［摘要］随着经济的快速发展和人口的增长，人类活动对环境的开发利用加剧，由此导致的环境污染和生态破坏问题越来越严重。尤其是近几年的农村，其环境污染问题比较突出，已成为农村社会持续发展的障碍。如何治理农村的环境污染问题是一个任重而道远的事情，也关系着国家能否实现乡村振兴战略的目标。乡村振兴战略是国家关于乡村发展的重要机遇，而农村环境污染治理又是乡村振兴的重要组成部分。如果农村环境污染问题处理不成功，就直接影响到乡村振兴的伟大战略目标。针对现在农村的环境污染情况，笔者提出了公众参与的新方式，让公众参与环境污染的治理，特别是要充分调动、发挥农民的主观能动性，提高他们的环境保护意识，让他们广泛参与农村的环境污染治理，并加强当地政府的引导，切实找到一条符合农村发展特点的新思路。
［关键词］公众参与;环境污染;环保意识;政府参与
2017年10月，党的召开，在报告中提出了乡村振兴战略，坚持农民主体地位，坚持人与自然和谐相处，全面发展乡村。这个战略的提出是乡村发展的契机，也是农村环境污染治理的最好时机。农村的主体主要是农民，一定要发挥农民的主人翁地位，鼓励他们参与环境污染治理工作，多渠道多方式地实现公众参与，为实现乡村振兴打下坚实的基础。
一、农村环境污染治理中的公众参与概述
(一)公众参与的概念和特征。公众参与在环境与资源保护法中又称为公众参与原则，在我国2015年1月1日生效的《中华人民共和国环境保护法》中的第五条进行了明确的规定。公众参与是对广大公众而言的，是公众知情权、环境决策参与权的保障。在20世纪50、60年代，随着西方环境保护运动和民主运动的开展以及公民环境权理论思想的影响而产生的。在我国，公众参与原则也在党的群众路线的指导下发展起来。关于公众参与的概念，我采用黄锡生老师、李希昆老师主编教材中的观点。它的概念是指在环境与资源保护领域，公众有权通过法律规定的程序或者途径广泛参与到一切与环境利益相关的活动中，使得该项决策符合广大公众的切身利益。公众参与是环境法治的精髓和灵魂，它具有的独有的特征是我国环境保护事业发展中必然的一个选择，是我国实现可持续发展的根本保证。首先，主体很广泛，是一切单位和个人，包括所有的自然人和法人、国家机关、个体、社会组织、环保团体等。每个主体都享有环境保护的权利，也负有环境保护的义务。环境保护既是权利又是义务。其次，参与方式多样化。可以采取法律规定的一切方法，比如座谈会、听证会、官方网站、小组研究、民意调查、记者招待会等等。最后，公众参与的范围是一切与公民利益相关的事情。比如环境污染、生态破坏等。所以我们一定要充分发挥公众的积极性、能动性和创造性。
(二)公众参与产生的理论基础。公众参与是一个意义广泛的概念，它和法学、经济学、哲学都有一定的联系。尤其是在经济学，公众参与的理论基础就来源于此。在经济学界，有一个理论是“公地悲剧”，“公地悲剧”理论是英国的生物学家哈丁于1968年提出的，它揭示了如果一个物或者财产的权利主体规定得不明确的财产，那么它就会很容易受到破坏性的开发和利用。如我们生活中的环境污染、生态破坏、各种自然灾害等，都是这种现象的典型。关于“公地悲剧”，我的理解是这样的:指社会生活中的行为主体，在追求个人利益最大化的时候，如果国家没有相应的法律规则或者制度的约束，他(她)这种开发利用环境的行为会对大家公共的利益造成不可恢复的损害。“公地悲剧”是一种象征，它意味着在任何时候，只要社会中的很多主体对大家共同所有的稀缺环境资源进行共同使用，而不顾他人利益，就会使得这种稀缺的环境资源遭受到不可逆转的破坏和消失。“公地悲剧”反映在经济学上就是外部性问题。外部性分为正外部性和负外部性。所谓外部性，是指当一个主体实施一个行为的时候，这个行为产生的个人利益和社会利益不一致的话，这个主体的行为就不会按照主体的预期产生最大的社会效益。关于外部性的一个分类正外部性，正外部性又称为外部经济性，简单地说就是社会中某些主体的行为(生产或者消费)给另一些社会主体的生产生活带来一定的收益，但是却无法又不能向另一些主体收费的情况。例如，学校的路灯可以照射到外面的公路，为路上的行人照亮了前进的方向，但是路人不需要向学校支付费用。这样，学校就对过路人产生了正外部性的效果;负外部性又称为外部不经济性，就是社会中某些主体的行为(生产或者消费)给另一些社会主体的生产生活带来一定的损害，但是却不能向另一些主体请求补偿的情况。如一同学在安静的校园看书，旁边大声喧哗的同学已经严重影响看书的同学，这时候，大声喧哗的同学已经给安静看书的同学带来了负外部性效果。
