土地储备制度范文1
一、我国土地储备制度的特点
从宏观的角度来说,土地储备有两方面的内涵:城市土地储备和耕地储备,本文提及的都是城市土地储备制度。
政府性和公众利益性是土地储备属性的关键词。无论是国外还是国内都认为城市土地储备是由政府来发动的一种土地宏观调控行为。一般包括土地取的(收回或收购)、前期开发、土地供应三个环节。由此,就要求土地储备的统一性与整体性。建立城市土地储备制度,要求按“统一回收、统一供应”原则,凡是在辖区内需要盘活的土地都必须统一纳入土地储备运作机制,由政府统一收回,进行调控。同时,城市土地储备要注重目标的协调性与整体性,包括在空间上的经济、社会、生态环境等三个效益的统一和时间上近期效益和长远效益的统一,把宏观调控土地市场与土地的生态经济管理相结合,以社会效益、生态环境效益为主要目标,兼顾经济效益。同时城市土地储备具有增值性和外部性特点。城市土地储备机构取得的土地一般是未进行基础设施开发的生地或者毛地,为了让储备土地增值,土地储备机构通常要对那些已经规划好的、准备投入市场的土地先搞好前期开发,然后再将这些土地供应出去。这样通过前期开发,实现了储备土地的增值。这也就同时构成了外部性。
二、目标与运行效果偏差的表现和原因分析
(一)土地储备机构定位模糊,运作模式不规范
政府职能以实现公共利益最大化为宗旨,企业经营以追求利润最大化为目标。当前的制度设计中,土地储备机构的双重职能难以协调,难以同时满足取向不同的双重要求,使国有土地资产运营很难健康发展。而制度实施过程中存在的最大问题是没有对土地储备的性质进行明确的定位,土地储备机构在土地收购、储备和供应各个环节中的责任、权利和义务不明确。
(二)土地储备制度缺乏完善的资金支持体系
土地储备在实际运作中需要大量资金加以支撑。目前总的来说,融资渠道和方式较为单一,主要依靠政府财政拨款、储备机构自身安排的调度资金和银行贷款,尚未形成有效广泛的资金筹措运作机制。
(三)土地储备法律体系不健全
各地土地储备制度的建立主要基于国家主管部门的行政指令,尽管《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》等中央政府层面的规定中有个别条款可以引申为土地储备制度的法律基础,但明显缺乏系统性。土地储备机构的性质在我国尚未定位清楚。土地储备机构作为土地储备的主体缺少明确的法律依据。各地土地储备制度的建立和实施主要依托地方政府的行政性规定、规章、办法等,法律约束力参差不齐,运作模式和具体操作办法各有特点。
(四)缺乏有效的监督
首先,政府作为土地所有者代表在土地储备中的监督职能没有明确的规定,对于土地收购、储备和供应出让中相关责任单位的行为监督不力,仍然存在一些违规暗箱操作的行为。其次,土地收购储备过程不透明,公众无法监督,不可避免造成一些地方政府不顾社会公众利益,土地储备制度充当了“卖地换钱”和“形象工程”的手段和保护伞。
三、完善我国土地储备制度的对策思考
(一)构建科学的土地储备制度的目标体系、优化土地储备运行模式
一般认为,我国土地储备制度形成了三种典型模式。上海模式、杭州模式、南通模式(武汉模式),其区别主要集中在三方面,一是政府支持力度和干预深度,二是土地取得和出让方式,三是土地储备机构业务范围。笔者认为,当前更适合采用政府为主导的模式。以此达到对土地一级市场的掌控,起到宏观调控和谋求公众利益的目的。考虑到土地储备机构收储能力有限,单纯依靠土地储备机构一方之力很难在短时间内实现对市场的有效调控。可以借助市场机制,充分调动各类投资者,实现公共部门、开发商和私人共同参与,增强土地储备机构的收储能力;放松存量国有土地自行入市交易的限制等。
(二)拓宽土地储备制度融资渠道
资金问题是各地开展土地储备工作遇到的普遍问题,资金是制约土地储备工作深入开展的“瓶颈”。单一的政府前期的小部分投入和大量银行短期贷款已经凸显弊端,在缺乏资金的情况下将会导致土地储备机构通过缩短土地收购、储备、出让周期来弥补资金的短缺问题,以致丧失调控市场的能力,有时为快速回笼有限资金,无法顾及规划要求甚至修改规划以配合土地出让。所以,在土地储备形成一定规模且其经营业务走上良性循环轨道后,还应开辟新的筹资渠道。
(三)建立从中央到地方的土地储备法律体系
目前制约土地储备机构的最大障碍是土地储备的相关法律空缺,必须在理顺法律关系的前提下,制定适合本地特点、可操作的土地储备制度的专项法规,来对土地储备机构的地位、储备土地的性质、土地储备机构的操作程序进行统一规范,对土地储备运行过程中涉及的税务、会计、评估、中介等行为制定相应的准则,规范土地储备行为。因此,我们应该从中央政府层面制定框架性的《城市土地储备条例》,明确土地储备实施的具体细节,从立法目的、土地储备的功能定位、土地储备管理机构的职责定位、土地储备行为的定性、储备范围、储备程序、储备补偿定价原则、土地储备的监管、法律责任等方面加以界定。
(四)加强对土地储备机构的监管
土地储备制度范文2
土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前已在我国各地试行。它的实施，实现了政府对土地的集约化统一管理，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有企业脱困以及净化土地市场创造了良好条件。但由于我国的土地储备制度目前尚处于起步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设置、土地收购的性质、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文将结合目前在全国较有代表性的杭州模式，从法律角度进行分析。
一、目前土地储备制度试行中存在的问题
(一)关于土地储备机构的法律地位
土地储备机构作为我国新生的社会机构，其性质到底应是什么，由于缺乏全国性有关土地储备的专门性法律规范，因而到目前为止，尚无统一定论。从各地的实际操作看，主要有两种形态：一是作为政府的一个管理机构。其中大多在现有的房地产管理部门中设一个处室。如，武汉市土地整理储备供应中心，市政府将其设置为市规划土地管理局的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。二是设立专门的土地储备中心，并将土地储备中心单独注册为事业法人，政府通过立法或行政委托将储备土地的相关权利授予该中心。在专门设立土地储备中心的模式中又有单一管理和双重管理两种模式。所谓单一管理则是指土地储备机构只隶属于土地管理部门，如上海市土地发展中心；双重管理则是政府专门设立土地收购储备委员会。土地储备中心既属于土地管理部门，又受土地储备委员会的领导，如北京市、杭州市等。根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》(杭政[1997]13号文件)，“杭州市土地储备中心是受市政府的委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。市土地储备中心隶属于市土管局，并接受市土地收购储备管理委员会指导和监管。”从目前实践效果看，双重结构模式较为理想。因为，土地储备中涉及方方面面问题，既有与政府部门的其他机构的协调问题，如计划、城市规划等，又有落实收购资金等问题，双重结构模式能从体制上较好地保障土地储备制度的运行。其实，无论是作为政府职能部门中的处室，还是政府授权的独立的事业单位，就其权利性质而言，都是代表政府行使职权。
1、土地收购储备管理委员会
