一、民办高等教育发展中的深层矛盾
从20世纪80年代至今，民办高校在我国经历了从无到有、从小到大的发展过程，这不仅是民办高等教育制度重建和组织认同度提高的过程，同时也是民办高校与公办高校、民办高校与民办高校之间相互竞争的结果。三十年来，民办高等教育以办学规模扩张快、影响范围广、体制创新程度高引起社会各界的瞩目。但民办高等教育的总体发展态势是与自身纵向比较的结果，如果从横向来看，无论是机构数量、办学层次还是招生人数，与同时期的公办高等教育发展相比，差距仍然很大。优质民办教育资源仍然匮乏，民办教育处于弱势、从属和补充的地位没有得到根本改变。这在很大程度上说明了民办高等教育在我国的发展面临诸多困难，这与民办高校发展过程中的一系列深层矛盾密不可分。
(一)国家政策支持与专门立法欠缺滞后之间的矛盾
国家对民办教育的态度总体而言经历了从限制否定到支持鼓励的转变。1982年修订的《中华人民共和国宪法》首次确认民办教育的合法地位，允许社会力量举办教育事业;1997年《社会力量办学条例》的颁布，初步建立了民办学校审批制度、办学许可证制度、财务审计制度等;2002年《民办教育促进法》出台，提出民办教育举办者可以从办学投资中取得“合理回报”，民办教育的立法取得重要进展。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》也明确提出大力支持民办教育。虽然国家和政府部门先后制定和出台了一系列政策法规推动民办高等教育的发展，规范民办高校的办学行为。但从整体来看，民办高等教育的政策制度的出台和执行仍滞后于实践。往往是现实中出现什么问题，就制定什么法规，缺乏教育法规制定的统筹规划性和前瞻性。此外，已有的法规中限制性规定过多，缺乏配套的法律、法规和政策措施，可操作性不强，对办学主体的规范意义和实际指导意义有限。民办教育立法滞后还体现在地方民办教育政策的衔接性不够上。种群生态理论认为在组织的进化过程中，组织种群的形态受到环境影响，并且趋向与环境保持一致，环境的多样性会造成组织的多样性。我国民办高校的多层次、多类型发展，正是环境多样性造就组织多样性的有力体现。由于我国地域辽阔，区域经济文化发展程度、学龄人口、教育水平、办学环境差异较大，地方对民办教育政策的制定和执行力度不同，这些因素都对各地民办教育的发展产生作用，影响着民办高等教育的发展规模、模式和质量。因此，我国民办高校的发展呈现出严重的地域不均衡特点，出现了以陕西、浙江、广东为代表的民办教育现象。真正理想的高等教育结构体系应当是教育法律、教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章相衔接，错落有致的法律法规政策体系。而当前我国很多地区缺乏可操作性的地方民办教育配套发展政策和措施，这也是我国民办高等教育发展面临的一大困境。
(二)政府管制与民办高校办学自主权之间的矛盾
在我国高等教育管理体系中，政府在高校的办学准入、资源投入和成果分配上长期以来居于主导地位，对高等教育的办学层次、招生规模、学制设立、学费标准和学位授予等方面都进行了严格规定，二者的关系也显著体现为政府本位。教育作为一种准公共产品，适当的政府管理对高等教育坚持教育事业方向、保障教育质量标准和实现高等教育公平具有积极的推动作用，对高等教育大众化背景下规范民办高校的办学行为也具有重要意义。但现阶段，政府却是集多重角色为一体，在高等教育的管理上出现缺位、越位现象，对民办高等教育的直接干预较多，使民办高等教育的发展面临较大的政策环境风险。随着我国教育管理体制改革的不断深入，民办高校的自主权也得到一定程度的扩大。但面对民办高校发展的实际所需以及民办高校投资主体的特殊性，其落实的程度和范围还远远不够。虽然国家1998年出台的《中华人民共和国高等教育法》和2003年颁布的《民办教育促进法》明确提出保障民办学校的办学自主权，并将其界定为法人财产权、招生权、教育教学权、学生管理权以及教师聘任权等。但对事关民办高校发展关键的招生自主权、学费定价权、专业设置权和学位授予权做出了严格的限制。办学特色是民办高校赖以生存的生命线，而宽松的办学环境和办学自主权的落实则是实现民办高校办学特色的现实基础。以陕西民办高等教育的发展为例，陕西民办高等教育在发展初期，政府在政策、资金方面给予较多的实质性支持，对学校的行政干预较少，为当地的民办高校营造了较好的发展环境。此外，从2012年起，陕西省政府每年还设立3亿元的专项资金来支持民办高等教育发展，宽松的办学环境和优良的竞争态势促进了民办高校在这一地区的蓬勃发展。
(三)教育资源配置不公与民办高校筹资渠道狭窄之间的矛盾
