一、农业专项资金管理背景概述
自从2003年至今，连续十二年“三农”问题成为政府聚焦的公共服务，是对“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的伟大改革。作为“农业强国”的中国，多种粮食的产量居于世界水平，这与国家的连续坚持的“强农惠农富农”政策是不可分割的。为鼓励农民积极投入劳动、改善农业机械设备、提高农业科技水平、提高农业产出能力、推动社会主义新农村建设，各级财政部门因地、因时制宜，结合各地区、乡镇具体情况给以农业专项资金的支持和投入，是发挥地区、乡镇优势、引导农民致富的策略，是有效贯彻国家政策的表现。2012年，中央财政年初预算拟安排12286.6亿元用于支持“三农”发展，国家财政对农业的资金投入包括对育种、粮种补贴、农业水利建设、购买农机补贴、对农业生产企业的税收优惠,充分体现了农业在我国的地位，国家发展农村经济的决心。但是，据了解，不乏地方财政、政府的确挪用农业发展资金，自行提用农业专款、资金分配不合理、跨范围跨区域使用资金等矛盾突出，影响国家、省部的农业政策的落实，阻碍了农业经济的发展。所以，对于各级财政、政府部门，应该如何规范管理、按照国家政策来分配使用农业专项资金，发挥其作用于功能。
二、农业专项资金管理实况综述
（一）农业投入主要采取行政推动模式，容易造成过强的行政性干预
农业投入的参与主体基本上都是政府、政府委托的机构，那么从辖地利益出发，必然鼓励各单位、部门出谋划策，争取项目、资金，多多益善。特别是农业税取消后，乡镇政府的收入大大萎缩，因此这“免费的午餐”吃得越多，那自己的成就感就越强，只要吃到了，吃得越多，那就是自己能力、成绩的体现。即使地方没有实际配套的自筹资金，但是相关部门仍谎报，就是为了争取到资金补助。所以，在政府官员看来，“农业专款”就像是自己的私人金库，资金越多，可操控性越强。据《第一财经日报》报道，在国务院推出4万亿元刺激经济方案后，24个省市的各地政府相继上报了自己的投资方案，仅四川省公布2013-2014年实施的重大投资项目总额4.26万亿元，占四川省2012年GDP的1.79倍。除此，项目申请多了，那拥有分配权力、审批权力的部门地位就高了，“跑部钱进”就是逐年形成的局面。项目、资金是否能申请下来，影响因素是非常多的，但笔者觉得其中两点是非常重要的：项目自身内容、“关系”。当然，“关系”户就得有足够的理由让上级部门钱出有名，免得扣上“自由施惠权”的帽子。所以，各种表面文章那是有声有色、公关处理更是如鱼得水。
（二）专项资金无序管理、“被挪用”常见
农业专项是由各级政府主导的，逐级下拨的，出于地方利益考虑，有的部门为了套取上级专项资金，谎报配套资金、造假项目工程，即使是已验收项目也再三使用；资金申请下来后，有些部门的账务处理严重违法会计法规、专款核算规章，没有独立立账和核算；部分部门则专款经费、经常经费一锅汤，认为反正钱上没有标记，放哪儿不都是一样，不重视对“金库”的结构设置，不乏大额现金支出，原始凭料造假、伪造，挪用、套取专项资金；再有甚者，农业专项资金申报下来后，地方财政用于天空补缺、平衡预算，用于增加单位职工的福利补贴！如此种种，不胜枚举，让人不禁感慨，“农业专项资金”就是为“被挪用、挤占”而生的！在2011年下半年，河南省调查的“设灵棚做法事，为奶牛开追悼会”一案可是上了头条，其原因是2000年，省里给230头奶牛下拨60万元扶持资金，漯河市召陵镇却将它截留挪用。经反复协商，镇政府才同意返还30万元。另外30万元，按原镇书记闫某的说法，冲抵了2000年至2006的“租地款”。可他又说没交“租地款”。接着奶牛场多次被封门，最长一次长达14天，导致你们70头奶牛相继死亡，40多吨牛奶变质。
（三）农业专款投入、资金使用效益脱离
“农业专款”的收益主体缺乏独立性，评价农业专款投入效益的责任主体更是无从谈起。这就没有人要真正对农业专项资金负责，也不会有人关注投入-产出的评估，关注资金使用效益的高低。政府部门的主导农业专项资金，缺失市场性，所以在分配农业专项资金时，有些乡农数额过小，连启动资金都没有保证，又何谈项目的后期展开呢？有些地方划拨的多，但是又没有重点扶持的对象，资金搁置、派不上用场；但有些地方亟需有好的项目，但是资金断链，无法保证项目的进程，错过先天的自然条件……正是没有人去评价专项的效益，更加导致了专项分配的随意性，造成了较大的损失和浪费，使资金的使用效益归零。
（四）对农业专款的监督存在不少硬伤
