作者：高宏伟 张民省 单位：山西财经大学经济学院 山西大学公共管理学院
1社会保障管理的生态环境及影响因素
社会保障管理是为了实现社会保障目标，通过一定的机构和程序，采取一定的方式，对各种社会保障事务进行计划、组织、协调、控制和监督的过程。社会保障管理的生态环境则是指影响社会保障管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和，如政治、经济、文化、资源等环境因素[1]。社会保障管理的生态环境，影响和制约着社会保障管理的理念和创新，综合来看主要涉及以下几方面：
一是资源的约束。传统的资源如劳动力、土地、资本等生产要素，在人类社会发展中扮演着极为重要的角色，支撑着经济社会的发展。这些传统资源在今天仍然是不可或缺的宝贵财富。然而随着全球经济由工业经济向信息经济转变进程的加快，知识与信息代替传统的资源成为了社会发展的最大资源，社会资源从以劳动力、土地、资本为主转向以知识和信息为主。社会保障管理是信息量非常大的工程，一旦离开信息支持将会举步维艰，要么管理节奏跟不上去，要么管理质量无法保证。信息职能的引入，与传统管理职能将构成一种相互依存、相互促进的管理职能系统。信息职能为传统管理职能的发挥提供了全方位、全过程的信息，反过来，传统管理职能又促使信息职能去开发、收集、处理、传播、分配信息资源，从而使社会保障管理科学、高效、透明。
二是组织成员的影响。组织是社会的基本单元，是社会的基础。没有人，就不会有组织，不会有关系，更谈不上管理。在物质产品不太丰富的时代，人们迫于生计更多地像一个追逐利益的经济人。早期管理思想中，以泰罗为代表的科学管理理论强调人追求经济利益的本性，使管理学与经济学的人性假设趋于一致。然而在物质极大丰富后，人们开始逐渐摆脱经济人这一称谓，后期梅奥从“霍桑实验”中认识到，除了对经济利益的需求外，人们对社会和心理方面的需求也很重要，因而否定了经济人假设，提出了社会人假设[2]。再从马斯洛的需求层次理论看，由于个人目的、个人偏好、个人利益的存在，人就会有多种需求。这些需求，会产生各种各样的动机，引发各种各样的行为来满足个人的自我发展、自我实现和自我完善的需要。当今社会人们受经济、政治、文化、道德等多方面影响，人性变得非常复杂。社会保障管理如果无视这些变化，管理效率就不可能真正提高。
三是组织内外环境。在组织内部，行政管理体制的严重滞后，已不适应社会发展的需要，经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题逐渐显现出来。只有加快推进政府自身建设和管理创新，才能更好地贯彻落实科学发展观，适应社会主义市场经济发展和构建社会主义和谐社会的要求。在组织外部，从国内来看，我国经济社会发展开始步入一个多元矛盾相互交织的复杂时期，以收入差距、城乡差距、下岗失业、弱势群体保障等等为主要表现形式的社会矛盾成为未来国家发展的主要挑战；从国外来讲，随着经济全球化的发展，它所带来的不仅是各国企业之间的竞争，实质上也直接导致了各国政府间的竞争，政府竞争的发展态势正从单纯的国内竞争向国际国内全方位竞争演变。为了应对这些挑战，政府的转型和管理模式的创新显得前所未有的醒目和重要。
四是伦理观念的变化。人们的社会伦理观念，总是随着生活方式和社会关系的变化而变动。价值观的改变以及信息技术的发展等因素，对人们伦理道德观念的变化和环境生态文明的形成都具有重大影响。我国社会正处于历史上少有的急剧变化之中，伦理观正发生着深刻而复杂的变化。从社会保障角度看，社会保障管理是一种政府行政行为，它是法制行为，也是道德行为，没有法和德的双重约束，社会保障管理就会在很大程度上处于混乱状态。为此，必须加强对社会保障的管理，建立有效的监管体系，敦促社会保障部门推进自律建设。加强社会保障管理者的行政伦理建设，培养其道德良知，增强其自律意识，以“德化”防止“腐化”，从而规范社会保障管理主体的行政行为。
