一、河北省租赁型保障性住房后期运营管理的现状
1.目前保障性住房后期运营管理范围
对11个设区市保障性住房行业主管部门问卷调查结果显示，15份问卷中有13份（87%）认为，保障性住房后期运营管理只包括物业管理，2份（13%）认为后期运营管理包括物业管理和医疗、文化等社区服务设施建设。可以看出，目前河北很多地区对保障性住房后期运营管理的理解非常狭隘，把目光只停留在物业管理上，这说明他们对保障性住房后期运营管理的理解还很浅，还没有把住房保障工作放到经济社会发展全局中去考虑，对保障性住房后期运营管理意义和重要性的认识尚需进一步深化和提升。
2.责任主体和直接管理者
对11个设区市保障性住房行业主管部门问卷调查结果显示，11个设区市租赁型保障性住房的责任主体都是住房保障行业主管部门，其中有7个市（64%）是市级行业主管部门，有4个市（36%）为房屋所在区行业主管部门。有7个市（64%）后期运营的直接管理者是市级行业主管部门，有3个市（27%）成立了专门的管理机构来管理，1个市（9%）委托给专业房屋（物业）管理公司管理。调查结果显示，目前河北保障性住房后期运营管理的责任主体都是政府部门，绝大多数市房屋的直接管理者也是政府部门，3个市成立的专门管理机构亦为保障性住房行业主管部门隶属的事业单位。
3.房租标准和物业费标准
从调查结果来看，房租标准相对较低，甚至有5个市廉租房房租一个月才1元钱。半数以上地方对于廉租房没有征收物业费，已征费地区的征收标准也较低。所以靠房租和物业费并不足以满足后期运营管理的资金需要。
4.后期运营管理资金主要来源
调查显示，目前各市租赁型保障性住房后期运营资金主要来源于财政资金、房租和配套设施经营收益。具体而言，6个市（55%）是财政资金，2个市（27%）为房租，3个市（18%）是配套设施经营收益。从访谈情况来看，各市目前后期运营管理资金压力并不大，其原因在于：第一，管理人员基本是行政事业单位工作人员，人员经费不必负担；第二，目前主要精力在建设，对后期管理还基本没有涉入，连基本的物业管理都没有启动，也就没有产生多少开支；第三，住房基本都是新建成房屋，不涉及维修养护。
5.后期运营管理的难点
从问卷调查情况来看，11个设区市中有9个（82%）认为租赁型保障性住房后期运营最大的难题在资金，1个市（9%）认为是时间与精力，1个市（9%）认为是住户配合度。地方行业主管部门反映，为了建设保障性住房，财政已经投入了大量资金，还负担了大量银行贷款。保障性住房后期运营管理的开支不仅包括人员费用、行政费用、房屋维护费用等直接开支，还包括还本付息的开支。由于租赁型保障性住房的公益性的特点，租金水平低于市场租金，并且又基本不收取维修基金、物业管理费等费用，房屋的规模越大，时间越久，资金压力也就越大。在访谈中，笔者专门就小区管理养护等工作是否吸纳物业公司参与进行了提问，有3个市（27%）聘请了专门的物业公司介入，其余（73%）全部由部门组织力量管理养护。
6.住户满意度
对住户的调查结果显示，租赁型保障性住房小区住户对小区的整体环境是满意的。笔者认为，其原因包括：其一，当前大部分租赁型保障性住房小区居民刚刚入住，基本都是从脏乱差、低矮破的房屋搬入了宽敞明亮的新房，与之前处境相比，正处于幸福感最高的时期；其二，当前保障性住房都是新房，房屋破损、设施损坏等问题还没有出现，正处于房屋条件优良时期。可以看出，当前河北多数城市租赁型保障性住房后期运营管理采取政府主导模式。第一，责任主体和直接管理者都是保障性住房行业主管部门。政府部门不仅负责政策执行和筹集资金，并且直接参与到管理运营当中，负责配套商业设施经营、小区养护等具体工作。第二，运营管理资金主要靠政府财政投入，后期运营中的人力、材料等所需费用全部由政府买单。第三，管理范围主要包括准入退出和小区的物业管理，但物业管理并不全面，仅停留在配置保安、对小区卫生进行清理等方面。
二、河北省租赁型保障性住房后期运营管理的问题
