乡村法制建设范文1
内容提要: 乡村规划指对乡村建设在用地布局、建设要求等方面的部署与安排。其对规范农村土地利用，提高乡村建设质量以及统筹城乡协调发展具有重要意义。对乡村规划的法律性质主要涉及两个层面:一是行为意义上乡村规划的法律性质;二是结果意义上乡村规划的法律性质。而乡村规划的法律救济则主要包括申诉、控告权，申请复议，诉讼权及规划保障请求权。对乡村规划的法律规范体系则是指国家现行的有关乡村规划的制度，实施以及修改等方面的法律规范的总称。只有全面地把握乡村规划制度，明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别，在宪法、法律、法规以及规章等层面上加以规范，从而推动我国乡村规划制度的发展与完善。
2008年1月1日施行的《城乡规划法》将乡村规划纳入调整范围，改变了以往《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》分别对城镇规划和乡村规划进行规制，城镇规划与乡村规划二元分立的状态。《城乡规划法》将乡村规划分为乡规划和村庄规划，与城镇体系规划、城市规划以及镇规划并列统称为城乡规划，并就乡村规划的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等问题做出了规定，为系统研究乡村规划提供了法律依据。本文将依据《城乡规划法》的相关规定，对乡村规划的法律性质、法律救济与规范体系等法律问题进行分析与探讨。
一、
乡村规划的概念与发展
乡村规划指国家结合经济和社会发展情况，对一定时期内乡村住宅、基础设施等各项建设在用地布局、建设要求等方面的部署、安排。
乡村规划是随着城市规划而逐渐产生、发展起来的。城市规划起源于19世纪末西方国家解决城市贫困问题的过程中，为解决由于人口激增及贫困而出现的各类问题，英国自19世纪起开展了公共卫生改良运动，学者提出了“田园城市”的口号，出现了以空间规划为主的社会改革方案，但起初的改良运动还停留在学者及民间组织主张和呼吁的层面。1909年，英国制定了《住房与城市规划诸法》(The Housing，TownPlanning，etcAct)，授予了地方政府编制和用于控制新住宅区发展规划的权力[1]。自此，城市规划从以往作为民间团体的倡议性活动发展成为政府的一项职权，走向了法制化的道路。1932年英国《住房与城市规划诸法》修改为《城乡规划法》，把乡村土地纳入了规划范围;1947年修改的《城乡规划法》将城乡用地作为整体，对城乡土地进行统一规划。乡村规划作为一项制度正式纳入了法律的调整范围。
基于城市与乡村在空间用地布局方面的协调性和不可分割性，各国规划法一般是在不断发展与完善城市规划的基础上，将乡村规划纳入调整范围，形成覆盖城乡的规划法典，以统筹城乡发展，更好地发挥规划的作用。如德国的《建设法典》、新加坡的《规划法令》、韩国的《国土建设综合规划法》以及马来西亚的《城乡规划法》等，为统合城市土地与乡村土地，确立了不同层级的规划，形成统一的城乡规划体系。
我国的乡村规划建设管理工作始于改革开放初期。1982年，当时的城乡建设环境保护部下设了乡村建设管理局，负责指导和协调全国农房建设工作，省级建设行政主管部门也成立了乡村建设处[2]。但是这一阶段的乡村规划管理工作缺乏法律的规范，只停留在政策性的行政管理层面。直到1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》，以行政法规的形式规定了乡村规划建设问题，乡村规划制度在我国才有了法律依据，开始走上制度化、规范化。
由于《村庄和集镇规划建设管理条例》是国务院的行政法规，与1990年实施《城市规划法》相比，前者的效力位阶低，且其对乡村规划的制定、实施、修改等方面的规定较为原则、笼统，这就造成了乡村规划和城市规划脱节、分立，乡村规划可操作性差的局面。为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善居住环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，2007年10月28日全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》。
二、
乡村规划的法律性质
对乡村规划的法律性质进行探讨涉及到两个层面:行为意义上的乡村规划和结果意义上的乡村规划。前者指乡村规划的制定主体依据法定程序编制、确定、实施乡村规划的过程，即乡村规划行为;后者指乡村规划制定主体所编制、确定的文本形式的乡村规划，即乡村规划的内容。
(一)行为意义上乡村规划的法律性质
行为意义上乡村规划的法律性质指乡村规划在法律上属于何种类型的行为。作为一种新兴的规划类别，学界少有对乡村规划行为法律性质的专门探讨，而是将乡村规划(或城市规划)作为行政规划的一个下属概念，着重研究行政规划的法律性质。对于行政规划的法律性质，目前学界有行政立法行为说[3]、具体行政行为说[4]以及具体区分说[5]等几种观点。
由于行政规划的领域非常广泛，其在制定主体、内容、程序等方面也存在着差异，学者们从不同的角度出发论述行政规划的性质，因而得出不同的结论。但是涉及到乡村规划这一具体类型，笔者认为应在学界已有研究成果的基础上，结合乡村规划的编制、确定以及实施过程对其法律性质加以考量。
首先是乡村规划的编制、确定过程。我国《城乡规划法》第二十二条规定乡村规划的组织编制机关为乡镇人民政府，并由乡镇人民政府的上一级政府审批确定。可见，我国乡村规划采政府部门组织编制、审批确定的模式，是政府部门的职权之一。与此相对应的是，西方一些国家采用由代表市民利益的非政府组织确定规划的模式。如在美国，地方市镇设立的独立于行政部门的城市规划委员会享有规划的确定权[6]。
我国《城乡规划法》对乡村规划编制、确定程序的规定决定了乡村规划的编制审批为政府行政行为。因为政府编制、确定规划的过程是单方行为，不针对特定的对象，其结果是乡村规划内容的确定，且规划编制、确定主体为乡镇人民政府与县级人民政府，这就排除了乡村规划归属于行政立法行为与具体行政行为的可能性。因此，乡村规划的编制、确定过程属于抽象行政行为，即行政机关制定和普遍性行为规范的行为。
此外，应强调的是，《城乡规划法》第二十二条亦规定在村庄规划报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。这一规定打破了单纯由政府部门审批确定城乡规划的状况，使村庄规划的确定具有了民间性，突破了城乡规划固化为政府行政职权而忽视公众意愿的局限。因此，村庄规划的编制、确定从作为纯粹的抽象行政行为的公权属性向私权自治属性过渡。
其次是乡村规划的实施过程。《城乡规划法》第四十一条第一款规定在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，由建设单位或个人提出申请，并由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。通过颁发许可证的方式赋予相对人在规划区内使用土地或进行建设的行为属于行政许可行为，即在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定相对人从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的行为。此外，乡村规划的实施还包括对违反乡村规划的，有权行政部门可以采取行政处罚及行政强制等具体行政行为。因此，乡村规划的实施过程实际上是政府行使职权从事具体行政行为的过程。
(二)结果意义上乡村规划的法律性质
乡村规划方案只有经过特定的程序，由有权主体批准以后，才能正式生效。生效的乡村规划表现形式为规划文本、图纸以及附件。规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件;图纸用图像表达现状和规划设计的内容，其表达的内容及要求与规划文本一致;附件主要包括对规划文本或图纸做出具体解释的规划说明书和基础资料汇编(以下统称乡村规划文本)[7]。