五是人类的可持续发展。伴随着世界经济的快速增长，人类在创造巨额财富的同时，也感受到前所未有的严重威胁。主要是环境急剧恶化、资源迅速消耗、人口膨胀、贫富差距持续扩大。这些问题已威胁到人类的生存与发展，从而受到当今世界的普遍重视。从1972年的联合国斯德哥尔摩会议到1992年里约热内卢联合国环境与发展大会，再到2009年哥本哈根世界气候大会，充分反映了国际社会对全球环境、资源与发展的迫切关注。人类必须努力寻求经济、社会、环境和资源的相互协调，寻求既能满足当代人的需求而又不危及后代人的生存与发展的可持续发展之路。正是由于社会保障管理的生态环境日益变化，才使得我国社会保障管理必须做出相应的改革，从而推进我国社会保障管理创新向前发展。
2社会保障管理的创新范畴
社会保障管理创新是世界各国社会保障体系发展的总趋势。全球化进程作为时代背景，在加强国与国之间联系的同时，必然推动着各国政府管理体制和内部运作机制的相互学习和自我创新。社会保障管理的创新范畴主要包括以下几方面：
首先，保持社会保障基金供求均衡。社会保障是一个长期化的过程，从社会保障制度设计的角度看，按照现收现付式或是基金制运作要考虑社会保障转型的沉淀成本、资金缴付状况以及未来中国人口老龄化与高龄化的发展需要等诸多因素的影响；从个人账户（不管是养老保险个人账户还是医疗保险个人账户或是年金账户）看，其资金运作要实现安全保障下的最大增值，才能真正降低年复一年且不断增长的财政负担。利用不同所有制企业职工年龄结构时间差的特性，扩大社会保障覆盖面，实现社会保障基金供给渠道的多元化，启动社会保障基金需求在长期过程中通过转移支付、慈善捐助、救济等手段，保证对社会保障对象未来的支付承诺。显而易见，社会保障基金供求均衡化是一个极为复杂的技术过程，也是坚持社会保障可持续发展的首要动机，没有社会保障可持续发展的财务风险防范机制，就不可能实现社会保障的其他目标。
其次，注重社会保障运行效益。社会保障运行的效益最大化，一方面要使社会保障活动最大限度地支撑社会经济的改革与转型；另一方面要使各个社会保障行为主体在社会保障过程中以尽可能小的成本获取最基本的和较为满意的精神与物质需求。按照制度经济学的观点，使社会保障制度成为一种润滑剂，减少社会经济转轨过程中的社会摩擦，使市场失灵的负面作用减小到最低程度。我们对社会保障运行效益的判断与评估需要建立一系列的数量指标、质量指标和评估指标，通过定性与定量分析进行制度调整与创新，不断挖掘社会保障制度创新所蕴含的潜能，以实现社会保障经济效益与社会效益的最大化。#p#分页标题#e#
再次，建立社会保障制度运行的安全化机制。社会保障制度的低水平与制度刚性决定了社会保障是一个循序渐进的过程，制度的失误会酿成巨大的改革成本，造成公民的信任危机与经济损失。如养老保险个人账户的“空账”运行，必然给养老保险制度造成很大的隐患；医疗保险改革中的各类道德风险会使医疗保险制度本身难以深化；社会保障基金的非制度性支出与挤占挪用，会助长人们对社会保障制度的怀疑情绪。在社会保障基金的资本化运作中，要建立一个稳定的保障监督机制与高效的组织管理体制，强化制度监管力度与社会监督。在社会保障基金保值增值过程中，更需要按照投资理念运作社会保障基金，并建立强有力的财政支持，谨防社会保障风险的发生。
