筑企业成本管理的控制重点
3.1 摒弃单一成本控制，重视价值链分析的战略成本管理
在市场上，真正有意义的是整个经济过程的成本，企业须清楚与产品有关的整个价值链中的所有成本。因此，企业需要从单纯核算自身的经营成本，转向核算整个价值链的成本，与处于价值链上的其他厂商合作共同控制成本，寻求最大收益。尽管我国国有企业一直在寻找一条有效的降低成本的途径，许多企业都提出全员、全方位和全过程的成本管理模式，而在成本管理的实际操作中，企业不应把降低成本的着力点放在对生产成本的单一控制上，而应把影响产品成本的每一个环节，项目科研、产品设计、材料供应、生产制造、产品销售、运输到售后服务都作为成本控制的重点，进行逐一的作业成本分析。管理人员对产品的生产周期和每一环节的控制方法应有充分的了解，没有使产品的利润在整个生产周期最大化。
3.2 成本管理工作中经济与技术分析相结合
由于长期以来，我们投标报价并没有将组织设计作为估价的依据。不管投标项目上应使用的设备、人力等情况，都是按照政府规定的统一定额和取费系数进行计算，这样的投标报价根本不需要考虑施工方案。由于在获得项目的过程中并不考虑施工方案，所以我们的项目成本核算中，往往不重视对不同的技术方案、不同的施工方案进行充分的技术经济评估，这样使我们的项目成本管理失掉了技术的支撑。
3.3 项目成本控制由引入作业成本法改善传统的会计核算制度
建筑业是国民经济的支柱产业，建筑业具有劳动密集、自动化程度低、进入门槛低、竞争激烈等产业特征。在我国的建筑施工企业中普遍存在实际成本难以精确控制、企业内部价值链难以优化组合的企业成本管理问题，由于我国的建筑市场环境不好，供应链管理更是摆在我国建筑施工企业面前的一大难题。这些问题的解决，需要有详细、准确的成本信息做支持，需要企业作业分析、流程再造，需要建立与业主、供应商/分包商的竟合机制，而作业成本法的实施可以解决这些问题。
作业成本法使成本信息更加科学。作业成本法解决了传统成本信息失真的问题，同一种工序的单位成本在作业成本法下和传统的成本计算法下，计算的结果常有差异。作业成本法可以保证每一工序成本的准确性，增强成本计划与控制的有效性。
4 结束语
总之，我国建筑企业目前面临的经济、社会环境己发生很大的变化，建筑企业要想在激烈的社会竞争中谋求生存和进一步的发展，并使自己立于不败之地，建立成本竞争优势，寻求降低成本的措施将是必由之路。
【参考文献】
[1]孙兴民.建筑企业管理[m].科学出版社，2002.
[2]曾肇河.建筑业企业价值链管理探索[j].建筑经济，2004：6-7.
公共管理基本特征范文2
关键词：公共管理 要素 市场化
关于公共管理要素说
公共管理的要素，它与公共管理的资源是有一定区别的。从一般意义上讲，“要素是构成事物的必要因素”，它既非物质的亦非心灵的，是社会中唯一的存在，是一种“中立”的东西。所谓公共管理要素，就是构成公共管理的必要因素，离开公共管理要素，公共管理工作就无从开展。公共管理要素包括公共管理权力、公共管理资源、公共管理素质和公共管理环境。
公共管理权力
公共管理权力，是指公共管理主体在某一个领域或某一方面所拥有的行使组织、计划、指挥、监督、调控等职能的权力或权限。公共管理权限的行使标志着某一公共管理主体有了公共管理权力的要素，这种权力需要社会的授予或承认，不是所有的人或者所有的组织想有就能拥有的。我们这里所讲的公共管理权力主要是通过社会授予的管理权力，因为，它是很重要的公共管理主体争夺的稀缺资源。在传统的体制下，公共管理权力作为最重要的公共管理要素几乎都是由政府垄断的，其他公共组织一般都不具有公共管理权力。在现代市场经济体制下，随着公共管理主体的多元化，作为公共管理第一要素的公共管理权力也向政府以外的其他公共管理组织分散。
公共管理权力是公共管理的第一要素，对公共管理组织来说是非常重要的，它是公共管理活动中的无形资产，这种公共管理权力有时候是所有的人或所有的组织随便可以拥有的（例如，上面我们讲到的不求回报的治理公共厕所和不求回报的打扫公共卫生）。但是，拥有控制授予权的公共管理要素和需要得到回报的公共管理要素却不是所有的人和所有的组织想要拥有就可以拥有的。一般地讲，拥有一定的控制授予权的公共管理权力属于政府，例如国家机器、国际间的公共事务、国家的发展计划、对国家整体上的管理等都需要纳税人支付成本的公共管理权力等；而拥有一定的管理回报的公共管理权力，是由包括政府在内的相对特殊的公共管理组织所拥有，例如公共水域的治理权力、提供社会劳动保障的权力等。
公共管理资源
公共管理资源是公共管理的有形要素，它是公共管理主体进行公共管理活动的最基础的条件和最基本的要素。在公共管理活动中公共管理权力要素与公共管理资源要素在侧重点上可以分为以下三个方面的情况。
一是对于政府公共管理主体来说，应当特别注重于公共管理权力这一特殊要素，许多重大问题都是通过权力来配置公共资源或者通过权力来约束其他公共管理组织、私人组织、市场的行为的。
二是对于完全生产有形公共产品的公共管理主体来说，当他们拥有了生产这种有形公共产品的权力以后，他们在公共管理要素方面所花的所有精力就是获取公共管理所需要的公共管理资源。公共管理资源是这类公共管理组织生存与发展的最根本性的要素，也是这种公共管理组织生存的命脉。
三是对于介于政府与完全生产有形公共产品中间的公共产品主体来说，拥有公共管理权力与公共管理资源两种要素是一样重要的。在现实社会中，这样的公共管理组织无论在生产公共产品过程中还是在组织生存发展方面都没有上述两种公共管理组织自主和主动。