1.主管部门认为存在的问题
对11个设区市保障性住房行业主管部门问卷调查结果显示，在小区邻里关系方面，6个市（55%）反映租赁型保障性住房小区的邻里关系比较和谐，5个市（45%）反映邻里关系一般。可见，邻里关系方面满意度稍微偏低。入住保障性住房小区的住户，由于从平房迁入楼房，开敞变封闭等原因，会产生各种不习惯，与邻里公用各种空间，难免会产生种种摩擦，因此邻里关系会受到一定影响。由此可见，要维护好当前的好局面，维护好小区的环境和设施是一个方面，逐渐提高住户互相尊敬、团结友爱的意识也是一个重要的方面，政府部门在租赁型保障性住房后期运营管理中，任重而道远。在住户是否注意保护小区设施和环境方面，3个市（27%）表示非常注意，5个市（45%）表示还可以，3个市（28%）表示不注意；在保障性住房治安方面，4个市（36%）反映较好，5个市（45%）反映一般，2个市（19%）反映不好。特别是秦皇岛市反馈，经常有群众反映，自从他们周边保障性住房小区建成入住后，经常发生暴力性事件，治安情况明显不佳。
2.住户调查显示的问题
为了对目前管理者在租赁型保障性住房小区提供服务情况进行了解，笔者在问卷调查中，就两个问题专门进行了调查。一个是“您所居住的小区是否有专人管理”，另一个是“如果有专人管理，都为你们提供了哪些服务”（开放式问题）。在266份有效问卷中，选择有专人管理的有238份（89%），选择没有的为28份（11%）。对后一个问题的回答中，填写清洁（打扫卫生）的有126份（53%），填写设置门卫（门岗）和清洁（打扫卫生）的有89份（37%），没有填写的为23份（10%）。调查结果说明了两个问题：第一，当前小区管理的范围非常狭窄，基本停留在清洁和门卫两个方面，对公共服务、社区建设等尚未触及。第二，住户对什么是专门人员管理还没有一个清晰的认识。多数认为有保洁和保安就算有专人管理，少数认为这不算专人管理，或者不知道什么叫专人管理。广大住户对在小区应该得到什么样的管理服务心里没数，想法不多，还处于从居无定所到稳定安全，从脏乱拥挤到宽敞舒适，幸福感较强的阶段。此外，针对租赁型保障性住房小区，特别是廉租住房小区住户就业不充分的特点，笔者对小区住户是否愿意参与小区管理进行了专项调查。调查表明，在266份有效问卷中，有192份（72%）问卷显示，小区住户愿意参与到小区的后期运营管理之中。在谈话中，有些租户甚至表示愿意义务参与，很多住户表示不用太多报酬。这说明，住户参与到小区管理中的意愿还是比较强的。在租赁型保障性住房后期运营管理中，可以考虑充分发挥住户作用，吸纳他们参与其中。
3.问题分析
可以看出，当前河北租赁型保障性住房后期运营管理主要存在以下几方面的问题：
1.重视程度不够。
行业主管部门的精力主要放在前期建设方面，对后期管理运行的关注点主要是准入环节，而对于整个后期运营管理缺乏统筹规划，只是走一步算一步，对这项工作的实施范围、资金来源等都没有给予应有的关注。
2.制度和法规不健全。
大多数城市还没有出台租赁型保障性住房后期运营管理办法，而已制定办法地区的相关规定则很笼统。这致使对后期运营管理的范围界定不清，对运营管理的责任主体要做什么、该怎么做、做不好怎么办没有明确的规定，管理运营中各方的权利得不到保护，义务不能充分履行。
3.社会和市场作用发挥不够。
目前租赁型保障性住房管理基本上是以政府的行政管理为主，基本没有引入市场，也没有鼓励或者是培养相应的非政府组织参与其中。然而，政府的精力和财力毕竟是有限的。从长远来讲，随着租赁型保障性住房的不断增加，后期运营管理的压力必然不断加大，运营管理的成本也会随之越来越高，政府没有足够的能力独自担负此种重任。
4.小区劳动力资源没有充分挖潜。
租赁型保障性住房住户中存在大量失业或者无业人员，有一大部分人表示愿意参与到管理当中，然而管理者却没有把这部分人吸纳并有效配置到合理的岗位，白白浪费了这部分资源。“以工代费”（以劳动冲抵物业等费用）的模式在吉林、天津等地已经开始推行，值得借鉴。
