行政补偿制度范文1
关键词：行政征用行政征用补偿
AnAnalysisofAdministrativeExpropriationCompensationSystem
Gaoling-hua
(EastChinaUniversityofPoliticsandLaw,Shanghai200042,China)
Abstract:Beginningwiththeadministrativeexpropriationindisputeinthetheoreticalcircle,Ianalysethecharacteristicsandshortcomingsofadministrativeexpropriationcompensationandproposesomesuggestionsonperfectingourcountry''''sadministrativeexpropriationcompensation.
Keyword:administrativeexpropriation;administrativeexpropriationcompensation
一、对行政征用行为的概述
为了更好的理解行政征用补偿制度，本文先行对行政征用作一阐述。我国学术界对行政征用的界定，主要有以下几种观点：（一）、广义的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。①（二）、行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上。此外，还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等。②（三）、行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。④笔者认为，上述前三种观点均能基本把握行政征收行为的实质，但各有缺陷。第一种观点把行政征用作为行政征收的一种，实际上以字面表述、而不是以本质内容来归类。行政征用与行政征收有共同特征,如：公共目的性、强制性、法定性、可诉性。但他们的不同之处更加显而易见：行政征用是有偿的、相对人是不可预知的，而行政征收则正反之。另外，上述三种观点中行政征用法律关系中客体的范围较窄。行政征用的对象非常广泛：包括物，⑤智力成果⑥以及劳务。笔者比较赞同第四种观点。此观点从本质上对行政行为进行定义，比较全面的阐述了其特征。
二、行政征用补偿制度
行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和”⑦行政征用补偿的理论基础有多种，特别牺牲说⑧逐渐占主导地位。该说认为，国家本来有使人民负担义务的权力，人民有服从国家命令的义务，但如果是特定人承受了并非一般的负担而受特别牺牲时，国家应给予补偿，这合乎正义公平的原则。行政征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否。我国有些行政征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，⑨便充分说明了行政征用补偿的重要性。
(一)、行政征用补偿的特征
第
一、政征用补偿是由行政主体合法的行政征用行为而引起的。这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。这是对为了实现公共利益，而被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整。
第
二、政征用补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在行政征用补偿中，只有特别损失才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯都可请求行政赔偿。
第
三、行政征用补偿是行政主体公法上的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了别人没有承担的义务，遭受了损失，是与“社会义务面前人人平等”的公民原则相违背的。因而，行政主体要承担行政征用补偿的义务。
（二）行政征用补偿的原则
世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政用补偿制度，从而也形成各自不同的原则，有“正当”、“公平”、“公正”“、合理”等补偿原则。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。⑩在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定。补偿标准较低，补偿利益小于损失利益，这与我国目前的国情密切相关，经济基础还很薄弱。但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能配置资源，监控权力是不可逆转的大趋势。笔者认为行政征用补偿应遵守下列原则：
第
一、平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。如，征地建图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准。后者标准可高一些。
第
二、偿直接损失原则，指行政征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。如，因专利权被征用而不能专有专用的损失是直接损失。由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失。
第
三、补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。
第
四、补偿实际损失原则，即行政补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。
（三）我国行政征用补偿中存在的问题
行政征用制度在我国建立较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定。但到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用补偿的专门法律制度。笔者认为，目前我国行政征用补偿的不足之处有：
第