最后，以高新技术支持社会保障的发展。社会保障制度的信息化与社会保障监管制度的创新，同样需要高效的技术信息支持，依赖于计算机网络技术的发展。在未来的社会保障改革与制度创新中，运用电子技术手段，建立统一的覆盖全国的社会保障技术支持系统，使社会保障基金的缴纳、记录、核算、支付、查询等都纳入现代化的计算机管理系统，逐步实现全国联网。现行的社会保障制度尚无法规范这一新事物，这一制度创新在社会保障可持续发展中显得尤为重要与迫切。社会保障管理创新是一项复杂的系统工程，操作失误将陷入难以自拔的政治、经济及社会危机。我国社会保障管理的改革与创新，一定要考虑到社会保障资源禀赋不足，人口老龄化、转制成本高、社会保障发展层次不平衡等众多不利因素的影响，以使社会保障管理改革与创新稳步推进。
3社会保障管理的创新动因
改革开放30多年来，我国经济社会发展取得了巨大成就，但是收入差距拉大导致的贫富分化也在不断加剧，甚至演变为影响社会稳定的重大问题。这种形势迫切要求社会保障部门通过管理创新来促进社会和谐进步。
（1）利益诉求是社会保障管理创新的内在动力。一方面，谋求地区经济的发展和追求政绩的需要推动着地方政府管理创新。在市场经济时代，地方政府官员其实也是“政治企业家”，他们也要最大化自己的“经营业绩”——政绩。地方政府官员的政绩最终要通过辖区的经济发展水平来体现，因此地方政府官员为了自己的政绩，在不侵害本地方利益和条件允许的情况下，不失时机地推进地方的管理模式改革和创新，以此来促进本地区的经济发展。另一方面，政府官员谋求自身全面发展的需要也推动着地方政府管理创新。作为国家权力体现者的政府和官员在社会中扮演着多重角色，它也必然代表和追求多重利益，只不过社会制度应当要求形成这样的机制：利益主体的利益追求过程，同时也是社会公共利益的实现过程，而且一旦损害社会公共利益，自身利益也会受到损害。地方政府官员在追求社会公共利益的过程中，也要实现公共利益以外的其他的合法利益，如职务、荣誉、物质等，就必须提高自己的行政工作质量和效率，使自己成为地方政府管理创新的推动者。
（2）人民群众的诉求和社会媒体的压力是社会保障管理创新的外在动力。由于政府管理方面存在的弊病，给人民群众带来极大困扰和利益损失。当人民群众在某些方面感到实在无法容忍的时候，他们便会运用各种方式向政府施加压力，这就会迫使政府不得不对某些方面的工作进行一些改进，从而体现出某种创新。随着人民群众政治参与程度的不断提高，这方面的压力会越来越大，从而使这方面的创新动力也将变得愈加重要。随着民主法制的不断演进，广大媒体和学术界对政府管理中存在的一些问题进行曝光、批评和探讨，如“焦点访谈”深入基层的采访，政府“创新网”对地方政府的引导，使得地方政府官员为了自己的政绩和仕途不得不对政府的管理模式进行改革与创新。
（3）上级机关的推动是社会保障管理创新的直接动力。由于各种原因，上级机关往往希望下级在政府工作的某些方面进行一些创新。尤其是党政的主要领导人纵观国内外形势，为了国家长期战略目标的实现，要求各级地方政府摒弃保守落后的观念和僵化的管理体制，完成国家发展的历史性任务。而下级机关在创新与政绩追求之间没有太大冲突的情况下也会乐意接受上级提出的创新要求，进行一些创新活动。社会保障管理创新越来越受到广大人民群众的关注，一个高效透明、权责清晰的社会保障管理及管理体制，需要不断地完善和创新，使之能够在社会环境和行政运行的常态中存活发展，这无论对于和谐社会的建设还是对于社会保障的可持续发展都是不可或缺的。
4社会保障管理的创新路径
社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一。根据国际社会保障协会的统计，全球大约已有170多个国家和地区建立起不同程度的全民社会保障管理体系[3]。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障管理体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。社会保障管理制度创新，一方面可以对外来的制度模式加以模仿或借鉴，另一方面可根据我国社会保障体系发展的需要进行新的制度设计：
