更新时间:2023-06-06 16:47:20
关键词:农贸市场;地方立法;对策建议
农贸市场作为重大民生工程和公共事业,与人民群众日常生活密切相关。近年来,全国各地都加强了对农贸市场的管理与建设。当前,已有多地就农贸市场管理进行了立法,这对于提升农贸市场管理水平发挥了重要作用。然而,在立法过程中,也暴露出一些新问题。一方面,受社会经济不断发展影响,人民群众需求有所改变,农贸市场管理面临的形势有所变化;另一方面,现行的地方性法规和规章在制定和实施中存在着一定的缺陷和问题,需要修正与完善。农贸市场管理依据的法规是农贸市场发展基础和运行保障。在农贸市场提档升级的背景下,从法规政策角度研究农贸市场,有助于提升城市品质,改善民生,提高人民群众的生活水平和满意度。①
一、农贸市场管理的现状及问题
农贸市场是联系农产品种养者、经营者、消费者的重要纽带,是城乡居民“菜篮子”商品供应的主要场所和流通渠道,是重要的城市基础配套设施和大众消费服务平台。当前,一些地区的农贸市场管理体制、机制相对落后,造成农贸市场建设及管理存在诸多问题,与加强城市管理和人民群众的要求还存在较大差距。主要包括以下问题:一是农贸市场建设规划缺乏前瞻性和统一技术标准,存在布局不合理,部分农贸市场配套设施不全、功能布局混乱,因先天条件不足导致的“脏、乱、差”等现象。二是部分现有农贸市场并未达到升级改造标准,大多基础条件较差,导致后续管理难度较大。三是部分农贸市场公益性减弱,管理力度相对松弛。一些公办农贸市场的所有权已转移至社会各类市场主体,其缺陷就是片面追求利益最大化,只重视经济利益,忽略了社会效益。四是有特色的专业市场化农贸市场不多,辐射能力较弱,发挥不了优化农村产业结构、促进区域经济增长的作用。五是市场开办主体责任不明晰,建设标准不统一,对经营者约定不足、督促不够,对自己承担的食品安全、环境卫生、公共安全等责任不清楚。六是少数经营者法律法规意识淡薄,不遵守市场管理规定,缺斤少两、价格欺诈、质量不合格、违法经营现象时有发生。七是农贸市场管理行政部门责任主体不明确。农贸市场管理涉及商务、市场监管、自然资源、住房城乡建设、农村农业、生态环境、卫生健康、公安、应急、消防、城市管理等多个职能部门,造成监管弱化和监管缺位等现象。八是“马路市场”冲击正规农贸市场。正规市场周边常不同程度伴存着“马路市场”,既影响了市容市貌,存在严重的交通安全隐患,也损害了市场内合法经营者的利益,造成有市不入、有市空置的现象。九是农贸市场现代化管理技术手段缺乏,信息化建设相对落后,农贸市场综合等级评定措施尚未出台等。十是现有法律亟须完善。国务院《城乡集贸市场管理办法》已于2017年3月废止,而省级层面出台的多数是集贸市场管理条例,对农贸市场管理不够具体,且制定实施年代较早,明显滞后。
二、农贸市场的立法现状
(一)缺乏统一的农贸市场管理法律法规
国务院《城乡集贸市场管理办法》废止后,在国家层面尚缺少统一全面规范农贸市场管理的法律法规。目前,农贸市场规范管理依据更多散见于各领域法律法规,如食品安全问题依据《食品安全法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》以及各省、市、自治区食品安全条例及“三小”条例等;环境卫生问题依据《城市市容和环境卫生管理条例》及地方性法规,如各地市城市市容和环境卫生管理条例。此外,还涉及建设规划、市场秩序、公共消防安全、防疫等相关法律法规和规范,比较零散,不利于操作。
(二)农贸市场管理地方立法有待规范和完善
安徽、湖北、四川、广东等省先后出台过与农贸市场管理相关的条例。这些条例虽均涉及农贸市场的管理,但都不够具体,且制定实施年代较早。2015年修正的《立法法》赋予了设区的市具有城乡建设与管理方面的地方立法权,各地开始针对农贸市场管理进行立法,如徐州和扬州市农贸市场管理条例,广西《南宁市农贸市场管理办法》《百色市农贸市场管理条例》等。这些地方性法规和规章,对农贸市场管理产生了积极作用,但也逐渐显露出一些问题:1.相关规定适用范围不协调。各地立法对适用范围都进行了明确,有些适用范围为市中心城区的农贸市场,不包括乡镇;有些全域适用。当前,城乡农贸市场发展状况不平衡,城区和乡镇差别较大,若将所有乡镇农贸市场纳入适用范围,容易因基层政府资金投入不足、执法力量较弱等原因,对法规施行效果产生不利影响。2.主管部门混乱。农贸市场是一个涉及多部门的综合体,立法层面赋予了众多行政部门参与管理权。实践中,将市场监管部门明确为主管部门、牵头部门的情况都存在。倘若各部门之间没有协调机制,只进行分散管理,不利于农贸市场发展。为此,需要设定协调机构协调各部门工作,厘清各部门的职责。3.农贸市场的定义混乱。不同地方的立法对农贸市场的定义各有不同,如《扬州市农贸市场管理条例》第一章第三条规定:“本条例所称农贸市场,是指有固定场所和相应设施,以食用农产品现货零售为主的集市型交易市场。”《徐州市区农贸市场管理条例》第一章第三条规定:“本条例所称农贸市场,是指依法设立,有固定场所与设施,专门用于农副产品交易的市场。”《贺州市农贸市场管理条例》第六章第三十五条规定:“农贸市场,指依法设立,由市场开办者提供固定场所和相应设施、市场经营管理者实施经营管理、场内经营者在其中公开进行农产品、农副产品交易的场所。”农贸市场若无明确规范的定义,容易产生管理真空。4.违法违规行为处罚条款不完善。有关农贸市场的地方性法规基本都明确了禁止性的行为,但未明确对应的罚则,导致法规实施效果大打折扣。虽然部分领域有专门的法律法规规章规范,如食品安全、计量、价格、消防、环境卫生等,但都散见于各部法律法规规章当中,且其中部分规定并不明确。有必要进行梳理列举,方便执法,以避免监管部门执法时无法可依,以及因责任不清导致市场开办者与市场经营者出现矛盾。