公共管理素质
公共管理的素质也是公共管理重要要素之一。在一个公共管理组织内部，一方面构成公共管理主体的每一个人的综合素质是非常重要的，它是这个公共管理组织综合素质好坏的基石；另一方面，即使公共组织内部的所有的成员综合素质非常好，但不一定要这个公共管理组织的综合素质就非常好。这是因为，作为单项的公共管理主体的每个人的要素，必须通过科学的、合理的配置，才能使整个组织的综合素质达到最好。
公共管理环境
除了上述内容之外，公共管理要素还包括公共管理环境。创造良好的公共管理环境对于公共管理组织来说也是非常重要的。包括公共管理的内部环境与外部环境，内部环境是可控性公共管理环境，外部环境是不可控环境。与其他企业组织一样，现代公共管理组织重视公共管理环境是公共管理的重要要素内容。
我国公共要素的政府垄断现象与特征
我国公共管理要素的配置特征
建国以来，我国公共管理要素的配置基本特征是，政府拥有所有的公共管理要素。表现为政府垄断了公共管理的所有权力，即一切由政府说了算；政府垄断了所有的公共管理资源，一切物质资料的占有权、分配权、处置权都是政府的，政府对社会的一切公共产品的提供都是大包大揽的供给式；政府拥有完全意义上的公共管理要素的配置权，包括社会的一切劳动及其劳动人员都是政府所有、政府支配的；由此而产生的公共管理的环境也是政府全面考虑的。因此，与传统的计划经济体制一样，公共管理要素的配置特征是高度集中、高度计划的，有是政府统一所有、统一支配的。
我国公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的应变能力差。公共产品的要素越是集中在政府手中，由于提供公共产品的渠道过于单一，公共产品的提供数量就越少，供不应求的现象就越严重，一些政府部门和政府工作人员的特殊福利越高。
其次，淡化了政府的管理职能。由于控制公共管理要素实际上是控制了公共管理的有形产品，在现实社会中是比较实惠的。所以说，冲淡了政府集中精力为社会提供无形产品（如国防、外交等）的根本职能。政府应该管的事管不好，不该管的事管得过多，形成了政府的低效率，从而造成了社会经济发展的低效率。
再次，提供了政府腐败温床。当公共管理走向社会化时，政府可以充分利用所掌握的要素创造控制收益权力，社会其他公共部门为了获得相应的公共管理要素，利用经济的手段与政府作交易，一些政府部门和少数政府工作人员借助于手中的权利收受贿赂。因此，客观上为政府腐败提供了可能。
另外，难以与国际接轨。在加入WTO之后，我国公共管理的转型问题已经非常严峻，在许多方面不能与世界各国接轨，造成了公共管理的被动局面。
公共管理要素的市场化途径
具体的说，公共资源的市场化途径具体包括：
公务员的市场化
公共管理资源首先是人力资源，从现实出发，我国公共管理人力资源的市场化主要是公务员队伍的市场化。因为，政府以外的其他公共管理主体实际上就是从市场化开始的。因此，研究公共管理人力资源的市场化实际上就是公务员队伍的市场化。
公务员队伍市场化是现代公共管理的必然趋势。一方面通过公务员队伍市场化压缩已经膨胀了的政府机构，减少政府工作人员；另一方面，可以通过公务员队伍市场化，引入竞争机制，形成一个能者上、庸者下，能进能出的公务员管理制度。只有通过公务员队伍市场化，才能真正提高公务员的综合素质，政府才能在多元化的公共管理体制下强化自己的功能。
公务员市场化的另一含义是，可以使不同的公共管理主体有机会站在平等、公平的基础上争夺人力资源。在公共管理市场化发展时，政府对公务员的垄断对于其他公共组织来说，似乎不大公正。因此，当公务员市场化以后，政府的公务员队伍有可能在不同的公共管理组织之间流动，每个公务员可以根据自己的价值趋向选择自己喜欢的职业，从而推动其他方面的公共管理的发展。对于其他公共管理组织在人力资源的竞争上也是一个公平化的途径。
公共管理资金的市场化
公共管理资金的市场化问题不仅是制度建设问题，而且是公共管理主体之间站在同一起跑线上公平竞争的问题。公共管理资金市场化，对社会来说可以起到下列方面的作用：
第一，强制性地压缩政府机构和政府工作人员。公共管理资金市场化，对于无所事事的政府公共管理机构来说，实际上是一种“釜斧底抽薪”，断了养活他们的财源，他们就会主动走向市场通过竞争来养活自己。同时，也可以通过市场检验公共产品的有用性，对于市场来说需要的公共产品即使政府不提供资金，也可以通过合理的交换取得生产这种公共产品的组织所需要的成本和合理的利润。
第二，建立、培育筹资者队伍。推行公共管理资金的市场化，使得包括政府在内的公共组织失去了“天然”的资金来源，而一旦社会有公共管理与公共产品生产服务的要求时，就会因社会的需要而出现一批专业化的筹资者队伍，从另一角度上培育了要素市场，对整个公共管理与社会经济的发展是一个促进。
第三，推动社会民主的发展。公共管理资金市场化，就会使政府的强制性公共管理彻底废除，民众在公共管理方面的自主性增强。只有把公共管理的资金推向市场，才能有公民自主、自愿的公共管理，也才能使不同的公共管理主体与其他社会公众有进一步的民主。
第四，进一步丰富公共产品与公共服务的供给。当把公共管理所需要的资金推向市场后，对于不同的公共管理主体来说，必须考虑资金使用成本问题了，在降低或控制资金使用成本的前提下，才能有相应的微利收入来进一步发展公共组织。
其他资源的市场化