资源的获取是高校在发展过程中面临的重要问题，是大学实现持续稳定发展的重要保障。从资金来源的性质来看，当前我国高校资源获取的途径主要有财政性教育资金和非财政性教育资金两大类。国家财政预算内拨款是政府进行高等教育资源配置的主要手段，也是大部分高校经费的主要来源，大约占到整个高校资金来源的50%。当前，我国政府主要从公办高校发展的角度来进行资源配置，国家的财政性教育事业费未能惠及民办高校。对于公办高校，政府在资金投入、学科建设、人才引进、办学经费等方面均给予相应的支持和帮助;而对于民办高校，在支持力度上就大打折扣了。到目前为止，我国国家教育财政基本为公办教育所独享，只有少数民办高校享有有限的财政性教育经费，我国民办教育基本上是民间全资的教育。高校非财政性教育资金主要有学费、贷款、社会捐赠、校办产业和经营收益用于教育的经费。虽然教育经费来源多元化是当前世界高等教育发展的趋势，但囿于政策吸引力和民办高校的自身实力，民办高校多方位筹集资金的能力受到诸多制约，民办高校筹资渠道狭窄成为自身发展过程中的瓶颈。近年来，高校的办学成本呈逐年增加的趋势，而学费上涨的空间却十分有限。社会捐赠也多是流向综合实力强、社会声誉高的公办高校，我国的民办高校办学历史不长，获得社会捐赠的数量和范围都无法与公办高校媲美。此外，在获得银行贷款方面，民办高校也无力与公办学校竞争。据统计数据显示，截至2012年年底，全国公办高校贷款规模高达2500亿元。据调查，95%的公办高校都有贷款。少则几亿，多则几十亿。相对于公办学校大规模银行贷款而言，民办学校获得银行贷款就困难多了。民办学校不仅在贷款的渠道上还不太畅通，而且不能享受优惠，必须有相应的抵押和担保。这与《民办教育促进法》规定的同等法律地位精神相冲突。因此，财务和经费筹措问题已成为困扰民办高校发展的重要因素。
(四)民众高涨的高等教育需求与价值认同障碍之间的矛盾
民众的高等教育需求是教育事业发展的原动力。截至2012年，我国高等教育毛入学率已达到27%，在校生超过3000万人，高等教育规模世界第一，中国的高等教育已步入后大众化时代。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出到2020年“进入人力资源强国行列”的战略目标，中国高等教育毛入学率达到40%。而从世界高等教育大众化的轨迹来看，发展私立教育是实现高等教育规模扩张的一个重要途径和必然选择。高等教育带给个人的收益是多方面的，极大地影响着个人的职业发展、精神追求和社会地位。而且这种收益还具有溢出效应，对社会的政治、经济、文化产生着多重影响。在当前的社会经济条件和普通高等教育规模状况下，我国民众中潜伏着对高等教育的巨大有效需求。中国高等教育现有规模与民众对高等教育的总需求之间还存在着较大差距，这也为民办高校今后的持续发展提供了契机。但对于民办高校，许多人内心深处存在一种价值认同障碍，对民办高校持怀疑和排斥态度。价值认同与否表现为人们对事物的态度，但本质却是一种重要的社会文化现象。这固然与我国长期以来公有制经济为主导下的公有制文化密切相关，但这种价值认同障碍与民办教育自身所存在的问题也是分不开的。例如，民办教育普遍存在的办学水平、办学质量和制度建设问题等。
二、民办高等教育发展矛盾的破解之道
民办高等教育的发展满足了市场对人才多元化、多层次的需求，民办高校的市场化运作和管理也为高等教育的发展注入了新的血液，增添了新的活力。因此，市场竞争的最大动力来源于民办高校，只有构建公平竞争的生态环境，建设足够规模和足够强大的民办高校，形成公办高校与民办高校优势互补、共同发展的战略格局，才会有真正意义上健康繁荣的教育市场。为了化解民办高校发展过程中的矛盾，进一步促进我国民办高等教育持续协调发展，需从政策制度、内部管理、评价体系等三大方面入手，走出一条适合我国民办高等教育的创新发展之路。
(一)优化民办高等教育发展的制度环境，完善教育资源配置体系
创设有利于民办教育发展的制度环境，当务之急是在政策层面上尽快消除民办教育与公办教育的差距，用前瞻性的眼光和思路统筹民办高等教育的发展。将制定扶持性政策与完善规范性政策并举，通过政策的引导和实施对民办高等教育的发展起到积极的促进和规范作用。将有利于民办高校发展的政策以法律文书的形式稳定下来，保护改革开放以来民办高等教育的发展成绩，提高民办高校办学积极性，同时立法杜绝民办高校在办学过程中的违规行为。我国民办高等教育的发展具有鲜明的地域性特征，需要结合各地经济文化发展实际进一步细化相关政策，建立一个自上而下、政策配套、结构完整，具有地方性和可操作性的民办高等教育法律法规体系。同时，明确政府的宏观调控和服务功能，减少微观层面的行政干预，落实民办高校办学自主权，尊重各高校的自主法人地位，最大限度地减少民办高校在发展过程中的政策性风险。在高等教育资源配置上应体现公平和效率并举的原则，进一步完善民办高等教育财政支持体系。建立民办高等教育发展专项基金，资助一批具备较高办学质量、较好办学口碑的民办高校的发展。实施“民校办名校”的发展策略，将政策激励和经费资助相结合，鼓励民办高校在尊重教育规律和市场规律的前提下举办高层次的优质教育，激活教育市场，并以此带动整个民办教育持续、稳定、健康发展。
