作者：孔喜梅 单位：郑州大学商学院
水利设施对于改善农业生产生活条件、降低农村居民生产成本、保证农业生产的稳定、促进农村地区经济增长和经济发展具有重要的作用。水利设施投建完成后,能否发挥其设计和预想的功效,不仅取决于水利设施供给的种类、数量和质量,还取决于水利设施的管理和维护是否得当,如果管护不当,有可能降低水利设施的使用期限,或者其功效不能达到设计的要求,或者导致水利设施因局部的损毁而彻底失去作用,反而成为农村发展的绊脚石和拦路虎。笔者指出了农村水利设施运营和管护中存在的问题,分析了农村水利设施管理和维护难的原因,提出了水利设施管理和维护的具体思路。
1农村水利设施管理和维护中存在的问题
水利设施管理和维护中存在的最大问题是“主体缺位,无人管理”。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,乡镇人民政府负担辖区内基础设施的供给、管理和维护的职责。计划经济时代,我国对农村社会、政治和经济事务实行全面集中管理,对于不同领域则实行自上而下的分门别类的部门管理,在当时高度集权的行政体制下,基础设施的建设、管理和维护是根据基础设施种类的不同由归口单位具体负责和管理。家庭联产承包责任制的实施,使建立在体制下的基础设施投资、管理和维护体制逐渐失去了制度基础。家庭承包制实施后,农户忙于发展自己家的生产,对基层政府的依赖性降低,随之进行的农村税费改革降低了乡镇政府的收入来源,乡镇机构的改革弱化了乡镇政府在基础设施建设、管理和维护方面的责任。目前来看,虽然传统计划经济体制下负责具体基础设施管理的部门仍然存在,但基本上处于“站在、线断、人散”的状态。水利设施是农村基础设施最重要的内容之一,其管理和维护也面临同样的问题。
一些相关的研究也证实了这一点:魏凤云等对河南省柘城县乡镇水利管理状况的研究表明,该乡23个水利管理站基本处于瘫痪状态,管理人员参与乡镇工作,人员工资按照1997年工资标准的70%执行,有的按照1995年标准执行,并且长期拖欠[1]。山西省寿阳县政协委员王富珍指出,自20世纪80年代以来,农田水利一直缺乏有效的养护和管理,农村小型水利设施基本上处于无人管理的状态[2]。丁国兰通过对浙江鄞州区水利设施现状的调查也指出,防洪排涝能力低、水利设施老化失修严重以及水行政管理和水利控制系统有待加强[3]。国务院研究室农村司和水利部农水司联合课题组也指出,家庭承包制实施后,部分小型水利工程建、管、用脱节,农村水利设施“有人用、无人建、无人管”,水利工程遭受不同程度破坏,老化失修和效益衰减问题十分严重[4]。笔者在河南东部传统农区调研的过程中也发现,水利设施管理和维护不当,不仅不能起到应有的作用,还会对农业生产活动造成损害,成为农业生产的绊脚石和拦路虎。比如农田中的河道本来是为了农田灌溉、排水而兴建,可由于河道年久失修,有的地方河道不畅,有的地方河堤被损毁,河堤河床一样高,有的地方河道内堆积大量的秸秆杂草和废弃物,夏天多雨季节,导致雨水倒灌农田,本来排水的设施却导致农田积水,并且无处排水,这样的河道更不可能蓄水。2010年春,我国大部分地区遭遇多年不遇的旱灾,各级政府为了抗旱,投入了巨大的人力物力,连总理都亲自到田间地头抗旱。其实,河道的维修需要投入的人力和物力都很有限,只要分段、分责任治理,只需要很少的投入就能取得良好的长期的收益,可由于主体缺位,使得巨额投资兴建的农田水利成了摆设。
2水利设施管理和维护难的原因分析
2.1水利设施的公共物品属性很少人担心私人物品的管理和维护问题,因为私人物品拥有和使用者为了他自己的利益,会极尽所能地照顾好他所拥有的私人物品。从理论上讲,水利设施属于农村公共物品的范畴,具有“消费的非竞争性和非排他性”[5]。水利设施的公共物品属性导致了2个结果:①水利设施供给的市场失灵。虽然目前出现了所谓“小型水利工程家庭供给”的现象[6],这是水利设施在农业生产过程中特殊的重要性和市场供给不足的表现。②水利设施建成后,公共物品的属性使水利设施成为“公共资源”,有沦为“公地悲剧”的可能性,即大家都愿意享受水利设施带来的便利,而对水利设施的运营状况和管理没有兴趣。自从1968年加雷特•哈丁发表他富有影响力的文章后,“公地悲剧”就成为公共资源治理难的代名词。其实,亚里士多德很久以前也说过:“最多的人共用的东西得到的照料最少,每个人只想到自己的利益,几乎不考虑公共利益”[7]。水利设施的公共物品属性决定了其建设、管理和维护过程中的市场失灵,必须采取非市场的方式才能实现其供给、管理和维护的有效性。根据地方公共物品理论,基层政府应该承担辖区内水利设施供给、管理和维护的责任。