根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》，杭州市土地收购储备委员会由分管市长牵头，市政府办公厅、市计委、经委、教委、贸易办、规划、财政、金融、房管及土管等各有关主管部门领导为成员组成。其主要职责包括研究制定土地收购、储备、出让的政策及规章，协调各有关部门的关系，落实土地收购、储备资金，确立年度土地收购储备出让计划或地块，审查计划和资金运作情况，监控国有土地资产的运作。从《通知》赋予土地储备委员会的职责看，很显然具有明确的行政管理职能，尤其是其中的“确定年度土地收购储备出让计划或地块”一项，与土地使用权被收购的单位或个人产生直接的相关法律关系，但从其组成看，该机构并非政府的正式机构，并不具有独立承担法律责任能力。根据最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的意见第20条的规定，以其名义所作出有关土地储备的具体行政行为的后果应由组建机构——市政府来承担。
2、土地储备中心
杭政[1997]13号文件规定，杭州土地储备中心是受市政府委托实施土地收购、储备以及出让前期开发准备工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。隶属于市土管局，并接受市土地收购储备管委会的领导和监督。主要职责是：(1)根据市土地收购储备管委会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城市存量土地适时进行收购；(2)根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务；(3)管理由市政府依法收回的违法用地、闲置抛荒土地及无主土地，并纳入储备土地范围；(4)多渠道、多途径筹措资金。在市土地收购储备管委会的指导和监督下，加强与各金融机构的配合，管理，运作好土地收购、储备的资金；(5)在市政府职能部门的指导下，做好储备土地的前期开发工作，做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈以及投放市场的前期准备，并协助做好土地出让的其他准备工作；同时要搞好综合统计，定期向市土地收购储备管委会报告运作情况；(6)完成市政府交办的其他任务。很显然，从表面看土地储备中心是事业法人，在法律上具有独立承担责任的资格和能力。但是土地储备中心的收购、储备管理、开发整理等行为均是受政府委托而为的行为(而并非法律的授权)，因而它与政府间有委托与受托关系，根据委托法律关系的一般原理，受托人必须以委托人的名义从事受托行为，其法律后果也应由委托人承担。其结果土地储备中心的独立法人资格实质上毫无法律意义。诸如土地储备中心与商业银行及其他金融机构间的贷款合同、土地公债的偿还、收购款的支付等，一旦发生土地中心违约，则违约责任的承担就会出现主体混乱的局面。
(二)进入土地储备中心储备的土地的范围
关于进入土地储备中心储备的土地，各地的规章或政府文件所设定的范围有所不同，但大致可分为五种来源：即收回、收购、征收、置换、没收。各地普遍存在的问题是：法律概念混乱，列举不规范。因而有必要在法律上给以界定。
1、收回是指政府作为国有土地使用权的出让者依照法律规定和合同的约定向土地使用者无偿收回土地使用权的行为。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律和行政法规的规定，收回土地使用权主要有下列情形：(1)出让合同约定的土地使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的；(2)因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的；(3)公路、铁路、机场、矿场经核准报废的；(4)土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的。
2、收购是政府或其指定的机构依照有偿原则向土地使用者赎回土地使用权的行为。收购行为可分为自愿与强制两种方式。自愿收购是政府或其指定的机构根据土地使用人的申请或储备需要与土地使用人进行协商，达成收购协议，从而收回土地使用权。强制收购是指政府或其指定的机构根据城市规划和社会公共利益需要，强制收回土地使用权的行为。
3、征收是政府部门出于建设用地的需要，将集体所有的土地转化为国有土地的行为。征收以前一直被称为征用，但征用与征收应是两个不同的概念。征收是强制变更所有权的行为，具有永久占有性。而征用并不改变所有权，只是使用权在一定时期的强制性的转移，一旦征用的法定情形消失，征用人就应返还被征用的财产。征收的特征主要表现为：(1)征收的主体是国家，而不是建设用地者；(2)被征收的对象是集体所有的土地；(3)征收土地适用依法补偿原则，补偿的范围、标准，法律均有明确的规定；(4)征收土地必须严格依照法定程序。
4、置换指以土地资源的重新配置为目的的土地使用权的互换。置换的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保护和改善城市环境；(3)实现城市的旧城改造。目前土地置换主要表现为企业迁移以及城市改造中个人的拆迁。
5、没收是行政处罚机关或人民法院对违法或犯罪分子的非法财产予以没收的行政和刑事处罚。其中若涉房屋及土地使用权的，收为国有。
上述几种方式中，国家法律、法规对收回、征收、拆迁、没收的条件、程序，均有明确的规定，而收购则缺乏相应的法律规范，因而理论分歧较大。焦点在两方面：一是收购行为的性质，二是收购的价格确定。
关于收购行为的性质，主要分歧在于自愿还是强制上。持“自由说”的人认为，收购行为是市场条件下的自由“买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的前提下，根据市场状况自由协商确定。持“强制说”观点的人则认为，土地收购应确定为政府的行政权力，对被收购方来说是一种行政义务。只有这样，才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。
由于对收购行为性质的认识不同，收购价格的确定原则也有所不同。“自由说”认为，土地收购的价格必须完全按照市场原则，由双方协商确定。“强制说”中则出现了分歧：有的认为，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则，应参照土地征收和旧城改造拆迁制度中的补偿安置方法确定；另一些人则创设了“强制买卖”说，即认为土地是否收购是政府的行政权力，但收购价格则应按市场价格确定。
笔者认为，“自由论”和“强制论”均有失偏颇，收购行为性质不能一概而论，应视政府在收购时的不同身份而定。
政府的主体身份表现在国有土地上是双重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的土地权利。作为权利，始终是与义务相对应的。根据所有权与经营权相分离原则，国有土地实行土地使用权出让、转让制度。中华人民共和国境内外的公司企业，其他组织和个人，除法律规定外，都可以依法取得土地使用权，对土地进行开发、利用、经营。取得的方式是与所有权代表者签订国有土地的出让合同。根据《国有土地使用权出让与转让暂行条例》，土地出让合同应当按平等、自愿、有偿的原则签订。在合同规定的使用年限内，土地使用者可以转让、出租、抵押等，其合法权益受国家法律保护。正在制定过程中的《物权法》(征求意见稿)中，也明确了法律对土地用益权人的保护，表明了禁止任何单位或个人用任何方式侵害其用益物权的立场。而强制买卖实质上是土地出让者可以任意单方解除合同。因此，如果一味强调“强制性买卖”，势必与现行法律法规冲突，损害土地使用权人的合法权益，剥夺其在合法使用期限内的用益物权。因此，笔者认为作为一般意义的政府储备土地的收购，应是政府作为出让合同的主体一方与另一方平等协商的结果，必须实行自愿原则。