结果意义上乡村规划法律性质的探讨涉及到乡村规划的内容与形式两个层面，即乡村规划内容的法律性质与乡村规划文本的法律性质。
首先，乡村规划内容的法律性质指乡村规划中做出的各种规定性要求的法律性质。由于乡村规划要对农村住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产和生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等做出具体安排，这实际上是限制农村土地所有权人、使用权人使用土地进行建设的自由。对于乡村规划的这一属性，有学者认为属于公用限制，即为满足特定的公益事业的需要而对特定的财产权赋予公法上的限制。更进一步分析，此种限制可以细化为使用管制和密度管制，前者是对土地用途的限制性规定，后者是对建筑物高度、建筑物容积率、基地面积等方面的限制性要求。
其次，乡村规划文本的法律性质是指其属于何种性质的文件，具有怎样的法律效力。结合《立法法》的规定，因为乡村规划由县级人民政府批准确定的，这就排除了其成为地方性法规和地方政府规章的可能性。但是依据《城乡规划法》第七条与第九条，乡村规划一经批准公布，则成为乡村建设和规划管理的依据，任何单位都应当服从规划的管理。因此，乡村规划文本属于没有立法权的行政机关制定的行政规范性文件，即行政机关针对不特定对象的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件。
乡村规划的法律救济
乡村规划的法律救济指因乡村规划的制定、实施以及修改等行为违法或不当而受到侵害的主体向行政机关或法院申请撤销、变更该行为，并请求弥补因该行为所产生损害的制度。因乡村规划体现为一系列制定、实施以及修改等过程，且不同阶段的行为过程其法律性质不同，所以乡村规划的法律救济在不同阶段亦存在差异。笔者将根据乡村规划的不同阶段对其法律救济进行相应的分析和探讨。
(一)乡村规划制定的法律救济———申诉、控告权
乡村规划的制定属于抽象行政行为，这就排除了对乡村规划的制定行为提起行政复议和行政诉讼的救济途径，因为我国《行政复议法》与《行政诉讼法》都排除对抽象行政行为的审查。但是《宪法》第四十一条第一款规定公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。结合《城乡规划法》第五十八条的规定，对于依法应当编制乡村规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改乡村规划的，公民可以向上级人民政府提出申诉控告或者检举，由上级人民政府责令改正。
(二)乡村规划实施的法律救济———申请复议、诉讼权
乡村规划的实施具体包括乡村规划行政许可、乡村规划行政处罚及乡村规划行政强制等具体行政行为。如公民合法权益受到乡村规划实施行为的侵害，其可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，请求撤销或变更相应行为并弥补对其造成的损失。
再者，如果公民认为乡村规划实施行为所依据的乡村规划文本不合法时，依据《行政复议法》第七条，可以在对乡村规划实施行为申请行政复议的同时，一并向行政复议机关提出对乡村规划文本进行审查。因为乡村规划文本为县级人民政府制定的规范性文件，属于行政复议可审查的内容。
(三)乡村规划修改的法律救济———规划保障请求权
规划保障请求权指基于对城乡规划的信赖而从事相关具体行为的公民，因规划的变更而导致合法权益受到损害的，请求行政机关弥补因此造成的损失的权利。规划保障请求权的理论依据为信赖保护原则，即为维护法律稳定、政府诚信以及保障公民基本权利，政府对其行为应守信用，对个人或组织对政府行为的正当信赖必须予以合理保护，以使其免受不可预计的不利后果[8]。
我国正处于经济、社会快速发展的时期，经法定程序制定的乡村规划会在经济、社会发展过程中因具体情况的改变而产生修改的必要性。如果任意修改乡村规划会削弱其权威性，甚至会造成乡村规划丧失作用。因此《城乡规划法》明确限定了修改乡村规划的程序，即依照乡村规划的制定、审批程序进行修改。这就维护了乡村规划的稳定性，有利于保障乡村规划的规范作用。即使依法对城乡规划进行修改，信赖原规划并且已采取相应行为的公民其合法权益亦存在受到侵害的可能性。此种情形下，合法权益受到侵害的公民可行使规划保障请求权，请求行政机关补偿损失。
我国《城乡规划法》并未明确规定规划保障请求权，而是概括性地宣示:对于因规划修改而受到损失的利害关系人，应当依法给予补偿。具体到乡村规划，第五十条规定在乡村建设规划许可证发放后，因依法修改乡村规划给被许可人合法权益造成损害的，应当依法给予补偿。但该规定没有明确补偿是由行政机关主动给予还是由当事人提出请求，此外对补偿数额、补偿金的负担以及补偿争议解决等程序问题亦没有做出规定。因此，对于行政机关未主动补偿因修改规划而造成的损失时，应赋予公民规划保障请求权。此外，应进一步明确补偿数额的确定方式以及补偿争议的诉讼解决方式。对于补偿金的负担，可以借鉴日本《都市计划法》第75条有关城市计划事业受益人负担金制度的规定，由规划事业受益人承担。
四、
乡村规划的法律规范体系
乡村规划的法律规范体系指国家现行的有关乡村规划的制定、实施以及修改等方面的法律规范的总称。乡村规划作为一项制度，在宪法、法律、法规以及规章层面都有相应的规范对其加以规定。研究乡村规划的法律规范体系有利于系统、全面地把握乡村规划制度，明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别，从而推动乡村规划制度的发展与完善。
(一)乡村规划法律规范体系的构成
首先是宪法层面上，《宪法》第十六条第五款规定:“一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地。”第八十九条关于国务院行使的职权中规定:“领导和管理经济工作和城乡建设。”第一百零七条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域的……城乡建设事业……等行政工作……”宪法的这些规定提出了公民合理利用土地的义务，并且授予政府管理城乡建设的权力，也构成乡村规划对公民使用土地进行建设加以限制的宪法依据。
其次是法律层面上，《城乡规划法》系统规定了乡村规划的制定、实施、修改程序，并明确了相应的法律责任，构成乡村规划制度的主要法律依据。《土地管理法》第三章“土地利用总体规划”以及第五章“建设用地”对乡村规划的建设用地规划和用地程序做出了限定。这些规定与《城乡规划法》中有关乡村规划的内容共同构成法律层面上的乡村规划体系。
再次是行政法规与部门规章层面上，《城乡规划法》颁布后，《村庄和集镇规划建设管理条例》并未废止，依旧具有效力。在乡村规划领域，《城乡规划法》未加以规定的则适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。2008年1月30日建设部关于贯彻实施《城乡规划法》的指导意见作为部门规章构成乡村规划法律规范体系的内容。
最后是地方性法规和地方政府规章层面上，如各地城乡规划条例以及实施城乡规划法办法、实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法等。
(二)乡村规划与土地利用总体规划———《城乡规划法》与《土地管理法》的竞合分析
《土地管理法》规定国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并且明确乡村规划应当与土地利用总体规划相衔接。《城乡规划法》亦规定乡村规划的编制应与土地利用总体规划相衔接。上述规定在法律规范层面界定了乡村规划与土地利用总体规划的关系，即城乡规划的编制要符合土地利用总体规划的要求。细究之，土地利用总体规划是以土地为对象，界定农用地、建设用地和未利用地的范围。乡村规划则主要以乡村建设用地为对象，合理安排建设用地内的建设活动。因此，从一定意义上可以说土地利用总体规划是乡村规划的前提。对于两者内容冲突的情形，应认定土地利用总体规划效力优先于乡村规划。
