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农村水利设施管护困境与策略

2012-11-19 09:52 来源:水利设施论文 人参与在线咨询

作者:孔喜梅 单位:郑州大学商学院

水利设施对于改善农业生产生活条件、降低农村居民生产成本、保证农业生产的稳定、促进农村地区经济增长和经济发展具有重要的作用。水利设施投建完成后,能否发挥其设计和预想的功效,不仅取决于水利设施供给的种类、数量和质量,还取决于水利设施的管理和维护是否得当,如果管护不当,有可能降低水利设施的使用期限,或者其功效不能达到设计的要求,或者导致水利设施因局部的损毁而彻底失去作用,反而成为农村发展的绊脚石和拦路虎。笔者指出了农村水利设施运营和管护中存在的问题,分析了农村水利设施管理和维护难的原因,提出了水利设施管理和维护的具体思路。

1农村水利设施管理和维护中存在的问题

水利设施管理和维护中存在的最大问题是“主体缺位,无人管理”。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,乡镇人民政府负担辖区内基础设施的供给、管理和维护的职责。计划经济时代,我国对农村社会、政治和经济事务实行全面集中管理,对于不同领域则实行自上而下的分门别类的部门管理,在当时高度集权的行政体制下,基础设施的建设、管理和维护是根据基础设施种类的不同由归口单位具体负责和管理。家庭联产承包责任制的实施,使建立在人民公社体制下的基础设施投资、管理和维护体制逐渐失去了制度基础。家庭承包制实施后,农户忙于发展自己家的生产,对基层政府的依赖性降低,随之进行的农村税费改革降低了乡镇政府的收入来源,乡镇机构的改革弱化了乡镇政府在基础设施建设、管理和维护方面的责任。目前来看,虽然传统计划经济体制下负责具体基础设施管理的部门仍然存在,但基本上处于“站在、线断、人散”的状态。水利设施是农村基础设施最重要的内容之一,其管理和维护也面临同样的问题。

一些相关的研究也证实了这一点:魏凤云等对河南省柘城县乡镇水利管理状况的研究表明,该乡23个水利管理站基本处于瘫痪状态,管理人员参与乡镇工作,人员工资按照1997年工资标准的70%执行,有的按照1995年标准执行,并且长期拖欠[1]。山西省寿阳县政协委员王富珍指出,自20世纪80年代以来,农田水利一直缺乏有效的养护和管理,农村小型水利设施基本上处于无人管理的状态[2]。丁国兰通过对浙江鄞州区水利设施现状的调查也指出,防洪排涝能力低、水利设施老化失修严重以及水行政管理和水利控制系统有待加强[3]。国务院研究室农村司和水利部农水司联合课题组也指出,家庭承包制实施后,部分小型水利工程建、管、用脱节,农村水利设施“有人用、无人建、无人管”,水利工程遭受不同程度破坏,老化失修和效益衰减问题十分严重[4]。笔者在河南东部传统农区调研的过程中也发现,水利设施管理和维护不当,不仅不能起到应有的作用,还会对农业生产活动造成损害,成为农业生产的绊脚石和拦路虎。比如农田中的河道本来是为了农田灌溉、排水而兴建,可由于河道年久失修,有的地方河道不畅,有的地方河堤被损毁,河堤河床一样高,有的地方河道内堆积大量的秸秆杂草和废弃物,夏天多雨季节,导致雨水倒灌农田,本来排水的设施却导致农田积水,并且无处排水,这样的河道更不可能蓄水。2010年春,我国大部分地区遭遇多年不遇的旱灾,各级政府为了抗旱,投入了巨大的人力物力,连温家宝总理都亲自到田间地头抗旱。其实,河道的维修需要投入的人力和物力都很有限,只要分段、分责任治理,只需要很少的投入就能取得良好的长期的收益,可由于主体缺位,使得巨额投资兴建的农田水利成了摆设。

2水利设施管理和维护难的原因分析

2.1水利设施的公共物品属性很少人担心私人物品的管理和维护问题,因为私人物品拥有和使用者为了他自己的利益,会极尽所能地照顾好他所拥有的私人物品。从理论上讲,水利设施属于农村公共物品的范畴,具有“消费的非竞争性和非排他性”[5]。水利设施的公共物品属性导致了2个结果:①水利设施供给的市场失灵。虽然目前出现了所谓“小型水利工程家庭供给”的现象[6],这是水利设施在农业生产过程中特殊的重要性和市场供给不足的表现。②水利设施建成后,公共物品的属性使水利设施成为“公共资源”,有沦为“公地悲剧”的可能性,即大家都愿意享受水利设施带来的便利,而对水利设施的运营状况和管理没有兴趣。自从1968年加雷特•哈丁发表他富有影响力的文章后,“公地悲剧”就成为公共资源治理难的代名词。其实,亚里士多德很久以前也说过:“最多的人共用的东西得到的照料最少,每个人只想到自己的利益,几乎不考虑公共利益”[7]。水利设施的公共物品属性决定了其建设、管理和维护过程中的市场失灵,必须采取非市场的方式才能实现其供给、管理和维护的有效性。根据地方公共物品理论,基层政府应该承担辖区内水利设施供给、管理和维护的责任。

2.2水利设施供给主体单一公共产品理论随着社会的发展和技术的进步不断丰富和发展,最突出的表现在于:技术的进步使一些原来收费困难的公共物品可以容易的实现消费的“排他性”。消费排他性的实现使私人供给公共物品成为现实,对公共物品消费收取费用保证了公共物品投资的收益,这种私人投资的公共物品的也能得到较好的管理和维护。但是由于农村一般地处偏远,村落分散,人口密度低,单位面积土地经济容量低,而水利设施大多数属于投资期长、投资额大、投资经济回报率低的项目,因此,水利设施很难吸引民间投资。现实中,绝大多数水利设施的投资主体也是政府。我国水利设施的供给体制是“自上而下”的,即水利设施供给的数量、类型、供给的方式等等都是由各级政府部门决策并付诸实施的。作为水利设施的供给主体,水利设施建成后,水利设施使用过程中的管理和维护本来也是政府分内的事情。可现实中,由于缺乏足够管理和维护资金、缺乏相应的约束和考核机制以及政府的不作为,导致巨额投资兴建的水利设施难以逃脱“公地悲剧”的命运。

2.3缺乏有效的约束和考核机制我国政府各级组织实行的是一种“压力型体制”[8]。在这种压力型体制下,上级政府根据下级政府对计划指标完成的情况,进行经济、政治方面的奖惩。这些任务和指标往往采取“一票否决制”,即一旦某项任务和指标没有完成,就视其全年成绩为零而受到惩处。对于下级政府而言,上级政府的考核和评价是最有约束力的。根据笔者调研了解的情况,上级政府对基层政府的考核一般分为综合目标、经济和社会发展目标、社会发展和社会稳定目标3大块。在经济和社会发展目标中,主要重视的是“发展了”、“新建了”多少预定的项目,而对于已经投建完成项目的运转和使用情况则不予关心。“上面千条线,下面一根针”,基层政府的日常工作往往围绕上级部门的目标和任务转,很难进行长远性、建设性、发展性和维护性的工作,笔者认为,这是导致我国水利设施管理和维护无效最重要的原因之一。

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