我国国土空间虽然十分辽阔，但是因为适宜开发空间少、水资源短缺、生态环境比较脆弱、自然灾害威胁大，加上经济与人口增长过快，导致耕地减少过快、生态系统退化、资源环境问题凸显、空间结构不合理、空间利用效率低、公共服务和生活条件差异大等严重问题.为了科学、规范、有序地开发国土空间，国务院2010年颁布的《全国主体功能区规划》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区.然而，实施主体功能区规划战略会引发区域之间的利益冲突，现行区域间生态补偿制度不健全制约了主体功能区战略的实施，为此，必须建立政府主导下的区域间生态补偿制度. 1主体功能区规划与区域利益冲突 国家主体功能区划规定优化开发区域和重点开发区域的主体功能定位是生产工业产品，限制开发区的农产品主产区主体功能是生产农业产品，限制开发区的重点生态功能区和禁止开发区主体功能是提供生态产品或生态服务.所以，从区域的主要产品生产功能视角考虑，主体功能区划实际是将全国国土空间划分为三种不同类型的生产区域：以工业产品生产为主的城市化地区；以农业产品生产为主的农业地区；以生态产品提供为主的生态地区. 由于工业产品比较收益高、外部正效应很小或无，农业产品比较收益低、外部正效应较大，生态产品比较收益很低、外部正效应大.这样，推进形成主体功能区可能面临两个方面问题：一是在主体功能区规划过程中，很多地方都力争进入重点开发区域或者优化开发区域行列，不愿意进入限制开发区域或禁止开发区域行列；二是在主体功能区建设过程中，限制开发区域和禁止开发区域可能难以做到生态保护与生态建设，而是千方百计发展比较收益较高的工业.因此，如果完全依靠市场的力量，没有政府干预，各地不可避免会产生增加工业投资的冲动，轻视农业，忽视生态保护，主体功能区划会导致区域之间的利益冲突. 2区域生态补偿机制不健全制约主体功能区建设 主体功能规划与建设在区域（空间）理论与实践上都是重要创新.限制开发和禁止开发区的主体功能是生态保护和生态修复，因此，这些地区的财政经济发展和人民群众生活水平都将受到影响.生态补偿的本质就是调节各利益相关者在生态、环境和经济等方面利益的不平衡，而基于主体功能区的生态补偿制度重点在于解决区域之间的利益不平衡，其利益相关者是各类主体功能区.或者说，生态补偿调节的对象是不同的公共利益主体，而不是一般意义上的单位或个人.因此，为了落实限制开发区和禁止开发区的功能定位，在保护生态环境的同时提高当地人民生活水平，政府需要建立与创新生态补偿制度.目前国家实行的退田还湖、退耕还林、退牧还草、天然林保护等生态补偿政策，大部分采取工程项目投入形式，且补偿年限偏短，缺少配套项目支撑，没有形成完善的政策系统.更没有从促进区域协调发展角度出发，将生态补偿与实现基本公共服务均等化结合起来考虑.由于没有形成完善的区域生态补偿政策体系，导致限制、禁止类开发区域用于生态环境修复与维护的资金难以落实，也缺少足够的财力引导和促进限制、禁止类开发区域超载人口流出. 必须指出，由于生态环境的外部性较大，跨区域的生态补偿必将涉及众多的利益主体，并且环境产权归属界定较为复杂，企图通过市场途径解决区域间生态补偿问题，必然面临交易成本过高，谈判时间过长，成功可能性小的风险.综观全国，到目前为止，凡是跨省的生态补偿，没有一个成功的案例[1].例如，黄山市是新安江流域上游的水源涵养区，而杭州市是新安江流域下游的受益区，从2004年起，安徽省黄山市与浙江省杭州市就共同就新安江流域生态补偿问题开始协商，安徽与浙江两省以及黄山、杭州两市党政和环保部门，就建立新安江流域生态补偿问题进行了10多次的谈判与协商；原国家环保总局调研组也专门对新安江流域生态补偿问题进行数次调研；第十届全国人民代表大会四次会议后，建立新安江流域生态补偿机制被全国人大常委会定为2006年度重点督办的12件建议案之一；2007年，新安江流域被国家发改委等列为全国中小流域生态补偿机制建设四大试点流域.