摘要：在教育治理现代化视域下，管理层面要在多元主体、共同参与、协商解决的基础上实现对小学教育质量的保障，这就涉及小学教育管理的政策及标准问题。这些政策标准主要包括小学教师管理、小学教育基础设施管理和小学教育经费投入管理等三个方面，它是组织、管理和评价小学教育治理现代化的基本手段，更是小学教育质量提升的基本保障和前提基础。
关键词：教育治理；小学教育；质量保障
“治理”一词自1989年以来引起学术界的广泛关注和研究，并逐渐形成影响深远的治理理论，该理论“作为一种新的理论范式，主张通过合作、协商、伙伴关系等方式对公共事务进行管理”[1]39。我国以十八届三中全会为契机，把推进国家治理体系和治理能力现代化作为未来发展的一大目标，这就使得“治理”一词在深化教育领域综合改革的背景下，尤其在教育领域内部具有理论和实践的双重意义。
一、教育治理及其现代化
“教育治理”被认为是“政府、社会组织、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任”[1]42的一种教育管理方式。该理论尽管在不同的文化场域中被赋予不同内涵与外延，但是就其内在的核心层面而言，不同的理论表述中依然可见其共通的理论诉求。尤其是在参与主体与治理方式层面具有高度的共通性，这种管理方式随着教育现代化的推进被赋予强烈的时代元素，这些元素使“各种不同的教育利益诉求能得到充分表达，教育决策、教育政策与教育立法得到充分讨论与论证，并从政治生态上消除了人治显性或者隐性存在的可能性”[2]。另外，由于传统的教育管理源于政府的权威，呈现出浓重的“管制”色彩，尽管这种“管制”在特定的历史阶段发挥了其应有的效应，但是随着时代的变迁和人们理念的转变，传统的管理方式也就逐渐失去了其应有效能的发挥。因而，教育治理的现代化既是对传统的政府主导的教育管理一元化的现代性改进，也是教育管理走向现代化过程中的必然嬗变。现代化的教育治理理念也就成为当下的时代吁求。因为“治理的权威并不为政府所垄断……政府在治理过程中只起到制度的供给、政策激励和外部的约束作用”，即“现代教育治理要依据法律和法规来治理”[3]。所以，在“治理”的视域内，相关政策、标准的修订与完善就成为教育治理现代化的必然。当然，教育治理现代化在保证教育治理主体参与多元化的前提下并不是要弱化政府的义务与责任。由于教育尤其是小学教育的性质使然，因此“在现代教育治理中，政府作为公共教育事业的最大供给者具有不可推卸的义务和责任，政府通过各种非正式或正式制度的激励和安排，调动市场机制以充分实现学校教育生产的自主性、创造性以及社会组织对教育的监督和评价功能”[4]。小学教育治理作为教育治理的有机组成部分，其治理的终极目标是如何更好地、最大化地实现公共教育的公益性、公平性，并对此做出科学合理的制度安排和政策激励。那么，小学教育公益性价值诉求的实现需要哪些条件的支撑呢？这就涉及小学教育质量保障政策及制度安排等问题。
二、小学教育质量保障的内涵分析
对质量的追求是小学教育发展过程中恒定不变的主题，也是教育治理现代化过程中的永恒主题。那么，在教育治理现代化视域下，从制度层面如何实现对小学教育质量的保障呢？这就涉及小学教育外部治理和内部治理的标准问题。本研究主要从外部治理的层面进行探讨。由于“标准具有普遍的约束力。要依据标准进行规范化管理，用标准加大投入、加强监督、加强约束，从根本上减少管理中的随意性”[5]。因而，在教育治理现代化的视域内，要实现小学教育向管理要质量的目标的实现，就离不开标准建设。这既是教育治理现代化的诉求，也是小学教育实现其公益性、公平性的价值诉求。因此，小学教育的质量保障主要是指在教育治理现代化视域下，在政府、市场组织、社会团体及个人等多元主体的协商参与下为了实现小学教育的公益性、公平性，促进其质量的提升，由国家相关机构就小学教育管理过程中的人、财、物等方面所规定的各种标准、办法和制度等。有鉴于此，为了回应“现代教育治理要依据法律和法规来治理”的理念，本研究中所称的小学教育质量保障，主要是指从小学教育治理的外部层面出发，由政府及相关机构部门颁发的、以正式书面文本为表现形式的各种小学教师管理、小学教育基础设施管理和小学教育经费投入管理的法规性文件，主要以条例、办法、标准、规范等形式呈现，它是组织、管理和评价小学教育治理现代化的基本手段，是小学教育管理走向现代化的标志。
三、小学教育质量保障的检视与审思
1.小学教师质量保障的分析