(三)乡村规划与城镇规划———《城乡规划法》内部的二元分立
《城乡规划法》一改《城市规划法》只规定城市规划的状况，将乡村规划与城镇规划并列纳入了调整范围。对此，学界给予高度评价，认为这一变化改变了城乡分割的规划管理制度，有利于城乡统筹规划、协调发展[9]。在肯定《城乡规划法》涵盖乡村规划具有积极意义的同时，笔者认为其宣示性意义要大于实际作用。因为《城乡规划法》依旧沿革了将城镇与乡村分立的做法，就城镇与乡村分别制定城镇规划与乡村规划，而不是就一定区域内的城镇和乡村统一编制城乡规划。对此，笔者认为应该借鉴我国台湾地区的经验，即制定综合开发计划，将都市土地与非都市土地纳入同一个管制系统，以此达到协调城乡空间布局的目的[10]。
(四)乡村规划与村庄、集镇规划———《城乡规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》竞合分析
《村庄和集镇规划建设管理条例》第三条规定，村庄、集镇规划中的城镇指乡级人民政府所在地和县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。该界定与1989年《城市规划法》对城市的界定相对应，即区别于按行政建制设立的直辖市、市、镇。可见，村庄、集镇规划与乡村规划在概念上相同，都指城市以外的乡村规划区域的规划。因此，依据上位法优于下位法的原则，有关乡村规划问题，《城乡规划法》有规定的，应该优先适用其规定。但是应当指出的是，《城乡规划法》规定乡规划、村庄规划的区域由县级以上人民政府确定，规划区以外的区域不适用《城乡规划法》;而《村庄和集镇规划建设管理条例》规定村庄、集镇规划区为村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设发展需要实行规划控制的区域。可见，村庄、集镇规划区的范围要广于乡规划、村庄规划的范围。对于乡规划、村庄规划之外的村庄、集镇区域依旧适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。
注释:
[1]李德华.城市规划原理[M].北京:中国建筑工业出版社，2001·583
[2] 建设部政策法规司，国务院法制办农业资源环保司，编·城乡规划与建设法规知识读本[M]·北京:知识产权出版社，2007·24
[3] [德]平特纳·德国普通行政法[M].朱林，译·北京:中国政法大学出版社，1999·159
[4] [日]南博方，著.日本行政法[M]·杨建顺，周作彩，译北京:中国人民大学出版社，1999·62
[5] [德]汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔·行政法:第2卷[M]·高家伟，译·北京:商务印书馆，2002·181
[6] 刘飞，主编·城市规划行政法[M]·北京:北京大学出版社，2007·87
[7]刘飞，主编·城市规划行政法[M]·北京:北京大学出版社，2007·112-113
[8]罗豪才，湛中乐，主编·行政法学[M]·北京:北京大学出版社，2006·281
乡村法制建设范文2
Abstract： Referring to the preparation method of city regulatory plan， this article firstly puts forward the necessity of the establishment of rural regulatory plan and then combined with the characteristics in rural areas， it focuses on the content of the regulatory plan index system， including the stipulation index and guidance index. Finally the differences between city and township regulatory plan index system and their respective synergistic effects are compared.
关键词： 控制性详细规划;指标体系;乡村;城市
Key words： regulatory detailed planning;index system;rural area;city
中图分类号：TU984.12 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）04-0123-02
1 乡村控规指标体系的研究背景与意义
1.1 乡村建设管控的现状分析 我国虽已制定一系列与乡村建设有关的法律法规和标准规范，其中不同规划条例的适用范围和规定内容均有所侧重，但并未对乡村建设的管控做过多提及或内容已较陈旧，无法满足现今快速的乡村发展。另外，在如今的村镇规划体系中，村庄（集镇）规划虽有建设规划引导，但在相关规范条例中所强调的内容均仅停留在镇区建设规划层面，并未对村庄建设规划部分有特别提及，而且其中仅强调宏观层面的内容，缺少对建筑等微观层面的具体指导。
1.2 以旅游村镇为例的乡村问题 乡村是一种自由生长的聚落形态，并非所有乡村均需要人工规划。由于相关条例或规划缺失造成的问题在一般乡村中并不会被明显暴露，只有当遇到需要被规划的乡村时，问题才会被展露无疑。如丽江束河古镇一类的旅游村镇，是城镇化进程中“被城市化”乡村的典型代表。旅游开发使它们在土地利用、产业结构、经营方式等方面逐渐向城市靠拢，随之造成整体风貌和自然环境被毁等问题，深入分析发现原因归根于乡村建设的失控。
1.3 乡村控规的提出 乡村需要寻找合理且有力度的管控方式，来达到保护乡村的目的。在现有乡镇规划体系中无法找到解决乡村建设失控问题的方法，反倒是管控用地建设这一目的与城市控规不谋而合。城市控规作为国家法定规划，在实施与管理的力度上高于任何非法定规划，另外通过编制指标体系对建设用地进行控制引导的方法，能够直接、明了地指导乡村。因此，编制乡村控规是解决问题的唯一方法。
2 乡村控规指标体系研究
2.1 规定性指标 根据城市控规规定性指标的经验，对乡村控规有以下启示：首先，明确乡村控规的制定目的，是对新用地的控制还是旧用地的引导;其次，城市控规的规定性指标中哪些适用于乡村控规，是否需要新增指标;最后，乡村控规规定性指标的数值如何确定。
2.1.1 适用范围 综合来看，可将乡村用地分为现状用地、更新用地和未来发展用地三类，其中以第一类为主。在现状用地中，用地建设和建筑现状已成定局，不再需要制定规定性指标进行把控。而更新用地和未来发展用地均面临被整体建设的处境，提前编制规定性指标，可达到整体管控的目的。
2.1.2 指标类型 乡村地区的建筑组合形态多以传统坡屋顶建筑围合而成的院落为基本单位，内部街巷空间由紧密布局的建筑挤出来。遵循这一重要特征，规定性指标的确定必须保证以下三点：①对传统建筑形态的传承;②对建设强度的控制;③对街巷空间的延续。
由此可将规定性指标确定为：建筑密度和容积率，对建设强度的整体控制;建筑高度，为更明确、严格地控制传统建筑的坡屋顶形式和建筑体量，必须同时规定建筑屋脊和檐口高度;绿化覆盖率（乔木覆盖率），而非城市的绿地率，乡村地区的绿化表现出自然、和谐的特征，多自然生长的乔木，少人工栽种的灌木、草坪，绿化覆盖率的计算方法更符合乡村绿化特征，避免了城市绿地率生硬、死板的规定方式。另外，在城市控规规定性指标的基础上，加入街巷贴线率，对街巷肌理进行延续。
确定乡村控规规定性指标的方法是，通过对乡村具有代表性的现状用地进行抽样调查，计算其建筑密度、容积率等指标的具体数值，初步确定符合现状及规律的经验值。再结合具体用地的特征和未来发展定位，微调经验值，最终给出合理的数值。
2.2 指导性指标 基于城市控规经验，对乡村控规指导性指标有以下启示：首先，由于乡村控规以保护整体风貌为目标，对建筑建造的引导极为重要，因此指导性指标的意义较城市更重大;其次，由于传统建筑的地域性与多样性，适合于乡村地区的指导性指标更趋于丰富和复杂;最后，其表达成果的方式可借鉴城市设计导则。