一、政征用无宪法依据。以宪法文件规定保护私有财产并适当限制的原则，是近代工业国家一致的做法。如，美国宪法第5条修正案：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”；日本宪法规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下的有偿征收之“。而我国“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外的采用。11尽管我国早已建立行政征用补偿制度，但却无宪法依据。
第
二、专门系统的行政征用补偿法。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另外，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差。这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权力便会因无界限而无休止。权力的无休止行使带来的是权利的被侵犯。无专门系统的行政征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。如，法国，除货币补偿外，还出现实物补偿方式（如，为家庭耕作土地被征之家庭成员提供同样条件和设备的土地）我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。不同领域有不同的补偿方式，体现了补偿的灵活性的优点。但是，对不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题。
第
三、行政征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。12除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《法》规定：“实施征用应当开具征用单据”。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，13程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加。一般的，行政征用补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。
第
四、行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符和依法治国的理念；二是因为我国已是WTO成员国，我国必须遵守WTO协议。成员国的立法要设定向司法当局的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议，这显然和WTO的规定相矛盾。
（四）完善我国新政征用补偿制度的建议
本部分针对上部分中我国行政征用补偿制度中的问题做出对应的建议。
第
一、善宪法中的征用补偿条款。我国宪法应借鉴国外的经验，在宪法中明确规定“征用”条款，并着重突出“补偿规定”，从而为行政征用补偿确立宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。
第
二、定系统的行政征用补偿法。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法或者在统一系统的行政征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或发生冲突。
第
三、使行政补偿有序化。源于英国1215年《自由大》的自然公正这一普通法的古老立法原则是听证制度的法哲学基础。它在普通法中确立了两个最基本的程序规则，其中一个是：任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。14我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则。因为我国目前仍没有把听政程序作为补偿过程中的重要程序，具体权利的不到落实，权力滥用不能很好的被管制。我国应对补偿的制定过程，补偿的具体执行过程，告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象与无序。
第
四、应把司法救济作为重要的行政征用救济手段。法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。
①熊文钊，《现代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版。
②胡建淼，《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年7月第1版
③刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
④张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期
⑤指土地、房屋、交通工具、通讯设备、粮食等。
⑥包括著作权、专利权。
⑦林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版，转引自刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
⑧林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版
⑨董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期
⑩刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
11董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期
12张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期
13杨海坤，黄学贤，《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年8月底1版
行政补偿制度范文2
这两个案例和其他类似的案例表明，我国迫切需要制定行政补偿法，建立行政补偿制度。然而要立法首先就要进行理论研究，先要从理论上明确行政补偿制度的意义和根据，从理论上弄清行政主体为什么要对其合法行为给相对人造成的损失予以补偿；其次要探讨行政补偿的范围，明确行政主体究竟应对行政相对人因什么原因受到的什么损失予以补偿；此外还要探讨行政补偿立法的模式和具体制度，包括行政补偿的标准、补偿的方式、补偿的程序，以及行政补偿与行政赔偿的关系等。本文拟对这些问题做一粗浅的探析。