(三)公众参与的意义。公众参与在20世纪60年代已经在西方取得了迅速发展，实践中的环境治理也起到了显著效果。在我国，公众参与也成为中国环境法的指导性规定，分别体现在我国的《宪法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律法规中，虽然并没有明确规定公众参与，但是已经为公众参与提供了原则性的依据。2015年生效的《中华人民共和国环境保护法》中单独设置第五章“信息公开和公众参与”来规定公众参与，并且对公众参与内容进行了具体规定，说明公众参与原则已经获得了环境基本法的认可和保障。2017年的十三五规划中首次提出了构建政府、企业、公众共治的环境治理体系的任务和畅通公众参与渠道。这都说明我国环境法制建设中公众参与的重要意义。第一，公众参与有助于提高公众的环保意识，使环境法治的观念深入人心，使公民的环境保护由被动变为自觉，在社会中树立的良好正气。众所周知，在经济法中，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础，而公民意识就属于上层建筑，所以环境保护意识的提高对于经济发展具有促进作用。第二，公众参与有助于实现公民在法律上的权利。我国宪法明确规定:人民依照法律规定，提高各种途径参与国家事务的管理。这也是充分发挥公民主人翁地位的表现。国家的很多法律都规定公民可以按照法律规定的程序和方式行为。第三，公众参与可以加强公民对政府行为的监督管理。环境资源属于国家的公共资源，由国家机关代表国家进行管理和配置，实行政府管理和市场管理相结合的方式。国家如何进行管理和配置，有没有合理地行使职权，都需要公众进行监督，从而更有利于环境资源的管理和保护。虽然我国在公众参与方面取得了一定的成效，但是我国在公众参与的相关法制建设以及公众参与的环保意识、参与的深度和广度、政府方面的环境管理职责等还存在一些问题。
二、农村环境污染治理中的公众参与存在的不足
(一)公众参与的立法制度不健全。关于公众参与的规定，我国在2015年生效的《中华人民共和国环境保护法》第五条“环境保护坚持公众参与原则”和第五章“信息公开和公众参与”就已经进行了明确，环保法的修订，使得各项关于环境保护的环境基本法的实施细则也陆续出台，为进一步推进公众依法参与环境保护，环境保护部于2015年7月印发并于同年9月1日生效的《环境保护公众参与办法》，这是首个对环境保护公众参与做出规定的部门规章，标志着我国环境法治工作进入了一个新的阶段。但是环境保护部制定的《环境保护公众参与办法》只是部门规章，相对于法律法规来说，位阶比较低;规定的内容只有20条，主要是围绕公众参与的适用范围、参与原则、参与方式、主体权利义务、法律责任进行规定，内容比较少。该部门规章也没有明确规定公众参与的权利基础:环境权。环境权是一个公民依法享有环境中的权利和履行义务的基本权利，如果没有这个权利，公众参与环境保护就失去了法律的保障和权利的基础。所以，要想达到规范引导公众依法、有序的参与环境治理，就必须要从立法层面进行完善。
(二)公众参与中的农民环保意识薄弱。在我国，农村的经济虽然已经得到了快速的发展，但是农民的环保意识还存在一定的不足。乱丢垃圾，随地吐痰，污水乱排等现象依然比较严重。农民环保意识薄弱的主要原因是受教育程度普遍偏低，对环境保护的知识储备不足，认识不足，生活环境的比较局限、盲目从众等。环保意识欠缺，环境保护的行为就会缺少。环境保护和环境治理仍然是处于低层次阶段，农民环境保护行为仍然处于被动地位。为早日实现乡村振兴的伟大战略目标，就必须要提高农民的环境保护意识。
(三)公众参与中的政府环境管理方面的问题。公众参与环境治理虽然有法律的明确规定，但是政府的作用也不能缺少。在我国，环境资源的管理还是政府占主导地位，由国家的政府机关和部门相互合作进行管理。往往是中央和地方通过职责划分，统一管理和分工负责来进行配合。但是有些规定会出现立法空白或者职责交叉，导致环境资源的管理出现问题。另外，在有些地方，政府依然把经济发展作为第一位，而无视环境问题，以牺牲环境为代价发展经济。还有一些地方政府关于环境信息的披露很少，甚至没有，使得很多公民关于环境的信息知道得少之又少，公民的环境知情权受到侵犯。特别是农村，由于特殊的文化层次和认知发展水平，我们不能用城市的办法来管理，必须采取符合农村发展特点的措施来保护环境和治理污染。
三、农村环境污染治理中的公众参与的完善