①适用范围。为了遵循乡村风貌整体性保护的原则，乡村控规指导性指标适用于乡村的所有区域：对现状建成区内的加建、改建或扩建行为，进行合理引导;对更新、和待开发的用地内的新建建筑，提前规定正确的建造设计方法。
②指标类型。不同地域环境下的传统建筑具有不同的建筑肌理和建筑平面形式，在建筑细部上更是五花八门。作为指导性指标的直接作用对象，乡村控规指导性指标的确定在对传统民居研究的基础上展开。通过对传统民居的研究，将其进行梳理和总结，如图1，主要分为三大类内容。
第一类为乡村地区总体特征引导，体现在三方面：首先对乡村空间格局进行整体把控，保持基本的山水格局特征;其次经过现场调研，整理、总结乡村建筑材料和建筑色彩特征，对乡村建筑的整体风貌进行总体把握。
第二类为民居建筑构建要素，体现在五方面：建筑平面、建筑立面、建筑结构、建筑高度和建筑细部。其中建筑平面包括平面类型、平面尺寸和组合关系，例如传统民居通常由“一”字型和“L”型按照不同方式组合而成，除对当地传统民居平面组合方式进行采集外，还要采集当地民居的开间、进深尺度，建筑立面、建筑结构。其中，建筑高度包括屋脊高度和檐口高度。
第三类为民居室外空间引导，包括天井、绿化和标牌系统。乡村地区的民居构建固然重要，但室外环境是民居存在的前提，良好的室外环境才能为乡村风貌锦上添花。
所有乡村控规规定性指标的确定方式，均是在对特定乡村地区的现场踏勘和调研资料整理的基础上，结合村民生活实际和乡村发展需求来决定。
2.3 小结 在城市控规的实践经验基础上，结合乡村地区自身特点，始终坚持以保护乡村整体风貌为目标，确立乡村控规的指标体系。从大的控制方法上，将其分为规定性指标与指导性指标，两类指标在适用范围、指标类型、甚至表达方式上均有差异，但缺一不可。需要强调的是，乡村控规指标体系的确定方法均是在对特定乡村地域内的现场调研基础上，提出合理的规定或指导，是一种基于现状的确定方法。
3 城乡控规指标体系比较
乡村控规的提出，促进了我国城乡规划体系的进步与完善。由于城市与乡村分别作为人类聚居的两种方式，在多方面均有较大不同，因此它们的指标体系差异也很大。
3.1 城乡控规指标体系的对比
3.1.1 规定性指标 除明显表现出城市控规规定性指标较乡村多外，还表现出以下特征：
①城市控规规定性指标间的互动性高。城市控规规定性指标的互动性表现在建筑密度、容积率和建筑高度上，乡村地区传统建筑均较低矮，因此规定性指标建筑高度的限定不会超过3-4层，导致容积率与建筑密度的取值没有过多的变化空间，取值相对固定。
②城市控规规定性指标确定的灵活性高，主要表现在对容积率的奖励政策上，其奖励结果是建筑高度的增加，而鉴于传统民居建筑高度的固定，这种灵活性基本不可改变用于乡村控规。
3.1.2 指导性指标 乡村控规指导性指标的类型和涉及内容较城市控规丰富得多。城市控规在不做城市设计专项规划研究的情况下，指导性指标仅作为简短的建议话语写入法定图则。乡村控规则不然，其指导性指标较城市的表现出以下特点：
①乡村控规指导性指标地位更重要。乡村所有区域均需在指导性指标的引导下，达到保护整体风貌的目的，否则乡村建设就会陷入一团乱麻。城市则不然，满足规定性指标便可从整体上避免用地建设陷入混乱，而指导性指标是不一定采纳的建议，应用城市设计思想对规定性指标进行验证才是其本质。
②乡村控规指导性指标确定依据是现状。为维持现状、保护现状，在现状调研基础上，创造遵从现状的未来。城市控规则相反，其指导性指标的确定依据是基于未来发展的定位和规划设计。
3.2 城乡控规指标体系间的协同作用 通过对比，城市控规指标体系以控制为主、引导为辅，规定性指标占据主导地位，一切城市建设活动必须在其控制下完成，一旦规定性指标失效，城市就会陷入混乱的建设中。乡村控规则以引导为主、控制为辅，其目的是维持乡村形态的稳定，引导其朝现状中好的方向缓慢发展，是一个渐变的过程。
综上所述，城市控规指标体系是防止城市在突变和剧变过程中的混乱，而乡村控规指标体系是保持其在渐变过程中的稳定。
4 结语
由于“被城市化”乡村的问题更突出、保护与发展的矛盾更尖锐，为其寻找解决问题办法的需求更迫切，因此乡村控规在此基础上被提出。在此总结的指标体系更为复杂、全面。乡村控规的制定不仅弥补了我国城乡规划体系在乡村建设管控方面的缺失，而且为乡村建设管理的执行提供了法律依据。借鉴城市控规指标体系的编制方法和结合自身特点，乡村控规指标体系始终以保护乡村整体风貌为目标，对乡村建设活动进行弹性引导为主、刚性控制为辅的有力把控。
参考文献：
[1]华中科技大学建筑与城市规划学院，四川省城乡规划设计研究院.城市规划资料集（第三分册小城镇规划）[M].中国建筑工业出版社，2003.
[2]江苏省城市规划设计研究院.城市规划资料集（第四分册控制性详细规划）[M].中国建筑工业出版社，2003.
[3]葛丹东.中国村庄规划的体系与模式―当今新农村建设的战略与技术[M].清华大学出版社，2013.
[4]费孝通.乡土中国[M].北京大学出版社，2014.
[5]刘李峰.乡村建设三十年：历程与启示[J].城乡建设，2008（9）：18-20.
乡村法制建设范文3
问：从立法的角度看，《城乡规划法》最大的突破在哪里？
答：原来的《城市规划法》只有城市没有乡村，《城乡规划法》则把城乡综合成一体进行考虑，前后两部法律名称上虽只改了一个字，但调整的对象却从城市走向城乡，以前几乎是空白的乡和村庄的规划将会在法律的保障下逐步推进。《城乡规划法》中所称的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。明确把村庄纳入规划，在国家层面的立法上是第一次。
问：贯彻实施好《城乡规划法》，应理解和把握哪些基本原则及要求？
答：一是要坚持城乡统筹；二是要坚持先规划后建设；三是要坚持科学编制规划，要把维护公共利益、促进社会公平、关注和改善民生，作为编制城乡规划的重要目标；四是要坚持服务“三农”，认真研究改进乡镇和村庄规划的内容与方法；五是要坚持强化规划实施监督，依法监督是城乡规划能否得到遵守和执行的重要保障；六是要坚持落实政府职责。
问：针对当前新农村建设中，个别地方乡村规划管理薄弱、农村无序建设和土地浪费严重的情况，有什么新规定？
答：《城乡规划法》提出，乡、村的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，引导村民合理规划建设。该法规定，“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批”。规划内容包括：“规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。”法律特别强化了对耕地的保护，规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地”。
问：《城乡规划法》对城乡规划的内容作了哪些强制性规定？
答：该法规定规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、乡镇总体规划的强制性内容。相比以往，该法对自然环境和文化遗产提出强制性保护，是一大历史性进步。
问：城乡规划的监督检查体现了哪些民意色彩？
答：该法尤为重视城乡规划的社会监督和公众参与。监督检查包括上级行政部门对下级的监督、人大的监督以及全社会的公众监督。上级对下级的监督是全面的监督，人大监督的重点是规划的实施与修改，社会监督的重点是违反规划的行为。同时，规定城乡规划报批前应向社会公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，公告时间不得少于30天。并特别强调，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。城乡规划经批准后应及时向社会公布，这意味着城乡规划将变得越来越透明。
问：针对一些地方大拆大建，违章建筑屡禁不止的状况，《城乡规划法》对违章建筑的处理有什么新规定?