一、建立行政补偿制度的意义
国家赔偿是国家对公民、法人和其他组织因国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为致其合法权益受到损害而给予赔偿的法律救济制度， 行政补偿则是国家对公民、法人和其他组织因行政机关和行政机关工作人员合法行使职权行为或因公共利益需要致其合法权益受到损害而给予补偿的法律救济制度。我国于1994年制定了《国家赔偿法》，正式确立了国家赔偿制度，但对于行政补偿，除个别单行法对某些行政管理领域（如土地征用）的补偿做了一些零散的规定外，整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立，大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到适当补偿，甚至完全得不到任何补偿。
因此，我国目前迫切需要建立整体的、规范化的行政补偿制度。建立这一制度的具体意义表现在：
1、保护人权，建设社会主义法治国家的需要。法治是与人权紧密联系在一起的，法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权，生存权最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在现实生活中，公民人身权、财产权不仅可能受到政府违法行为的侵犯，而且更可能受到政府合法行为的损害（如前述两个案例的情形）。一个国家，对于公民人身权、财产权因政府行为受到的损害，如果政府只对其违法行为造成的损害予以赔偿，而不对其合法行为导致的损失予以补偿，那么其对人权的保障显然是不完善的。
2、保护市场主体利益，促进市场经济发展的需要。市场经济的发展，需要两个重要条件：一是自由；二是平等。政府合法行为对市场主体利益的损害，其受害人往往是特定的，而不可能是普遍的。这些受害人因政府行为受到的损害实际是政府加予他们的不平等负担。政府如果不对这些市场主体所承担特别负担予以补偿，就会使他们相对于其他市场主体处于不平等的地位，他们就很难与其他市场主体竞争，从而妨碍市场经济的发展。
3、保护行政管理相对人积极性，维护社会公共利益的需要。行政主体在行政管理过程中，为了维护国家、社会公共利益，有时不得不损害特定行政管理相对人的利益，如消防灭火中为建立隔火带而拆除特定相对人的房屋或征用特定相对人的防火器材，公安机关在执行公务中征用特定相对人的交通工具等。对此，行政主体事后如不给予相对人以适当的补偿，就可能挫伤他们协助公务的积极性，最终不利于维护社会公共利益。
4、保护为社会奉献的奉献者的权益，维护社会公正的需要。在社会生活中，我们常常会遇到许多乐于为社会奉献，见义勇为，助人为乐的人，他们在为社会、为他人做好事的过程中，经常会使他们自己的人身和财产受到损害，甚至为此牺牲他们的生命。对这些英雄模范人物和他们的家属，政府如果不给予适当的补偿，社会公正就难以体现和伸张。
5、保护因公益受害的受害人的权益，化解社会矛盾和保障社会稳定的需要。行政相对人权益因社会公益而受到损害有两种情况：一是相对人自己主动协助公务或见义勇为而导致的损害，二是因行政主体的行政行为而被动受害。对于第一种情况，相对人很少自己主动去向政府申请补偿（当然也有这样的相对人或其家属主动申请补偿的）；对于第二种情况（且这种情况是多数），相对人通常会主动去向政府要求补偿，政府如果不予补偿或补偿不公平、不适当，他们会不断地上访，甚至闹事，影响社会稳定。由于我国目前没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定，故为此而引发的社会矛盾和纠纷是时有发生的。
6、保护外国投资者利益，促进进一步对外开放和适应经济全球化的需要。对外开放，吸引外资是发展我国经济，推进我国现代化进程的必需。而要保证对外开放，吸引外资政策的有效实施，就必须建立和培植公平竞争的市场环境和稳定的，可预期的法治环境。行政补偿法律制度则正是这种市场环境和法治环境的必要要素。试想，如果没有这种稳定的制度，外资在没有合理补偿的条件下随时可以被征收，被国有化，其投资国政策的变化，或其公共利益的需要而致外资财产损害而不予其任何补偿，那谁还敢到这样的国家来投资呢？目前，我国加入WTO在即，我国经济将全面参与经济全球化的进程。在这种形势下，建立我国统一和稳定的行政补偿制度尤显必要和迫切。
二、行政补偿的理论依据
各国学者对行政补偿制度理论根据的阐释是各种各样的，其主要学说有三：
1、公平负担理论。在民主、法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时
人人亦应平等分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害，国家即应给予他（他们）特别的补偿，以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。因为国家补偿金来源于税收，而税收取之于全体纳税人，从而实现公共负担平等分担。
2、结果责任理论，即无过错责任理论。根据该理论，行政机关及其工作人员只要其行为或其所管理的人或物造成了相对人的损害，不管其是否存在违法情形，不管其是否有无过错，均应对被害人的损失予以赔偿或补偿。引起行政补偿的损害虽然是行政主体的合法行为或因公共利益的需要造成的，但对于受损害人来说，其受到的损害与其因违法行政行为受到的损害（引起国家赔偿）是一样的：在两种情况下，受损害人权益都是合法的权益，所受损害都是损害，且相对人本人都没有过错。因此，在两种情况下，其受损害的权益都应该同样得到救济。法律上的区别应该只针对行政主体和行政工作人员：引起赔偿的是违法行为，行政主体和行政工作人员应该对之承担相应侵权法律责任；引起补偿的是合法行为，行政主体和行政工作人员对之不承担侵权法律责任。
3、危险责任理论。根据该理论，一个人如果为了自己的利益而置别人的利益于某种危险之中，他即必须为此种危险可能导致对方的损害负赔偿责任。这种理论始于民事赔偿领域，后行政法予以借鉴，作为了行政补偿的根据之一：行政机关及其工作人员为了社会公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中，其即应对相对人因此可能受到的损失予以补偿。
三、行政补偿的范围
在既建立了行政赔偿制度，又建立了行政补偿制度的国家，行政补偿通常比行政赔偿的范围要大，后者比前者更多、更广泛地涉及公民、法人和其他组织的合法权益。在行政管理的许多领域，行政机关和行政机关工作人员合法行使职权的行为，或国家为了社会公共利益的需要，都不可避免地会损害个别或部分行政相对人的合法权益。这通常包括下述情形：
