摘要：
保税区是我国在经济特区基础上进一步探索的产物。随着全球经济一体化进程的加快，保税区原先的一些优势面临着直接挑战。只有顺应世界经济发展大势积极向自由贸易区转型，才能充分发掘保税区所具有的潜力，提升保税区的持续发展能力和国际竞争力。以郑州保税区为具体研究对象，阐释了郑州保税区向自由贸易区转型的必要性、可能性，研究了郑州保税区向自由贸易区转型过程中政府管理创新的思路及相应的对策。
关键词：
保税区；自由贸易区；转型；政府；管理创新
0引言
自由贸易区是由特定国家或地区在所辖区域内设立的以对外贸易、技术交流或相关的业务为基本依托的外向型特殊经济区域。保税区是目前我国大陆地区对外开放程度最高、运营形式最灵活、经济活动最自由的特殊经济区域。随着经济全球化进程的加快，保税区固有的一些政策及产业方面的优势面临着直接的挑战，保税区的发展遭遇了新的困境，从全球发展大势来看，解决这一问题，必须推动保税区向自由贸易区转型。郑州保税区是我国中部六省第一家综合保税区，随着形势发展，诸如产业结构性矛盾、创新能力缺乏、域际市场竞争加剧等问题开始凸显，客观上要求郑州保税区顺应历史潮流，积极推动保税区向自由贸易区转型。
1郑州保税区向自由贸易区转型的必要性
1.1实现国家发展战略
河南省和郑州市在国家改革开放和发展的战略布局中处于重要地位。推动郑州保税区向自由贸易区转型，可以以此为契机推动区域改革开放的战略突破。转型将有力推动区域内的功能创新和转型升级，加快产业融合，接轨先进的经济发展模式，吸引高端产业和现代服务业集聚，提高区内开放型经济发展水平，打造区域经济升级版，以大产业带动城市群，以城市群带动中原崛起，有力支撑国家发展战略布局。郑州保税区建成具有国际水准的自由贸易试验区，将发挥示范带动、服务区域经济的积极作用，促进中原经济区进一步向心发展。
1.2推动保税区可持续发展
在发展过程中逐步凸显的区域定性不清、立法滞后、多头管理以及政策冲突等问题，制约了郑州保税区的进一步的发展。解决这些问题的根本出路在于加快郑州保税区向自由贸易区的转型，利用转型所要求的法律体系、管理体制、经济政策等来解决保税区发展中的问题。以转型为契机，推动基础设施建设和综合交通枢纽建设合拍，强化陆空交通衔接，形成特色优势产业的生产链和消费供应链，带动航空偏好型高端制造业和现代服务业集聚发展，发展高品质公共服务，建设现代产城融合发展示范区,完善提升开放平台服务功能，创新对外开放体制机制，推动保税区可持续发展。
1.3发挥郑州经济辐射作用，促进区域协调发展
郑州保税区向自由贸易区转型，可有效促进中原经济区腹地经济发展，形成优势互补、相互促进的区域协调发展格局，有力推动郑州成为具有国际影响力的内陆无水港物流枢纽平台，为中原国际物流园区提供配套服务和基础保障，最终形成多种业务协调发展，各种企业共生共赢的生态化格局，助力郑州经济社会发展总体持续、总体提升、总体协调发展，带动整个中原经济区的建设，其扩散效应还可以辐射到中部其他省份实现区域整体发展。
1.4促进临空经济发展，推动区域产业优化升级
郑州保税区建成自由贸易区，将推动郑州航空港区形成“铁、公、机”高效衔接、互动发展的格局，进一步推动航空偏好型临空产业的发展，做大临空经济的规模，化解区域内产业结构不甚合理，产业升级压力较大的问题，逐步形成特色优势产业的生产供应链和消费供应链，带动高端制造业、现代服务业集聚发展，带动整个中原经济区实现产业升级。
2郑州保税区向自由贸易区转型的基本条件
2.1优越的地理位置和良好的区域经济发展水平
郑州是中原城市群的龙头城市，引领和辐射了中原城市群9个省辖（管）市的经济发展。中原城市群区位优势明显，矿产、人力等各种资源丰富，市场空间巨大，区域内各城市发展势头强劲，资源优势互动，经济联系日益紧密，经过多年的发展，已形成一定的经济优势；郑州交通区位优势明显，居于全国路网中心的重要位置，综合交通枢纽地位不可复制；郑州保税区地处内陆腹地，空域条件较好，开放型经济发展势头强劲。
2.2独特的人口和地域优势，丰富的人力资源