公共管理资源的市场化是一个体系，除了上述主要方面外，还有公共管理物质资源的市场化，公共管理的科学技术资源的市场化，以及公共管理要素资源的市场化，公共管理信息资源的市场化，等等。
总之，人们应当按照市场经济体制与公共管理的基本特征来设计公共管理要素市场化。正确、合理、高效的公共管理要素市场化体系，是建立现代公共管理制度的基石，从一定意义上讲，制度建设是发展公共管理事业的根本问题。只有通过公共管理要素的市场化，才能降低公共管理活动中的交易成本。
参考文献：
1.张梦中.美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向.麦克斯韦尔学院副院长梅尔戈特博士访谈录[J].《云南行政学院学报》，2001(11)
公共管理基本特征范文3
一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别
人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。
政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。
竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。
以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。
公共管理基本特征范文4
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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公共管理基本特征范文5
绝大多数中外学者都承认,新公共管理运动与各国行政改革的实践,以及公共行政学的发展密切相关。如果人们把“新公共管理运动”看成是一个特定的历史范畴,并认为对它的研究是行政学的分支内容也未尝不可,因为名称是次要的,重要的是内容及其实质。但当人们把PublicAdministration与PublicManagement都译为“公共管理”,而且把它们与国务院学位办关于研究生专业目录上相关内容联系在一起时,这就需要审慎地分析所提出的每一个概念。应该承认这样的事实:国内是有不少学者正在潜心研究“新公共管理运动”,但更多的人却对“公共管理”特别感兴趣。人们对公共管理的理解虽存有差异,但挖掘人们容易达成共识的内容是有可能的。我们认为,在公共管理理论与实践研究中,存在着三个无可争辩的事实:其一是任何一个社会都存大着大量的社会公共事务管理活动。这些活动从宏观到微观,都直接涉及到社会民众的切身利益。在阶级社会中,政府确实是这些活动的核心主体,但谁都无法否认,除政府之外还有许多其它公共组织参与其中。经济增长与社会发展都需要公共管理,但这绝不可能由政府对社会的管理所包办。对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的研究。
“公共管理”作为一个普遍存在的社会现象,它一定有共同的规律可循。这些普遍规律会包括政府管理的内容,政府的管理所总结出来的规律是它的最重要的部分,但绝不是全部。公共管理与政府管理之间的关系,是属于一般与特殊的关系。政府管理是公共管理的主角,但社会公共事务管理,还需要若干配角,主角与配角的关系既不能颠倒,又不能代替。仅研究主角的行为及其规律,不研究配角的行为及其规律,特别是不把它们作为一个整体来研究是不合适的。其二是各国公共行政改革给人们的启迪之一是,随着社会的进步,特别是科学技术迅猛发展,人们越来越深刻地认识到,在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上,传统意义上的政府职能将发生变化,政府会把更多职能交给社会中那些非政府、非营利性组织承担。部分学者所说的“第三部门”,目前虽在我国社会发展中所起的作用不够理想,其力量十分脆弱,但从长远看它们是大有前途的。对于“第三部门”的研究,显然是公共管理的内容,但它与政府管理又有着不同的内涵。其三是在社会的公共事务管理发展中,政府管理是历史的产物。随着国家的消亡,政府管理的内容与形式都将发生本质的变化,但社会不可能没有公共管理。尽管我们还无法对国家消亡之后的公共管理活动的细节描述得非常清楚,但人类生存与发展的需要,绝对不可能缺少新社会形态下的公共管理。
二、公共管理的界定及其本质
我们认为,所谓公共管理是指那些不以营利(不以追求利润最大化)为目的,旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。这个定义最关键的内容是“公共利益”一词,而它恰恰是中外学者争议最大的对象。我国那些有权威的工具书,对“公共”一词的解释,有的是“共同”之意;有的是“公有、公用”之意;还有的解释为“公众共同”。这些众多的解释虽有差别,但其基本词干是“共同”。若把它们与“利益”结合在一起,则形成了“公共利益”与“共同利益”。人们常常把“公共利益”与“共同利益”不加区别地运用,我们认为这是不合适的,它们之间有质的区别,这在讨论“公共管理”问题时尤为重要。毫无疑问,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它们的差别体现在“公”字上,只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。是否以营利为目的是区别“公共管理”和“企业管理”的重要标志。
