2019年是新中国成立70周年。各地区、各部门深入贯彻落实有关重要指示批示精神和党中央、国务院有关决策部署，落实推进新型城镇化工作部际联席会议第六次会议审议通过的《2019年新型城镇化建设重点任务》，强化协同、狠抓落实，推动新型城镇化建设取得新进展、新成效。
一、2019年工作进展和成效
新型城镇化建设蹄疾步稳地向纵深推进，1亿多非户籍人口在城市落户的行动取得决定性进展，城镇化领域改革红利和政策效应加快显现，为高质量发展提供了重要支撑。
（一）农业转移人口市民化。加快推进，户籍和常住人口城镇化率均提高一个百分点以上1.户籍制度改革更具普惠性。户籍改革红利加快向普通劳动者覆盖，人力资源配置更为优化。中西部地区和东北地区除部分省会城市外，其他城市落户限制基本取消，东部地区中小城市落户门槛基本取消。一些此前落户门槛较高的大城市、特大城市持续放宽对普通劳动者的落户限制，如东莞取消积分落户制、改为最低年限准入制，南京取消年度积分落户人数限制。除个别超大城市外，具有一定学历和技能的人口基本实现“零门槛”落户。2019年底，户籍人口城镇化率、常住人口城镇化率分别提高到44.38%、60.60%。2.居住证制度和“人地钱挂钩”配套政策稳步实施。《居住证暂行条例》有效实施，截至2019年底共发放居住证超过1亿张，居住证附着的基本公共服务和办事便利项目进一步增加。2019年，中央财政下达奖励资金300亿元，支持提高农业转移人口基本公共服务保障水平。各地区吸纳农业转移人口落户数量成为制定2019年全国土地利用计划、安排各地区新增建设用地计划指标的重要依据。3.未落户常住人口享有更多城镇基本公共服务。2019年，义务教育阶段随迁子女享受公办学校或政府购买民办学校学位的比例提高到87.5%，22.4万名随迁子女在流入地参加高考。随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费等国家资助政策稳步实施，各类补贴性职业技能培训规模不断扩大。统一的城乡居民基本医保制度全面建立，87%的居民15分钟内能够到达最近医疗点，跨省异地就医定点医疗机构数量同比增长79%。基础养老金正常调整，首次下达中央预算内投资资金14亿元用于开展养老城企联动专项行动。加快完善住房保障体系，截至2019年底，850多万外来务工人员享受公租房保障。
（二）城市群和都市圈建设。稳步推进，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局逐步优化1.中心城市和城市群承载能力进一步增强。京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展加快推进，成渝城市群发展成为西部综合实力和发展活力最强的地区。其他城市群建设稳步推进，滇中、山西中部城市群发展规划印发实施，陕西、山西、甘肃3省建立关中平原城市群规划实施联席会议制度，长江中游城市群省会城市合作取得积极进展，中原城市群跨省城际公交开通，哈长城市群推动哈长主轴6市建设一体化发展示范区。都市圈建设有序推开，《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》经国务院同意印发实施，南京、杭州、福州等地区启动编制都市圈发展规划，西安与西咸新区户籍、社保、车牌照等实现同城化管理。中心城市集聚程度进一步提高，西安、郑州全域常住人口突破千万，合肥、长沙等城市经济较快增长。2.城市规模结构持续调整优化。新生中小城市有序培育，经党中央、国务院批准，浙江省苍南县龙港镇撤镇设立县级市，并实行“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新型设市模式；全国有10个县撤县设市，并新设立县级胡杨河市。城市市辖区稳步调整，7个城市市辖区调整优化，黑龙江伊春15个市辖区整合为4区4县。乡镇行政区划有序调整，各省份因地制宜制定设镇设街道标准，四川以精简数量、提高质量为目标全面推开乡镇行政区划调整工作。3.特色小镇规范发展机制不断完善。规范纠偏工作有序推进，在各类特色小镇创建名单中推动淘汰整改了错用概念或质量不高的897个“问题小镇”。典型引路工作逐步推进，召开2019年全国特色小镇现场会，推广“第一轮全国特色小镇典型经验”。各地区特色小镇建设质量稳步提升，涌现出一批产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的精品特色小镇。
（三）城市经济质量和综合。承载力稳步提高，可持续发展能力不断增强1.城市经济转型升级步伐稳健。创新驱动发展战略实施成效显著，城市作为全国产业发展载体和创新高地的作用日益增强。《2019年全球创新指数》显示我国排在世界第14位，位居中等收入经济体第1名。全国高技术产业增加值比上年增长8.8%，长三角、珠三角、京津冀等地区初步形成人工智能发展核心区，对城市产业转型升级提供了有力支撑。2.城市综合承载能力持续提升。2019年，新增城市轨道交通运营里程900公里左右。信息基础设施水平不断提升，光网城市全面建成，光纤用户占比提高到92.5%。老旧小区和棚户区改造力度加大，利用中央补助资金支持改造老旧小区1.9万个、352万户，棚户区改造开工建设316万套。城市排水防涝设施和黑臭水体整治进展较大，地级及以上城市消除黑臭水体2513个，消除比例提高到86.7%。商业步行街改造初见成效，推动北京王府井等11条步行街开展改造提升试点，街区面貌、营商环境、经济活力明显提升。3.城市品质提升取得明显成效。绿色城市建设扎实推进，推广58个“生态修复城市修补”试点城市经验，京津冀及周边地区和汾渭平原地区散煤治理有序开展，“2+26”城市全部纳入中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点范围，新增清洁取暖面积超过15亿平方米。新型智慧城市建设再上新台阶，在80个城市开展“互联网+政务服务”信息惠民试点，新启动7个智慧城市时空大数据平台建设试点，自然资源、城管、交通、水利、环保等领域的数据融通和示范应用不断加强。人文城市建设逐步深入，特色文化和旅游产业发展提速，闽南、徽州、齐鲁等7个部级文化生态保护区正式公布。