作为行政管理者，政府在土地这项特殊财产上还表现为权力。作为权力，是与服从相对应，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权，源自于宪法赋予的政府的经济管理权。土地是人类社会生产、生活必不可缺的物质财富，是最基础性的资源之一，政府的职责就是使有限的土地资源能够得到合理的、可持续的利用和开发。政府有权通过行政措施如征收、没收、征用、强制性收购等，使土地资源发挥更好的效用。但行政权力属公权力，它与个体的权利不同，它的行使不是为了自身的利益，而是为了社会公共利益。因此，公共利益性也就成为政府行使行政权力的前提和目的，或者说是政府行使行政权力时的一项义务，它也是判断行政行为合法性的主要标志。这一点在有关的土地法律规范中都有所体现，如《土地管理法》第2条第4款“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《城市房地产管理法》第19条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”可见，土地收购制度中可以设定政府的强制权，但必须严格限定于社会公共利益范畴。
二、关于土地储备制度与现行法律制度的两大冲突问题
(一)划拨土地的使用权的转让与土地收购问题
在计划经济体制中，土地作为公共资源，完全由政府无偿提供，其结果是城市土地大量掌握在国有或集体企业手中。国有土地实行有偿使用制度后，这些企业的土地依然保留了其划拨性。同时，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(第45条)和《城市房地产管理法》(第39条)还赋予其有条件的转让权，即经过政府有关部门的审批并缴纳土地出让金后，原划拨土地就可以转让。而现行的土地储备制度将“因单位搬迁、解散、撤消、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地”，全部纳入土地储备机构的储备范畴。这一规定实质上取消了这些企业对划拨土地的转让权。笔者认为，赋予划拨土地的使用人有条件的转让权，是不符合法理精神的：一方面划拨土地是将土地作为公共物品提供给社会。在市场经济条件下，土地只有在用于公共目的时才能由政府无偿提供。我国《土地管理法》对划拨土地取得的严格限制就说明了这点(注：《土地管理法》第54条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得：(一)国家机关用地和军事用地；(二)城市基础设施用地和公益事业用地；(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；(四)法律、行政法规规定的其他用地。”)原划拨土地的使用人一旦解散、撤消、破产或将土地转让，就丧失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》等法律法规均规定，因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的情形，政府有权收回土地使用权。
(二)强制收购与土地使用权的转让问题。
从法理上看，当国家授权各级人民政府土地管理部门代表国家订立土地使用权出让合同时，土地管理部门是以土地所有权人的代表，而不是以行政管理者的身份出现的。作为合同一方当事人，其法律地位与另一方当事人即土地使用者是完全平等的，不仅在订立合同过程中，双方应遵循平等、自愿、有偿的原则，而且在合同订立以后，双方都应严格按照合同的规定履行，不得擅自终止合同，否则，就应承担相应的民事责任。如果认为作为出让一方的国家(政府)仍然享有强制收购的特权，则出让人可以不顾合同的规定而随意行使其特权，这样，国家与土地使用者之间的合同关系将形同虚设，而这种现象，正是我们在当前的市场经济建设中需着力纠正的。
由于我国实行的是土地公有制，土地“私权”主要反映在土地的用益物权上，现行的国家法律明确了对用益物权的保护。依法取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。只有在“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的”，土地使用权方“不得转让”。除了在特殊情况下基于“社会公共利益的需要”并经法定程序外，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回”。法律之所以这样规定，其用意应当说是很明显的，即不仅要保护土地使用权人的合法权益，更要防止他人对土地使用权人行使土地使用权的干涉和妨碍。如果说政府在土地储备中可以对权利人依法取得的土地使用权实行强制收购，实际上意味着对权利人享有的土地使用权这一正当的民事权利的限制和否定，这不仅与国家的立法意图相违背，也不利于土地市场的发育和成长，甚至有可能成为“公权力”侵害“私权利”的借口。
三、完善土地储备制度的法律思考
(一)改变立法结构，变实施条例为管理条例。
行政法律规范内容的侧重点应是设定行政管理机关，赋予其管理职权，设定行政相对人的权利义务及规定相应的法律责任。就杭州市土地储备管理办法而言，立法重点应把握几个方面：1、立法目的。2、土地储备行为的管理机关及职权。3、允许进行储备的土地范畴和不得储备的范畴。4、土地储备的相关制度，如垄断经营、储备基金、监督管理等。5、储备机构的权利和义务。6、法律责任。至于具体的操作规程应由储备管理机构的章程去设定。
(二)改变授权方式，变行政委托为法律授权
行政委托是行政机关将依法享有的行政权力，通过委托，由不具备该项行政权的机构行使。行政委托的特点是(1)受托机构必须以委托人的名义行使权力；(2)受托人行使委托范围内权力所产生的法律后果由委托人承担。法律授权是立法机关通过法律、法规或规章直接赋予一定的机构行使有关的权力。在法律授权的情况下，被授权机构以自己的名义独立行使职权，也独立承担相应的法律责任。
由于土地储备制度目前尚处于实践探索之中，相应的法律制度尚不完善，尤其是高层次立法近乎空白，现有的依据大都只是地方政府的行政规章，有的则仅是地方政府的文件，因而存在着政府机关行使权利缺乏相应的法律依据的问题。在这些仅有的地方行政规章和文件中，大都采用行政委托方式，授权土地储备机构行使土地储备权利，并将这些机构注册为独立的事业法人。从这些土地储备机构的业务范围看，几乎清一色的均来自于政府委托，并无自身开展的业务。从法律角度而言，其独立法人资格近乎虚设。因此只有将行政委托变为法律授权，才能解决权利行使的合法性问题，也才能使土地储备中心的独立地位得以真正的发挥。
(三)确立规划优先的原则，理顺规划与储备的关系
土地规划是指政府在土地上进行各种用地合理配置的综合性活动。土地规划又分土地利用总体规划与土地利用详细规划。土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展计划而制定的综合性利用土地的规划。土地利用详细规划是根据总体规划而制定的专业性土地利用规划。其中城市规划就属土地利用的详细规划。