然而社会中确实有这样一类组织,包括相当多的非正式组织,它们的存在与发展,其目的不像企业那样是为了追求利润的最大化,组织成员的共同利益是维系他们合作的基础。但这样的组织并不是公共管理要研究的公共组织。如果说,组织是“利益共同体”,公共组织则是为谋求具有社会共享性利益的共同体。公共组织作为一个组织,它有组织成员的共同利益,这些利益不一定全都是公共利益。但公共组织的基本价值取向是为了社会的公共利益,否则我们所讨论的管理,就不是公共管理而是企业管理,或是各种形式的私域管理。在讨论“公共利益”时,还有一个争论激烈的问题就是“利益”。我们采用的定义:利益是人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件。显然,那些为社会成员共享的资源与条件,就是公共利益。这里提及的“社会成员”,既没有数量的限制,也没有地域的空间约束。譬如,在社区管理中,存在着大量的与本区居民直接相关的利益,如道路的整治、树木花草的栽培、休闲环境的美化等等。这种优美宜人的环境,对某些远离小区的其他地域的居民来说,或许会一辈子无从享用,从中受益。但只要有人从它处来到这里,他们就能置身于这种环境之中而获益。因为这些资源与条件具有社会共享性,这就是所说的公共利益。
诚然,这个社区的中居民利益有可能包含着相当多的仅与该区居民相关的共同利益,但从整体上分析,社区管理讨论的主要是“公共利益”问题。把公共利益作为公共管理的本质来研究所遇到的另一个难题,就是不少西方著名学者不承认“公共利益”的客观性。我们认为,这种把概念的抽象与内容的具体化相混淆的看法是难以接受的。试问,人们讨论“人”时,谁见过“人”?见到的只是社会上的各种各样的男人和女人。前面已提到,我们所讲的“利益”,是那些同人们生存与发展相关的“资源与条件”,显然它们既不是抽象的,也不是虚幻的,而是现实的、具体的。至于哪些是公共利益,哪些是共同利益,哪些是私域利益,不同的人,价值观不一,会有各自不同的解释。在对公共管理的定义中,我们之所以重点强调“有效地增进”与“公平地分配”社会公共利益,是因为通常人们谈及管理问题,更多注意的是效率。解决资源配置的矛盾,讲究效率固然重要,但对公共管理来说,它经常要解决的是社会问题。它既要讲过程管理,又要讲结果管理,而且管理效益最终要从结果上检验。因此,有效地增进并能公平地分配社会公共利益是公共管理的精髓。从本质上看,我们对公共管理的定义与公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是为公共事务管理活动所制定的行为准则,因此,公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。
三、公共管理模式的基本特征
传统的管理理论,无论是对一般性的管理,还是对企业管理或政府管理的讨论,都存在着一个共同的特征:“主体本位、过程主线、效率至上、管制中心”。现代公共管理应该以一种开放的思维模式,动员全社会的力量,来建立一套以政府为中心的开放主体体系。它要以最大限度地谋取社会公共利益为目标,通过提供公共产品(服务),来满足社会民众不断增长的物质与精神利益的需求,实现社会的稳定与公共利益的增进。我们认为,现代公共管理基本模式大致应具备以下八个特征:
1)公共利益与个人利益相统一,重在公共利益上。认为,个别人的私人利益与所谓的社会普遍利益是互相伴随的。所谓个人利益就是个人为了生存与发展所必须具有的资源与条件。马克思所讲到的“社会普遍利益”,就是公共利益。在公共管理活动中,不承认个人利益,就谈不上共同利益,更谈不到公共利益。因为人们在社会交往过程中,总是以各自的利益与他人的利益发生联系,并形成了共同利益。其中某些共同利益又被社会成员共享,成为公共利益。公共利益的增进与发展应当以民众的利益是否得以实现和满足为基础,而民众的利益是与无数个人利益的共同要求分不开的,社会对公共利益的尊重、保护与增进,最终也是为了实现绝大多数的个人利益的保护与增进。然而不同的个体之间,不仅存在着个人利益上的差异,而且存在着尖锐的个人利益冲突。社会的稳定与发展,不可能允许“个人利益至上”,它必须以社会“公共利益”与不同组织“共同利益”的存在,去促进并带动个人利益的发展。“私人利益本身已经是社会所决定的利益,而且只有在社会所创造的条件下并使用社会所提供的手段才能达到。”[2]
2)政府组织与其它公共组织相统一,重在政府组织上。不言而喻,政府是公共管理活动的核心主体,但它们不是唯一的主体。相反,西方新公共管理运动的实践已经证明,政府承担的不少公共管理职能及具体内容,由非政府的公共组织来承担,这不仅是可能而且是可行,后者不一定比前者差。一般地说,宏观方面的管理职能或全局性的关键事件,更多地应由政府来承担,特别是如国防、外交、重大法律、法规与政策的制定,只能由政府来完成。从微观方面的管理来看,政府可以承担一部分,但更多地应该交给社会的其它公共事务管理部门来做。愈是接近基层方面的公共事务,愈有可能让相关的非政府部门来完成。