(二)加强民办高校的校本经营与管理，实现公益性与营利性的有效平衡
民办高校在发展过程中由于存在对效率的追求，必然更加关注市场和社会的教育需求，在适应性和创新性方面比公办高校有更大的积极性。与我国公立高校相比，民办高校内部管理的特点是非常显著的，是一种典型意义上的校本管理。具体表现在学校独立的领导体制、精干的管理机构、先进的经营理念上。民办高校一般以独立的校长负责制为主，许多董事会领导下的校长负责制实际上也是独立的校长负责制，保证了民办高校决策与管理的高效性。民办高校的管理机构也主要围绕人才培养工作而设置，因岗设人，力求精简，管理成本较低，工作效率高，对市场尤其是消费者的需求反应灵敏，能根据市场需要及时调整办学机制，因势利导地推进学校快速发展。在学校的定位、专业的设置上，有更多的灵活性和开放性，更适应市场需要。因此，民办高校在今后的发展中，应充分发挥其内部管理优势，加强校本经营。在民办高等教育发展过程中，公益性和营利性的关系一直是其发展过程中不可回避的重要问题。从当前的发展现状来看，我国民办高等教育具有公益性与营利性的双重性质。从其立法和功能发挥的角度来看，承担着为国家培养人才的重要使命，具有显著的公益性。营利性则主要体现在教育也是一个产业，而且是一个特殊的产业上。教育也涉及投入和产出，也存在办学的效益和效率。民办高等教育的公益性和营利性，具体体现在教育的社会功能和经济功能上:其社会功能体现在使教育遵循其固有的规律，培养出大批受社会欢迎的合格人才，从而推动社会进步和发展，赢得广泛的社会认同;其经济功能体现在为民办高等教育的生存和发展创造条件，在实现学校发展的同时吸引更多的人投资教育。二者既矛盾又统一，教育质量则是其公益性和营利性的有效平衡点和结合点。
(三)完善民办高校多元评价体系，建立民办高校质量保障长效机制
教育质量是一所高校的立校之本，是学校发展的生命线。我国民办教育发展时间不长，提高教育质量的特殊意义毋庸置疑，事关民办高校的生存和发展。民办高校的教育质量只有提高到能与公办高校教育质量相抗衡的水平，其要求的一系列平等权利才能得到真正有效的落实。民办高校质量评价的关键问题在于如何界定民办高校教育质量的内涵与外延，进而采取有效的措施、制定有效的制度对民办高校办学质量进行全面客观的评价。将系统的观点引入到民办高校质量评价体系中，根据办学的不同类型、不同层次，提出不同的质量标准和要求，分类评估，分级评估，引导民办高校办出特色，使办学质量和办学水平较快地提高。对于民办高校而言，建立质量保障长效机制是提升民办高校整体实力的有效手段，也是涉及整个学校各方面工作的系统工程。结合民办高校人才培养、办学设施和综合声誉等三大方面的评价标准，我们可以将民办高校质量保障长效机制细化为师资保障、物资保障和社会保障。
1．师资保障:师资队伍建设是民办高校实现
办学质量提升和突破的关键。民办高校成立之初出于成本的考虑，多是以公办高校的退休教师和兼职教师为主，随着教育竞争的加剧和学校发展的需要，民办高校专职教师队伍建设势在必行。民办高校需进一步完善师资队伍建设，落实教师相关权利，重视教师培训工作，通过外部引进、内部培养等措施建设一支热爱教育事业、德才兼备的师资队伍。与此同时，加强民办高校的管理队伍建设，形成一支熟悉民办教育办学规律、务实高效的管理干部队伍。
2．物资保障:资金短缺是我国民办高校发展
过程中面临的重要问题。单一的学费融资远远不能满足民办高校持续发展的需要，开辟多元化的筹资渠道是民办高校发展过程中的必然选择。政府应出台相关政策加强民办高校与银行间的良性信贷关系，并通过资本市场的力量，开辟社会资金涌入高等教育的渠道。民办高校也需充分发挥主观能动性，积极争取国家项目的支持，引导社会捐赠，加强自身的服务创收，探索多渠道的社会参与办学模式。3．社会保障:鼓励和支持社会认可度较高的中介组织和服务机构介入民办高等教育市场，建立并完善为民办高等教育服务的法律、会计、审计、担保、仲裁等社会服务体系，为民办高校的发展营造良好的市场运行环境。在新的时代，民办高校面临着新的机遇和挑战，政府应从战略性的高度正视民办高校发展中的深层矛盾，对民办教育加强扶持和引导并建立相应的社会评估机制。民办高校自身亦需要明确目标，准确定位，加强管理，彰显特色，尤其要树立质量意识，形成民办高校自律机制。通过内外部的共同努力，提升民办高校办学水准和社会声誉，从而赢得可持续发展的基点，实现民办高等教育新一轮的腾飞。
作者：李洁 单位：湖北三峡大学高等教育研究所