土地规划在土地利用中具有绝对的权威地位，我国《土地管理法》规定，国家实行土地用途的管理制度。国家编制土地利用总体规划时，应明确规定土地用途，使用土地单位和个人则应严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的。《城市规划法》也明确规定，任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，土地储备中的征收、收购、土地的出让等均应服从规划的要求的，在服从规划的前提下进行。要避免为储备而任意改变规划的行为。
(四)明确公共利益的范畴，防止行政权力的滥用
如前所述，土地储备中心的土地主要来自于政府对原出让使用权的国有土地收回、收购、置换以及对集体所有土地的征收，这些方式中，除法律明确规定收回、置换、拆迁、收购的具体依据外，几乎都还有一条概括性条款，即公共利益条款。公共利益的保护成为土地储备机构代表政府部门行使土地储备权的核心目的，也是判断其行为合法性的主要标志。然“公共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权力的滥用。为了防止政府，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共利益的用途，并通过立法加以细化。如韩国1962年《土地征用法》第2条规定：公益事业需要土地，而将该土地用于公用事业又是恰当时，可以根据本法的规定予以征用或使用。所谓公益事业是指(1)有关国防、军事建设事业；(2)铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；(3)国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；(4)国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业；(5)其他根据法律可以征用或使用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的《土地法》将公共事业限为：①国防设施；②交通事业；③公共事业；④水利事业；⑤公共卫生；⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦教育、学术及慈善事业；⑧国营事业；⑨其他由政府兴办以公共利益为目的事业。
我国现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农化。因此，笔者认为，在土地储备立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公共利益”应在法律上作出具体界定。
(五)建立先买权制度，扩大储备土地的来源。
土地先买权是指土地使用者在转让土地使用权时，政府(或其指定的机构)具有先行与之交易的权利。土地先买权制度在市场经济发达的一些西方国家也有其踪影，如日本的土地先买制度包括根据公扩法(日本促进公有地扩大的有关法律)建立的协议先买制度和根据城市规划法建立的形成权先买制度。法国规定，在指定的规划发展区内(这种区域主要是为发展住宅、开发旅游地、控制土地投机、设立保留地而建立)，国家、地方公共团体、公营公司等都可以行使土地先买权；在德国，凡详细规划区内的土地交易，地方政府都可以行使一般先买权。由于这些国家均允许土地私有，因而其先买制度的客体是土地的所有权。我国实行的是土地公有制，宪法严禁土地所有权的买卖，但允许国有土地使用权进入流通市场，因此，我国的土地交易实质上是使用权的交易，我国要设定的土地先买权制度，只能是政府在土地使用权转让市场的先买制度。
土地先买制度与征用、征收、强制购买等有相似之处，即都有一定的政府强制色彩，都对土地私权进行了一定限制。但性质上完全不同：(一)征用、征收、强制性购买产生的基础是政府的行政权，而先买权产生的基础则是所有权，政府是国有土地的所有者代表，所有权人在其所有物的交易中应当具有优先权。(二)征用、征收、强制性购买表现为政府与相对人的行政关系，政府与征用、征收、收购对象之间的关系是命令与服从关系，而先买制度实质则表现为买卖关系，买卖双方表现为平等的主体关系。政府只是作为所有者比其它主体具有优先交易的权利。
土地储备制度范文3
关键词：宏观调控 “土地财政” 土地储备制度
土地储备制度是我国在土地供需市场上实行的一项基本政策，总体的实施意见是一致的，其具体的设置模式有两种：一种是由各部门联合设置土地收购储备委员会；另一种是由土地管理部门直接担任管理者，设置管理机构。
当前，中央将遏制房价持续快速上涨上升到了政治高度，中央政府及各部委陆续出台各项房地产调控政策。通过一系列的政策措施出台，调控效果初现，大城市房地产价格持续快速上涨初步得到遏制。但在一线城市房价未见明显回落的情况下，二三线城市的房价涨幅依然，房价的涨跌陷入拉锯状态。笔者认为目前房价难以实现合理回归的真正原因在于调控政策没有触及根本，其源头应该是现行的土地储备制度的不健全和地方政府的“土地财政”现象。下面对这两个主要原因进行分析思考。
一、土地财政
“土地财政”是政府部门以推高土地价格而获得最大化土地收入，并且成为地方政府财政的一个主要收入来源。全国各地的地方政府最核心的做法就是实施土地储备制度。出现“土地财政”的一个根本原因在于现行分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。分税制改革后的土地出让金收入主要归地方所有，可以弥补地方财政收入缺口，于是地方政府依靠土地储备制度推高土地价格从而获得最大化的土地收入。最为关键的是地方官员政绩考核的标准是GDP，所以为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力，“缺钱”和 “政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入。土地储备制度使得地价飙升，高地价推升高房价，高房价又掏空了百姓的钱包，与此同时房地产业的繁荣又拉高了GDP，苦的是中低收入的老百姓。
地方政府对土地财政的依赖促使政府在经营管理城市土地上的目标变成获取土地出让收入最大化。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，实施土地储备制度导致了土地价格的高涨。而土地价格上涨成为房地产价格飙升的主要因素。
二、现行土地储备制度
我国各地实行的土地储备制度，职能范围基本上是依照法定程序运用市场机制，将通过收回、收购、置换和征用的方式取得的国有土地所有权予以储备，并对储备的土地进行前期开发后以招拍挂的方式出让，促进土地资源优化配置。
土地储备制度的特征：1、政府垄断城市土地供给，由土地储备中心行使政府职能控制土地一级市场；2、对已储备的土地采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地；3、一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”；4、土地出让金是地方财政收入的主要来源；5、土地收储出让时间短、收益高、效率快。
三、如何妥善解决“土地财政”