三、完善农贸市场地方立法的对策与建议
运用法治对策,完善农贸市场地方立法,需要明确几个关系:一是管理与发展的关系。解决当前农贸市场管理出现的主要问题,推进农贸市场升级改造,有秩序、有目的的管理是农贸市场持续发展的保障。二是各部门之间的协调关系。农贸市场的地方立法不仅要理顺各部门监管职能,规定各部门的职责分工,更要规定部门之间的协调机制。三是内部管理与外部管理的关系。各行政部门的管理责任是外部管理,农贸市场开办者的管理属于内部管理,二者之间既相互联系又各具特点。各方的出发点和要求不同,需要平衡各方需要。四是刚性与柔性的关系。在处理问题时,既要遵守禁止性的刚性规定,也要采取鼓励等柔性手段,依此可以减少监管者与相对人之间的矛盾。
(一)找准主要问题
农贸市场“脏、乱、差”等问题历来是农贸市场管理痛点、难点。究其原因,主要包括农贸市场开办者及经营者主体责任落实不到位;主体职责不明晰,出现监管真空;监管的法律法规依据不足等。针对具体问题,通过立法明确管理部门,采取强有力的管理措施解决农贸市场“脏、乱、差”等问题,农贸市场管理即成功一半,其他相关职能部门只要根据自己的职能管好食品安全、交易秩序等就可以完成农贸市场的整个管理工作。
(二)理顺监管职能
农贸市场管理涉及的监管部门多,各部门的监管职责尚未完全厘清,需要依据相关法律法规规定进行梳理确认。《国务院关于加强农产品批发市场监督管理的规定(征求意见稿)》《关于印发农贸(集贸)市场新冠肺炎疫情防控技术指南的通知》(联防联控机制综发〔2020〕223号)等对农业农村、商务、卫生健康、市场监管部门职责进行了明确。农业农村部门要督促指导食用农产品生产者开具食用农产品合格证;商务部门要指导市场做好设施改造,提升改善经营和消费环境;卫生健康部门要加强市场疫情防控的技术指导;市场监管部门要加强市场商品交易行为的综合监管执法,督促市场开办者和经营者依法落实食品安全主体责任。地方立法要根据以上规定对各部门职责进一步梳理,明确相关责任,并设立相关的协调机制,统筹各管理部门,避免执法的分散化,确保各部门监管有法可依。
(三)平衡各方要求
各地农贸市场管理条例第一条均明确了立法目的,开宗明义维护市场开办者、经营者与消费者等的合法权益。因此,很有必要回应各方的需求,平衡各方利益。一是从监管者角度看,要更多考虑从创建文明城市需要出发,理顺各监管部门的职能关系,解决农贸市场管理当中出现的主要问题,提高城市品质,满足人民群众对美好生活的向往;二是从市场开办者和经营者角度看,要更多考虑如何保证其经营收入,处理解决好市场周边乱摆乱卖对其经营带来的冲击,确保公平对待经营者,维持租金稳定等;三是从消费者角度看,更多期待干净、整洁、有序的购物环境,要保障消费者停车方便,购买的食品安全,不缺斤少两,价格公开。
(四)明确处罚条款
法律的生命和权威在于实施,要将付出违法成本作为一种治理导向,根据违反禁止性规定行为的危害程度,明确相应的处罚性条款。这样既能规范经营行为,也能规范管理者的管理行为,避免产生因为处罚尺度不一造成的矛盾。另外,规范农贸市场管理的法律法规规章众多,其间不乏部分不统一的表述和罚则等,需要进一步明确和统一。
(五)突出特色条款
地方立法应结合本地实际,充分彰显地方特色。如广西钦州市属于沿海城市,海产品种类丰富,特别是大蚝颇受外地游客的喜爱。但目前该市关于海产品的销售规范较少,知名度有待提高,品牌化有待加强,对建设海鲜市场的扶持政策也有限。要结合本地实际和钦州特点,进一步提高钦州海产品的知名度,尽快建成品牌运营的专业化海鲜市场。对此,市、县(区)人民政府应给予政策扶持。
四、结语
首先,我国对商业银行市场退出监管的立法呈现出分散性和原则性的特点。尽管现有的一系列法律法规对商业银行的接管、解散、撤销、破产都有规定,但规定过于粗略笼统,可操作性不强。比如《银行业监督管理法》中涉及商业银行市场退出的条款仅有第38条、39条和第40条;而专门规定撤销的《金融机构撤销条例》,也只有38条。再比如,《商业银行法》规定接管的条件是“己经或可能发生信用危机,严重影响存款人利益”,而如何判断却并无具体明确的标准。可见,关于商业银行市场退出的接管、解散、撤销、破产等方式,在定义、程序、条件和各方的权利义务等方面都缺乏能够明确指导实践的法律规定。而对于商业银行之间并购等主动型市场退出方式,我国现行立法尚没有规定,这不利于最大限度地保护即将退出市场的商业银行的存款人利益,也不利于我国商业银行依据竞争和发展的需要开展战略性重组。
其次,我国对商业银行市场退出监管的立法呈现出混业性的特点。例如《金融机构撤销条例》不是针对某一类金融机构的市场退出,而是同时针对银行、证券、保险在内的多种类金融机构。很明显,这与我国目前对金融业实行分业监管的现状不符。