（四）城乡融合发展体制机制和政策体系顶层设计完成，重塑新型城乡关系迈出关键一步。1.完成顶层设计。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》印发实施，对调整城乡关系作出整体部署，明确了城乡融合发展体制机制改革的总体方向和重点任务，夯实了乡村振兴和农业农村现代化的制度保障。推动新型城镇化工作部际联席会议制度调整为城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度，改组成员单位并召开第一次会议，印发实施分工方案和12项近期工作要点。2.取得重点突破。《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》印发实施，明确规定第二轮土地承包到期后再延长30年。《中华人民共和国土地管理法》修正案经十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过，明确提出全面推开农村集体经营性建设用地入市等规定和改革措施。3.开展试点引路。国家发展改革委等18部门联合印发《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，推动11个地区启动试验区工作，重点围绕建立城乡有序流动的人口迁徙制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、搭建城乡产业协同发展平台等试验任务，探索实践、先行先试。举办“健全城乡融合发展体制机制”干部培训班，对试验区所在地的县级政府负责同志进行面对面培训指导。
二、存在的主要问题
城镇化和城乡融合发展领域还有部分中长期问题没有得到根本解决，一些新情况新问题又有所显现。
（一）农业转移人口市民化质量有待提高。部分地区市民化质量不高，名义上落户城镇的人口未能同等享有城镇基本公共服务。原因在于：一是“人地钱挂钩”等配套政策的激励保障力度还不够大，部分城市的基本公共服务等公共资源支撑供给不足；二是部分农民因城乡属性调整及城中村改造等转为城镇户籍，但未改变生产生活方式、未享有城镇基本公共服务。
（二）部分中小城市经济发展乏力、人口流失。据调查，几十个中小城市，特别是边境地区和东北地区的中小城市，其城区人口持续减少、发展遇到瓶颈。原因是多方面的，一是一些中小城市规模经济和范围经济效应不强，一些中小城市传统产业比例高、转型困难；二是当前公共资源是按城市行政等级和户籍人口配置的，与大城市相比，中小城市教育医疗等公共服务的总量短缺、质量偏低，对人口的吸引力不足；三是从全球城镇化发展历程看，人口向大城市集聚也是普遍趋势。
（三）部分城市治理水平亟待提升。一些城市存在不少“慢性病”“急性病”，环境污染、交通拥堵、停车难等问题十分突出，长期得不到解决；在面临传染病、火灾、坍塌等公共安全突发事件时应对不当，甚至影响社会稳定。究其原因：一是这些城市的基础设施、公共服务和治理能力存在不少短板漏洞，不适应城镇化快速发展、人口快速集聚的需要；二是这些城市的发展方式比较粗放，在推进经济发展时缺乏对环境治理和社会治理的前瞻谋划。（四）新型城镇化建设和城乡融合发展缺乏稳定资金来源新型城镇化建设和城乡融合发展的资金需求量大面广，众多项目公益性强、回报率低，需要政银企等多方合作，予以成本合理、期限匹配的资金投入。当前，投融资体制机制尚不完善，仍以当地政府自有财政资金和发行政府债券融资投入为主，对基金和保险投资等市场化手段运用较少，对民间资本不敢用、不会用，存量固定资产盘活步伐也比较缓慢，难以满足发展需要。
三、2020年政策举措
以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的和二中、三中、四中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，提高农业转移人口市民化质量，增强中心城市和城市群综合承载、资源优化配置能力，推进县城补短板强弱项，促进大中小城市和小城镇协调发展，提升城市治理水平，推进城乡融合发展，实现1亿非户籍人口在城市落户目标和国家新型城镇化规划圆满收官，为全面建成小康社会提供有力支撑。
（一）提高农业转移人口市民化质量。以深化改革户籍制度和基本公共服务提供机制为路径，打破阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制，促进农业转移人口等非户籍人口在城市便捷落户。推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，大力提升农业转移人口就业能力。加大“人地钱挂钩”配套政策的激励力度。
（二）优化城镇化空间格局完善和落实主体功能区战略，发挥各地区比较优势，增强经济发展优势区域承载能力，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，形成高质量发展的动力系统。加快发展重点城市群，编制成渝地区双城经济圈建设规划纲要，大力推进都市圈同城化建设。提升中心城市能级和核心竞争力，推进县城补短板强弱项，规范发展特色小镇和特色小城镇。推进边境地区新型城镇化建设，推进大型搬迁安置区新型城镇化建设。
（三）提升城市综合承载能力。着眼于增强人口经济承载和资源优化配置等核心功能，健全城市可持续发展体制机制，提升城市发展质量。补齐城市公共卫生短板，改善城市公用设施，实施新型智慧城市行动，加快推进城市更新。改革建设用地计划管理方式，改革城市投融资机制，改进城市治理方式。
（四）加快推进城乡融合发展。突出以城带乡、以工促农，健全城乡融合发展体制机制，促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置。加快推进国家城乡融合发展试验区改革探索。全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。加快引导工商资本入乡发展。促进城乡公共设施联动发展。
作者:陈亚军 单位:国家发展改革委发展战略和规划司