从中央与地方财政划分层面而言，分税制使得中央把桌面上的阳光收入（即税收收入）的大部分拿走，而地方政府则只能另辟蹊径大搞“土地财政”。虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方，但这种随机性可想而知。财权大幅上收，事权层层下放，造成地方政府财权、事权不匹配的矛盾日益严重，导致目前大部分市县政府的财力极度依赖土地财政。就深层原因来说，中央政府对地方政府官员的考核机制一直是“以GDP为纲”，而房地产业可以在短时间内拉高GDP，因此地方政府积极实施土地储备制度，既可以增加土地财政收入，又可以拉高GDP。所以要解决土地财政，首先是要把地方官员的政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”！重点就是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的投入与改善；第二是根据财政部的统计，地方政府土地收入的支出大头是城市建设，建议中央财权下放或增加地方城市建设的资金投放；第三是将地方土地出让金收入交由中央统筹安排使用，或者将土地出让金收入大比例上缴中央；第四是借鉴外国政府的做法，通过对存量土地征收物业税、房产税，这样既能确保政府有相对稳定的财政收入，也能体现一定范围的公平性；第五是健全和完善现有的土地储备制度。
四、如何完善土地储备制度
1、适应我国加快城镇化的发展战略，依法加快供地进度，在保护耕地的同时，通过各种增减挂钩方式，推动农村集体建设用地的入市，扩大城市土地供给。
2、改革土地出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，由价格主导向双向定价转变。如限定土地价格，竞价商品房销售价格。
3、将土地批租制转换为年租制，区分土地使用权人，并与房产税、物业税合并征收。彻底解决开发商的“捂地惜售”和企业的商业用地、工业用地 “闲置”现象。
4、采取相应的财政税收政策措施，迫使目前规模庞大的存量空置房尽快投放市场，扩大被人为收缩的住房供应。借鉴台湾地区的做法，对房地产转让的增值收益通过税收政策调节，以购买和出售的差价为计税基数，涨价幅度越大税率越高
5、增加保障性住房供给。商品房建设配建一定比例的经济适用房，每个城市每年按其经济发展水平承建一定数量的廉租房。
土地储备制度范文4
绝大多数国家或地区为了公共利益和城市再开发，都建立了土地征购集中、储备、出让的制度，其中香港所采取的土地储备制度与我国各城市所采用的土地储备制度比较接近。从它们运作的经验来看，有四个方面值得注意。一是土地储备制度要真正能发挥作用，政府要真正完全垄断了土地一级市场。这是关键性条件，否则，它所采取的政策措施很难收到实效。二是土地储备机构代表政府参与土地收益，有着“政府利益第一”的明显要求。如果土地国有，可以将其利益看成是土地所有权的收益；如果土地私有；可以将其利益视为土地管理、城市管理的收益。因此，它不是一名“守夜人”，在实际操作中，很难让它为了长期利益和整体利益而牺牲短期利益。因此，土地储备制度的直接受益者是政府，间接受益者是可能是公众。三是政策实施手段是选择适宜的时机公布土地供给计划，进行微调，造成充分的心理预期，使房地产市场朝着理性方向发展，而不是在房地产市场风险充分放大后，在短期内大幅度增减土地的供给量。最后是政府的实施要密切关注金融市场的变化。在金融市场出现剧烈波动、严重冲击房地产市场时，因土地储备制度只是一种土地供给管理而无能为力。如香港回归时，特区政府增加批地数量以造福于民，但面对突如其来的亚洲金融危机，反而增加了房地产市场的受害程度。因此，土地储备制度在很多时候，只是一项锦上添花的政策。
笔者觉得这几年的城市土地储备制度运行基本良好，为社会经济发展做出了应有的贡献，但同时我们应该看到随着改革的进一步深化，及日新月异的经济发展态势，旧的城市土地储备制度有些跟不上发展的步伐了，所以现在需要一些调整。但这种调整既不是继续原封不动的拥护旧的储备制度，也不是完全否定它，而是需要对旧的城市土地储备制度适度修改，使它适应经济发展的新需要。笔者认为，我们需要对现行的土地储备制度做以下方面的调整：
根据目前城市土地储备制度构建的实践和存在的若干问题，建立和完善我国城市储备土地制度，关键要建立起土地储备运行机制，建立城市土地基金以及健全和完善城市土地储备制度的法律支持体系。
一、建立城市土地储备的市场化运作机制
从总体上讲，城市土地储备运作机制必须符合市场化操作的基本原则，这里主要就城市土地储备机制的运作主体、运行环节以及土地储备运行机制模式的建立与优化等方面进行一些必要的探讨。
1、 城市土地储备机制的运作主体
建立城市土地储备运行机制，首先必须明确其运行主体的性质及职能。城市土地的收购、储备、出让是政府行为，但又不同于政府对土地的管理职能。据考察，各国政府在实施土地收购和开发储备中采用的做法大体相同：或者设立专门的土地发展公司，或者授权企业化运作的土地开发机构，来政府行使城市土地储备的有关经营职能。目前，我国不同试点城市土地储备运作主体的形式尚存在一定的差异。如上海市建立了城市土地发展公司，杭州市设立了城市土地储备中心，笔者以为，建立城市土地储备制度和土地基金，政府垄断一级土地市场，并非一定要由政府直接来运作。问题的关键在于，要提高城市土地资源配置效率并实现城市土地的公平交易，必须借助市场的机制来运作。因此，可以考虑成立城市土地储备与开发公司这类的中介机构来运作城市土地的储备事宜，以企业化运作的方式来实现国有土地储备的委托经营。政府授权的城市土地储备与开发公司在性质上应是一个垄断性的企业。城市土地储备与开发公司一方面严格执行城市政府的土地收购、储备和出让计划，另一方面又必须借助市场来实现城市土地储备计划，以促进城市土地市场的健康高效运作。城市土地储备与开发公司的主要职能包括：接受政府委托，实施统一的城市土地收购与出让计划；进行储备土地的开发与管理；实现所储备的城市土地资产的经营增值。
2、城市土地储备机制运行模式的内涵与构成
城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制。也就是说，由政府授权的城市土地储备与开发公司通过土地的购买行为，把分散的土地集中起来，然后进行土地的整理与开发，将这些城市用地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划，以出让或年租等方式将储备后的城市土地再投入市场。因此，城市土地储备机制运行模式主要是由“土地收购，土地储备，土地出让”三个环节构成。
（1）土地收购
通过土地收购，实现土地资源由农村集体所有者或城市土地使用者手中向城市土地储备与开发公司集中。笔者以为，广义的土地收购主要包括以下几种形式：
A． 回收。城市土地使用权的回收包括两个层面：一是城市土地使用权的强制回收，即城市土地储备与开发公司受政府的委托，收回闲置以及逾期未开发的城市土地使用权。根据《中华人民共和国房地产管理法》的规定，房地产开发商获得城市土地使用权后，两年内没有实施开发的，政府可以依法将这些城市土地使用权收回。二是城市土地使用权的到期回收，即城市土地储备与开发公司受政府的委托，对出让的城市土地使用权到期而原土地受让人又不愿意继续给付土地出让金受让的土地，实施正常回收。
B． 收购。城市土地储备与开发公司对于部分地段好、土地级差收益高但使用不合理的城市土地，或者在城市土地转让中价格明显偏低的地块，按政策和法律的规定，通过市场交易的方式从原土地使用者手中购回这些城市土地使用权。
C． 置换。对于在企业改制中，部分使用不合理的工业用地，城市土地储备与开发公司可以利用价格杠杆和所储备的城市土地，以不同地块土地使用权的置换来达到收回这些土地使用权的目的，从而达到最合理利用城市土地资源的目的。