1、行政机关为抢险救灾而损害部分相对人利益。例如，在发生大洪灾时，国家为了保护大城市和大范围内的人民生命财产安全，采取分洪措施，导致一定农村或小城镇地区被淹，这些地区的居民的财产权益必然受到重大损失。同时，国家还可能征用一定地区的个人或组织的财产用于抗洪救灾。同样，在发生火灾时，消防部门为了阻止火势的蔓延，可能拆毁火场附近居民的房屋和其他建筑物，为了迅速扑灭火灾，消防部门还可能征用个人或组织的灭火器材或征用其他物品用于灭火。
2、行政机关合法执行公务导致相对人权益受损。例如，公安机关在追捕犯罪嫌疑人时使用枪械，可能误伤好人。海关在检查出入境人员行李物品时，可能因不慎损坏相对人的财物。
3、公民因主动协助公务和见义勇为，使自己的身体或财产受到损害。这类补偿可能包括两种情形：其一，公民主动协助公务，受益人是国家和社会，故公民为此受到的损失应当完全由国家补偿；其二，公民见义勇为，受益人除了国家和社会外，通常还包括特定相对人。对于这种情形，除了国家应对见义勇为者奖励和补偿外，受益的特定相对人亦应对见义勇为者为其受到的人身或财产损害予以适当补偿。
4、行政机关为了公共利益征收或征用相对人财产，征收和征用有所区别：征收通常是所有权的转移，相应财产由相对人所有转为国家所有；征用则通常不转移财产所有权，行政主体只是对相对人财产“借用”（强制性“借用”）一段时间，用完以后仍归还相对人。这两种情况无论是哪种情况，行政主体都应对相对人受到的损失予以适当补偿。
5、国家组织实施的有高度危险性的工程和相关活动致使公民受到人身伤害或财产损失。如核电站的修建和运作、化学物品的生产、运输和存放、监狱和精神病院的管理等，都可能（不是必然）因各种原因使个别或部分公民受到某种损害。
6、行政机关根据政策的需要撤销或改变自己原已作出的行政行为，导致相对人利益的损害。例如，行政机关为了改善生态或生活环境，决定提高特定地区的环境标准，为此撤销原发给相对人的某种生产或采矿许可证，相对人因此停产停业可能造成重大财产损失（如前述案件的情形） 。
7、部队军事训练、军事演习导致相应地区部分个人、组织的财产损失，甚至导致个别人身损害。军事行政补偿包括两种情况：一是对战时军事行为致害的补偿；一是对平时军事训练、军事演习行为致害的补偿。一般行政补偿法只调整后一种军事行政补偿，对前一种军事行为致害，并非所有国家都予以补偿，对此予以补偿的国家，通常也只是在战后制定特别补偿法规定专门的补偿范围和补偿标准。
四、行政补偿的程序
行政补偿可适用行政程序和司法程序两种程序，但行政程序应为司法程序的必经前置程序。
1、行政程序。行政程序可包括相对人向行政机关申请和行政机关受理、书面审查相对人的申请或当面听取相对人陈述和接受相对人有关证据材料（必要时可举行听证）、作出给予补偿或不予补偿的决定、向相对人送达决定书和告知相对人不服决定的救济途径等步骤。此外，某些行政补偿（如公民协助公务和见义勇为的补偿）也可不经相对人申请而由行政机关主动发给相对人。如行政机关不主动发给，相对人亦可自行申请。
2、司法程序。司法程序不是必经程序。相对人如接受行政机关就其补偿申请作出的决定即不再引起司法程序，只有相对人不服行政机关就其补偿申请作出的决定时方引起司法程序。司法程序即相对人向人民法院提起行政补偿诉讼。行政补偿诉讼一般适用行政诉讼程序，但有关行政补偿的法律、法规可补充规定某些特别程序
五、行政补偿的标准
行政补偿标准可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际损失为原则。但具体领域、具体事项的补偿标准，应以单行法律、法规规定，而不宜作统一的相同规定。例如，对被征用土地的人的补偿与对因采取分洪措施而受到损失的人的补偿就不应适用相同标准；对因见义勇为受伤的公民的补偿与对因公共设施出现意外损害而致伤的公民的补偿亦不宜适用同样的标准。
六、建立行政补偿制度的立法思路
行政补偿制度范文3
[关键词] 行政补偿;行政赔偿
【中图分类号】 F09【文献标识码】 A【文章编号】 1007-4244（2014）06-096-3
一、行政补偿的基本概念
（一）行政补偿的内涵
行政补偿制度是因行政机关的合法行为、合法行为的附随效果或公法之无因管理行为等给相对人造成损失，从而进行补偿的行政法制度。
这一定义的理解要注意以下三方面：
第一，行政补偿的发生原因包括行政相对人因行政主体的合法公权力行为及其附随效果所造成的特别牺牲，也包括公民因实施公法之无因管理行为所遭受的特别牺牲。而对于因公权力行使而引起的行政补偿，仅强调结果责任，与行为人的主观过错没有必然联系。其中，公权力附随效果的特别牺牲是指在实施公权力时，行政主体并非有意占有或使用私人财产，或者限制私人财产权，但客观上存在着破坏或实质减损相对人权益的实施，进而使相对人承担特别损失。无因管理行为的特别牺牲是指相对人没有法定或约定义务，主动采取行动以避免有损公共利益的情况发生，而使自己的权益遭受损失。对这两种情况，也应当予以补偿。
第二，行政相对人因公共利益的维护而遭受了个人利益的特别损失，两者利益的损益之间应当有因果关系，而这种公共利益显然不为行政相对人一方享有，而为社会或集体成员共享。
第三，这里的实际补偿机构虽然是行政主体，但行政补偿的主体其实是国家，这是由行政补偿的国家责任性质决定的，也是与行政补偿服务于公共利益之需要相关的。
（二）行政补偿的性质
分析行政补偿的性质是为了从宏观上给行政补偿制度在行政法中的地位予以定位，也是为明确行政补偿在现代行政法治国家建立中的重要意义。关于行政补偿的性质，我国的行政法理论中存在行政责任说、法律责任说、民事责任说、行政行为说与公法义务说等。通说认为，同行政赔偿一样，行政补偿本质上是一种国家责任。国家责任最广义概念为国家就其行使公权力或非公权力行为，致使人民的生命、身体与财产等合法权益遭受损害时，所应承担的损害赔偿或损失补偿的责任。因为行政主体或公务员在依法行使公权力时，是代表国家来管理公共事务，表达的是国家意志，维护的是公共利益，因此，当这种公权力行为给相对人权益造成损失时，理应由国家作为义务主体承担补偿义务。同时，对于像我国这样受权力至上的历史观念影响甚重的国家来说，将行政补偿定位为国家责任有助于我们转变行政理念，改变行政主体将本应依法给予民众的补偿看作是一种恩惠或仁慈的意识，逐步建立服务行政和责任行政的理念。
二、我国行政补偿制度中存在的问题
我国行政补偿立法的起步比较早，1950年我国颁布的《城市郊区条例》中就明确规定了征用土地的公平合理补偿制度。改革开放以后，随着国家法制建设的发展，我国的行政补偿立法也有了一定进步，但总的来说，我国目前行政补偿法制仍不完善，各种有关行政补偿的法律规定仍然散见于各个单行法律、法规之中，行政补偿的体系化程度不够，补偿范围、标准和程序杂乱无章。而随着我国市场经济和政治文明的制度演进，尤其是随着我国对人权和财产权保障的重视，行政补偿制度所具有的平衡公共利益与个人利益关系，填补个人权益损失的重要功能日益显现，但所暴露的问题也越来越突出。整体来看，问题主要表现在理论基础、立法制度和制度运行三个层面。