(一)健全公众参与的立法制度。2012年11月，党召开了第十八大会议，会议报告中提出:“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。这句话的意思就是公众参与。在社会生活中，完善公众参与立法，切实保障公民、法人和其他组织在环境保护过程中获取的环境信息，最终维护公众的环境权益。根据国家颁布的法律可以得知，我国已经制定了《环境保护公众参与办法》，但是这只是部规章，位阶相比较与法律法规来说比较低，我们应该提高公众参与相关法律规范的效力，或者在法律里面直接详细地规定公众参与，明确列举公众参与的内容。还要在立法中明确环境立法听证制度，让公众广泛参与到农村环境治理的公众参与途径。还要扩大和保障公众的环境诉讼权，为公众依法处理各种侵权事件提供依据。同时，我们还要明确规定环境权。环境权是人类的基本人权，是人类与生俱来的自然权利，是公众维护环境权利的基础，也是公众其他权利产生的源泉。如果没有规定环境权，公众就失去了维权的基础，所以，我们必须把环境权上升到法律的层面，形成一个严密完善的环境权体系。我们应该在宪法中明确规定环境权，让环境权入宪，确认其宪法地位，这也是宪法现代化的表现。我们也要在环境基本法律中进行规定，从而使环境权更加具体化，增加环境资源管理的公开性和透明性。最终使公众在环境治理的过程中有法可依，更好地维护公众参与环境的治理活动。
(二)提高农民的公众参与意识。对比国外农村环境污染的治理经验，很多国内外的专家都认为公众参与对加强环境治理力度，遏制环境污染行为有着不错的效果，证明了公众参与环境治理是一个明智的选择。加上我国目前正处于建设现代化环境治理体系和治理能力的关键时期，乡村环境污染的治理是重中之重。农村环境污染的治理首要工作就是提高农民的公众参与意识。农民是农村环境治理的主体，由于农村农民的受教育程度不一样，首先我们应该有策略的进行环境治理。我们可以根据村民的具体情况进行分类。村民中有高中文化的，有初中文化的，也有小学文化的，有党员，有群众。我们可以通过加大宣传教育的方式普及环境保护和环境治理的好处。通过培训高中水平或者党员村民，让他们了解最新的环保方式。他们可以通过政府论坛、研讨会等来表达自己的观点，还可以通过信件、电子邮件和传真传递信息。如果村民对周围环境有投诉或者建议，还可以通过环境电话保护热线(12369、12315)直接向有关行政主管部门反映，或者登陆环境污染投诉网这个环保公益网站投诉。让有经验的高水平村民或者党员带动其他村民进行环境治理，通过自发性的治理过程，达到农民自我管理农村环境的目的。也可以在有经验的村官或村长带领下，自觉改造污染严重的基础设施，更新改进对环境友好型的设备。另外，我们要加强孩子的环保教育，从幼儿时期抓起，让他们从小就树立环境保护的意识，通过学校教育具备基本的环境保护和环境治理的常识，从小养成环境保护的习惯，环境保护就会慢慢地变为大家的自觉行为。
(三)完善政府的环境治理方式。农民作为农村社会的主体，在环境治理中发挥越来越重要的作用。在我国，环境治理的主体仍然是国家，环境治理的模式主要是政府的管制型治理，治理手段比较单一。这样也就限制了企业、公众在环境治理中的主动性，没有很好地发挥公众参与的作用。如何在政府环境管理与农民自主治理之间实现平衡，是实现农村环境污染治理的关键。在缺乏充分有效的环境治理资源的前提下，需要建立完善的农村环境管理机制。通过农民的共同参与讨论、修订和遵守村规民约来形成良好的环境自治机制，健全农民协商机制，推行相应的议事会、恳谈会等制度来共同商议环境治理方案。从而使政府的职能转为引导型，实现政府主导型治理方式与农村自治组织的主动方式的有机结合。另外，政府可以充分发挥民间环境保护组织或社会团体的积极性，形成一支民间环保力量，推动农村环境污染的治理。很多环保团体目前都建立了微信平台，进行生态环境知识的宣传、并组织公众参与环保、倡导生态环境保护。还可以让他们开展环保宣传、学术交流、环保科技成果的推广等，也为政府在环境决策方面提供参考意见。同时也可以利用媒体的新闻监督职能，正面报道环境污染案件，把环境问题报道焦点化地方化。并通过漫画、短视频、纪录片、官方微信公众号、微博、利用资料、文献信息、数据和实例、论坛、QQ群等形式来传播环境污染治理。还可以通过教育手段实现公众参与，从幼儿教育到大学教育，都要开设环境保护相关的学科，通过长期潜移默化建立生态环保理念，牢牢树立保护环境，人人有责。最后，政府自身还要认真履行职责，准确及时通过各种网站，开通意见征询、问题反映等渠道或者会议、公共广告牌和报纸等披露环境信息，使公众及时全面地获得环境监测和公共报告，并对公众遇到的问题尽快给予解决。公众参与环境治理工作已经成为我国今后环境保护工作的重要内容。通过完善公众参与，构建新型的公众参与环境治理模式，开辟公众参与的新路径，转变政府职能，加强政府和村民的密切合作，为我国构建现代化的环境治理体系提供了思路和方向。
参考文献:
［1］黄锡生，李希昆．环境与资源保护法学［M］．重庆:重庆大学出版社，2011．
［2］余亮．中国公众参与对环境治理的影响———基于不同类型环境污染的视角［J］．技术经济，2019(3)．
［3］吴志强．论我国公众参与环境保护的现状与制度完善［J］．中小企业管与科技，2019(3)．
［4］蒋培．农村环境内发性治理的社会机制研究［J］．南京农业大学学报(社会科学版)，2019(7)．
作者:杨芳纳 单位:云南师范大学商学院