D． 征用。城市土地储备与开发公司通过对农村集体所有制土地的预征或实征，将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地，并将其纳入城市土地储备的来源。
E． 整理。城市土地储备与开发公司在接受委托整理不同土地所有权或土地使用权的过程中，可以直接分享委托人的部分土地所有权或土地使用权，并将其作为城市土地储备的来源。
（2）土地储备
城市土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。政府委托或授权的城市土地储备机构在取得土地使用权后，可以自身或委托专门的机构或单位，对城市土地实施开发或再开发，使生地、毛地变成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。实施城市土地的前期开发，可增加城市土地储备机构的经营利润。对于城市土地储备机构而言，只要按计划科学安排这些市场土地的前期开发，是有利可图的。城市土地的前期开发与整治，可以为城市土地的招标拍卖创造有利条件。政府无偿收回的城市土地，可直接进入城市土地储备库。需要政府收购储备或征用储备的城市土地，则可采用三种方式予以储备。一是直接利用城市土地储备基金，以收购、征用土地的方式进行储备。二是以贷款担保的方式收购、征用土地并予以准备。其程序大致为，城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位签订协议，商定收购、征用土地的价格；由城市土地储备中心作担保，由被收购、征用土地的单位到金融机构贷款，所贷款额可用于被收购单位的厂区移建或生产经营等，也可用于被征用土地单位的安置补偿、土地补偿等；由城市土地储备中心对所储备的城市土地实施开发整理，并予以招标拍卖，从其拍卖的收入中支付所商定的价格，用于还贷，同时撤销贷款担保。三是以赊账方式购买、征用土地并予以储备。城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商，采用赊账的方式将土地纳入储备库，在该土地招标拍卖之后，将全部所得扣除应缴的税费，全额结算给被收购、被征用土地的单位。前两种方式虽必须提前支付收购、征用土地价款，但它所带给城市土地储备机构的收益较大；第三种方式虽不需提前支付收购、征用土地价款，但土地储备机构的垄断收益却不能得到充分体现。在城市土地储备的具体操作实践中，视具体情况，这三种方式可交替或选择使用。
城市土地储备时间的长短，应根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。根据国外有关资料，一般城市土地的储备期为2-3年，较长的达7-10年。在我国，城市土地储备机制建立的初期，其土地的储备期可适当短些，以利于减少投入资金，加速土地储备资金循环与周转。随着城市土地制度的建立和完善，其土地的储备期可相应的延长，在城市土地储备期间，储备的地块可以短期出租或适当利用，以增加储备期间城市土地的收益。
（3）土地出让
无论是通过回收、收购、指环以及征用进入城市土地储备与开发公司储备的地块，其土地出让或年租时均视为城市土地一级市场行为，所以必须统一纳入城市土地供应总量计划，进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。随着土地市场交易行为的规范化，城市土地出让或年租的方式应转为招标、拍卖和挂牌交易，以最大限度地实现城市土地资产的收益。
建立城市土地储备制度后，既可采取出让长期土地使用权的方式，也可根据供需双方的要求，采取年租或短租的方式，以实现城市土地资源充分利用，增加国有土地资产收益。
3、土地储备机制运行模式的建立和优化
目前，各个试点正在改革旧有的城市土地供应模式，致力于建立和优化城市土地储备机制运行模式。旧的城市土地供应方式即是一种城市土地使用权通过划拨、出让等方式，由原土地使用人手中直接进入房地产市场的供应模式。这种模式的特点是：城市土地进入市场的速度快，程序简单，政府不必或极少在城市土地上进行开发投资，因而也没有任何投资风险，而且还可以在城市土地的出让中获得一部分级差收益。但是，这种模式的弊端也十分明显，最突出的是市场运行不规范，容易因追求短期内的城市土地收益而造成城市土地供应总量上的失控。因此，从城市土地储备制度运作模式优化的角度看，深化改革可以从以下措施切入：
A. 吸收国外土地银行运作模式的优点，通过土地收回、收购、置换、征用与整理等方式，将出让和年租土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴。
B. 改变城市土地从原使用者手中直接进入城市土地市场的做法。通过城市土地储备机制，将纳入储备的城市土地进行开发或再开发，使生地、毛地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再逐步将其推向城市土地市场。
C. 采用灵活多样的城市土地储备形式，尽可能减少政府的财政支出。根据我国各大中城市的实际情况，可以通过努力建立和形成一个分层次、多形式的城市土地储备体系。“分层次”，是指在城市政府统一的土地储备总量计划之下，按照目前各大城市“两级政府”、“两级管理”的管理体制，建立市、区两级，以市为主的城市土地储备网。“多形式”，是指在城市土地的储备形式上可以多样化，包括规划储备、计划储备和通过收购地块后的直接储备。“规划储备”，是指运用规划的手段，对列入城市规划中需改造或需调整结构的地块进行开发时间、开发进度上的控制。“计划储备”，指对“九五”、“十五”期间已批准征用的大批土地，按照其规划状况、市政配套等条件，编制计划，控制其开发速度。“直接的地块储备”，是指市区两级政府，通过“收回、收购、置换、征用、整理”方式取得的城市土地使用权后的直接储备。通过这一体系，有助于使政府对城市土地的开发利用状况、进度等实行全方位的有效调控。
二、建立城市土地储备基金
筹集购地资金是征购土地的关键所在。城市土地储备机制的运行通常伴随着资金的运行，要进行大量的土地收购储备活动，并将生地变为熟地，需要巨额资金。因此，建立城市土地储备制度的核心是建立城市土地储备基金，并通过专业机构对城市土地储备基金进行运作，从而实现土地“征购、储备、出让”在土地资产和资金上的双向良性循环运动。
城市土地储备机制的运行总是伴随着资金的运动，城市土地储备机制的良性运行需要巨额资金支持。因此，建立城市土地储备基金便成为建立和完善城市土地储备制度的重要财力保障。
建立我国城市土地储备基金的可能资金来源主要有：一是政府拨款，目前各个试点城市政府都划拨一定数量的款项作为启动资金。二是政府贷款，城市土地储备机构的运行，必然带来较为可观的运行收入。因而，用于城市土地储备的政府贷款可以说是一种低风险甚至是无风险贷款。在初期启动阶段，城市土地储备与开发公司完全可以用贷款方式建立土地储备基金。三是政府预划拨部分城市土地给城市土地储备与开发公司。这相当于政府以土地资产实物的形式投入到城市土地储备基金之中。四是土地收益。城市土地使用制度改革已实施多年，城市土地有偿使用制度的引入，已经为政府积累了一笔可观的土地收益，这些收益一部分已用于城市基础设施和公益事业建设，剩余部分可列入城市土地储备基金。五是城市土地储备收益。城市土地储备制度运作一段时期后，将会产生土地储备收益，这些收益也可以列入城市土地储备基金，滚动使用。六是由城市土地储备机构发行土地债券。土地债券通过城市土地储备收益来还本付息。其实其他资金，包括各种按有关规定可以进入土地储备基金的公共基金、社会基金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等等。