（一）行政补偿制度的理论基础问题
长期以来，我国行政法学界忽视对行政补偿制度的研究，导致我国行政补偿的理论基础比较薄弱，理论对实践的指导性不够，大量的社会问题缺乏相应的理解思路和解决机制。具体来讲，反映在几个方面：
1.行政补偿的国家责任性质认识不强。由于行政补偿往往是建立在合法公权力行使的基础上，无论是行政主体，还是普通的公民、组织等行政相对人，都缺乏将相应的社会问题与行政补偿制度相联系的意识，也没有意识到国家对于相对人因公共利益而受到的损失应当给予补偿乃是国家内在的义务与责任。
2.行政补偿的法理基础缺失。这在上面已经阐述过，只是需要再次强调指出的是，目前我国实践领域之所以不清楚何种情况应该补偿，何种情况不应该补偿，关键就在于缺乏对行政补偿法理基础的理解，尤其是行政主体，缺乏对相对人因公共利益而受损的利益进行填补和回复的法理教育。
（二）行政补偿制度的立法问题
我国目前行政补偿的立法形式还是采取以单行法予以规范的方式，没有统一法典予以规范，2004年的宪法修正案虽然增加了对土地和财产征收或征用进行补偿的原则性规定，但仍然问题很多。一是缺少对人身权、经营权等其他权益的纲领性补偿立法；二是宪法仅有“补偿”二字，对补偿原则态度不明；三是由于我国缺乏行之有效的宪法诉讼机制和违宪审查机制，使得宪法的约束效用大打折扣。除此之外，行政补偿的立法问题还表现在以下方面。
1.行政补偿立法空白较多。截至2004年7月31日止，我国已经制定了459部法律、982部行政法规、32761部规章，其中涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部、行政法规150多部、地方性法规160多部、规章140多部。但是，即使如此，我国行政补偿领域的空白之处依然很多，问题也尤为突出。
2.立法层级繁杂、混乱。由于行政补偿直接关系到对私人财产权的保障，根据法律保留原则，一般应当由宪法、法律或行政法规等高级别立法予以规范。而从国外的立法实践来看，补偿的设定权都是始于宪法而终于法律，地方性或低级别的立法机关都无权立法。但在我国当前的行政立法领域，各层级的规范文件都可以根据自己管理需要随意设定补偿条款，这直接导致补偿的标准各地不一，补偿程序更是千差万别，不仅给行政主体适用带来了困难，而且也不便于相对人对自己的受损权益寻求行政救济或司法救济。
3.行政补偿原则不明确。2004年修宪为我国行政补偿制度留下的一个很大的问题就是没有对补偿原则给出指导性意见，而我国当前的立法实践中，分别有“适当补偿”、“相应补偿”、“合理补偿”、“完全补偿”、按损坏程度予以补偿、按现值补偿、量化补偿等多种表述，有的甚至就规定依法补偿，对于依照什么法，则没有说明。这种补偿原则随意性大、抚慰性色彩浓重，可操作性不强，难以为相对人权益提供有力保障，应用在实践中，很难起到规范作用，还只能转而依靠政府部门再制定相关的政策性文件或办法予以明确。
4.行政补偿标准较低且计算不科学。从我国补偿实践来看，我国的补偿原则是不完全补偿，间接损失和所延伸的一切附带损失则不予补偿。对于征收房屋，补偿则仅及于房屋部分，对于房屋所占用的土地，以及没有建筑的土地则不予补偿；对于直接损失，一般也以最低标准予以补偿，或直接由政府部门单方决定。在土地补偿方面，根据土地管理法，农用地补偿范围包括：土地补偿费、劳动力安置补偿费、土地附着物和青苗补偿费，但与此相关的残地损失、征用附随效果损失和其他间接损失都没有列入补偿范围。同时，在补偿费用计算方式上也不科学，最大的问题是仅以土地产值在限定倍数范围内进行补偿，而不考虑土地增值部分；地上附着物和青苗则仅以实际损失进行补偿，人工费和作物损失费均不考虑。
（三）行政补偿制度的运行问题
1.行政补偿方式不规范。由于行政补偿所涉及领域繁多，所造成的损失原因与损失内容比较复杂，因此，实务中的补偿方式往往根据损失原因和损失内容来具体确定补偿方式。综合我国各项立法规定，主要有金钱补偿、返还财产、恢复原状、实物补偿等直接补偿方式，以及政策优惠、税费减免、特许权授益、医疗抚恤、安排就业等间接补偿方式，但是，对于何种情况应当给以直接补偿、何种情况应当给以间接补偿，以及补偿到何种程度规定不明确，而且我国补偿的政策性方式太多、太滥，事实上很多政策难以真正兑现，实践中又操作不规范、随意性大，因此急需我国在立法中予以统一规范。
2.公益目的缺乏界定标准。与域外对征收公共目的界定有限制的法定标准、法定认定机构和认定程序所不同，我国目前对公共目的的界定处于行政部门单方面控制之下，无论是宪法、物权法或其他单行法律均没有对公共目的判断的标准，而且，没有具有适格的社会公信组织能够进行事前评估和判断，行政和司法救济组织也无法从事后对公共目的要件予以评判，只能依靠政府自觉之行为和单方面的理性约束。这种情况导致的后果一是征收程序启动比较随意，各种征收征用都打着公共利益的旗号予以启动，有些地方脱离实际，盲目圈占土地，而实际利用又很少，导致大量耕地和经营性用地征而不用，长期抛荒闲置，人为地加剧了供需矛盾；二是对于公权力附随效果损失和公法之无因管理行为损失，相对人往往求偿无门，政府部门由于缺少公共利益评判的外在压力，也缺乏对相对人公益行为的认定与补偿的意识。
3.行政补偿程序缺位现象严重。由于我国长期以来“重实体、轻程序”的弊病比较严重，受其影响，行政补偿领域里程序性问题也非常严重。一是程序立法和执法的指导思想存在严重问题。受计划经济体制全能政府观念意识的影响，政府介入、干预、调控行政补偿的范围、程度、方式、频率和权威性都非常宽泛和深入，行政补偿的设定和执行是以方便公权力行使、强化国家管理为目标，公共服务理念和公民权利保护意识较为薄弱。二是很多立法仅仅规定了“补偿”二字，但对于补偿程序则很少规定，这导致在实践中，对于由谁补偿、如何申请补偿、如何裁定补偿、补偿决定的时效等方面都没有程序性规范，而对于公权力主体违反补偿程序、降低补偿效率的法律责任等也没有程序予以监督和规范。
4.行政补偿缺乏公民参与、漠视利害关系人权利。以土地征收补偿为例，具体程序为：建设单位申请用地――土地行政主管部门拟定方案――建设用地审查――批准――组织实施五个步骤，每一步都是以征地机关为核心，忽视了土地的实际拥有者的参与。在补偿程序中，补偿登记――有关部门制定补偿方案――公告方案――听取相关人意见――争议协调――裁决――实施，整个过程中，相关关系人很少有参与的机会，能为自己辩护的内容也是非常有限。在其他类型的行政补偿中，相对人的声音更是听不到，对政府部门来说，不是“补偿”的问题，而是“给与”或“恩惠”的问题。整个行政补偿过程中始终体现了行政优先原则、效率原则，相对人的知情权、辩论权、告知权、听证权、诉讼权几乎都被剥夺，这种“单线体系”立法模式是背离行政法学发展方向的。