5.服务范围小。
租赁型保障性住房后期运营管理范围当前还仅限于打扫卫生等低层次服务。建设保障性住房不仅仅是要实现“有居”，而是要实现“安居”。提供便利的交通、医疗、休闲等服务，构建文明、和谐的社区等应纳入到后期运营管理之中。
三、河北省租赁型保障性住房后期运营管理模式访谈分析
笔者于2013年对河北省和11个设区市保障性住房行业主管部门的12名负责人进行了访谈，主要征询了他们对租赁型保障性住房后期运营管理政策目标的认定，以及在不同因素下对运行模式的不同选择。基于正式访谈之前赴实地的预调研，笔者总结了三个主要的决策因素，包括：成本、居民满意度和监管难度。正式访谈的主要内容为，在考虑成本、居民满意度和监管难度三个决策因素的情况下，访谈对象对非盈利组织承担模式、私营机构承担模式和政府主导、市场辅助模式的政策选择。访谈结果显示，大家一致认为租赁型保障性住房后期运营管理的政策目标为实现可持续运行。在主要考虑成本的情况下，有4个人选择了第1种模式，即由非营利性组织承担后期运营管理；有6个人选择了第2种模式，即由私营机构承担后期运营管理；有2人选择了第3种模式，即政府承担主要业务，部分委托市场。可以看出，在主要考虑成本因素的情况下，大部分访谈对象选择了私营机构承担的模式。这是因为以追求自身利润最大化为目标的私营机构往往通过注重效率而努力降低运营成本。在主要考虑居民满意度的情况下，有7个人选择了第1种模式，即由非营利性组织承担后期运营管理；有1个人选择了第2种模式，即由私营机构承担后期运营管理；有4人选择了第3种模式，即政府承担主要业务，部分委托市场。可以看出，在主要考虑居民满意度因素的状况下，大部分访谈对象选择了由非营利组织承担的方式。其原因在于，由非营利组织为主对租赁型保障性住房进行后期运营管理既可以在一定程度上降低居民费用，又可提供质量较高的管理服务。
如果采用私营机构承担模式，很可能因为其追求自身利益而无法向居民提供充分的服务；如果实施政府主导、市场辅助的模式，很可能因为政府管理服务的低效而使得居民的满意度较低。在主要考虑监管难度的情况下，有4个人选择了第1种模式，即由非营利性组织承担后期运营管理；有2个人选择了第2种模式，即由私营机构承担后期运营管理；有6人选择了第3种模式，即政府承担主要业务，部分委托市场。可以看出，在主要考虑监管难度的情况下，大部分访谈对象选择了政府为主的模式。这是因为该模式由政府直接承担了主要业务，而使得政府监管具有一定的便利性。在综合考虑成本和居民满意度两个因素的情况下，有7个人选择了第1种模式，即由非营利性组织承担后期运营管理；有3个人选择了第2种模式，即由私营机构承担后期运营管理；有2人选择了第3种模式，即政府承担主要业务，部分委托市场。可以看出，在综合考虑成本和居民满意度两个因素的情况下，大部分访谈对象选择了非营利组织承担模式。出现这一状况的原因为，较之另外两种模式，该模式可在为居民提供人性化管理服务的同时，在一定程度上保持较低的管理成本。在综合考虑成本和监管难度两个因素的情况下，有6个人选择了第1种模式，即由非营利性组织承担后期运营管理；有3个人选择了第2种模式，即由私营机构承担后期运营管理；有3人选择了第3种模式，即政府承担主要业务，部分委托市场。可以看出，在综合考虑成本和监管难度两个因素的情况下，大部分访谈对象选择了非营利组织承担模式。其原因为这一模式可在接受政府适当监管的同时，以较低的成本为公众提供公益性较强的管理服务。在综合考虑居民满意度和监管难度两个因素的情况下，有5个人选择了第1种模式，即由非营利性组织承担后期运营管理；有4个人选择了第2种模式，即由私营机构承担后期运营管理；有3人选择了第3种模式，即政府承担主要业务，部分委托市场。可以看出，在综合考虑居民满意度和监管难度两个因素的情况下，大部分访谈对象选择了非营利组织承担模式。非营利组织承担模式可在租赁型保障性住房后期运营管理中发挥平衡成本、居民满意度和监管难度三个因素的效应，而成为大部分访谈对象的政策选择，这为后文提出构建合理的河北省租赁型保障性住房后期运营管理制度的政策建议提供了有益借鉴。