再次,我国对商业银行市场退出监管的立法呈现出低层次的特点。商业银行市场退出法律层次仍然很低,至今尚无一部专门的法律来明确商业银行市场退出的方式、步骤、法律责任等内容,涉及商业银行市场退出的相关规定常常散见于不同部门、不同效力等级的法规或部门规章中。而且,各种法规和部门规章之间存在着不协调甚至相互冲突之处,使相关主体在具体适用时感到无所适从。
最后,我国对商业银行市场退出监管立法缺乏相应的配套机制。由于银行危机极具扩散性和破坏性,所以,很多西方发达国家在商业银行市场退出监管方面都建立了相应的配套机制,主要包括存款保险制度和最后贷款人制度。我国当前尚没有建立正式的存款保险制度,最后贷款人制度也有待完善。
二、完善建议
(一)完善商业银行市场退出监管的法律体系
完善我国商业银行市场退出监管的法律体系是一个长期的、循序渐进的过程。笔者认为应该分三步走:
第一步,完善已出台的《金融机构撤销条例》和正在起草中的《金融机构破产条例》,着手制定《金融机构接管条例》、《金融机构并购条例》和《金融机构解散条例》,使国务院银行业监督管理机构在处理问题银行时能够做到有法可依。
第二步,适时地制定适合我国商业银行市场退出的单行法规,如《商业银行撤销条例》、《商业银行破产条例》等;然后随着我国银行业的不断发展,再将这些单行条例进行整合,使其更加系统和完善,如制定《商业银行市场退出监管条例》,从市场退出的方式、方法、程序等方面予以规范,并对市场退出中必须解决的问题,如债务的清偿顺序等作出明确细致的规定。
第三步,将国务院银行业监督管理机构制定的法规上升到法律的层次,如制定《商业银行市场退出监管法》,使商业银行市场退出监管最终能够在法律上得到确认。
(二)完善商业银行市场退出监管的配套机制
新修订的《营业性演出管理条例》(以下简称《条例》)已于*年7月7日以国务院第439号令,自*年9月1日起施行。为深入贯彻《条例》,为演出市场的繁荣健康发展创造良好法治环境,现就有关事项通知如下:
一、充分认识《条例》颁布实施的重要意义
《条例》是根据演出市场发展的实际情况和文化体制改革的总体要求,在科学总结原条例和相关法律法规经验,广泛征求各方面意见的基础上修订的。《条例》通篇体现了营业性演出必须坚持为人民服务、为社会主义服务的指导方针,体现了贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则要求,体现了改革、发展、创新的时代精神。《条例》放宽了市场准入条件,有利于进一步调动营业性演出经营主体的积极性;坚决制止营业性演出中的假唱、假宣传、假募捐义演等欺诈行为,有利于维护观众合法权益;禁止以政府名义举办营业性演出,有利于抑制公款追星,维护政府形象;完善安全管理规定,加强对演出事故的预防和处置,有利于切实维护人民群众和演职员的生命财产安全。通过一系列制度设计,努力为演出市场的繁荣健康发展创造良好的法治环境。它的出台,有利于进一步加强对营业性演出的管理,规范演出市场秩序,维护演出市场各方权益,有利于促进文化产业的发展,繁荣社会主义文艺事业,更好地满足人民群众的精神文化需求。
二、认真做好《条例》的学习、宣传工作
各级文化主管部门要认真制定并组织实施《条例》的学习、宣传计划,要把《条例》的学习、宣传作为*年下半年的一项重要工作内容。要有步骤地做好对管理部门、演出单位和演员的培训,使管理部门进一步明确管理职责,提高执法水平,规范执法行为;使演出单位和演出从业人员知法懂法,提高法律意识,自觉守法经营;使社会各界熟悉和了解演出市场基本制度,加强对演出市场的关注、支持与监督。要积极会同有关部门,充分利用报纸、电视、广播、互联网等媒体,采取多种方式和手段,广泛、深入地宣传《条例》,为深入贯彻《条例》营造良好的舆论环境。
三、切实提高依法行政能力
(一)及时修改和完善各项工作制度,把《条例》精神贯彻到日常的审批、管理、监督、服务等各项工作中去。要认真清理不符合《条例》规定的工作制度,及时提请地方人大、政府修订地方性法规、规章,建立既能维护国家法规体系的统一性,又符合本地区演出市场实际的演出市场法制体系和工作制度。
(二)积极适应《条例》对演出市场管理部门的行政职能和管理程序作出的较大调整,明确管理职责,规范行政行为,建立运转协调、公正透明、高效便民的演出市场行政管理体制。省级文化市场管理部门既承担着歌舞娱乐场所定点涉外演出和涉港澳台演出等审批工作,也担负着监督指导地市演出市场管理的重任,是演出市场管理的中坚力量,是本地区演出市场繁荣与发展的关键所在,必须坚持守土有责,依法行政,做好演出市场服务、监督和管理工作。
(三)建立和完善演出市场全方位、多层次的政府监管体系和社会监督体系,加大对演出市场的巡查和演出现场的监管力度,对违法违规演出活动要坚决予以查处。建立健全与公安、工商等部门的协作制度,进一步完善演出活动安全工作机制,积极配合公安消防部门做好演出活动特别是大型演出活动的安全监管。积极扶持、引导演出行业组织开展工作,充分发挥行业组织的服务、协调、自律职能。
论文摘要:随着我国衍生品市场改革的逐步深化,期货业的反垄断问题日益迫切,但期货业反垄断与竞争政策的实施,必须落实到专门的执法机构来负责,这就是反垄断实施主体的构建。本文着重分析了我国现行《反垄断法》下期货业反垄断管辖权的归属问题,以及构建期货业反垄断实施主体的政策思路。最后,文章进一步分析了如何加强期货业监管与反垄断两者的协调及配合。