但是，历时5年，皖浙两市间的生态补偿机制仍旧是“水中月”、“镜中花”.因此，生态环境是公共产品，上级政府尤其是中央政府在区域间生态补偿中应当发挥主导作用，实践证明，试图完全通过市场方式解决不同区域之间的生态补偿问题很难行得通. 由于现行的区域性生态补偿制度不健全，使本来就贫困的限制、禁止类开发区域的经济社会发展更加落后，居民收入水平与优化、重点类开发区域的差距越来越大.同时也严重影响到限制、禁止类开发区域生态保护的成效.结果是上游地区投入，下游地区受益，欠发达地区投入，富裕地区受益.总之，限制、禁止类开发区域生态保护和建设任务重、投入大，却没有得到合理的补偿，造成区域发展差距不断扩大. 3政府主导下的区域间生态补偿制度创新 3.1建立政府主导下区域间生态补偿制度的理论分析 关于解决区域间的外部性问题，一般有二种方案可供选择：一是基于科斯定理，建立排污权交易市场，即通过产权明晰条件下的市场主体间的充分自由交易来消除外部性问题；二是基于庇古的外部性理论理，征收排污税（费）和提供财政补贴，即通过政府对负外部性行为征收矫正性的税收和对正外部性行为提供鼓励性的补贴来解决外部性问题.前者强调市场交易的作用，后者主张发挥政府的主导作用.至于两种方案的优缺点，相关文献论述较多，在此不做过多评述.笔者认为，在主体功能区建设背景下，建立区域间排污权交易市场会受到更多因素制约. 首先，受到市场交易主体确立的问题制约.科斯定理的产权交易效率是基于完全竞争市场假设条件，即通过众多企业或居民之间的竞争，达到市场均衡的效率水平.主体功能区建设背景下，区域间生态补偿的目的是促进主体功能区之间基本公共服务均等化，或者用以弥补生态修复成本，是区域之间的利益关系调整，现实条件下，能够代表区域利益的只能是当地政府，政府间交易不可能是完全竞争市场，难以实现最优效率.#p#分页标题#e# 其次，受到排污权分配问题制约.若将更多的排污权分配给重点、优化类开发区域，显然有违区域间生态补偿的初衷；若将更多的排污权分配给限制、禁止类开发区域，显然与主体功能区定位相矛盾. 再次，受到市场交易条件问题制约.限制、禁止类开发区域的排污权是受限制的权利，只能用于交易，而不能使用，一种受限制的权利的市场交易价格显然要低于正常交易价格，也难免会导致效率低下. 因此，单纯的排污权交易无法适用于主体功能区建设背景下的区域间生态补偿，必须将科斯定理与庇古的外部性理论理有机结合，建立以政府为主导的区域间生态补偿制度，需要产生负外部性地区（优化开发区域和重点开发区域）对产生正外部性地区（限制开发区域和禁止开发区域）提供生态补偿. 3.2建立政府主导下区域间生态补偿制度的初步构想 由于空气、土地和水是构成生态环境的三大最基本要素，区域间生态环境的外部性，主要应当考虑三种情况：一是由于空气流动，上风地区对空气质量的影响会造成下风地区受益或受损；二是由于主体功能区规划引起土地开发权转移，限制、禁止类开发区域因为土地开发权受到限制而受损，重点、优化类开发区域则因为享有更多的土地开发权而受益；三是由于河（江）水流动，上游地区对水质的影响会造成下游地区的受益或受损.因此，在主体功能区建设背景下，区域间生态补偿制度，主要应解决好区域间大气生态补偿制度、主体功能区之间的土地开发权补偿制度和流域间生态补偿制度. 3.2.1建立区域间大气生态补偿制度 由于风云变幻莫测，大气流向不定，踪迹漫无边际，空气流动的外部效应造成的受益受损主体较为模糊，其受益受损区域范围不明确，显然不能采取一对一的谈判形式来解决.虽然市场微观主体（企业）之间可以通过碳交易来解决外部性问题，如上文所述，但是其并不适用于解决区域间（政府间）的生态补偿问题.因为空气具有完全的非排他性和非竞争性特征，是典型的纯公共产品，提高空气质量也是全社会公共需要.按照现代公共经济学原理，与纯公共产品对应的价格形式是税收，因此，可以通过设计庇古税方案解决区域间空气生态补偿问题.国际上关于空气污染税收主要包括碳税和硫税，考虑到征收空气污染税会增加企业和居民负担，我国应当采取循序渐进方式逐步建立与完善空气污染税制度.