摘要：
落实中央重大政策措施和对宏观调控部署情况进行审计监督是审计机关的一项重要工作。英国审计机关每年围绕议会和公众关注的热点以及执政党的执政政策等重点开展公共政策绩效审计，在服务国家治理中发挥着重要作用。其在审计项目的确定、审计内容的把握、审计质量的控制、审计成果的利用等方面的经验值得我们借鉴。
关键词：
英国；公共政策；绩效；审计
英国是现代审计制度的发源地，绩效审计走在世界前列。考察和研究英国公共政策绩效管理的运作机制以及公共政策绩效审计的经验与做法，对我国进一步加强和完善贯彻落实中央重大政策措施和宏观调控部署情况的审计监督具有重要的借鉴意义。
一、英国公共政策绩效管理的运作机制
西方学者认为，国家是人们为实现公共利益，确保个人生活和发展而做出权力让渡的结果。公共政策是现代国家进行公共管理的基本手段。对公共政策的定义，弗兰克•费希尔认为，“将公共政策界定为对一项行动的政治上的决议，目的在于解决或缓解那些政治日程上的问题，如经济、社会、环境等问题”，艾拉•夏坎斯基认为“政府的重要活动即为公共政策”，戴维•伊斯顿则认为“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”。尽管各国学者从不同学科对公共政策做出不同解读，但公共政策都具有政治性、公共性、权威性、普遍性、目的性和预见性等特征。公共政策必须以解决公共问题为目的，以实现公共利益为出发点和归属点，在社会公共事务管理中发挥管制、引导、调控或分配功能。公共政策运作过程主要包括政策问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的监督与评价五个部分。英国公共政策运作基于法治原则贯穿于每一个环节，通过法定职责的有机运作以及不同利益诉求的权利制衡，共同构成公共政策运作的绩效管理机制，从而最大程度地保障了公共政策绩效管理的有效性。政策制定与政策绩效审计作为英国公共政策运作的重要环节，前者保证了公共政策出台的严谨性和广泛的民意基础，后者对政策运行情况的信息反馈促进政策落实和责任追究。就政策动议而言，国家面对的有关经济、社会等诸多问题中只有一部分能够上升到国家政策层面，一是某个特定领域的问题引起社会关注，要求做出相应的政策调整，迫使政府重新安排某一范围内的秩序和利益关系；二是政府从公共利益出发主动酝酿一项政策适应经济社会发展要求，解决或缓解政治日程上的经济、社会、环境等问题。政策问题确定后，英国政府通过专家咨询制定政策建议，对重大敏感问题，还会进行公开的社会辩论，最后形成正式政策文本，需要形成法律的则以议案形式提交议会。下院接受议案后需要经过“一读”、“二读”、“三读”程序以及朝野各党的辩论和修改。当然，议案也有被否决的可能。议案通过下院的立法程序则被提交上院，上院提出修改意见交由下院修改后，议案提交英国国王，经国王批准正式成为法律。政府颁布的政策文本或形成法律后，即进入政府相关部门政策执行阶段。公共政策绩效审计是对政策运行情况及其效果的审计和评价，是重新配置政策资源的基本前提。通过公共政策绩效情况审计，评价政策效果，发现政策执行中的有关问题，揭示政策执行结果与政策目标的偏离程度，有关情况反馈议会，议会通过质询和问责机制，促进政府提高公共政策执行能力，保障公共政策价值目标的实现。
二、英国公共政策绩效审计的经验与做法
英国审计机关在绩效审计中高度关注公共政策的贯彻执行情况及结果。绩效审计实施过程强调关键环节，2011年版《绩效审计手册》定义的“绩效审计循环”包括审计项目、制定审计计划、现场审计和起草审计报告、交换意见、批准和审计报告、提交议会公共账目委员会、衡量审计影响和跟踪检查八个关键环节，在审计项目的确定、审计内容的发展、审计质量的控制、审计成果利用等方面有着丰富经验。
一是审计项目的选择。英国审计机关每年围绕议会和公众关注的热点以及执政党的执政政策等重点，根据政策取向、资源分配或者管理方式等情况自行确定公共政策绩效审计项目。审计项目的确定经过了广泛的前期调查，采取向议会公共账目委员会及专门委员会、相关地方政府、有关公共机构以及社会公众征求意见，并查阅议会的相关报告、媒体报道、学术研究报告、内部审计以及其他监督机构的大量文献。项目选择综合考虑多种因素，包括项目的重要性和影响力以及增值性、可行性、时效性等，利用有限的审计资源选择具有潜在审计价值的项目实施审计，提供最有价值的审计成果，审计项目本身做到“价值为本”。在法律授权范围内，公共政策绩效审计涉及税收、教育、环境保护、信息安全、医疗养老、儿童保护、社区服务、住房、消防以及国防安全等领域，与英国社会经济发展水平、审计环境以及审计机关自身的技术资源等条件相适应。