从国际范围来看，“教师教育质量保证涉及的因素很多，但从过程上看，可归纳为四项基本因素，即机构的、师资的、过程的和结果的”[6]。从我国的现实情况出发，小学教师的管理标准主要涉及教师教育机构标准、教师教育质量标准以及教师专业及资格标准等三个方面。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）把提高教育质量“作为教育发展的核心任务”的提出，各级教育治理主体为了积极响应“制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系”的吁求，小学教师管理标准也进一步得到不同层面的健全和完善。从机构保障的层面出发，为了加强和保障小学教师培养的质量，我国根据形势的变化在不同的历史时期出台相关的政策文件，用以保障各级各类师范院校及非师范院校对小学教师队伍的培养质量。尽管这些政策文件是从不同的侧面和视角提出的，而且绝大多数并没有冠之以“标准”二字，但是从其实际所产生的效力而言，基本总是指向各个时期小学教师的整体质量，而且被宽泛地视为保障小学教师培养质量的基本标准。诸如《师范学校规程》以及后来颁发的《中等师范学校规程（试行）》《普通高等学校设置暂行条例》等，从教学、思想政治教育、实习见习及组织管理乃至教师教育机构的设置等方面有力地保证了当时培养小学教师机构的整体质量，从而为小学教师的质量提供了管理机构层面的保障。为了促进和提升小学教师的教育质量，我国制定和出台了涉及小学教师教育质量规格标准的一些政策文件，这些文件涵盖了这一时期培养小学教师的各级机构，主要是以“教学计划或方案”及“课程标准”的形式呈现，整体上提出和保证了小学教师教育质量的规格和标准。例如，1956年，教育部颁布执行的《师范学校教学计划》提出，为了做好“小学教师专业教育的准备”，增加了一些实践课程并且修订了其他课程的教学计划。1986年国家教委印发的《关于调整中等师范学校教学计划的通知》及2003年教育部印发的《三年制小学教育专业课程方案（试行）》等一系列文件都从不同层面保障着小学教师的教育质量。同时，为了进一步适应时展对教师教育的要求，建设高素质专业化的小学教师队伍，加强小学教师教育的规范和标准，2011年，教育部出台了《教师教育课程标准（试行）》，对小学教师职前教育从信念与责任、知识与能力、实践与体验等方面提出具体的要求，列出不同阶段小学教师教育课程设置的建议模块，为制订小学教师教育课程方案及开展教育教学评价提供了基本依据。与此同时，为了完善小学教师队伍建设，严把教师入口关和促进小学教师专业化发展，依据《教师资格条例》及其《实施办法》，教育部颁布实施了《小学教师资格考试标准（试行）》，对从事小学教师的职业人员从师德、理念、知识与技能等维度提供了资格考试的依据，从而开始了小学教师职业准入的国家标准历程。进入21世纪，为了适应教师教育的层级变革和加强小学教师作为专业人员的职业素养，教育部于2012年颁布了《小学教师专业标准（试行）》（以下简称《标准》），《标准》从国家的层面提出对合格小学教师的基本要求，从而成为引领小学教师专业化发展的国家规范，为小学教师的培养、准入、培训、考核等工作提供了基本的依据。当然，《标准》还“需要根据不断反馈和评价的结果进行调整”，加强“标准实施过程中不同利益相关者如政策制定者、专家、教师之间的沟通和协作”[7]。自此，从教育治理的视角出发，小学教师的管理逐渐形成比较完备的体系。从最初的较为宽泛的要求和规范到后来的国家层面的具体标准的颁布与实施，为小学教师的质量提升提供了管理视域内的制度和标准保障，也积极回应了教育治理现代化对小学教师管理的要求。当然，小学教师的管理标准从适应现代教育治理的角度看还有进一步拓展的空间。比如，从小学教师教育质量的层面出发，尚缺乏关于小学教师专业课程设置的具体规范；就小学教师专业与资格的层面而言，专业标准还需要具体的实践规范和不同层级的比较执行，资格考试的方式有待进一步的完善和发展。
2.小学教育基础设施质量保障的分析
《义务教育法》第十六条规定：“学校建设，应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全。”由于小学校舍和基础设施等硬件的建设和设置是小学教育正常运转的物质前提和保障，因此，必须符合国家规定的相关标准。2002年、2008年，建设部、发改委和教育部先后联合下发了《城市普通中小学校校舍建设标准》和《农村普通中小学校建设标准（建标109—2008）》的通知，两个《标准》主要从学校建设规模与校舍用房的组成、学校网点布局选址与规划设计、普通中小学校建设用地指标、校舍建筑面积指标、校舍主要建筑标准等方面提出具体的规范要求，《标准》的颁布执行有利于加强小学校舍建设科学化、规范化，使学校的规划设计、建设和管理有章可循。