一、中国期货业的垄断表现
综合来看,当前我国期货业的垄断问题主要体现在行政性垄断、期货交易所的垄断行为、期货经纪公司的垄断行为等三个方面。具体如下:
1、行政性垄断。所谓行政性垄断,是指政府机构运用公共权利对市场竞争的限制或排斥。行政性垄断是当前为各界所共同认定的我国经济运行过程中的首要垄断问题。在期货业,行政性垄断首先表现在无论是对期货品种的审批还是品种上市地点的选择上,基本以监管机构——证监会为主导。上市品种审批程序繁冗,周期过长,且每一个交易品种只能确定在一家交易所,这显然人为限制了期货业竞争机制的发挥,不利于市场资源的优化配置。另外,行政性垄断还表现在监管机构人为限制期货经纪公司的业务经营范围,使得我国期货经纪业长期畸形化发展,严重缺乏竞争力。
2、期货交易所的垄断行为。按照业务领域的不同,期货业可进一步细分为交易所与期货经纪两个子行业。两者之间是一种纵向关系,即期货交易所提供经纪公司所需要的交易服务。从表面上看,两者之间的经济地位应该是平等的。但在目前中国期货交易所寡头垄断型市场结构,以及各个期货交易所存在品种分工的条件下。经纪公司在挑选提供某项品种服务的交易所时,实际上是别无选择的,这就使得这种纵向关系很难是平等的,交易所拥有较强的谈判能力。此外,由于我国期货业的发展尚不健全,期货交易所实际上是作为证监会的一个下属机构而存在的,这进一步强化了交易所对于经纪公司的强势地位。从反垄断的角度来讲,经营者拥有市场优势地位并不是反垄断的重点,但当经营者滥用市场优势地位,侵占其他经济实体的利益时,就构成了反垄断的重要规制对象。
3、期货经纪公司的垄断行为。期货经纪公司的垄断行为主要包含两方面:第一,横向定价协议。横向定价协议就是通常所说的“价格联盟”或“价格卡特尔”。如2002年底,深圳期货业联谊会召开专门会议,为遏制当时手续费的恶性竞争,制定了经纪业手续费最低标准,此后,深圳期货经纪公司之间的价格联盟逐步形成。第二,市场操纵行为。这些行为的共同特点就是少数交易者操纵市场价格,构成市场垄断,导致大量交易者爆仓,市场信誉受损,给市场的生存和发展造成极坏的影响。
上述垄断问题的存在,根源于政府规制过度与规制失当所致的期货市场欠发达,又在于我国期货业尚未度过导人期,诸多不确定性因素令垄断有隙可乘。总之。期货业的垄断问题极大阻碍了我国期货业的进一步发展,必须尽快实施反垄断进程,而其关键之一在于构建较为合理、有效的期货业反垄断实施主体。
二、期货业反垄断管辖权的归属问题
2007年8月30日,我国《反垄断法》正式出台,规定了我国反垄断实施主体采用“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的“双层架构”模式。反垄断委员会由“国务院有关部门、机构的负责人和若干专家组成”,定位是负责领导、组织、协调反垄断工作。对于反垄断执法机构,定义是“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构”。它的职责包括:制定、反垄断指南和具体措施;调查、评估市场竞争状况;调查处理涉嫌垄断行为;制止垄断行为;受理、审查经营者集中的申报等。这种模式一方面基本维持现有执法格局不变,将反垄断执法作为中央事权,由国务院反垄断执法机构及其授权的省级机构负责执法;另一方面,为了协调《反垄断法》执行,保证反垄断执法的独立性、权威性和统一性,成立国务院反垄断委员会,作为反垄断主管机关,专司组织、协调、指导反垄断工作,但不具体执法。
这种双层架构的模式实质上确立了我国反垄断执法机构的多头格局,国家工商行政管理总局、商务部、发改委以及受规制行业的监管部门都在各自权限内拥有反垄断的执法权。
因此。这种双层架构的模式也进一步决定了我国期货业的反垄断职能被赋予了行业监管机构。
三、构建我国期货业反垄断实施主体的政策思路
由前文分析可知。期货业的反垄断职能被赋予了行业监管机构。因此,行业监管机构本身设置是否合理,监管理念是否先进,决策机制是否高效等因素也就相应决定了期货业反垄断的进程是否能够顺利推进。
1、尽快出台《期货交易法》。我国期货市场在多年的发展中,一直没有出台相应的具有强法律约束力的期货交易法律。虽然在1999年6月,国务院颁布了《期货交易管理暂行条例》,但这是一部行政法规,而且这部《暂行条例》的主要精神是整顿规范当时期货市场的混乱状况,并将大量的行政性干预措施条文化了。这些规定中的不少条例只具有短期相对合理性,但作为我国长期性的监管依据和手段,不利于期货市场的发展。2007年4月15日,我国开始实施《期货交易管理条例》,新颁布的条例对原来的暂行条例进行了大幅度的调整和扩充,为以股指期货为先导的金融期货时代的到来铺平了道路,是我国金融发展史上具有重大历史意义的里程碑。然而,新条例也有不尽如人意之处,如期货新品种上市的审批手续依然繁冗、监管机构权利配置依然不足等。而且《条例》作为行政法规,毕竟其法律效力较《期货交易法》低,赋予监管部门的权利也较低,易使监管部门在监管过程中,不能独立依法行事,给我国期货市场监管造成了很多问题。现在,我国期货市场经过近20年的发展,已经积累了丰富的经验教训。因此,加快《期货交易法》的出台,将有助于规范中国证监会的监管职责和监管范围,赋予中国证监会独立行使监管的权力,从而更加有利于我国期货市场的发展。