3)社会问题管理与资源管理相统一,重在问题解决上。多数人认为,在一般的管理活动中,管理目标是既定的,所以管理的主要问题是在管理过程中,如何配置资源,使之更有效。在企业管理中,只要通过有效手段,把各种资源协调好,就能实现利润最大化。在公共行政活动中,当人们把注意力集中到行政组织内部的管理活动时,“效率至上”也促使人们过多地思考资源配置的效率问题。公共管理则更多地是因为要解决社会问题,即由于社会多数成员所期望的现象与实际现象产生了偏差而提出来的。这些偏差所包含的内容是多方面的,既有要素及其配置有效性问题,也有利益分配的公平性问题。我们不否认资源管理在公共管理中的重要性,因为管理过程中若资源配置不当,就不能实现公共管理要解决社会问题之目的。然而社会问题管理比资源管理所包含的内容更丰富,更复杂。前者需要后者做保证,但即使后者实现目标,也不一定会使前者成功。
4)结果管理与过程管理相统一,重在结果管理上。在公共管理活动中,对社会问题管理实际上包含三项内容:一是问题提出的管理;二是问题解决的过程管理;三是问题解决的结果管理。资源管理更多地是关注前两项内容,很少讨论第三个内容。我们已经反复强调,传统管理理论,总是先设定一个目标,然而围绕如何实现这个目标去协调资源管理,关注管理过程。正如泰勒所言,科学管理要使劳资双方在思想上发生革命,这就是只关注增加盈利,而使如何分配盈利的争论成为不必要。这种只关注如何有效地实现目标的过程管理,而不考虑目标确定的合理性以及实际分配的公平性,一直受到许多学者的抨击。过程管理更多地强调效率,而结果管理更多地突出公平。
5)管理所追求的公平与效率相统一,重在公平上。对公共管理本质的理解使我们清醒地认识到,有效地增进与公平地分配社会公共利益,都必须认真考虑。但增进公共利益最终还是为了分配给社会的每一个成员。“要分蛋糕,必须做蛋糕”。蛋糕愈做愈大,人们获取的蛋糕的份额量也会愈大。要分“蛋糕”,就要考虑“公平”。我们认为,效率与公平是公共管理的两大基本目标。效率与增进公共利益有关,公平与分配公共利益有关。引起争论的问题是公共管理的基本目标,是重在效率还是公平?在讨论公共政策的本质时,我们曾提出,在政府与市场的关系上,市场机制主要解决效率问题,政府的政策机制主要解决公平问题。这里讲的公平,是广义的公平,包括分配公平、规则公平、竞争环境的公平以及程序公平等等。在公共管理讨论中,我们仍然坚持:公共管理主体主要解决公平问题,而市场机制主要解决效率问题。这里的公平,仍然是广义公平。
6)公共组织的外部管理与内部管理相统一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解决社会公共问题,所以强调公共利益,重在结果管理,突出公平等等,实质上都是围绕公共组织对外实施管理展开的。传统的企业管理理论主要研究企业内部问题自然不必多说。在政府管理研究中,围绕着提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府内部管理上。加强政府自身管理是必要的。但这种活动的最终归宿还是体现于外部的管理,即对社会公共事务的管理。不论是政府,还是其它社会公共组织,都要把对外管理的质量作为衡量其绩效的最终标准。
公共管理基本特征范文6
【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【 正 文】
从本世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久,并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政,遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战,其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活,其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难:政府财政危机,社会福利政策难以为继,政府机构日趋庞大臃肿,效率低下,公众对政府能力失去信心,“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下,一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同,新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整,或仅仅是为了降低行政管理的成本,减少行政费用开支,更重要的是,它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先,新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据,如从“理性人”(人的理性都是为自己的利益,都希望以最小的付出获得最大利益)的假定中获得绩效管理的依据;从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率、质量和有效性的依据;从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次,新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为,私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境,而不是韦伯所说的僵化的科层制;对产出和结果的高度重视(对私营部门来说,产出就意味着利润,而在高度竞争的市场环境中,要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务,同时尽可能地降低成本),而不是只管投入,不重产出;人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制,而不是一经录用,永久任职,等等。总之,新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等,但它们都具有大体相同的特征。