由城市土地储备与开发公司来实际运作城市土地储备基金。作为城市土地基金运作主体，其职能是受城市政府委托，承担土地征用，城市土地使用权转让、租赁和回收以及存量土地的收购；组织城市土地供应、土地开发整理和土地资产的管理等公共事务工作。运作土地基金，既要接受政府计划指导，又要按照市场机制进行高效运作，确保国有土地资产收益的最大化。
城市土地储备基金是一种与市场经济体制相适应的城市土地管理制度、管理方式和运行机制的结合。建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地储备基金架构，必然涉及到我国现行的土地管理体制、土地供应机制和法律法规等一系列层面的创新；同时，还直接受城市土地市场发育程度的影响。因此，必须认真研究城市土地储备基金与城市土地资产管理、土地收购与储备、土地资本化运营和土地证券化等方面的关系，并着重研究和解决好建立城市土地基金和现行法律法规的适应性问题。
三、建立和完善城市土地储备制度的法律保障体系
城市政府通过征购方式，集中进行城市土地储备和供应，现行法律中有一些依据，但不尽明确和完善。我国现行《土地管理法》第二条中规定：“中华人民共和国实现土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，该法第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。可见，我国政府代表国家行使城市土地所有权，用地单位只拥有一定期限的土地使用权。政府代表国家行使对土地的最高处置权，国家对土地的处置权利应当包括回购土地的权利，但是，现行法律对此尚无明确的规定。《土地管理法》第五十八条和六十五条仅作了如下规定：为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区的改建，可以依法收回或调整使用的国有土地或集体土地。收回或调整土地的，对原土地使用人给予适当的补偿。上述规定为建立城市土地储备制度提供了一定的法律依据，但很不充分，覆盖范围太小。关于建立城市土地储备制度的法律建设，可以借鉴国外赋予政府土地优先购买权的做法，根据我国土地基本制度，从根本上解决建立城市土地储备制度的法律保障问题。瑞典、荷兰等欧洲国家都颁布了一系列法律法规来支持土地储备机制的运行，如规定政府对土地拥有优先购买权（或征用权）以及对政府拥有的开发条件还不成熟的土地，可以出租给农场主和森林主等等。
土地储备制度范文5
关键词：土地储备；法律制度；特点；存在问题；建议
1.土地储备制度的定义
土地储备制度，是指为实现对土地市场的宏观调控、促进土地资源的合理配置，政府授权的土地储备机构依照土地利用总体规划、城市规划，通过征收、收购和置换等方式取得土地并对其合理开发整理与储存，并通过招标、拍卖等方式供应城市各种类型的建设用地，从而实现可持续发展的一种土地管理制度。在此，明确了储备制度的主体是政府授权的土地储备机构，目标是对土地市场进行宏观调控、促进土地资源合理配置，功能是实现可持续发展。
2.我国土地储备法律制度的特点
（1）政策先行
由于在土地制度实施之初，地方政府大多缺乏经验，所以各地在开展土地储备时间活动的过程当中，并没有急于出台效力比较高的地方性法规或者是政府规章，而大多则是以政府出台的政策性文件或者是行政部门规范性文件的形式来作为推动土地储备运作的依据。从全国的范围来看，各地的运作都差别不大，土地储备机构的成立以及运作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到积累了一定的实践经验之后，再以地方规章予以规范。
（2）地方立法先行
地方政府对各地土地制备制度运行以及发展的起了很大的对同作用，很多开展土地储备运作的城市，如上海、北京、重庆等都出台政府规章。相比之下，国务院以及作为土地主管部门的国土资源部，反而没有急于立法规范。国家层面的早期关于土地储备的有关规定，也只是是具体体现在有关的政策性文件中，一直到了 2007 年国土资源部才联合相关部门出台了《土地储备管理办法》。
3.我国土地储备法律制度所存在问题
第一，在现存的土地储备法律制度上，立法滞后，缺乏立法上的支撑。在现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》中很难找到关于土地储备的法律规范。从这我们可以看出，现行的土地储备制度体系是脆弱的、不完善的。
第二，各种规范性文件、规章之间时常会发生冲突与矛盾，缺乏统一性。由于土地储运行，是以地方政府推动为主，各地在土地储备的政策规范上存在内容上的差异是正常的。这些差异，涵盖了土地储备运作机构、土地储备范围、运作程序等各方面。但是值得我们关注的是，这些差异不仅只体现在各地方政府规范性文件之间存在差异上，更体现在地方规范与国土资源部以及相关部门的规范性性文件之间存在着差异甚至矛盾。
第三，土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接不足。土地储备的运作，涉及一系列的程序与权力义务的调整，如立项审批、规划调整、征收动迁安置、权属变更等，但是由于现有的法律规范体系没有便利而直接的与土地储备进行衔接的渠道，从而使得实践中的土地储备处于较为尴尬的地位。
4.对于完善我国土地储备法律制度的政策与建议
第一，要立足于土地规划，以其为原则，在土地储备的运行过程中要与土地规划的要求相一致。土地规划是的含义是：政府在土地上进行各种合理用地配置的综合性活动，在土地利用中，土地规划具有绝对的权威地位。在编制土地利用的总体规划时，要明确指出地的用途，并且土地的使用单位和个人则应严格按照土地利用总体规划所规定的用途使用土地的，在土地储备中运行的过程中，如征收、收购等都要服从土地规划的要求，必须在服从土地规划的前提下进行。
第二.加大在土地储备方面的立法建设，建立并完善土地法律制度体系。要加快专门正对于土地储备制度方面的立法，使其能在土地储备运行的过程当中为各环节提供强有力的法律依据，改变土地储备制度体系脆弱、不规范的现状。
第三，要增强各种规范性文件、规章之间的协调性与统一性，尤其是要增强地方性规章、规范性文件与国土局资源部及其相关部门规章、规范性文件的协调与统一性。
第四，要增强土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接，改变现有法律不体系中没有便利、直接的与土地储备相衔接的渠道的现状。
第五，要改变授权方式，让法律授权代替行政授权 。目前关于土地储备的法律制度还不完善，现有运行的依据大都地方政府的行政规章，使得政府机关行使权力缺乏相应的法律依据。在为数极少的关于土地储备的行政规章中，大部分都采用行政委托方式，将土地储备的行使权力授于土地储备机构。我们可以从这些土地储备机构的业务范围看出，大部分的业务都是由政府委托，其自身很少开展业务。所以只有让法律授权代替行政授权，才能解决土地储备机构行使权利的合法性问题，才能使其的作用得以真正发挥。