乡村法制建设范文4
第一条为了规范我县村庄规划的编制实施和村民住宅的建设管理，促进建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《省农村村庄规划建设条例》，结合我县实际，制定本办法。
第二条本县行政区域内村庄规划的编制实施和村民住宅的建设管理适用本办法。
第三条村庄规划的编制实施和村民住宅的建设管理，应当坚持科学发展观，遵循统一规划、合理布局、节约土地、集约发展、因地制宜、突出特色的原则，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，促进城乡协调发展。
第四条县规划建设行政主管部门负责全县行政区域内村庄规划和村民住宅建设的管理工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内村庄规划的组织编制和实施，以及村民住宅建设管理工作，并确定专职管理人员。
村民委员会在县规划建设行政主管部门和乡（镇）人民政府的指导下，做好村庄规划实施和村民住宅建设管理工作。
县发改、国土、农业、水务、林业、交通、民政、财政、教育、文体广电、卫生、环保等行政部门以及电力、电信、邮政等相关单位，应当按照各自职责，做好乡村的基础设施和公共设施建设工作。
第五条村庄和村民住宅建设应当在统一规划的前提下，充分尊重村民自。村民住宅由个人建设，对特殊困难农户，有条件的村民委员会给予适当补助。村庄的基础设施和公共设施由农村集体组织多渠道筹集资金建设，县、乡人民政府给予一定扶持。
第二章村庄规划
第六条县城和省级重点镇规划区内的村庄按照县城和所在镇总体规划、详细规划的要求实施规划建设管理。其余村庄依据各自村庄规划的要求实施规划建设管理。
第七条编制村庄规划应当遵循下列原则：
根据建设社会主义新农村、实现小康社会目标的要求，结合当地自然环境、资源条件和社会经济条件，统筹兼顾，综合部署乡村的各项建设；（二）正确处理近期建设和长远发展的关系，推进农村现代化建设，使乡村建设的规模、速度同当地经济发展、人口增减相适应；（三）合理用地，节约和集约使用土地；（四）合理布局，配套建设，有利生产，方便生活；（五）保护和改善生态环境，统一规划乡村绿化、乡容村貌和环境卫生设施；（六）保护文物、历史遗迹和自然景观，突出地域和民俗特色。
第八条村庄规划在县规划建设行政主管部门的指导下，由乡（镇）人民政府组织编制，经村民会议或者村民代表会议讨论同意，报县政府批准后公布实施。
第九条乡（镇）人民政府应当委托具有专业资质的规划设计单位编制乡村规划，县政府有关主管部门应当无偿提供地质勘测、自然资源状况等相关基础资料，并做好乡村规划编制的服务工作。
第十条凡未编制规划的村庄，土地部门不得审批宅基地。村庄规划的期限一般为十年。
第三章村庄建设
第十一条村民委员会负责组织村庄规划的实施。在规划实施中，县规划建设行政主管部门应当加强监督检查和技术指导。任何单位和个人必须服从规划要求和用地调整，不得阻挠规划的实施。
第十二条对于人畜用水严重短缺地区、地质灾害易发地区、地下采空地区、水土流失严重的等不适宜人居地方的村庄和农户，应当选择交通方便、自然环境适宜居住、有利于生产生活的地方，按照规划的要求，有计划地实施搬迁，集中建设新村或者迁入其他村庄。
引导自然条件良好、人口较多、具有区位优势和发展潜力的村庄，采取扩建、改造等方式吸引周边自然村农户向该地聚居，逐步发展为中心村或者小城镇。
第十三条城镇周边的村庄应当依托城镇和产业发展进行改建，实现基础设施、公共设施与城镇共享，扩大城镇规模，增强城镇的辐射力和拉动力。
第十四条在村庄规划实施中，各行政村应制定近期建设方案，确定住宅基础标高、道路宽度及建筑红线、绿化带、工程管线、公共设施布局等事项，并根据本村产业发展和村民生产生活的需要，留出必要的产业发展用地、卫生通道等。
第十五条在村庄规划区内进行企业、乡村基础设施和公共设施建设的，建设单位或者个人应向乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府报县规划建设主管部门核发乡村建设规划许可证。
县规划建设主管部门经审查对符合村庄规划要求的，应当核发乡村建设规划许可证。乡村建设规划许可证有效期为二年。建设单位或者个人取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。
第十六条在乡、村庄规划区内进行建设，应按照《省建设工程质量管理条例》和有关技术规范的要求执行，保证施工安全和工程质量。县规划建设行政主管部门应对村庄规划建设管理人员进行业务培训，对农村建筑工匠加强技术培训和管理。
第十七条在村庄规划区内，建设基础设施、公共设施和企业生产经营性设施，应符合乡村规划，并由具有相应资质的单位设计。建设单位或者个人在开工前必须向县规划建设行政主管部门提出申请，由县规划建设行政主管部门对工程设计、施工条件依法审查批准，颁发施工许可证，并经乡（镇）人民政府现场验线后，方可开工。
第十八条乡（镇）人民政府和村民委员会因实施乡村规划给单位和个人合法权益造成损失的，应按照县政府规定的标准给予补偿；村民宅基地被占用的，应重新分配宅基地。
第四章村民住宅建设
第十九条县规划建设行政主管部门应加强对村民住宅设计、建设的指导，无偿向村民推荐设施完善、使用功能齐全、布局合理、造型多样、体现地域和民俗特色，符合不同经济水平村民需要的住宅设计图，推广使用新材料、新技术、新工艺。
第二十条村民住宅设计遵循适用、经济、美观、安全、卫生、方便的原则，按照村庄规划确定的建筑风格，结合当地农村生产生活的实际需要，对房屋位置、房屋结构、通道、庭院、围墙、门户、卫生设施、畜禽圈、沼气设施等家庭生产生活设施，科学设计，合理布局，并与周边环境相协调。
第二十一条村民建设住宅应当按照村庄规划和建设技术规范的要求，自主设计或者选择县级以上规划建设行政主管部门推荐的住宅设计图。在适宜的地方提倡和推广建设坡屋顶式的村民住宅。
第二十二条村民新建、改建、扩建二层以上住宅，应当由具有相应资质的设计单位设计，或者采用县级以上规划建设行政主管部门无偿提供的通用设计。
村庄规划编制和村民住宅设计人员应当实地考察，充分听取村民意见，结合当地的地域风貌和民俗文化，科学合理的编制村庄规划和设计村民住宅。
第二十三条村民在规划区内建设住宅需要申请宅基地的，应当先向村民小组或者村民委员会提出申请，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，并报乡（镇）人民政府审核，经县规划建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，依照《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》有关规定执行。