当前可以考虑先开征碳税，以后再考虑征收硫税；率先在优化开发区域进行碳税试点，条件成熟再向重点开发区域推广；目前只向企业征收碳税，以后酌情对个人征收；开始使用较低税率征收，逐步按照边际治污成本征收.碳税的计税依据是二氧化碳排放量，应当采用从量定额税率形式.由于碳税在地区间分布不均匀，而且容易转嫁，应当作为中央税比较合理，并建立大气生态补偿基金.大气生态补偿基金主要应用于中央对限制、禁止类开发区域的生态补偿，既可以增加其一般性转移支付规模，也可以增加对植树造林等有利于净化空气项目的专项转移支付.限制、禁止类开发区域主要功能是进行环境保护与生态修复，提供涵养水源、防风固沙、净化空气、调节气候等生态服务，对全国或较大范围地区起到重要的生态屏障作用，其行为在区域间具有正外部性效应.重点、优化类开发区域主要功能是发展经济，是生态服务的受益者，在享受新鲜空气的同时，还排放废气，造成生态环境破坏，其行为在区域间具有负外部效应.庇古税方案的实施，一方面有利于促进重点、优化类开发区域转变经济增长方式，降污减排，提高资源利用率；另一方面为限制、禁止类开发区域提高基本公共服务水平、加强生态环境建设提供资金保障.因此，庇古税方案的实施，最终能够体现优化、重点类开发区域对限制、禁止类开发区域的生态补偿. 若按照财政部的建议一开始每吨CO2只征收10元的低税率[2]，按照每年CO2排放55.47亿吨[3]计算，我国每年可征收碳税500多亿元.在主体功能区建设背景下，除了安排部分碳税收入用于能源开发利用等科技投入外，大部分应当形成大气生态补偿基金，用于对限制、禁止类开发区域生态补偿.具体补偿办法，可以综合考虑限制、禁止开发区域面积和人口两个因素来确定. 令：全国限制、禁止类开发区总人口为TR； 全国限制、禁止类开发区总面积为TM； 各省限制、禁止类开发区人口为Rn(n=1，2，3，4……)； 各省限制、禁止类开发区面积为Mn(n=1，2，3，4……)； 全国计划年度安排大气生态补偿基金总额为TC； 则中央对N省计划年度大气生态补偿金额=（Mn／TM×50%+Rn／TR×50%）×TC 注：公式中50%表示权重，这里表示人口与土地权重各占50%. 3.2.2建立主体功能区之间土地开发权转移生态补偿制度 土地出让金收入是土地使用权性质改变带来的收益，土地开发对地方政府提供最直接的收入就是土地出让金收入.主体功能区规划是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，是对未来国土空间开发做出的总体部署，对不同国土空间的功能定位、发展方向、开发方式及开发强度等做出明确规定.优化开发区和重点开发区主要是规划为工业化和城镇化地区.限制开发区和禁止开发区是主要规划为粮食主产区和生态功能区.主体功能区规划实质上是规定了不同地域空间单元的土地开发权.优化开发区和重点开发区被赋予更多的将农业用地转化为工业用地的权利，地方因此可以取得更多的土地出让金收入，例如，根据2009年12月中国60个城市土地市场交易情报，上海市、杭州（包含余杭、萧山）市、北京市土地出让金收入位居前三甲.限制开发区和禁止开发区则被限制或剥夺了进一步开发土地的权利，必然因此导致地方经济利益的损失.土地出让金是土地开发权价格或货币形态，是土地使用权性质改变带来的收益.例如，若将农业用地变更为城市建设用地，土地售价会立即暴涨，这种收益主要源于国家的国土空间规划，即中央允许地方对土地使用性质的改变，并非来自权利人的投资或劳动.土地（除了农村集体土地以外）都属于国家所有，国家所有权就包括开发权，不然还叫什么所有权？既然是国家所有，就是全民所有.因此，土地开发收益不能只归当地使用，至少中央应当拿大头，地方拿小头，以避免土地收益地方所有所导致的新的不公平和地方竭泽而渔、发土地财.因此，我国的土地开发权主要归国家所有，而目前与之相联系的土地出让金收入完全归属地方政府，显然不妥.