2、政府规制手段从简单的行政干预向遵循市场内在规律综合运用多种手段转变。政府对期货市场的规制手段有法律手段、经济手段和行政手段。在西方发达国家,政府对期货市场规制主要运用法律和经济手段,而很少运用行政手段直接干预。在我国,行政性手段已经超越法律和经济手段成为政府调节期货市场的主要工具。行政干预具有直接、迅速等优点,但在期货市场中,市场机制是配置资源的主导性因素。过多的行政干预会破坏市场运行的内在规律,动摇期货市场功能发挥所依赖的基础,造成期货市场的过度动荡,以致市场机制难以对其所造成的破坏予以纠正和修补。只有政府在期货市场规制过程中减少行政干预,注重综合运用法律和经济手段,才能实现积极、建设性的规制目标。
3、政府规制过程从事后处理为主向事前防范为主转变。政府对期货市场风险的规制,包括事前防范、事中控制和事后处理三个环节,消极的规制模式主要侧重于事后处理。多年来,我国政府对期货市场管理滞后,教训十分深刻。例如,1995年“3.27国债风波”之前,尽管市场风险已显端倪,但有关部门未采取防范性措施,继2月23日上海万国证券在“3.27国债”品种上违规做空造成数十亿资金损失之后,5月10日上海又发生了“3.19事件”,五家公司集体违规操纵期市。在此期间,由于规制部门缺乏对类似违规事件的预见性防范措施,临时出台的一些政策与措施既不完整也不配套,收效甚微。在多空双方激烈交锋、投机泛滥、市场秩序严重混乱的情况下。中国证监会不得不于5月17日采用强制措施,暂停国债期货试点,造成极大的市场振荡。期货市场的实践证明,政府规制的侧重点绝不应该是亡羊补牢,而应该是防患于未然。只有把政府规制的侧重点定位于事前防范,规制部门才能高瞻远瞩地促进市场发展,确保积极的规制目标实现。
4、政府规制者角色从运动员和教练员向裁判员转变。中国证监会在对期货市场进行规制过程中,存在严重的角色错位现象,是典型的教练员加运动员角色。例如,对交易所管理过多。工作范围介入到交易所的具体人事安排、部门设置和规则制订中;证监会不仅发号施令,有时还直接到交易所协助处理。证监会这种角色错位,不仅降低了政府规制的权威,而且使“运动员们”产生了“等、靠、要”的心理。在我国期货市场发展初期,中国证监会适度充当教练员的角色无可厚非,但目前我国期货市场正在逐步走向规范。证监会应该尽快实现角色转变,专司裁判角色,把教练员的角色让位于期货业协会和业界专家顾问,充分发挥期货业的自律管理。
四、加强期货业监管与反垄断的配合及协调
为了保证《反垄断法》的顺利实施,必须赋予《反垄断法》执法机构对期货业一定的监管权,建立多种机构之间共同管辖的权利配置模式,只有这样才能有利于行业监管机构与《反垄断法》执法机构两者之间的协调与配合。具体来讲,可以从以下几个方面着手:
1、期货业监管机构在其法律、法规建设中,应向反垄断机构征求意见。我国当前期货业法律建设进程相对缓慢,《期货交易法》尚未出台。然而随着我国期货市场的不断发展壮大,该法的出台只是时间问题。笔者认为,为了能够有效推动期货业的反垄断进程,《期货交易法》的制定应充分向反垄断机构征求意见。在《期货交易法》中加入有关反垄断的条例,同时,当《期货交易法》的某些规定或者适用结果不当地排除、限制及损害竞争,与《反垄断法》的目的或宗旨相悖时,应当果断废除。
2、期货业监管机构应协助《反垄断法》执法机构的工作。如前文所述,行业监管机构并不独享所监管行业的反垄断执法权,而是与《反垄断法》执法机构共同管辖该行业的反垄断问题。然而,这些接受政府监管的行业,如证券、期货、电信、电力等,都具有不同于一般竞争性行业独特的技术经济特征与产业组织特性,倘若行业监管机构不去协助《反垄断法》执法机构的工作,无论是工商管理部门、发改委还是商务部等执法机构。对于这些行业的反垄断工作实际都很难甚至无法开展。因此,必须从法律上要求行业监管机构在必要时,有义务向《反垄断法》执法机构提供相关的信息与调查资料。
健康,何等重要!生命,何等珍贵!
12月1日,《湖北省食品安全条例》(以下简称《条例》)正式施行,这是一部直接关系到人民群众身体健康和生命安全的地方性法规。它将有力地推动食品安全法在该省的贯彻实施,加大该省食品安全的监管力度,有效解决食品安全领域中的突出问题,为该省食品安全提供更加坚实的法治保障。
近日,记者就《条例》的相关问题对湖北省食品药品安全委员会办公室主任、湖北省食品药品监督管理局局长柯俊进行了专访。
规范立法 引领食品安全
记者:柯局长您好!随着人们对健康的追求,食品安全必然会越来越受到关注。请问湖北省的食品安全状况如何?
柯俊:近年来,我省食品安全形势总体稳定向好,没有发生系统性、区域性食品安全事件,食品安全风险监测合格率和食品抽检合格率连续三年达到94%以上,食品安全工作正走上体制不断完善、措施不断强化、保障不断增强、形势不断向好的良性发展轨道。同时,当前食品安全基础依然脆弱,问题易发多发,人民群众的安全感和满意度还不高,保障食品安全任务繁重艰巨。
记者:近年来,有的地方层出不穷的食品安全事件让公众焦虑,担忧,愤怒。请您谈谈《条例》是如何立法的?