第二十四条村民委员会在乡（镇）人民政府指导下，依据土地行政管理部门的宅基地使用批准文件进行定点放线后，村民方可开工建设住宅。
村民委员会进行定点放线，应当确定宅基地的位置、面积、四至、基础标高、房屋层高等。
第二十五条农村村民一户只能拥有一处宅基地，村民取得新的宅基地建设住宅的，原有宅基地须在住宅建成后交回集体。
禁止违法多占宅基地。禁止在承包土地中擅自建设住宅。
第二十六条乡（镇）人民政府应在村民住宅建设、改造中推广使用沼气、太阳能、风能、水能等清洁型能源，并提供技术指导和资金补助。
第二十七条县规划建设行政主管部门，应当加强对村庄房屋的产权产籍管理，依法保护房屋所有人的合法权益。
第五章乡村管理
第二十八条村民委员会应当加强饮用水源的保护。有条件的乡村应当实行集中供水，并使饮用水质达到国家规定的卫生标准。禁止在乡村公共饮用水源地建厕所、畜禽圈、污染型企业或者排放污水以及堆放垃圾和其他废弃物。
第二十九条村民委员会应当加强村庄环境卫生的管理，明确环境卫生责任区和责任人。村民应当维护村庄环境卫生，不得随意倾倒垃圾、粪便、废料废渣和其他废弃物或者向道路及公共场所随意排放污水。村民建厕所、畜禽圈等不得占用村庄街巷通道。
第三十条村民委员会应当加强对村庄基础设施、公共设施的管理，保证正常使用，任何单位和个人不得擅自占用或者损毁。任何单位和个人都有义务保护村庄内的文物古迹、古树名木、风景名胜资源、军事设施和国家公共设施。乡（镇）人民政府和村民委员会对乡村建设中形成的具有保存价值的文件、图纸等资料应当及时整理归档。
第三十一条任何单位和个人对村庄规划建设中的违法行为，有权向各级人民政府或者有关行政主管部门举报。受理举报的单位应当及时查处。
第六章法律责任
第三十二条未取得施工许可证进行建设的，由县规划建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除；尚可采取改正措施的，由县规划建设行政主管部门责令限期改正，处违法建筑面积每平方米五元以上十元以下罚款。
第三十三条工程竣工后未及时清理平整施工现场的，由乡（镇）人民政府责令限期清理；逾期不清理的，由乡（镇）人民政府或者村民委员会组织人员清理，所需费用由责任人承担。
第三十四条未经村民委员会组织定点放线，或者不按照确定的宅基地位置、面积、四至、基础标高、房屋层高建设住宅，严重影响乡村规划的，由县规划建设行政主管部门或者乡（镇）人民政府责令停止建设，限期拆除；影响乡村规划，尚可采取改正措施的，由县规划建设行政主管部门或者乡（镇）人民政府责令限期改正，处违法建筑面积每平方米五元以上十元以下罚款。
第三十五条在乡村规划区内乱堆乱倒垃圾、粪便、废料废渣及其他废弃物或者向道路及公共场所随意排放污水的，由乡（镇）人民政府责令改正，可以处五元以上五十元以下罚款；损毁基础设施、公共设施的，由乡（镇）人民政府责令改正，可以处一百元以上一千元以下罚款。前述行为造成损失的，应当赔偿。
第三十六条违反本条例规定的行为，《中华人民共和国城乡规划法》和其他法律、法规有处罚规定的，从其规定。
第三十七条阻挠乡村规划建设管理人员依法执行公务，违反治安管理法的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
乡村法制建设范文5
一、规范审批程序
（一）申请
个人申请住宅用地建设的，应持下列材料向所在地村（居）委会提出申请：
1、《农村村民住宅用地与建设申请表》一式五份；
2、户口簿及申请人的身份证复印件；
3、确系无法就地翻建的，须提供与村（居）委员会签订的同意退出原使用的住宅用地的协议书（格式由国土资源分局统一制定）。
（二）审核
1、村（居）委员会初审
（1）建房申请人确系无房户的，由村（居）委员会出具没有住房的证明；
（2）村（居）委会根据村（居）民申请，每季度首月召开村（居）两委干部会议进行审议，在本村内公示15天，公示期内无异议或者异议不成立的，在《申请表》中签署意见，证明申请人的原住宅用地情况和家庭成员现居住情况，并在3天内报乡（镇）个人住宅建设用地管理工作领导小组（以下简称“乡（镇）领导小组”）审核。
2、乡（镇）人民政府审核
（1）乡（镇）领导小组收到村（居）委会上报个人申请单独住宅建设用地有关材料之日起3个工作日内，组织乡（镇）村建站、国土资源所一同到实地勘测，并对是否符合住宅用地和建设申请条件、是否符合乡（镇）土地利用总体规划、是否存在地质灾害隐患等事项进行审核，属于重点控制区域范围外的，还需对是否符合村庄、集镇规划进行审核。
（2）经审核符合条件，个人申请单独住房建设用地及扩建的，乡（镇）国土资源所、村建站现场确定规划用地范围，并要求提供施工图纸，由乡（镇）领导小组集中上报国土资源分局审核。
（3）城市规划区外依法取得原住宅用地范围内申请翻建的，乡（镇）国土资源所、村建站应及时签署意见，并分别上报国土资源分局和区建设局备案，不再办理用地批准手续，直接办理《规划建设许可证》。
（三）批准
个人建房严格执行“一户一宅”制度，其拟建住宅建（构）筑物垂直投影的面积：3人以下每户限额用地80平方米，4-5人每户限额用地100平方米，6人以上每户限额用地120平方米。申请利用空闲地、荒坡地和其他未利用土地的，每户增加不超过30平方米。小区建设的以规划审批为准。
《省贯彻实施<中华人民共和国城乡规划法>的若干意见》出台前，城市规划区外的个人建房，由国土资源分局在10个工作日内审核后，集中上报区个人住宅建设用地管理工作领导小组（以下简称“区领导小组”）审批；城市规划区内的，由申请人向乡（镇）领导小组提出申请，报市规划局核准。申请住宅用地涉及农用地转用的，由国土资源分局按季度汇总上报市人民政府批准后，再报区领导小组审批住宅用地。
建房审批完毕后，村（居）委员会在村内明显位置进行公示，公示时间不少于3天。
（四）监管
1、放样：乡镇村建站、国土资源所在建房批准公示期满3个工作日内按审批图纸及占地面积进行放样，划定四至范围，并发放放样通知书。同时按审批范围分别抄送国土资源分局、区建设局、市规划局办事处、市城管执法局执法六大队、所在村（居）委员会。电力、供水部门在放样后方可给予办理临时用电、用水手续。
2、核样：基槽开挖后或基础施工完毕后，墙体砌筑前或框架结构一层柱筋绑扎前由乡镇村建站和国土资源所到现场进行核样，并发放核样通知书。同时按审批范围分别抄送国土资源分局、区建设局、市规划局办事处、市城管执法局执法六大队、所在村（居）委员会。
乡（镇）村建站负责层数和建筑面积控制，国土资源所负责用地面积控制。发现超面积、超层建设的，要及时予以制止。制止无效的，要及时报告所在村乡镇包村领导，按违章建筑进行查处。