由于主体功能区规划造成地区间土地开发权益不均衡，为了减少地区间围绕土地出让金而产生矛盾与利益冲突，笔者认为，应当尽快改革不利于主体功能区建设的土地出让金制度.首先，考虑到土地出让金收入规模巨大，因此必须纳入预算管理，强化预算监督.其次，在进一步明确中央与地方事权与财权关系的前提下，随着地方税体系的完善，应逐步提高土地出让金收入上划中央的比例，目前可以考虑将中央与地方的分成比例定为60:40，以遏制当前愈演愈烈的“土地财政”趋势，中央政府土地出让金收入主要用于建立土地开发权生态补偿基金.最后，土地出让金收入主要用于增加对限制开发区与禁止开发区的生态补偿.2011年全国土地出让金总额达到3.15万亿元[4]，主要分布在大中城市，扣除用于“三农”支出后还剩余3万亿元.按照中央地方60:40分成，中央可取得土地出让金1.8万亿元，并主要用于对限制开发区与禁止开发区的生态补偿.具体补偿办法，可以也同样综合考虑限制、禁止开发区域面积和人口两个因素来确定.#p#分页标题#e# 令：全国限制、禁止类开发区总人口为TR； 全国限制、禁止类开发区总面积为TM； 各省限制、禁止类开发区人口为Rn(n=1，2，3，4……)； 各省限制、禁止类开发区面积为Mn(n=1，2，3，4……)； 全国计划年度安排土地开发权生态补偿基金总额为TD； 则中央对N省计划年度土地开发权生态补偿金额=（Mn／TM×50%+Rn／TR×50%）×TD 注：公式中50%表示权重，这里表示人口与土地权重各占50%. 显然，土地出让金制度的改革，一方面有利于抑制地方政府对土地的盲目、无序开发，保护了耕地和生态环境；另一方面体现了优化、重点类开发区域对限制、禁止类开发区域的土地开发权的补偿. 3.2.3建立流域间生态补偿制度 按照主体功能区规划的要求，江河源头的上游地区一般都界定为限制或禁止开发区域.由于江河有形，水流有道，流向固定，河（江）水流动的外部效应产生的受益受损主体相对明确，流域间生态补偿主体相对容易界定，江（河）上游区域保护水源，下游区域受益，下游区域理所当然应对上游区域进行补偿.同时，实行下游地区直接对上游地区补偿的制度，有利于体现“谁投资、谁受益，谁污染、谁补偿”的原则，也更加符合公平与效率的一般原则.但是，实践证明，由于有些流域跨度较大，涉及两个以上行政区域，利益相关者数量多，再加上缺少制度约束与政策引导，目前我国采取谈判形式并不能够有效解决流域间生态补偿问题.针对我国目前流域间一对一谈判方式造成生态补偿的低效率，笔者认为应当发挥上一级政府的调控作用，健全流域间生态补偿机制，建立政府主导下的流域间生态补偿制度.按照公共产品层次性理论，提高全国性（省际间）的生态环境质量是中央政府的职责，提高地方性（一定行政区域内部）的生态环境质量是地方政府的职责.因此，主体功能区建设背景下，凡是涉及到省际间的流域生态补偿问题，应当由中央政府出面解决，凡是涉及到县际间的流域生态补偿问题，应当由省级政府出面解决，以此类推.流域生态补偿资金主要通过“以水养水”的方式筹集，具体思路是：根据流域跨度决定其管理和权益归属，即跨省江河由中央政府收取水资源费和污水排放费，跨县江河由省级政府收取水资源费和污水排放费，以此类推；水资源费率、污水排放费率主要根据水环境容量、水资源的稀缺性程度以及流域治理难度综合确定，实行一河（江）一率；水资源费和污水排放费由环保部门和国税部门联合征收；对其收入建立流域生态补偿基金，水资源费主要用于弥补上游地区放弃开发的损失，水污染费主要用于对流域内生态环境治理.上级政府通过定期或不定期召集上下游流域地方政府，对具体的费率调整、资金使用、生态环境治理方案制定等问题进行协商.采取“以水养水”的生态补偿方式，一方面是在上级政府主导下，通过流域内各个地方政府之间共同协商来进行的（科斯定理的运用）；另一方面采取对下游地区收取水资源费和污水排放费的办法对上游地区进行补偿（庇古税方案）.显然，“以水养水”的生态补偿方式是对科斯定理与庇古税方案的有机结合.