2.2水利设施供给主体单一公共产品理论随着社会的发展和技术的进步不断丰富和发展,最突出的表现在于:技术的进步使一些原来收费困难的公共物品可以容易的实现消费的“排他性”。消费排他性的实现使私人供给公共物品成为现实,对公共物品消费收取费用保证了公共物品投资的收益,这种私人投资的公共物品的也能得到较好的管理和维护。但是由于农村一般地处偏远,村落分散,人口密度低,单位面积土地经济容量低,而水利设施大多数属于投资期长、投资额大、投资经济回报率低的项目,因此,水利设施很难吸引民间投资。现实中,绝大多数水利设施的投资主体也是政府。我国水利设施的供给体制是“自上而下”的,即水利设施供给的数量、类型、供给的方式等等都是由各级政府部门决策并付诸实施的。作为水利设施的供给主体,水利设施建成后,水利设施使用过程中的管理和维护本来也是政府分内的事情。可现实中,由于缺乏足够管理和维护资金、缺乏相应的约束和考核机制以及政府的不作为,导致巨额投资兴建的水利设施难以逃脱“公地悲剧”的命运。
2.3缺乏有效的约束和考核机制我国政府各级组织实行的是一种“压力型体制”[8]。在这种压力型体制下,上级政府根据下级政府对计划指标完成的情况,进行经济、政治方面的奖惩。这些任务和指标往往采取“一票否决制”,即一旦某项任务和指标没有完成,就视其全年成绩为零而受到惩处。对于下级政府而言,上级政府的考核和评价是最有约束力的。根据笔者调研了解的情况,上级政府对基层政府的考核一般分为综合目标、经济和社会发展目标、社会发展和社会稳定目标3大块。在经济和社会发展目标中,主要重视的是“发展了”、“新建了”多少预定的项目,而对于已经投建完成项目的运转和使用情况则不予关心。“上面千条线,下面一根针”,基层政府的日常工作往往围绕上级部门的目标和任务转,很难进行长远性、建设性、发展性和维护性的工作,笔者认为,这是导致我国水利设施管理和维护无效最重要的原因之一。#p#分页标题#e#
3水利设施管理和维护思路
3.1将水利设施的管理和维护纳入设计规划方案由于水利设施的公共物品属性,按照现在的投资和建设体制,从水利设施建成之时,就已经决定了其“有人用,无人管”的结局。按照现在的投资和管理体制,水利设施的投资项目一般是相关投资部门和地方基层政府合作建设,建设完成后,投资主体的任务完成,水利设施交付地方政府,由辖区内的居民使用,管理和维护问题便无人操心了。因此笔者建议,将水利设施的管理和维护问题纳入项目可行性方案,从项目投资规划之时,就制定好水利设施的管理和维护方案,预留管理和维护资金,由投资方、基层政府和社区居民共同参与,明确责任人、具体管理和维护细则,明确使用规则,界定各方的权利、责任和应尽的义务,确认监督和检查者,定期对水利设施的运营情况进行监督和检查,确保水利设施的良好运行。
3.2构建水利设施使用者参与管护机制
3.2.1公共物品理论的扩展和改革的经验。由于公共物品理论的扩展,越来越多的“非纯公共物品”如地方性公共物品、俱乐部物品的因为能够容易实现排他性,可以收取使用费,私人供给的行为越来越多,这些公共物品的管理和维护也由私人主体承担,并且取得了较好的效果。1994年世界发展报告指出世界各国基础设施建设中效率低下的原因在于投资体制,提出基础设施领域改革需要采取的行动:用商业原则经营基础设施,鼓励来自受到适当制约的私营部门提供者的竞争,以及加强使用者和其他有关人士在计划、提供和监督基础设施服务方面的参与,并根据基础设施的种类不同,提出了公有公营、公有私营、私有私营、社区和使用者提供4种方式[9],这也对我国基础设施领域内的改革提供了方向和可供借鉴的途径。