第六，要明确土地储备制度中的公共利益范畴，防止行政权力的滥用。土地储备过程当中会涉及多方的利益，所以公共利益的保护应该是土地储备机构进行土地储备的核心目的。然而“公共利益”是一个抽象的概念，其范围难以确定，因而在实践中非常容易导致权力的滥用。但是我国现行法律却没有对“公共利益”的范畴作出具体的解释，完全由政府自由裁量，从而使得我国各地政府为了所谓的开发而乱征用土地，造成耕地的非农化，进一步造成我国耕地数量的不断减少。所以，土地储备立法时，应该对“公共利益”的概念以及范围等相关方面在法律上作出具体的界定。（作者单位：西南大学经济管理学院）
参考文献
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[3]郑兴隆.我国城市土地储备制度研究[D].重庆.重庆大学.2009年
土地储备制度范文6
[关键词]土地收购储备制度 问题 对策
中图分类号：G19 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）25-0183-02
随着我国城镇化规模的不断增大，越来越多的城市周边土地被政府收购，用作城市的储备土地，但是，我国在这方面的制度比较欠缺。自从土地收购兴起以后，土地纠纷案件络绎不绝，虽然国家及时发现了这个问题，并采取了一定的解决措施，有些地方政府也制定了相关制度，但从整体上，我国目前的土地收购储备制度实施中仍存在诸多问题，需要不断完善。
一、土地收购储备制度产生的原因及意义
（一）产生土地收购储备制度的原因
1、市场机制优化配置催生了土地收购储备制度的建设
我国城市土地归国家所有，随着国家经济体制改革的进行，经营性用地得到改善，实行的土地有偿有期限使用制度，在一定程度上解决了土地产权不明晰、制度不完善等缺点。但是，在有偿使用土地供应制度出台后，政府因常采用协议出让土地方式致使土地出让价格偏低。因此，为规范和有效管理土地市场，就需要实行土地储备制度。
2、严格保护耕地政策促进了土地收购储备制度的建设
国家发展阶段大量耕地被占用，农业生产受到影响，国家出台的《土地管理法》对保护耕地有严格的政策，因此城市建设土地从主要来自农地转为主要来自城市闲置土地和其他存量土地。利用存量土地涉及到众多土地使用人的重大利益调整，必须将行政手段和市场手段结合才能解决问题，因而促进了土地收购储备制度建设。
3、城市处置闲置土地推动了土地收购储备制度的发展
一些企业搬迁改造，或是破产倒闭，就出现了城市的闲置用地。土地收购储备制度为处置这些企业留下的土地提出了可行的解决方案，可以盘活企业存量土地，有效避免土地闲置及土地资源浪费。
（二）建立土地收购储备制度的意义
1、土地收购储备能集约合理利用土地，优化配置资源
随着我国经济社会的快速发展，建设用地需求与耕地保护之间的矛盾日益突出，耕地保护压力日趋严峻。同时，我国粗放用地现象还较严重，亟需深入开展节约集约用地，推动经济发展方式转变为生态文明建设。多年来，从中央到地方都强调政府要垄断土地供应，但在实际操作中，政府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建设用地供应，而对城市存量土地的垄断能力十分微弱。实际工作中依然存在法律依据缺失、部门配合不力、资金来源单一等共性问题，成为进一步完善土地收购储备制度的障碍。实践证明，土地收购储备制度对规范土地市场、调控土地价格、加强土地合理利用等方面起到了积极作用。
2、土地收购储备能充分发挥政府对土地资源配置的宏观调控作用
我国正处在城市化的快速发展时期，各类建设用地对耕地的需求量与可供量之间的矛盾日益突出，与此同时城镇内部存在大量闲置和低度利用土地。为了规范土地市场，支持国有企业改革，营造公开、公平、公正的市场和投资环境；为了政府控制土地一级市场的供应总量，形成“一个渠道进水、一个水库蓄水、一个闸门放水”的土地供应运行机制，提高城市土地利用率；为了政府主导土地市场、管好城市建设用地，集聚城市建设资金，推动城市经济和社会的可持续发展，必须进一步完善土地收购储备制度，实现政府对土地一级市场的高度垄断，使城市土地资源发挥最大效益。
3、土地收购储备能培育规范土地市场，优化投资环境
作为国土资源管理参与宏观调控平台的土地市场，其建设培育和规范，对地方经济发展起着至关重要的作用。土地收购储备制度建立后，政府通过抓“土地收购权”和“土地批发权”，抓土地和资金两个要素，加强了土地供应和土地盘活资金的调控能力。因此，我们必须积极探索建立土地资源储备、“净地”出让、全程监管的良性管理方式，从基础和源头入手，构建与经济社会发展相适应的土地市场机制，不断增强对土地市场的调控能力和切实增加财政收益，从而保证国家对国有土地资产的合法收益。
二、土地收购储备制度存在的问题
1、土地收购储备相关法律法规不健全
没有健全的法律法规可以遵守，土地储备工作的深入开展就受到限制。土地收购储备具有一定的强制性，政府在实行时需要法律依据来保证工作开展，然而，各地土地收购储备的制度建设都是由各地方政府自行决定的，没有国家统一标准。
不少地方政府把土地收购储备当成了牟利工具，土地收购储备对市场培育和建设起到负面作用。在实际土地收购中，不少地方的收购储备机构常常忽视原有土地使用者利用土地的合理要求，过度使用政府强制力、强迫原有土地使用者必须接受政府收购土地的行为，或者收购储备机构在收购土地时，补偿价格不合理，以行政手段剥夺原有土地使用者的正常利益，扰乱了土地市场的公平交易。
2、土地收购储备的资金有待筹措，风险控制机制不健全
土地进行价格补偿和必要的前期整理开发，需要支出庞大的资金，然而资金来源绝大部分是通过土地抵押向银行贷款，少部分是由政府投入，银行贷款金额有限，风险也较大，贷款期限也很难和储备土地周期相匹配，这种资金渠道很难满足土地储备。
3、土地收购储备的收益分配机制不明晰
土地收购储备机制需要以界定土地收益的构成、合理分配政府和原土地使用者之间的利益作为重点问题解决。政府在土地收购中地位强于被收购者，因此土地收购价格偏低，被收购者的利益受到损害。
4、土地收购储备范围扩大容易造成建设用地闲置浪费
随着我国土地市场逐步发展，土地收购储备不仅面向存量建设用地，其面向范围和对象不断扩大，随之会出现新问题。不少地方都将收购储备用于征转农用地，虽然一时能够及时支付农民征地补偿安置费，对城市的统一规划管理也有帮助，但也导致了收购储备获得的大量借贷资金涌入农地转用、征地过程，一旦拟投资建设的项目情况稍有改变，已形成的新增建设用地极易产生闲置浪费现象。
三、改善土地收购储备制度的对策
1、完善土地收购储备的法律法规
遵循科学土地收购储备程序，采取多种收购方式有利于提高收购运行效率。在土地储备环节上，应实现效益储备向法治储备的转变，积极探索土地储备模式，逐步做到向市场提供土地资源。在土地出让环节，应遵循公开出让的原则，储备土地出让必须纳入统一的土地供应总量计划，实现土地资源的充分利用和收益最大化。
2、建立土地收购储备资金的良性循环机制
土地收购储备投入高、资金需求量大，因此保证土地收购储备工作稳定发展的首要条件是土地收购储备资金的来源。资金的筹集、有效使用、优化投资结构和资金的合理分配是保证资金良性循环的重点。每项土地收购储备都应当按照市场经济规律办事，经过可行性研究后再采取资金储备。政府可以让开发商在为城市基础设施建设和公益性事业发展工程中做出贡献的同时，获得丰厚的利润补偿。在土地所有权收益优先的前提下，也保证土地经营权的收益。
3、建立土地收购储备的监督管理体系
权力机关的监督力度要加强，地方政府应将土地收购储备年度计划纳入地方人大报告中。对土地收购储备机构的业绩进行考核，不应该单纯的以赢利为目标，要把集体、公共、经济效益作为一体，采用多元化评价体系。储备工作信息公开制度也应建立，避免暗箱操作，收购、开发、储备和出让，这四大程序都应公开透明。