二是绩效审计的内容。英国属于立法型审计模式。1983年出台的《英国国家审计法》规定主审计长可以对任何组织（政府部门或其他相关组织）为履行其职能而使用所掌握公共资源的经济性、效率性和效果性进行检查。英国的绩效审计理念注重货币价值、强调结果，关注从成本到产出再到效果的状态。英国审计署还顺应新公共管理要求，将“可持续性”概念引入绩效审计，丰富了绩效审计的内涵。根据2011年《绩效审计手册》的定义，可持续性是一种决定、政策对经济、社会和环境的长期影响的状态。不同的公共政策绩效审计项目可以对上述四项内容中的一个或多个进行检查，审计和评价内容服从于审计目的，有的侧重经济性，有的侧重效果性，有的则着重对效果性或者可持续性进行审计和评价。此外，由于政策制定过程的严谨性和政策出台的严肃性和权威性，以及保证审计人员在政治或其它方面不持偏见，英国公共政策绩效审计仅限于对政策执行情况进行审计，对政策本身不提出任何质疑。
三是审计质量的控制。英国绩效审计的质量控制标准包括《绩效审计手册》以及绩效审计指南、绩效审计项目设计指南、绩效审计抽样指南、绩效审计案例指南、可持续性和绩效审计指南等一系列规范；审计评价没有统一的评价标准却有明确的评价依据。审计评价依据政策和法规、行业规定和专业标准、同类事项的约定或平均指标、历史数据、权威评估机构的评判标准以及有关专家的研究结论等做出判断，审计不参与评价标准的制定，也不对评价标准发表意见，确保绩效审计中引用的数据、指标、标准、评价结果能为社会各界和被审计单位所接受；审计实施中获取审计证据过程严谨细致，要求审计证据必须充分、相关、可靠。英国没有硬性规定绩效审计的程序、步骤，而是要求审计人员根据审计项目的具体情况，选择适当的方法、程序和报告方式。英国审计署归纳总结出专业胜任能力、公正性、客观和独立性、责任等八条绩效审计原则，其中的沟通协商原则要求，审计报告起草完成后，报告叙述的事实和表述要与被审计单位达成一致或者充分交换意见，在绝大多数情况下，还要向被审计单位以外的第三方征求意见，充分保障审计报告的客观性和说服力。由于审计报告涉及的问题会被议员用来质询有关责任人，被审计单位会竭力辩解，交换意见的时间有时会花几个月。当审计人员的意见不能与被审计单位达成一致时，则要求在审计报告中说明被审计单位的观点和意见。此外，英国议会的公共账目委员会收到审计署提交的绩效审计报告后，会将其中一些报告送牛津大学、剑桥大学等权威机构、学者进行验证，审计报告验证后才对外公布。
四是审计成果的利用。审计报告经审定后正式印刷，同时准备一份介绍报告内容概要的新闻稿。英国审计机关虽然没有审计处理、处罚权，但要向议会提交审计报告，并反馈给政府部门，同时通过报刊、网络等形式对外公布，公开性和独立性是英国国家审计的灵魂和软实力。公共账目委员会将就审计报告反映的问题举行听证会，向被审计单位提出质询，有时会做出相应的决议。英国审计署每年向议会提交约50份绩效审计报告，公共账目委员就其中大约35份举行听证会。苏格兰审计署在绩效审计方面取得的成就受到世界审计界关注，其中重要的一条就是政策执行审计产生的影响力，关注政策从中央到各部门的贯彻执行情况，检查政策执行的遵循性、效果性以及政策执行成本与预算的差异情况，有关负责人会受到议会质询，甚至辞职。英国审计署政策审计的成果还通过其他途径被有效利用。对绩效审计涉及的部门或机构管理层提供建设性报告，陈述审计发现的问题和情况，提出审计建议；有时还会将绩效审计与财务审计发现的一些问题结合在一起形成绩效审计调查报告，促进政策资源的有效利用；有的审计机构还根据绩效审计结果，适时组织专题研讨或讲座或在期刊杂志上发表文章；针对具体部门的审计事项，审计署有时与其它机构一起共同出版针对特定业务领域的业务指南，以扩大审计影响；出版国际文本，以助于社会各界对英国政府部门或公共机构的表现展开讨论、做出评判。
三、英国公共政策绩效审计的借鉴与启示
我国正处在改革发展的关键时期，利益格局深度调整。原有的一些体制机制已经不适应实践发展要求，需要出台一系列有关经济、民生等方面的新政策，这就决定了转型时期的中国仍然是一个政策大国。进一步加强和完善贯彻落实中央重大政策措施和宏观调控部署情况的审计监督，更加优质地服务国家治理，从英国公共政策绩效审计的经验中可以得到有益启示。