作为人口大省，河南省具有丰富的劳动力资源、巨大的市场需求。中原经济区在承接产业转移、吸引外资方面具有先天优势。郑州建立自由贸易区，符合中国经济重心、制造业重心逐渐从沿海转移到中部的大趋势，顺应了城镇化从人口大迁徙到家门口就业的大趋势，总之，郑州无论是作为中西部的枢纽，还是中国南北方向的连接，都具备比较独特的地域优势。另外，郑州市科技人员集中，科技力量较强，优秀人才资源为郑州保税区的成功转型奠定了必要的人才基础。
2.3郑州保税区和航空经济发展的基础
郑州综合保税区（郑州航空港区）在相关政策支持下，产业基础和发展态势良好。郑州是国内唯一把综合保税区建设在航空城内的城市，通过海关、商检、机场公司和港区等部门的创新工作，综合保税区与机场口岸实现了以一次性验关为主的“区港联动”，为进一步转型奠定了基础，创造了条件。区港联动政策的实施、与自由贸易区政策对接的尝试，也逐步在事实上迈出了向自由贸易区转型的步伐。
2.4国际国内产业转移和产业结构调整
中国在21世纪速度、规模和范围都在扩大的国际产业转移大潮中，赢得了发展机遇。从国内环境看，由于连贯南北、通达东西的地理位置以及丰富的劳动力优势，河南省和郑州市在承接沿海产业转移方面具有不可替代的优势，中国民航业战略布局的调整为郑州保税区发展带来新机遇，中国唯一部级航空港综合实验区落户河南，不但是对河南已有优势地位的肯定，也是对未来广阔前景的看好。
2.5先导产业、龙头企业和跨国公司拉动
航空高端制造业渐渐成为区域经济发展的强大驱动力，郑州作为内陆城市，高端制造业的发展不再仅仅会带来经济效益，更会带来一种全新的保税区向自由贸易区转型的模式，意味着高技术、高附加值、低污染、低排放的新的生产方式的落地。是区域经济融入全球的最佳通道。而以富士康、UPS、俄罗斯空桥、南方航空、深圳航空等160多家国内外知名企业的入驻，将进一步带来产业示范和产业聚集的效应。
3保税区向自由贸易区转型过程中地方政府管理创新的思路
3.1明确转型目标，精准定位政府角色
郑州保税区转型的功能定位是发展以国际物流和国际贸易为主、临港加工和现代服务为辅的综合功能区，其路径是由全面的区港联动最终形成自由贸易区。政府是推动郑州保税区向自由贸易区转型的主要推动力量。各级政府和政府管理部门应通过精准定位，为转型过程提供政策支撑和保障、便捷高效的公共服务，创造公平竞争的市场环境，关键是要实现从单纯强调管制职能到强化公共服务职能的转变。
3.2转变政府职能，创新管理模式
郑州保税区向自由贸易区转型中政府管理体制改革的目标模式定位在混合型管理体制和海关独立监管体制。保税区政府管理体制的转型包括以管委会为核心的行政性机构的设置、权能、管理方式的改革和以海关为核心的监管体制、监管方式的改革，推进实现“一线放开”“区内自由”、待时机成熟时完成监管体制一元化的改革。
3.3理顺管理体制，建立综合管理机构
未来郑州自由贸易区的管理体制应该设置成三层级政府主导型管理机构，中央政府层面建立对全国保税区统一管理的政府机构，履行宏观管理职能；地方政府要建立统一效能的保税区管理机构，理顺管委会和地方政府及其职能部门的关系，形成海关地方直接监管的独立型监管体制，改革海关监管的方式和程序，完善管理和服务功能，为郑州港保税区向自由贸易区转型奠定基础。
3.4推动各领域的配套改革
扩大投资领域的开放，推进贸易发展方式转变；深化金融领域的开放创新；营造相应的监管和税收制度环境，进一步强化监管协作，实施促进投资的税收政策；增强外汇管理工作的服务意识，逐步建立完善的法律体系，注重相关法律法规的有效衔接，推进审批制度改革，为保税区向自由贸易区转型保驾护航。
3.5加快郑州保税区和郑州航空港综合经济实验区的发展，为转型创造条件
构建综合交通运输体系；推进综合化的物流体系建设；推动区内功能的开发与整合，加快发展临空产业；大力引进和培育人才，为未来自由贸易区的发展提供强有力的智力支撑。
3.6推动地方政府管理创新的续航力提升和制度化
沿着创新过程制度化、创新成果制度化两个基本向度，建立科学合理的地方政府创新成果评选体系和制度化法定程序，实现在转型中地方政府创新的制度化，推动自由贸易区走上健康的发展道路。
作者：魏继华 单位：河南交通职业技术学院
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