首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次,与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责,如在计划和预算上,重视组织的战略目标和长期计划,强调对预算的“总量”控制,给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三,与上一点紧密相联,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等,新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。如图所示:
市场状况/宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内,同时也没有其他竞争者,如国防,应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责,但同时有其他竞争者的存在,即其他非政府部门也在从事此项活动,如医院,在这种情况下,政府并非一定要亲自提供此项服务,而大可通过招标、合同出租等形式,将其出租给其他公营或私营部门,政府只要对其绩效目标进行测定和评估,并提供相应的报酬,便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责,而又存在着市场竞争者,如影视业,这时政府就完全可以不从事此项活动,而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责,同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者,如高等院校,这时政府就应积极培育市场,鼓励人们参与此项活动,以提高此项服务的效率、质量和有效性。
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需要说明的是,上述只是典型的四种公共服务类型,在现实中,更多是介于这四种之间的混合型服务领域,因此,政府应根据具体情况,而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五,在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性,因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通,因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标,而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的,这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程,其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时,他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外,文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策,一是任期优势,事务有的任期长,而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势,这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工,而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上,而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势,政务官与事务官的比例严重失调,美国联邦政府现有文官250万,而政务官仅4000人左右,这使得“两官”力量失去平衡,政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下,若硬性规定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力,只有正视行政机构和文官的政治功能,才能提高他们的自觉意识,即除了尽职尽责地执行政策外,更以主动的态度设计政策议程,并善用裁量权发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。
第六,与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是,许多新公共管理的拥护、支持者也认为,公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面。