5.行政征收补偿金分配不合理。在农村土地征收过程中，土地补偿费发给村级组织，被征地农民只能得到安置补助费。虽然我国土地管理法规定了补偿费的使用事项，甚至还规定了集中管理、专户储存、监督使用等限制性规定。这种程序在计划经济模式下是有其合理性的，但随着农村集体经济组织的分解，乡镇机构对农村组织的控制力加强，农村组织已经不具备往日的那些功能，在实际操作中，土地征收补偿金发放的渠道不畅，监管不严，克扣、贪污以及滥用补偿金等现象时有发生。
6.行政补偿权力和过程缺乏有效监督。由于立法对程序性约束的缺失，导致对各种征收征用的权力和过程缺乏有效的事前立法监督依据；征收过程中各行政机关职权与职责脱节、互相包庇纵容，使征收权的行使丧失了事中监督；而行政和司法救济系统对有关征收征用争议和纠纷的管辖迟疑不决，又使得制约征收权的最后一道事后监督屏障漏洞百出。这种情况下，自然导致整个征收征用权力与行政补偿权的滥用，相对人的权益得不到有效和及时保障。
三、我国行政补偿制度的完善
伴随着我国法治化进程的不断推进，行政补偿作为一项维护因行政行为而利益受到损害的公民、法人或其他组织的合法利益的重要制度，在行政管理中发挥着十分重要的作用。而且，行政补偿的实践己经大大超越了立法的具体规定，行政补偿制度的立法也迫在眉睫。就立法研究而言，行政补偿制度的立法建议还是比较少。我们应该更新立法观念，提倡服务型政府，确立行政机关为人民服务的思想，提高主人翁意识，从立法观念上根本改变。然后要明确补偿的原则和标准，让我们以后的工作可以在统一的原则和标准下开展，然后要细化补偿程序，特别是要强调救济程序的完善。而且要制度统一的《行政补偿法》，做到有法可依，有法必依，执法必严。最后通过严格执法和司法，达到保护相对人权益的目的，强化我国的行政补偿制度。
（一）更新立法观念
为了完善我国的行政补偿制度，更新立法观念，首先我们应该提倡服务型政府，确立行政机关为人民服务的思想，提高主人翁意识，从根本上改变立法观念。服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府。建设服务型政府是一项比经济体制改革更为艰巨的任务，要求政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段和行为方式等方面，实现根本性转变。其次推进政府自身建设和改革，是全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、加强党的执政能力建设的重大任务，也是我们党“立党为公、执政为民”的本质要求。党的十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；提出，“要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”再次，我们要强调“以人为本”，关注民生问题，补偿也得从创建和谐社会出发，使国家和公民的利益统一起来，要把保护相对人权益放到第一位。
（二）明确补偿原则和标准
行政补偿原则和标准不仅关系到国家承担行政补偿责任的宽窄和大小，也关系公民、法人或者其他组织合法权益受到法律保护的广度和深度，在法律上明确行政补偿的范围和标准具有非常重要意义。从国际行政补偿立法的实践看，行政补偿范围和标准的确定受到国家对公民财产权保护程度、政治体制、行政补偿理论、国家财力状况等因素的制约和影响，是一个不断发展变化的过程。如在补偿标准上西方国家大体经历了由“全额补偿―适当补偿―公平补偿”三个阶段， 并且在立法和司法实务中公平补偿又开始向全额补偿方向发展。我国在过去由于受计划体制的影响，公民私有财产权范围窄，行政补偿也不显得重要，一是范围小，二是标准低，只是抚慰性的。但是，我国所有制形式已从过去单一的公有制向以公有制为主体多元化方向发展，个体经济、私营经济在我国经济建设中的地位越来越重，构建我国的行政补偿制度，必须注重“民主”、“公开”、“公平”和“公正”。所谓民主，就是注重相对人和利害关系人的民主参与，显然，听证是保障补偿民主的最好制度。所谓公开，就是增加透明度，将补偿的依据、条件、范围、方式、标准、程序及救济途径依法公布，便于遵守和监督。所谓公平，就是补偿应当与权益损失相平衡，尽可能完全弥补受害人的损失。法治国家要求的补偿，不能随意确定或者根据随意的裁量决定，原则上应当是完全的公平补偿，计算的根据是受害人因合法行政行为而遭受损失的实际数额。所谓公正，就是承担补偿义务的行政主体应当办事公道，不循私情，不怀偏见，严格遵守补偿立法的规定，对受害人履行补偿义务明确行政补偿的范围。
（三）细化补偿程序
行政补偿的程序应当明确化，同时也要细化。“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障” 实体与程序共同构成法的完整生命形态。从人类走过的历史来看，法定程序的确是制约公共权力，实现“以权利制约权力”、抗衡公共权力态意的必备手段。“如果实体立法与程序立法不和谐，就会使实体法赋予的权利被程序法规则取消或者被不完整的、残缺的程序侵蚀” 在国外的国家赔偿立法中，一般大多都采用行政机关先行处理，司法机关后处理的方式。行政补偿的行政程序则又可以分为行政主体的主动补偿程序和应申请的被动补偿程序两种。主动补偿程序包括以下几个步骤：发出补偿通知；听取被补偿人意见；向被补偿人说明补偿理由，答复补偿人提出的意见；与被补偿人达成补偿协议，或单方做出补偿决定。应申请的被动行政补偿的行政程序应包括：（约申请。通常由受到损害或损失的相对人向行政补偿义务机关提出补偿请求；（2）协商。行政补偿义务机关接到补偿请求后，与相对人协商，达成补偿协议；（3）调解。由上一级行政机关或法定主管机关对补偿争议进行调解；（4）裁决。若补偿协议不成，则由该行政机关依法做出裁决。相对人如接受行政机关就其补偿申请做出的决定即不再引起司法程序，只有相对人不服行政机关就其补偿申请做出的决定时方才引起司法程序。司法程序即相对人向人民法院提起行政补偿诉讼。
司法程序不是必经程序。相对人如接受行政机关就其补偿申请做出的决定即不再引起司法程序，只有相对人不服行政机关就其补偿申请做出的决定时方引起司法程序。司法程序即相对人向人民法院提起行政补偿诉讼。行政补偿诉讼一般适用行政诉讼程序，但有关行政补偿的法律、法规可补充规定某些特别程序。
（四）制定统一的《行政补偿法》