2010年，住房和城乡建设部了新修订的国家标准《中小学校设计规范》（GB50099—2011），为城市和农村中小学校的新建、改建和扩建从国家层面提供了设计标准。这些《标准》和《规范》的颁布执行就小学的规划、校舍的设计和建筑标准等方面提供了具体化、可操作化和可重复使用的国家规范，为小学学校的基础建设提供了一些强制的规定和要求，进而为小学教育的质量提供了物质层面的保障。同时，《教学仪器设备产品一般质量要求（JY0001—2003）》和《九年义务教育阶段学校音乐、美术器材配备目录》《国家学校体育卫生条件试行基本标准》《中小学图书馆（室）规程（修订）》以及《中小学实验室规程》等一系列政策文件的颁布实施，对教学、实验的仪器设备等从结构、性能、外观等方面提供了具体的质量规格要求，尽管有些政策文本不是以“标准”命名，但是其对相关领域内具体设施设备的规范要求在国家层面上却具有“标准”的规范意义和操作价值。教育部于2012年正式了与教育管理信息有关的《教育管理基础代码》等七个教育信息化行业标准。“这是教育部第一次教育信息化的行业标准。本次的标准构建了完整的教育管理信息标准体系结构，统一了各级各类学校和各级教育行政部门在教育管理中需使用的基础代码标准、基础信息标准和统计信息标准”[8]。这是国家为适应“互联网+”时代教育治理现代化的需求，为大数据模式下推动小学教育管理的标准化与科学化，充分发挥教育治理现代化视域下信息系统对于管理、服务和决策的支撑作用，促进小学教育管理的整体水平提升而实施的国家标准。当然，小学教育在基础设施设备等方面的管理标准逐渐形成比较完备的国家标准体系的同时，尚有一些为适应地域差异而规定的一般标准。另外，由于科技的迅猛发展，一些新的科技产品在小学教育中的广泛应用需要及时更新器材配备目录等标准，以适应时代的发展，发挥标准的引领性和前瞻性的功能。
3.小学教育经费质量保障的分析
小学教育的财政投入和经费管理在《义务教育法》的保障下一直得到各级政府的大力支持，在相关政策制度的保障下，小学教育财政投入的体制和机制逐步健全和完善，这就为小学教育的良性发展提供了强有力的经济支撑。随着《义务教育法》的颁布实施，小学教育的经费逐渐有了国家顶层的制度设计和保障，小学教育的经费纳入财政预算并逐步实现了单列，相关政策规定了小学教育的生均经费、财政投入比例及财政拨款标准等一些具体的基本的量化标准，尽管在整体层面上无法统一实现小学教育经费的“三增长一提高”，但是就小学教育的整体发展而言，已经具备了基本的保障条件。2015年，国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制》的通知提出，国家在整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策的同时，建立统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制。为了进一步加强小学教育的经费使用与管理，促进小学教育的城乡均衡发展，《通知》明确了要统一城乡义务教育“两免一补”政策和生均公用经费基准定额的基本要求。由于小学教育经费的投入依据《义务教育法》第四十四条的规定实行“国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市负责统筹落实的机制”，所以在我国各区域经济发展水平差异较大的现状下，“省级统筹”的前提下小学教育的经费投入就出现了区域之间、城乡之间、校际不均衡发展问题。另外，由于各地在制定小学教育公用经费标准时，从财政预算和支付的层面，首先考虑的是“财政的负担程度，而不是学校的实际需求程度”[9]，在经费的划拨方面有意或无意地造成校际发展的不均衡。因此，这就需要进一步健全和完善小学教育经费管理的相关标准和制度。当然，在教育管理的体系内，“标准”隶属于政策的范畴，因而小学教育质量保障标准的建立与完善“是一种以各种利益相关者广泛参与为基础，其目的是实现与教育政策相关者的利益最大公约数”[10]，也就是小学教育公益性与公平性价值取向的再现。因为在教育治理现代化的视域下，“治理不是作为单一主体的政府的统治和管理，而是多元主体参与的民主化管理”[11]。就治理的视角而言，这既是小学教育治理体系逐渐完善和走向现代化的必然，也是小学教育在现时代情景中实现其基本价值取向的应然。
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作者:魏军 单位:包头师范学院