柯俊:“小智治事,大智治制”。从国家层面看,2015年10月1日新修订的《食品安全法》颁布实施,为加强食品安全监管提供了有力的法律武器。新《食品安全法》要求,各省、自治区、直辖市在新法试行后的一年内制定出台食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法。为保障湖北5816万城乡居民的饮食安全,也为更好地促进湖北食品产业的健康发展,迫切需要在《食品安全法》等上位法的指导下,制定顺应时代要求、体现人民意愿、符合湖北实际的食品安全地方性法规。
《条例》从酝酿到最终出台,是省委、省人大、省政府重视和社会各界共同努力的结果。2015年2月,省人大常委会确定《条例》为2015年省人大重点立法项目。2015年10月,我们向省政府上报了《条例(草稿)》。2015年11月2日,省政府常务会议讨论通过《条例(草稿)》,同意提交省人大常委会审议。2015年11月24日,省十二届人大常委会第十八次会议对《条例(草案)》进行了第一次审议。2016年3月29日,省十二届人大常委会第二十一次会议对《条例(草案)》进行了第二次审议。2016年4月20日,省人大常委会在黄石市同步举行基层立法听证和网上立法听证,并通过湖北经视、长江云新媒体进行现场直播和网上图文直播,在全国尚属首次。2016年7月28日,省第十二届人大常委会第二十三次会议全票审议通过《湖北省食品安全条例》。
“”铁律 确保有章可循
记者:请您讲解一下《条例》的主要内容。
柯俊:《条例》共计六章、八十六条,分为总则、食品生产经营、食品安全保障、信息公开和社会参与、法律责任和附则,有以下创新和亮点。
(一)强化食品安全责任。一是强化主体责任。《条例》要求,食品生产经营者对食品安全承担主体责任,恪守职业道德,诚信自律,接受社会监督,承担社会责任。二是强化政府责任。首次以立法形式明确了县级以上人民政府食品安全委员会7项具体职责,要求县以上人民政府加强食品安全监督管理能力建设,将食品安全工作经费列入本级财政预算;乡镇人民政府、街道办事处应明确专门人员具体承担食品安全隐患排查、信息报告、协助执法和宣传引导等职责,在村(居)民委员会、社区聘用食品安全协管员或者信息员,协助做好食品安全监督管理工作。三是强化监管责任。确认了我省食品药品监管体制改革成果,规定县级以上人民政府食品药品监督管理部门负责对本行政区域内的食品生产经营活动实施监督管理,要求各有关部门各司其职、各负其责,密切配合、加强协作,实现对食品安全的无缝监管。
(二)划定“三小”生产经营“红线”。《条例》规定:一是建立小作坊、小餐饮许可管理,食品摊贩登记管理制度,将“三小”纳入法治范畴;二是设立“三小”的准入条件和生产经营要求,规范其具体生产经营行为;三是明确“三小”生产经营“负面清单”,规定了“三小”禁止生产经营的食品品种;四是加强对食品摊贩的管理,食品摊贩由城市管理部门负责监管,食品摊贩的食品安全由食品药品监督管理部门负责监管。五是对“三小”的违法行为设置了法律责任,按照“最严厉的处罚”要求,对“三小”累次违法行为加重处罚,对“三小”严重违法行为设置五年的行业禁入期限。
(三)促进网络食品经营健康发展。《条例》规定:一是入网食品经营者要依法取得许可,并在其网站明显位置公示食品生产经营许可等信息,以便于消费者监督;二是网络食品交易第三方平台提供者要建立入网食品生产经营者审查登记、销售食品信息审核、食品安全检查、违法行为处理、投诉举报处理等管理制度,加强对入网食品的检查和管理。
(四)栏窦喙鼙=∈称废殖嵯。当前,通过会议或者讲座等形式宣传推介和销售保健食品比较普遍,一些销售人员打着各种“尊老助老”、“健康工程”、“专家巡讲”与“免费赠送”的旗号,欺骗误导中老年消费者,高价推销保健品。对此,《条例》规定:一是从事保健食品经营,应当依法取得相应的许可,并在许可的经营场所内进行销售;二是保健食品会销不得作夸大功能、虚假或者误导消费者的宣传,不得在许可的经营场所以外进行现场销售;三是对在经营场所以外从事保健食品销售的违法行为设置了最高20倍货值金额罚款的严厉处罚。
(五)锻造食用农产品监管链条。《条例》规定:一是农业部门、食品药品监管部门要建立食用农产品产地准出和市场准入衔接机制;二是食用农产品集中销售市场要建立健全食用农产品安全管理制度、日常检查制度、检验记录制度及公示制度,落实食品安全主体责任;三是市场开办者要建立食用农产品市场准入制度,食用农产品进入集中市场交易销售,必须提地证明、购货凭证、合格证明文件,不能提供食用农产品产地证明和合格证明文件的,应对入场销售的食用农产品进行快速检测或者抽样检验;四是食用农产品销售者要建立食用农产品进货查验记录制度,鼓励和支持有条件的食用农产品销售者采用电子数据追溯。
(六)突出对学校食品安全的特别监管。幼儿园、中小学校周边和校园食堂的食品安全是食品安全监管的重点区域。《条例》规定:一是乡镇政府、街道办事处负责在幼儿园、中小学校周边划出食品摊贩经营的“”;二是各级学校要建立落实食品安全校长负责制,逐步推行学校食堂食品安全视频监控。
(七)动员公众参与食品安全治理。《条例》设立“信息公开和社会参与”专章,一是规定各类食品安全信息特别是食品安全风险警示信息、食品安全重大事故调查信息要及时向社会公开与;二是规定任何单位和个人有权对食品安全管理决策活犹岢鲆饧和建议,建立食品安全举报奖励制度,依法保护举报人,设立食品安全举报奖励专项资金,激发公众举报食品安全违法行为的热情;三是规定新闻媒体要公正、客观报道食品安全信息,曝光食品安全违法行为,正确引导公众舆论,营造良好的食品安全社会舆论环境。
(八)严打食品安全违法犯罪行为。为对食品安全违法犯罪行为人形成警示和震慑,《条例》规定食品安全监管部门要与公安机关、人民检察院、人民法院的食品安全行政执法与刑事司法相衔接的工作机制,建立健全线索通报、案件移送、案情会商、信息共享等制度。
“五大”举措 推进落实全覆盖
记者:面对当前严峻的食品安全形势,贵省颁布了这一重典来保障食品的安全。那么,如何加大《条例》贯彻实施的力度呢?