我国目前的法制条件下，制定一部像《中华人民共和国国家赔偿法》一样统一的行政补偿法，能较为可行地解决补偿不公平的现象。
在该法里，首先要明确行政补偿的基本原则，归纳出行政补偿的基本类型。当然，由于行政补偿的类型是非常复杂的，并且将随着社会经济的发展及人们观念及国家理念的变化而变化，要制定一部统一的切实可行的行政补偿法会有很多困难。但是，由于这一法律制度的健全与否与私人财产权能否得到切实有效的保护息息相关，我们必须尽一切可能把这个工作做细，越完善越能保护公民的私人财产。
行政补偿标准，可以在制定《行政补偿法》时予以规定但不必太具体详细，只做出标准性规定即可，可以再另外制定《国家补偿标准实施细则》，对特定种类的损害补偿，比如精神损害补偿，也可以在立法中作技术处理，有些领域的补偿标准可以适用民事立法的有关规定。统一的《行政补偿法》既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济，从这个意义上说，制定统一的行政补偿法是我们最终的选择，也是最为理想的选择。
在程序方面，补偿争议处理程序适用赔偿争议处理程序的法律规定来解决毕竟是权宜之计，尤其是实体内容方面，如赔偿范围和补偿范围就有质的根本性的差异。待条件成熟，比如补偿争议处理案例较为丰富，经验积累较多，立法研究论证也比较充分，在这种情况下，可以考虑制定独立统一的行政补偿法。统一的行政补偿法既不妨碍单行立法对补偿问题加以规定，扩大行政补偿范围，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的执法领域，受害人也能获得补偿救济。制定行政补偿法应当为完善我国行政补偿制度的必然选择，也是最为理想的选择，是完善我国行政补偿立法的根本途径。
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行政补偿制度范文4
日本行政补偿的制度定位
在日本，行政补偿制度既是行政救济法体系的重要组成部分，亦是国家补偿法体系的重要组成部分。
行政救济法体系中的行政补偿。《日本国宪法》将国民的权利和自由作为不可侵犯的永久性权利加以保障(序言)，并为贯彻落实该宗旨，针对公务员的不法行为规定了国家或者公共团体(“地方公共团体”即地方政府)的赔偿责任(第17条)，针对因公共目的而利用私有财产的情形规定了必须予以正当的补偿(第29条第3款)。进而，在程序方面，不仅对违法或者不当的行政行为导致的权利侵害可以向行政机关请求救济(行政不服审查)，而且对违法的行政行为导致的权利侵害还可以作为法律上的争讼向法院起诉，请求司法救济(《法院法》第3条第1款)。
日本行政救济法体系大致由如下四种制度构成：其一是损害赔偿的制度；其二是损失补偿的制度；其三是包括行政不服审查(相当于中国的行政复议)和行政案件诉讼在内的行政争讼制度；其四是在上述被称为行政救济法的主要制度或者核心制度之外的“苦情处理”制度(类似于中国的信访制度)以及行政上调整利害的各种制度。行政补偿制度是行政救济法体系的重要组成部分之一。
国家补偿法体系中的行政补偿。国家补偿是国家机关在没有侵权行为和违约行为的情况下，由于合法的行为对公民造成的损害(损失)所给予的弥补，除行政补偿外，还包括立法补偿，司法补偿等。最初的国家补偿一般指行政补偿，随着社会的发展，国家补偿的范围也得以逐步扩展。随着国家作用或者与之有关的行为造成的损害或者损失日益增多，国家补偿法体系中不仅呈现出国家赔偿责任和国家补偿责任统一化，而且包含了不属于传统意义上的国家补偿责任和国家赔偿责任的结果责任形态。根据对其原因和结果的法律评价的不同，可以分为以下类型：
第一，基于合法行为的行政损失补偿(或称公法上的损失补偿，简称损失补偿或者行政补偿)，是指行政主体为了实现国家和社会公共利益，而合法地给特定人的财产带来特别损失(特别牺牲)时，基于保障财产权和平等负担的原则，由国家(有时为第三人)依法对该损失予以填补的行为和制度。损失补偿以集体主义思想为背景，以社会性公平负担原则为其基础理念。
第二，基于违法行为的行政损害赔偿。根据《日本国宪法》第17条和《国家赔偿法》等的规定，对基于违法行为的行政损害，可以向国家或者公共团体请求赔偿。行政损害赔偿以近代个人主义思想为背景，以个人道义的责任观为其基础理念。
第三，基于损害(损失)结果的补偿。无论国家活动是否违法，只要造成损害(损失)并且认为该损害(损失)不应由国民来忍受时，国家就应承担损害赔偿责任。
第四，刑事补偿。《日本国宪法》第40条规定：“任何人，在被拘留或者拘禁后接受无罪审判时，可以按照法律规定，向国家请求其补偿。”从责任构成的法律要件看，刑事补偿采取无过失责任主义，或者说是基于结果的补偿。
行政补偿的属性和特征
行政补偿的属性。行政补偿是对合法行为造成的损失予以补偿，这一点使其与违法行为导致的损害赔偿区别开来。行政补偿主要是对财产上的侵害予以补偿，这一点使其与不仅以物质侵害，而且以精神的、身体的痛苦为对象的刑事补偿不同。行政补偿是对“特别损失”(特别牺牲)的补偿，这一点使其与以“一般损失”为内容的课税权相区别。
行政补偿的特征。行政补偿是在非常广泛的范围内，依据财产权的保障原则和“公平负担”的原理，对行政主体为实现公共利益而实施的一切行为所赋课的一种现代国家的法定义务，具有如下几个特征：
一、行政补偿的前提是为实现国家和社会公共利益所实施的合法行为引起损失。这是行政补偿首要的最基本的特征，是区别于以违法行为造成损害为前提的行政赔偿最基本的标志。值得注意的是，原因行为并不限于行政行为，只要是为了公共利益而实施的一切合法行为，都有可能引起行政补偿责任的发生。
二、行政补偿的对象是无义务的特定的国民所遭受的特别损失。首先，是无义务的特定人。如果当事人本身负有行政法上义务，如因违法行为受处罚等，国家不予补偿。其次，是特别损失。国家对于一般人因普遍遭受的损失或者大家因公平负担而承担义务所遭受的损失不负补偿责任。
三、行政补偿既可以是先有损失后有补偿，也可以是在损失发生之前先行补偿，有时还要求必须先行予以补偿。有些行政损失补偿的程序是协商前置，通常是以当事人事前的协商一致为前提的。例如，收用土地、房屋等个人财产时，经常采用事前支付补偿金的方式来弥补受害人的损失。
四、行政补偿的原则是“正当补偿”，即公平合理的原则，补偿的范围一般由法规范加以规定。
五、行政补偿的方式是多种多样的，除金钱等经济补偿外，还可以从生产、生活和就业等社会保障方面加以妥善的安置。
六、行政补偿的资金来源是业者负担。行政补偿的责任主体主要是国家，特殊情况下也可以是国家以外的其他组织或者公民。确定国家以外的行政补偿责任主体，一般以“谁受益，谁补偿”为原则。
七、行政补偿实行个别支付的原则。如土地收用补偿，原则上必须分别向土地所有人及关系人支付。只有在难以分别计算各人的补偿费时，才例外地允许进行一揽子支付。