（1）建立服务型政府[4]。在现代市场经济条件下，政府虽然不是参与市场经济竞争的主体，但政府作为现代市场经济体系的重要组成部分，也必须按照市场经济条件下有限权利配置的规律来对政府的权利资源进行配置。从市场经济特有的有限权利或资源配置规律看，一个拥有无限权利的政府不可能成为一个服务型的政府，只能是一个依靠特权进行控制管理的政府。在建立服务型政府的改革中，要解决的首要问题，就是要按照市场经济要求的权利有限配置规律，实现从无限政府向有限政府的转变。确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限权利的公共政府，是建立服务型政府的前提。
（2）推进社保制度改革。我国的社会保障制度过度分割，在城镇主要实行职工基本养老保险制度、机关事业单位退休养老保险制度、城市孤寡老人福利制度；在农村主要有农村养老保险、失地农民养老保险、老年津贴制度、农村五保户制度等。社保制度的“碎片化”导致国民养老待遇不公，中央财政负担加重。因此，必须加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，完善实施城镇职工和居民养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。在制度层面上实现人人享有能够维持基本生活的养老保险是政府对社会福利与公平的终极目标，对社会稳定与民政关系有巨大的作用。#p#分页标题#e#
（3）完善公共决策机制。市场经济条件下，政府公共决策的范围小了，它不再包揽市场决策，不再干预或决定私人物品的生产和消费。然而，市场经济并没有使政府公共决策减轻或简单化，而是提出了更高的要求，特别是在我国全面融入国际经济主流的时候，加速推进政府决策的科学化具有尤为重要的意义，同时也具有更为鲜明的时代特征。为此，需要逐步完善公众参与、专家咨询论证和政府听证和纠错相结合的决策机制，确保涉及经济社会发展的重大决策和涉及人民群众切身利益的公共事项，都在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上，具有科学性、民主性、前瞻性、权威性和可行性，从而提高社会保障相关机构部门的战略规划能力和管理创新能力，维系和增强政府的公信力，最大限度地抑制公共决策的随意行为。
（4）建立责任追究制度。责任追究包括过错责任追究、引咎辞职和责令辞职等内容，在用人、规划决策、公共服务、重大事故等问题上，既要赋予权力，又要明确行政问责的具体内容、方法和程序，还要落实法定质询和罢免程序，使责任者为其过失和错误付出代价，最大限度避免决策、执行和监督方面的失误。当务之急是在落实行政首长问责制、行政许可责任追究制、训诫警醒教育制度的同时，建立和完善重大问题集体决策制、专家咨询制、社会公示和听证制、决策责任制等。这样，既有利于决策的及时调整补救，又有利于政府机构与公民社会的合作共治。
（5）创新绩效考评机制。创新社会保障的政府机构管理，迫切需要完善以公共服务为导向、推动经济社会协调发展的绩效考评机制。这就必然要求改进考评方法，健全指标体系，形成责任明确、科学合理的绩效导向机制，提高公众、专家等外部力量参与设计考评指标和考评过程的透明性和监督性，促使内部考评、外部考评、同级考评、上级考评和下级考评等环节有机结合，确保考评结果的客观、公正和可信，并与奖惩升迁、绩效审计和绩效预算等机制有效对接。尽快将绩效管理与评估纳入法制化轨道，逐步形成法治化、科学化、系统化和长效化的绩效评估体系。社会保障管理创新是我国政府当前重要的工作目标之一，其目的就是要建立和完善与我国经济发展水平相适应的全面、公平的社会保障制度，从而促进我国经济社会的协调快速发展，为构建和谐社会提供良好条件。