二、严控审批区域
根据《市城市总体规划》和《市区土地利用总体规划》，结合我区项目、基础设施和城市建设的实际情况，对我区个人建房分三个区域进行监管审批。
（一）重点控制区域：重点保护港口岸线、临港工业腹地、重大项目、重要基础设施、工业园区、城市建设用地和重要干道红线外两侧各100米范围内等七方面的建设用地，将涉及我区7个乡镇91个行政村、4个盐场共200KM2的区域，划定为个人建房重点控制区域（具体村庄见附件1）。
重点控制区域内，危房、因自然灾害造成房屋倒塌且无其他住房，或住房困难户，可单独申请个人建房，原则上就地翻建，确系就地无法翻建的，要在旧村庄内整合，拆旧建新，不得占用耕地。
（二）严禁审批区域：城市规划市区及重点控制区域内拟作为近期建设的项目用地划为严禁审批区域（具体村庄见附件2）。
严禁审批区域内，禁止新建房屋。D级危房或因自然灾害造成房屋倒塌且无其他住房，需翻建的，方可申请就地按原房屋产权占地面积、原建筑面积、原建筑层数批准建设。
（三）其他区域:重点控制区和严禁审批区外的个人建房，按有关规定审批，鼓励村（居）委员会进行土地整理、旧村整治、建设试点小区。
三、明确执法职责
区领导小组由区政府分管副区长担任组长，区监察局和国土资源分局局长为副组长，区监察局、国土资源分局、公安分局、区建设局、市城市管理执法局执法六大队、市规划局办事处、区安监局领导一名为成员(具体名单见附件3)，负责全区个人建房审批和管理，督促乡（镇）领导小组牵头组织打击违法用地和违章建筑行为。乡（镇）领导小组由乡(镇)长担任组长，国土所、村建站、城管中队（城市规划区范围内的乡镇）、纪检监察、安监、派出所等部门负责人为成员，负责本辖区内个人建房审批、批后监管和牵头组织对违法用地、违章建筑行为的打击。执法队伍拆除非法占地建筑时，必须对国土资源所发放《责令停止国土资源违法行为通知书》后继续违法抢建部分的建筑物全部予以拆除；供电、供水部门对违章建筑给予停止供电、供水。
（一）村级、国土资源所和乡（镇）村建站要建立巡查报告制度，及时发现并制止责任范围内的违法用地和违章建筑行为，并将情况书面报告乡（镇）领导小组。
（二）乡（镇）领导小组根据巡查报告情况，对国土资源所或乡（镇）村建站制止无效的违章建设行为，督促乡（镇）包村领导及时组织国土资源所、村建站、城管中队、镇村干部等进行制止、拆除。
（三）乡（镇）包村领导对违章建设制止无效的，必须立即报告乡（镇）领导小组，由乡（镇）领导小组在一层封顶完成之前组织拆除。
四、强化责任追究
（一）个人建房审批及批后监管责任
1、村“两委”主要负责人和村级土地协管员没有认真履行调查核实职责，造成个人建房违反“一户一宅”规定的，一季度内，发现1宗的，对村“两委”主要负责人和村级土地协管员予以通报批评；发现2宗以上（含2宗）的，对村级土地协管员予以解聘，对村“两委”主要负责人予以停职、降职或免职。
2、乡（镇）村建站未认真核准建房申请户的建筑层数和建筑总面积，国土资源所未认真核准建房申请户的用地面积，造成农村建房用地、建筑超面积或建筑超层数的，一季度内，发现1宗的，对村建站、国土资源所负责人予以通报批评；发现2宗的，对村建站、国土资源所负责人予以效能告诫；发现3宗以上（含3宗）的，对村建站、国土资源所负责人予以免职。
3、乡（镇）村建站、国土资源所不按时放样、核样，或放样、核样后未及时通报给相关部门的，一季度内，发现1宗的，对村建站、国土资源所负责人予以通报批评；发现2宗的，对村建站、国土资源所负责人予以效能告诫；发现3宗以上（含3宗）的，对村建站、国土资源所负责人予以免职。
4、乡（镇）村建站、国土资源所对农村住宅批后未监管，或发现建筑超面积或超层未及时制止、报告，造成审批后的农村住宅占地、建筑超面积或超层的，一季度内，发现1宗的，对村建站、国土资源所负责人予以通报批评；发现2宗的，对村建站、国土资源所负责人予以效能告诫；发现3宗以上（含3宗）的，对村建站、国土资源所负责人予以免职。
（二）违法用地案件查处责任
1、村级土地协管员、村“两委”主要负责人对本村内违法用地、违章建筑行为未及时发现或报告，一个月内达1宗的，予以通报批评；一个月内达2宗以上（含2宗）或一年内被通报批评2次的，对村级土地协管员予以解聘，对村“两委”主要负责人予以停职、降职或免职。
2、一季度内，国土资源所对发现的国土资源违法行为没有及时报告或制止并发放《责令停止违法行为通知书》，造成房屋基础建设完成，达2宗的，对国土资源所包片人员予以通报批评；达4宗的，对国土资源所负责人予以效能告诫；达6宗的，对国土资源所负责人予以免职调离。
3、乡（镇）村建站对违章建筑没有及时制止、对违规施工队伍没有监管或对在建违章建筑用电、用水情况没有及时报告，造成房屋基础建设完成的，达2宗的，对村建站包片人员予以通报批评；达4宗的，对村建站负责人予以效能告诫；达6宗的，对村建站负责人予以免职。
4、一季度内，乡（镇）包村领导对国土资源所移送的所包村的国土资源违法行为，没有及时牵头组织制止、打击，造成房屋墙体（或梁柱）已建完成的，达1宗的，予以通报批评；累计2宗的，予以效能告诫；累计3宗以上（含3宗）的，予以免职调离。
5、乡（镇）领导小组对乡（镇）包村领导、国土资源所等上报的国土资源违法行为没有及时牵头组织联合拆除，造成房屋一层封顶完成的，由区领导小组督促乡（镇）领导小组在五天内。仍未拆除到位的，计入查处和整改不到位数。第一次季度检查中，发现乡（镇）由于制止不力或未履行好职责，存在国土资源违法行为未发现或未查处到位的，笏石镇超过4宗以上（含4宗）、其他乡（镇）超过3宗以上（含3宗）的，对该乡（镇）分管领导予以通报批评；责令限期整改后在第二次季度检查中未能及时整改到位的，对该乡（镇）分管领导予以效能告诫；责令继续限期整改后在第三次季度检查中仍整改不到位的，对该乡（镇）分管领导、国土资源分局分管领导予以免职调离，对乡（镇）主要领导予以调整岗位。
6、国土资源所要做好案件相关法律文书制作工作，建立完整档案。一年内，发现没有建档或建档不完整，3宗以下的，对国土资源所负责人予以通报批评；3宗以上（含3宗）的，对国土资源所负责人予以效能告诫。
乡村法制建设范文6
【关键词】乡村基层民主建设 社会结构 解决方案
【中图分类号】D05 【文献标识码】A
众所周知，我国是一个农业大国，农业文明的起点在乡村。广阔的领土、众多的人口、不同的风土人情决定了我国各地的情况差异比较大。乡村基层民主与社会结构的建设和完善，是建设中国特色社会主义的重要内容，更是落实社会主义科学发展观、构建社会主义和谐社会理念的重大体现。但是随着改革建设进程的不断推进，在取得重大成就的同时，也有一些问题暴露出来。为推进乡村基层民主建设与社会结构的完善，必须找出问题的解决办法，才能让乡村基层民主建设的小树茁壮发展，才能让社会结构等问题不断减少，才能加强我们党执政之基的稳固，才能实现社会主义的和谐发展。