柯俊:第一,高举党政同责的“指挥棒”。一是抓好领导干部教育培训。举办县级领导干部食品安全研讨班,开设《条例》专题辅导课,积极推动各地党委中心组将《条例》纳入到学习计划,进一步提高领导干部领导食品安全工作的能力和水平。二是抓好“双安双创”。以省级食品安全示范县(市、区)和农产品质量安全县(市、区)创建为契机,把“三小”综合治理、食品安全追溯体系、信用体系建设作为“双安双创”重要内容,把《条例》有关要求落实到具体计划和项目上。三是抓好考核评价。把贯彻实施《条例》作为市州党政领导班子年度考核的重要指标,推动形成重视食品安全依法治理的政绩导向。
第二,唱响宣传培训的“合奏曲”。一要组织监管人员学法。在省级层面,将会同省人大、省政府法制办编写《条例》释义读本,举办全省县(市、区)食药监局局长培训班,组建普法宣讲团,送《条例》到基层一线。在市县层面,指导督促各地开展集中学习、案例分析、以案说法、现场问答等形式多样的宣传教育活动。二要促进从业人员守法。以“六个一批”(一批食品生产经营企业法定代表人、一批食品安全主管人员、一批小作坊业主、一批小餐饮从业者、一批乡村厨师和学校食品负责人、一批食品摊贩从业者)培训教育为重点,压实食品安全主体责任。三要面向社会公众普法。加强与新闻媒体的合作,开辟《条例》宣传专版、专栏,利用“两微一端”新媒体推送《条例》重要条款,增强《条例》宣传的可读性和互动性,增强人民群众参与食品安全治理,提高自我保护能力,营造《条例》贯彻实施的良好氛围和社会环境。
第三,夯实制度建设的“压舱石”。按照《条例》的授权,我们对现有的规章制度进行全面清理,组织制定了《湖北省食品生产加工小作坊生产许可管理办法》、《湖北省小餐饮经营许可管理办法》和《湖北省网络订餐监督管理办法》,还将制定《湖北省食品摊贩食品安全监督管理办法》、《湖北省网络食品销售监督管理办法》等规定,这些制度将与《条例》密切衔接,细化落实《条例》具体管理内容,为“三小”生产经营有法可依、监管执法有章可循提供制度遵循。
第四,打造专业监管的“脊梁骨”。按照《条例》和国家食品药品监管总局建立食品安全职业化检查员队伍的要求,加强教育培训工作,加快人才储备步伐,探索建立职业化检查员队伍,着力培养一支素质高、专业化、能力强的食品安全检查员队伍,不断提升食品安全监管工作的科学性和有效性。
关键词:香港保险;自贸区;借鉴意义
中图分类号:F84 文献标识码:A
收录日期:2016年4月19日
香港保险业历史悠久,发展连贯,行业发展比较成熟,积累了丰富的经验,值得内地保险业学习借鉴。由于内地情况复杂,不可能简单照搬香港保险业的发展模式,但在广东自贸试验区框架下,两地保险业无疑具备较大的公约数,认真研究借鉴香港保险业发展的成功经验,有利于加快自贸区保险创新的步伐。
一、严格核保与宽松理赔的经营理念
保险就是一种承诺,许多险种尤其是人寿保险更是长期承诺甚至是终身承诺,市场经济在一定程度上说是契约经济,保险经营中形成的最大诚信原则实际上与契约精神是高度一致的,而严格核保、宽松理赔的保险经营理念则是契约精神的具体表现形式。市场经济也是法制经济,契约精神需要法律保障其生命力。因此,健全的法规、公正地执法、严格的自律才是正确的保险经营理念产生的环境条件。市场主体严格遵循严格核保、宽松理赔的经营理念,是香港保险业稳定有序发展、树立良好行业形象的重要条件。
(一)降低退保率。退保率是衡量保险业发展是否稳定的重要指标,因为投保人可以无条件退保是世界保险业的通例,保险消费者可以用脚投票来表示对保险人服务的不满意,保险退保是一把双刃剑,是一种双输的选择,退保率过高必然影响保险业的稳定发展。据华夏时报2014年5月24日报道,纳入保监会统计的55家非上市寿险公司2013年的总保费收入为3,557亿元,总退保支出却达到682亿元,而A股4家上市险企的寿险业务2013年总退保金额为1,210亿元,两者相加,2013年寿险业整体退保金额高达1,900亿元,单年退保率高达近13%。而香港保险监理处公布的2014年年报显示,2013年香港个人人寿保单中非投资相连业务和投资相连业务自愿中止比率分别为3.4%和7.8%,按保费比例平均值为4.2%。两地退保率差异十分明显。
(二)减少保险投诉。随着内地保险业的快速发展,保险消费者投诉也呈上升趋势。根据中国保监会的《中国保监会关于2014年度保险消费者投诉情况的通报》,2014年中国保监会机关及各保监局共接收各类涉及保险消费者权益的有效投诉27,902件,同比上升30.62%,反映有效投诉事项29,934个,同比上升32.02%,其中涉及保险公司合同纠纷类投诉24,058个,占投诉事项总量的80.37%;涉嫌保险公司违法违规类投诉5,686个,占比19.00%;如此高的投诉数量,是不正常的,反映了内地保险业的经营理念还停留在过分追求保费规模,而忽视提高服务质量的不成熟阶段。香港保险业由于秉承严格核保、宽松理赔的经营理念,从源头上控制了保险消费者投诉的数量,香港的保险消费者投诉主要集中在医疗保险上,因为医疗保险是索赔频率最高的险种之一,医疗技术不断进步,也不断对医疗保险业务提出新的问题,医疗保险的纠纷较多是情理之中的。除此之外,香港保险投诉的总体水平明显低于内地,这与香港保险业的经营理念是密切相关的。
二、切实保护消费者权益
保险经营和保险监管的最终目的是为保险消费者提供良好的服务,切实保护保险消费者的权益,这一点在香港保险立法和执法中得到了充分体现,这也是香港保险市场规范有序发展的制度保证。