四、基本结论与政策建议
研究表明，河北省租赁型保障性住房后期运营管理模式亟需优化。结合对河北省租赁型保障性住房后期运营管理现状和问题与模式选择访谈分析，笔者认为应该采取由非营利性组织负责租赁型保障性住房后期运营管理的模式，这一模式的推行应该借鉴福利多元主义。Hatch和Mocroft指出，福利多元化可以被理解为在社会照料中由政府、志愿者、商业部门和非正式部门提供服务。福利多元化也可以被定义为福利混合经济，Vogel认为福利传送系统的构成有市场、国家和家庭。上述研究结论可为国内其他省份的租赁型保障性住房后期运营管理的模式选择提供借鉴。构建非营利性组织负责租赁型保障性住房后期运营管理模式的具体政策建议如下：
1.建立非营利性运营管理机构。
当前各地都成立了保障性住房投融资公司，建议以此公司为基础成立一个非营利性机构（下简称“运营管理机构”），在公司现有职能基础上增加租赁型保障性住房后期运营管理职能。将这个机构构建为一个集保障性住房建设资金筹集、发放，以及房屋建设、运营、管理为一体的机构。该机构具备较为宽泛的职能，可在资金筹集分配、房屋管理使用等方面具有很大的内部协调和运转空间，可为做好租赁型保障性住房的后期运营管理提供坚实的机构保障。
2.实现运营管理资金来源的多元化。
笔者认为，管理运营资金应包括以下几个方面：一是房租和物业费。费用可以按照普通小区相关费用的一定比率（低于100%）收取。二是配套商业设施经营收入。比如配套建设的商业门面经营或者租金的收入，小区建成后配套设施交由运营管理机构管理，收入纳入后期运营管理基金。三是出售的商品房收入。在建设集中的租赁型保障性住房小区时，配套建设一部分商品房，商品房出售的盈利，部分用于补贴建设成本，部分纳入后期运营管理基金。四是其他收入。如政府可以根据情况每年给予一定补贴，运营管理机构利用小区场地等取得的收入。
3.构建科学的运营管理方式。
运营管理机构根据业务类型分别设置部门，各部门各司其职，在每个集中建设的小区按需要设置分支机构，在房屋维修等方面可自己组织队伍，也可根据需要聘请公司。在人员方面尽量压缩固定工作人员数量，可以根据需要临时聘用相关人员，避免机构和人员冗余，从而导致成本上升。要注重社区文化建设，提高大家维护社区环境的积极性，努力建设和谐社区。
4.有效控制成本。
鉴于运营管理机构带有公益性的性质，建议从以下几个方面入手减少运营成本：一是充分吸纳小区闲散人员。低收入人群具有就业不充分的特点，因此，运营管理可以把小区内具有一定能力的失业或者无业人员吸纳到管理队伍当中，这样能降低工资支出费用，也可通过给他们增加收入，为租金和物业费的收缴提供一定保障。二是吸纳社会志愿者。一些不需要特别固定岗位的机构可以吸纳社会志愿者或者大学实习生参与，这样既可以保障工作质量，又可以节省开支，还可以给大学生一个稳定的实习渠道，给志愿者一个服务的舞台。此外，亦可吸纳有意愿、有精力的离退休老同志参与其中，这不仅有助于节省开支，而且有利于与有关政府部门协调工作的顺利开展。三是政府给予支持。优先建设租赁型保障性住房小区配套设施，对运营管理机构经营的商业、公司等给予一定的税费减免。
5.政府主要发挥支持、指导和监督等作用。
一是制定相关政策法规。根据需要，不断补充完善相关法律法规，使运营管理机构和住户的权益都能够得到保障，并确保运营管理按照政府设定的轨道进行。二是监督指导运营管理机构。在资金使用、服务质量、运行效率等方面严格监督，避免破坏公正、公平、廉洁、透明等情况的发生，促使运营管理机构高效运转。三是根据运营管理模式的运营情况，不断调整完善运行模式，使租赁型保障性住房的后期运营管理不断成熟。
作者：郭林 张学峰 单位：中国人民大学中国社会保障研究中心 清华大学公共管理学院