我国乡村社会有明显的分界点，不同地域的交往相对有限
我国宪法第111条明确规定了由人民依法直接行使民利，让人民群众直接参与与自身利益相关的事务。基层民主制度是基层群众性自治组织自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的方式、方法、程序的总和。
了解乡村社会结构，对推进乡村基层民主建设有着重要意义。我国乡村社会结构的特点主要表现为以下两个方面。
一方面，它有明显的分界点。因生活地域的不同，不同地域生活的社会群体，经济、文化、语言、行为都有所不同。一般来说，同一地域生活的成员意识、需求重合度较高并有很强的团体认同感，在特定情况下还会有共同的对外行动。
另一方面，同一地域的成员之间行为方式、语言交流、饮食习惯和风土宗教较为相同，在同一地域内相互熟悉，有密切的人际交往关系，对不同地域的交往相对有限。
同时，因经济把一部分人联系在一起，共同从事某种工业品的生产加工，在这个基础上形成了共同的生活行为方式和共同的交流语言，这种结构也迅速改变了传统的乡村社会结构。因此，在乡村基层民主建设中，也应该依据乡村社会结构的变化来做出一定的调整。
我国乡村基层民主建设存在的主要问题
乡村基层党组织建设发展不够完善。随着社会形势的转变，乡村基层党组织所处的社会环境和工作环境也都发生了重大改变。首先，有些乡村基层党员对新知识学习不够。在复杂的环境中，基层党员的社会价值观也有了多元化的趋势，骄奢淫逸的不良风气对立场不坚定的乡村党员产生了消极影响。其次，有些乡村党员因乡村社会结构的变化外出打工，或在外经商，导致流动性强，难以参加党员教育培训课程，与人民群众联系不紧密。最后，在乡村基层党组织队伍中，党员老龄化现象较重，不注重发展年轻新成员，使乡村基层党组织缺乏党员应有的朝气和活力，难以在基层民主建设中发挥党员的模范作用。
乡村基层社会法律法规以及相应的保障制度不够健全。随着乡村经济社会管理体系的改革，某些乡村基层干部学习主动性和学习能力不够强，基层部门分不清楚自身职能，对自身的工作责任、工作范围和被赋予权力不够清晰明确。还有一些地方，乡村基层民主法规并未落实，有些领导干部依旧专制，不愿民主行事。管理、监督并没有落到实处，乡村基层权利部门相互推诿工作责任，工作效率低下，甚至出现基层干部拉帮结派侵害乡村群众资产等违法犯罪行为，造成一些严重的社会纠纷和不良社会事态。
乡村基层干部的党性和文化素质需要加强。按照相关统计数据显示，在一些经济、教育不发达地区，乡村基层干部和基层群众的文化素质普遍较低。列宁曾经说过：“文盲是处在政治外的，不识字就不可能有政治。”乡村干部如果文化素质低，就会造成思想观念落后、工作作风不实，在对待工作上就会有“懒惰、等待、推卸、敷衍”等消极思想，没有实干精神，缺乏为人民服务的主动性。这样的工作态度难以提高领导干部自身的党性意识。面对基层群众，乡村领导干部容易采取“以暴制暴”的做法来解决问题，这种恶性循环在乡村基层民主建设中无法形成良好氛围，乡村基层民主的建设难以取得重大突破。
乡村基层民主建设中村务决策不够公正、透明。依照我国相关制度的规定，在现阶段乡村基层民主建设中，应该是由村民来决定本村的重大事项。但现实中，往往是由党员来作为乡村的村民代表，或是默认由乡村的村民组长抑或村长来作为代表，对乡村的重大事务进行决策，有的时候甚至是决策之后基层民众才能知晓情况。这种现象偏离了我国乡村基层民主建设制度的原则，没有反映出村民群众的真正意愿，也没有办法让村民平等参与村务，造成乡村基层群众对乡村基层事务决策没有实质性的决策权。
乡村基层群众的政治素养需要提高。乡村基层群众往往由于受教育程度不高，缺乏民主主体的意识。根深蒂固的封建君主专制制度遗留的影响，使受教育程度不高的乡村基层群众惧怕权威、依赖权威，有着严重的臣民思想。他们中大多数人，以年纪大者更甚，只知服从而不知自己拥有民。因此，面对“村务不公开、村干部拥有绝对权威、村民无法行使监督权”的现象，乡村基层群众根本不知道该怎么正确行使自己的民利。
我国乡村基层民主建设的路径选择
首先，要加强乡村基层党组织的学习培训，用不同培训形式，来提高乡村基层党员对新形势的认识。依据乡村社会结构的变化来强化乡村基层党员建设的管理，对流动党员的管理工作要做到位。注重激发乡村基层党员队伍的活力，鼓励他们充分发挥党员的先锋作用，紧密联系广大乡村基层群众。
其次，对宪法和相关法律仅对乡村基层法律法规进行了原则性规定进行完善，在现实中，我国幅员辽阔，各地区经济、文化、宗教、风俗和地理条件都不相同，各区域在贯彻执行乡村基层民主建设时，应全力完善基层民主建设的地方法规。在遵守宪法和法律的原则性规定下，依据本地区的人口状况、经济文化以及地理条件等各个因素，来制定出适合本区域基层民主建设的地方法规，从而有利于提高乡村基层民主建设的落实程度。还应该积极完善乡村基层政治体制改革，明晰乡村基层干部的权利、责任、利益之间的关系，科学合理地分清乡村基层管理部门之间的关系，为乡村基层民主建设提供完善的制度保证。
党性高、文化素质强的乡村基层领导干部，是建设乡村基层民主重要的基础性条件，提高乡村基层干部党性和文化素质，是建设乡村基层民主进程中不容忽视的一步。所以，必须要加大对贫困、偏远地区的教育力度。除大力完善基础教育设施，还要针对乡村基层干部进行党性教育，使他们不断强化先锋队意识，正确处理好个人利益和群众利益之间的关系。
再次，在乡村基层民主建设中，应该有针对性地加强完善《村委组织法》并加大对其宣传力度，让村民知晓自己的权利并主动维护自己的权利。在针对重大村务的决策中，应该保证各项程序细致透明化，对参与群众的权利、责任、义务以及参与决策的规则都规范化，使基层村务透明化，促进乡村基层民主建设。
最后，积极对乡村基层群众普及民主法制教育，提升乡村基层群众的主人翁意识。教会他们在合法权益受到侵害后，该怎么运用法律武器来维护自身的合法权益。加强乡村基层群众依法参与管理的能力，使乡村基层群众主动行使自身权利，自觉履行自身义务，使乡村基层民主建设进程能够步入一个良性循环的轨道。
总体来说，我国乡村基层民主的建设是取得了巨大进步的，但纵观乡村基层民主建设过程与社会结构的问题研究，因各地区对政治观念的把握不同、经济文化发展不均衡等因素，导致一些问题亟待解决。只有解决乡村基层民主建设中的问题才能更加合理地完善乡村基层管理机构，完善相关基层管理机构的职能，从而建立起一个充满活力的社会主义新农村，实现全面建成小康社会的目标。
（作者单位：延安大学政法学院）
【参考文献】
①王瑾：《改革开放三十年的基层民主建设》，《当代世界与社会主义》，2008年第5期。