由于灌溉用水对农业生产特殊的重要性和小型水利设施的建设,在农村基础设施领域内,水利设施的使用是最早开始进入改革实践的。许志方介绍了世界范围内农户参与灌溉管理的经验,结合我国的实际,提出了小型水利设施所有权和管理权分离和农户参与式管理的改革思路[10]。刘晶晶通过对河北易县坡仓乡4个村饮用水的社区管理,指出在一个彼此熟悉的社区里,人情和交换的理念可以解决不同情境下的难题[11]。周晓平等通过苏南某村3个电灌站的产权改革为例,说明了对于那些使用过程中容易收费的水利设施,在社区的主导下,个人管理的可行性[12]。埃莉诺•奥斯特罗姆在《制度安排和公用地的两难处境》一文中,根据加利福尼亚西部盆地、土耳其的阿兰亚、瑞士的托厄贝尔、日本的平野、长池、山之家村等区域地下水、浴场、森林资源、公用地的管理和使用方面的经验,提出了彼此熟悉的村民之间,通过“生产的方式理顺他们自己长期关系”,实现了公地资源的良好治理。20世纪80年代开始,国际灌溉管理体制改革的改革实践也证实:“用户参与灌溉管理(ParticipatoryIrrigationManagement)”成为一种有效的制度安排,被世界银行等国际组织在世界范围内广泛推动[7]。
3.2.2具体思路。农村社区是一个典型的熟人社区,熟人社区有以下典型特征:①社区居民彼此熟悉,知根知底,彼此信任,大部分社区居民珍惜个人或家庭在社区内的声誉;②社区居民长期交往,“重复博弈”的过程中形成了特定的交往模式和“潜规则”;③“德高众望者”义务协调社区矛盾,成为社区实际的管理者;④村民自治制度实施培养了农村居民的参与意识和参与精神,正式制度和传统在社区事务的管理中共同发挥作用。基于上述的理论、案例和分析,加上水利设施的使用一般是小范围的,笔者认为,完全可以构建一个长期利益均衡的水利设施管理和维护的机制。
3.2.2.1社区居民的广泛参与性。通过广泛的宣传、教育和鼓励,提升居民参与社区水利设施的管理和维护的意识、积极性和主动性。案例研究也证实,受益居民参与的广泛性和参与的程度影响“用户参与灌溉管理”的稳定性。
3.2.2.2社区居民长期受益机会均等。受益范围内社区居民的利益和机会均等是用户参与管理机制长期存在的基础。埃莉诺•奥斯特罗姆给出的几个案例中,根据公共资源的对象、特征和利用方式不同,按照年份、季节、月份或使用次数“轮流优先使用”,是公共资源有效利用的基本经验。
3.2.2.3成立正式的法定协会或组织。“名正言顺”,正式组织的存在可以保证水利设施的管理和维护主体“不缺位”。比如,用户参与式灌溉管理就成立由法定的“用水户协会”,用水户协会的责任范围涵盖新建工程或更新改造工程的规划设计、施工、检查验收、资金筹措、管理条例的制定以及工程的运行、维护、监测评价等各个方面。
3.2.2.4利用社区“潜规则”和传统非正式制度的作用。如社区成员重视个人和家庭在社区内的声誉,鼓励社区居民爱护辖区水利设施,用“流言和名声”约束有损害意图的居民,迈克尔•赫勒在“困局经济学”一书中指出:“流言、羞耻和名声”在熟人社区内,是治理“困局”的有效杠杆[13]。比如,对于农田中的河道,完全可以以村委会或通过德高望重者的名义,要求村民负责自家农田附近的河道,管护河堤,保证河道畅通。
3.2.2.5公平重于效率。相关的研究均直接或间接的表达了这样的观点:在水利设施的使用、管理和维护过程中,不能坚持“效率优先”的原则,只能在公平的前提下,尽量实现效率的目标。
3.3将水利设施运营状况纳入行政考核指标鉴于目前大多数水利设施运行状况较差,基层政府对水利设施“重建设、轻管理和维护”的现状,为了进快改变这一现实,短期来看,最有效最直接的措施就是将水利设施的运营状况纳入政府的行政考核指标,实行公共水利设施管理和维护不达标的“一票否决”制度,并且赋予辖区内的居民检查、监督和举报的责任和权力。只有这样,才能保证投巨资兴建的水利设施真正发挥良好的功效,起到应有的作用。