一是制定有关绩效审计的规范和标准。总结我国多年实践和探索绩效审计的经验，制定绩效审计准则或者有关公共政策绩效审计等方面的专业指引，规范审计行为和审计标准，达到防范审计风险、提高审计质量的目的。同时赋予审计人员开展绩效审计采用的审计程序、审计步骤、审计方法以及审计报告方式等方面具有更大的灵活性和实用性，引导审计人员把主要精力集中于深入查证问题方面，避免因无效程序、环节繁琐而浪费审计资源和效率。
二是提高政策执行审计选题立项质量。绩效审计成效好坏取决于审计的组织实施和质量控制，更取决于审计项目的重要性、增值性、时效性等因素，通过前期调查和分析评估，政策执行有显见改进空间，是选题立项的关键。近几年，国务院出台了成百个“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等方面的新政，例如，财政部财政科研所所长刘尚希在“2015中国改革论坛”举例称，“近两年，光财政方面发的文件，包括国务院和财政部的已经将近40个了，一个月差不多发2个。”审计机关开展政策措施和宏观调控部署情况审计，首先要解决好要关注哪些领域、审计哪些政策、什么时点切入的问题。一项政策出台需要消化、落地过程，一个指标文件、一项财政专项资金从财政部国库账户拨出需要经过五级财政流转才能按规定程序最终落实到项目资金使用单位，财政资金在规定时间节点刚到中途，审计组就已经延伸到具体项目单位，审计效果可想而知。由此可见，政策执行审计的选题立项需要进一步加强前期调查和评估工作，实现精准立项，避免眉毛胡子一把抓，切实提高项目立项质量。
三是改进政策执行审计组织方式和报告模式。公共政策绩效过程从政策制定、政策出台、政策执行到审计监督和信息反馈，必须构成一个闭环系统。对审计监督和信息反馈环节而言，地方各级审计机关任何一个环节出现掉链或断链等信息流转不畅现象，都会直接影响审计结果的客观性。因此，必须改善顶层设计，改进现行审计组织方式，审计组织实施和结果报告由“由下而上”改为“自上而下”，由最高审计机关按照一条主线一查到底，在审计力量配置方面，各级审计机关实现“四个结合”，沿着政策、资金流向查到哪一级地方政府，从哪一级审计机关抽调符合专业要求的审计人员配合，审计情况分级交换意见，由审计署或各特派办汇总审计情况形成审计报告，审计结果直接上报，通过封闭运作，从而切实保证审计质量和效果。
四是加强对政策执行情况的审计分析评价。从根本上讲，制度失灵很大原因是由于制度设计不完善，涉及到对政策预期实现的目标以及实现这些目标的手段两个方面的问题。公共政策的最终目的是通过对公共资源和社会价值进行重新安排从而调整某一范围内的秩序和利益关系。通过政策调动地方政府的积极性和创造性，得到民间资本等各种社会资源的积极响应，才能从根本上保证政策落地生根，释放改革和政策红利。但审计作为一种督促和矫正手段，在一定程度上能够发挥促进政策执行的作用。此外，我国审计机关与执政党的政治意愿保持一致，可以就政策本身存在的不完善之处提出审计建议，具有英国审计不具备的优势。近年来，政策绩效审计由事后向事中审计、跟踪审计发展，更需要加强对政策产生的影响和实际效果进行客观评估，发现政策本身不切实际的问题或执行中出现的需要纠正的偏差，及时反馈审计信息，促进规范政策制定论证过程，提高相关政策作用力和执行力，从而在更高层次上发挥审计作用。
五是拓展政策执行审计结果的利用途径。审计项目的最大成效在于审计结果得到充分有效的利用。法律赋予我国审计机关具有审计处理、处罚权，被审计单位必须执行审计机关依法作出的审计决定，具有英国审计机关不具备的条件。但公共政策绩效审计具有政策性强、资金种类多、涉及面广、审计链条长、时效性强、情况复杂等难点，审计部门如何对政策的制定和执行情况进行绩效评价、作出客观结论、提出切中要害的审计建议有一定难度。但除了审计部门外，还有更多参与国家治理的政府部门和公共机构同样关注政府政策的执行效果。英国在审计质量控制方面的经验值得学习和借鉴。例如，可以就某一项或某几项公共政策的审计结果，联合财政部门、经济管理部门、大学院所、科研机构、有关专家教授，组织专题研讨进行论证，深入分析问题产生的原因，从而更加切实有效地提出完善政策、加强政策执行等方面的审计建议。
作者：王祥君 单位：江苏省常州市审计局
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