“加强监管”是纠正农业专款专用不正之风的一剂膏药，是相关部门跟踪专项流向，保证专项资金投入的真实性的重要途径。但是，这剂膏药虽是可解百毒，但其价格高昂！且先看看体制内的监督：其一，行政监督成本不菲。监督主体包括发改委、审计、财政、监察、国土、纪检等等，检查所消耗的人力、财力巨大，差旅费、交通费、招待费增长迅速；其二，监督潜规则。这世道“铁面包公”已经缺失好多年了，领导的视察工作都是事先安排好的，路线已经定了，这种“潜规则”深入大海，弄不好就被淹死了。所以，上级“伪监督”，下级“伪被监督”，大家心安理得，皆大欢喜；其三，舞弊途径多、技术愈加娴熟。表面功夫完美，作假技术专业、严密无缝隙。再看看体制外的监督，这似乎就是“蜀道难”的结局了。不乏“小辈”秉着良知和信念去检举一些腐败的行为，要么石沉大海，要么反遭厄运。
三、加强农业专项资金管理的措施建议
（一）强调政府引导，发挥农业专项专款的效益
农业专项资金申请完毕，县、乡镇财政部门要积极参与和引导农业项目的开展，在资金上奖励和补助共存的方式，发挥领头作用，指导有关机构统一管理物料、资金，监控项目完成质量，并在投资完成后，认真检查验收，组织专业机构对项目作效益评估，从而发现缺漏，明确责任，惩惰奖勤，积累经验，把资金利益、效益、责任整合为一体，使得各相关部门，包括项目实施主体、项目主管、各级财政部门等都重视农业专项资金的使用效益。2015年初，新宁县根据以往经验，按照“因地制宜，量力而行，集中财力，重点投入”的原则，制定中期农业发展规划，将发改、水利、财政、农业等部门涉农项目统一规划，统一申报，捆绑实施，走“政府引导”的农田水利建设路线，坚持人民群众在农业专项的主体地位，充分利用涉农项目受益人的积极性和主动性，监督农田水利项目建设，发挥农业专项资金的最大效益。
（二）调整农业专项支出结构，重视项目跟踪
在我国，大部分省份仍然将农业视为经济工作的首位，国家、财政对农业项目、资金的投入有增无减，旨在改善农业基础设施建设、推动农业生产性工程，促进农业的产业化。所以，政府在立项、申报时，一定要结合当地实际情况，对优质高效产业、具有较强的发展潜力的项目要大力支持，要特别重视生产性项目。项目主管部门负责技术指导和项目跟踪，严格资金的支出和项目进程的一致性；此外，农业专项资金必须有独立专户管理，按项目级别大小等区别县、乡镇报账制；此外，为减少资金的被挪用挤占现象，在适当的项目中，由项目施工负责单位直接出具原始凭证、发票等向县级报账等等。
（三）农业专项资金“一把手”责任，但要防范“一霸手”
对于农业专项资金的管理和使用，要确立目标责任制，把项目资金责任分散到政府主要领导人、项目主管、项目施工负责人上，对农业专项资金的目标效益作评估之后要对各负责人予以奖励和惩罚，对违法使用、霸占专款的负责人要查处，通报批评，并追回已发放专款，同时，根据具体情况，在后期的资金投入中不予审批。在这个过程中，一定要考核切实考核、评价项目效益，防止“一把手”责任变为“一霸手”权利的扭曲局面发生。
（四）开通体制外监督渠道，强化受益群众的主体意识，同时加强专项审计
按理说，农民应该是农业专项最直接的受益群体，项目开展的效益好坏他们应该也是最直接的体会者，但是由于普通民众监督条件不成熟，舆论监督途径被封，所以农民的心声往往都是在村落飘摇，最后又落叶归根，烂在农民的心里。所以，有必要要为民众搭建传递心声的桥梁，向党、向真正为民谋幸福的高官反映最真实的农村、农业风貌，做好农民、领导的沟通工作，让领导真正了解农民的处境，真正促进农业专项的落实。农业专项资金的审计是审计机关依法开展的审计行为，坚持切实保护农民利益为最高信念，充分履行本职职责，对涉农资金有问题、违法的部门进行监督，提出公正的审计决定和意见，效果明显。所以，在一些没有实行农业专款审计政策的省份、区域，要加快审计整改，而在已开展地方，则要总结经验，完善自身的审计制度、审计流程，压缩审计成本，投入到农业专项的绩效审计转变工作中，为农业专项发挥应有的功能保驾护航。
四、结语
农业专项资金是国家用以解决“三农”问题和支援农业经济发展的财政支出，其作用、功能能否在农业发展中体现和发挥是国家调控效果的体现，决定了农业发展水平，因此，管理好农业专项资金，这是对每一个乡镇财政面临的共同难题。这项要务需要在实际工作中形成一套科学、合理的管理办法，制定严格的管理机制，方可以保证每一项专项资金落实到位，专款专项，确保每一项农业工作的资金时空具有连续性，“各计其效”，发挥出自身的效应和作用，从而保证农业生产正常开展。
作者：聂仁杰 单位：新宁县农业局