(一)严格行业准入。规范市场行为要从行业准入开始,合格的市场主体是市场规范运行的前提。保险市场主体主要包括保险人、中介人等,香港《保险公司条例》对保险市场主体准入条件和市场行为进行了严格规定。
(二)严格违规处罚。当保险市场主体违反规定时,有严格而具体的处罚措施。香港《保险公司条例》中对使用“保险”等词的限制、保险人违规处罚、保险人违规和保险经纪人违规处罚都有着详细的规定,香港对保险业市场形象的保护非常严谨细致;反观内地,保险市场主体过多过滥,尤其是如果想在网上搜索一家保险公司,搜索结果往往是一大堆不相干的网站地址,让消费者真假难辨,难以获得真正有用的信息。
(三)严格行业自律。香港保险业联会是香港保险业自律组织,于1988年8月成立,其宗旨是推动及促进香港保险业发展。1994年12月正式注册为有限公司,是香港政府全面认可的保险业代表机构。在监管职能上与香港保险业监理处分工合作,由香港保险业监理处负责直接监管承保商的财政实力,而香港保险业联会负责执行符合公众利益的自律监管措施,具体包括促进业界发展、为会员提供服务和促进会员利益、保障消费者权益、对外联系、促进交流和进行行业自律。香港保险业联会下设管治委员会、保险登记委员会、保险索偿投诉局等机构。
三、委任精算师制度――授权专业技术人员行使监管职能
香港实行委任精算师制度,《保险公司条例》第15条规定,每名保险人(如果经营长期业务)须委任一名具有订明资格或保险业监督可接受的精算师,作为保险人的精算师,而当任何上述的委任终结,保险人须在切实可行的范围内尽快作出新的委任。委任精算师根据规定履行下述职责:
(一)产品开发。香港保险市场监管宽松,保险业务发展完全由市场驱动,保险公司可以适应市场状况,快速、灵活地开发市场需要的寿险产品,除少数万能险产品外,产品不需要报保监审批,因此香港寿险产品种类多、创新快、保障范围广。
(二)长期负债厘定。香港保险公司长期业务方面的负债额的厘定,须遵守《保险公司(长期负债厘定)规例》。
(三)偿付能力评估。香港保险公司长期业务偿付能力评估,须遵守《保险公司(偿付准备金)规例》,与内地相比,香港长期业务的偿付能力监管要求较宽松。
四、适度监管
(一)监管主体――香港保险业监理处。香港保险业监管机构是香港保险业监理处,由香港行政长官委任的保险业监督负责,依据《保险公司条例》开展保险业监管工作。香港保险业监理处于1990年6月成立,隶属于香港特别行政区政府财经事务及库务局,下设4个部别,即一般业务部、长期业务部、执法部和政策及发展部。2014年12月底,香港保险业监理处共有110名专业执系人员和40名一般执系人员。
(二)严格与灵活相结合的适度监管
1、严格市场准入。香港规定了严格的保险市场主体准入的条件和程序,对保险人、保险经纪机构的设立程序、控权人和高管资格、开展业务、财务报告、精算调查与报告等都有详细而严格的规定;对保险、保险经纪的资格、从事业务的条件、行业自律也都有明确规定。严格的市场准入是维护香港保险市场秩序的保证。
2、维持在香港资产。为保证保险人履行承担的保险赔(给)付责任。保险业监督可规定任何保险人在任何时间均有相等于其本地负债的全部或指明比例的价值的资产维持在香港,而在施加此规定时,他须顾及该保险人在经营业务的过程中就所承保的受保人风险而作的再保险安排,目前这一比例是80%,主要针对从事一般保险业务的保险人。
3、严格违规处罚。香港《保险公司条例》详细规定了各类保险市场主体的各种违规行为判定标准和具体的处罚措施,包括具体的处罚金额和监禁时间,具有很强的针对性、震慑力和可操作性。除此之外,还制定有详细的行业自律规则,如《保险管理守则》等,能够有效地约束各保险市场主体,规范市场行为。而内地《保险法》对于各类违规行为及处罚措施的规定,往往过于笼统,不便于操作,约束力不强。
4、有权干预但较少使用。为监管保险市场规范运行,香港《保险公司条例》赋予了保险监管部门较多的干预权力,但在实施监管活动中,保险监管部门较少使用这些干预权力。
5、准备金评估不制定统一标准。香港的《保险公司(长期负责厘定)规例》,规定了长期负债厘定的方法以未来法为主,应遵循审慎原则,按最优估计假设确定精算因子,要考虑不利因素的影响等,但没有规定具体的厘定方法和精算标准,评估精算师的自由裁量权较大,但因为委任精算师需要对评估结果承担责任,加上建立了定期和不定期的精算调查制度,因而能够保证评估结果符合实际情况。
6、偿付能力要求较低。香港的《保险公司(偿付准备金)规例》,具体规定了偿付准备金的计算方法和标准,属于欧盟偿一代的标准。就长期业务而言,实际偿付准备金即资产超过负债的金额,只要大于规定偿付准备金数额或200万港元即可,宽松的偿付能力要求,不会给保险公司带来偿付能力压力,而保险公司为了避免出现偿付能力危机,其内部控制的偿付能力标准普遍高于监管部门的要求。
(三)未来保险监管发展。香港奉行自由经济制度,尽量减少政府对社会经济活动的干预,香港的保险业监管也体现了这一特点。2015年7月,《2014年保险公司(修订)条例草案》获立法会通过,促成设立独立的保险业监管局,这是香港优化保险业规管框架的重要里程碑,2014年开始着手制定保险业风险为本资本制度,即“偿二代”,预计从2017年开始,分步实施。香港保险业监管呈现出逐步加强的趋势。
主要参考文献:
[1]蔡春林.广东自贸区建设的基本思路和建议[J].国际贸易,2015.1.