八、行政补偿的性质是国家和公共团体等行政主体公法上的义务。行政主体为实现公共利益而实施的一切行为，只要给相对人的合法权益造成特别损失，都必然地伴随着予以行政补偿的义务。
行政补偿的必要性
行政补偿与财产权的保障和平等原则。在近代宪政国家，虽然强调并实际上以宪法、法律的形式明确规定财产权不可侵犯，但是，宪法、法律又承认行政主体为了满足公共事业的需要，增进公共利益，可以强制取得私人的财产[1]，或者有权命令相对人就其财产的利用方法及方式等服从有关限制[2]。当行政主体为了公共事业而合法地、有意识地收用或者限制特定人的财产权，迫使特定私人作出“特别牺牲”，就应该通过社会全体负担的方式，来填补由此而产生的损失，以求得有关利害的调整。行政补偿制度是由财产权的保障和平等原则导出的一种法理。
宪法上补偿的必要性。基于合法行为的损失补偿，是《日本国宪法》上的制度(第29条第3款)。关于宪法所规定的“正当补偿”应该是全额补偿还是相当补偿的问题，曾经引起热议，成为人们普遍关注的焦点。关于土地收用，通常认为应该补偿该土地的市场价格。但是，由于土地收用不单是受到财产性损失，当个人的生活基础甚至生活共同体本身也遭到破坏时，便出现了只对土地的交换价值予以补偿能否满足公平负担理念的问题。当宪法上需要补偿时，相关的法律上存在有关补偿的具体规定(请求方法及补偿的范围等)，这是最好不过的;如果法律上没有规定，也可以直接基于宪法进行补偿请求。此外，即使宪法上认为不需要补偿的情况下，以法律承认补偿，作为立法的裁量，也是可以的。
根据是否存在“特别牺牲”作出判定。关于“补偿的必要性”，其判断基准是导致的损失是否构成“特别牺牲”。只要从事社会生活则谁都应该忍受的那种财产权的侵害、制约是所谓普通的牺牲，不能成为补偿的对象，而对特定的人要求其承受超过通常水准的牺牲时，才属于“特别牺牲”。关于区别特别牺牲和一般损失的基准，学说分为形式性基准说、实质性基准说和折衷说。形式性基准说主张：应当根据侵害行为是基于法律对国民不特定多数人施加的一般侵害，还是针对特定人施加的个别侵害，以这种形式上的基准来决定是否属于“特别牺牲”。
实质性基准说主张，应该设定实质性基准，首先着眼于对财产权的规制程度，其次根据规制目的的不同，来决定是否需要补偿。侵害行为是极其严重的，侵害了作为私有财产制度核心的财产权的本质性内容，即侵害了财产权的排他性支配时，属于特别牺牲;没有达到这种程度的侵害，属于忍受限度内的损失。
折衷说认为，应该根据侵害行为的对象是一般人还是特定人(形式性基准)以及侵害行为是否达到侵害财产权的本质内容的程度(实质性基准)两个方面来客观地、合理地决定是否属于“特别牺牲”。
概言之，其财产权因为公共利益而受到限制者，即使在法律上没有补偿规定的情况下，也可以援用宪法第29条第3款直接请求补偿。不过，宪法上所承认的补偿，必须是对财产权所施加的限制超出了社会生活中一般要求的忍受限度的、本质上的制约(实质性基准)，并且属于违反平等原则的个别性负担(形式性基准)，总体上是对特定人的“偶发性、特别的牺牲”进行的补偿。对于一般国民应该负担的财产权的社会性制约，属于财产权内在的制约，当然不能就此请求补偿。
行政补偿在实定法上的根据
行政补偿的宪法根据。《日本国宪法》为损失补偿提供了如下几点根据：第一种，第29条第3款从保障财产权的观点出发规定“正当补偿”原则;第二种，第14条规定应以全体负担来满足公共利益上的需要的平等原则；第25条规定生存权之基本权，要求通过国家的积极干预和支持，对国民保障最低限度的健康的、文化的生活所必要的诸条件的权利。[3]
行政补偿在法令上的根据。日本不存在关于行政补偿的一般性法律，各类补偿规定以各种形式散见于各类法令中。[4]这些法令所规定的损失补偿名称也不统一，有补偿、赔偿、补贴金、收买价格、偿金等。只要有法律规定，当然应该根据法律规定进行补偿。即使不存在有关损失补偿的法律规定，也应该承认直接根据宪法第29条第3款进行的补偿请求。
行政补偿的内容
围绕宪法规定的学说发展。《日本国宪法》第29条第3款规定了“正当补偿”，所以，作为损失补偿的内容应该是“正当补偿”(due compesation)。关于何为“正当补偿”的问题，学说上有完全补偿说和相当补偿说之分。完全补偿说认为，“补偿必须是将不平等还原为平等，即对于所产生损失的全部进行补偿”，补偿被收用财产的一般市场交易价格。相当补偿说认为，并不一定要求全额补偿，只要参照补偿时社会的一般观念，按照客观上公正、妥当的补偿计算基准得出合理的金额予以补偿就足够了。从财产权的保障原则和平等负担的原则来看，进而从宪法所追求的建设社会国家目标来考虑，理论上可以说相当补偿说是正确的。但是，除了农地收买以外，判例、通说和实务中皆采取完全补偿说。
对公用收用的补偿。第一，从相当补偿说到完全补偿说。最高法院曾经在关于农地改革案件中采取相当补偿说。但那只是农地改革等社会变革(社会化)时期的一个例外。考虑到损失补偿是为了实现公平负担的制度，通常的公用收用等应该要求完全补偿，所以，后来的判例采取了完全补偿说，认为“当因特定的公益上必要的事业收用土地时，为求得因该收用而使该土地所有者等蒙受的特别牺牲的救济，应该进行完全补偿，也就是说，应该予以使收用前后被收用者的财产价格相等的补偿”，土地收用时的补偿金额为“足够被收用者在附近取得与被收用土地同等的代替地所需金额”。
第二，关于开发利益的规定。为了防止被收用者不当地取得开发利益，法律规定其基准时间为“事业认定公布时”，其后的补偿额，限于事业认定时补偿额乘以物价变动率。就补偿的具体内容来说，因公用收用剥夺了私人财产时，例如，因公共事业，私人的土地、建筑物等所有权及其他具有财产性价值的权利等消灭时，必须支付与该权利的评估价额相符金额的补偿，即给予权利人相当于其被收用剥夺权利价格的补偿。收用上的补偿，是以对权利的完全补偿为其内容的。
第三，通损补偿。通损补偿，即通常损失补偿，是指在收用时，除进行对所收用权利的补偿以外，还必须补偿搬迁费、调查费、营业上的损失等由于收用而通常可能导致权利人蒙受的附带性损失。作为补偿对象的损失，除了由于收用侵害的土地、建筑物的所有权等(权利补偿)之外，还包括搬迁费、营业上的损失等通常可能遭受的附带性损失(通损补偿)。土地收用上的补偿内容，是权利补偿和通损补偿之和。并且，补偿的支付是土地收用的效力要件。
第四，生活补偿(生活再建补偿)。关于水库建设等大规模公共事业对地域社会全体的破坏，除了金钱补偿外，行政机关还应当努力采取基于生活补偿观念的实物补偿(替地补偿等)、公共补偿(公共设施的整备)，采取职业训练和介绍就业等生活重建措施(生活补偿)，确立能够再建地域社会的计划，谋求地域社会的再建(生活再建补偿)。如《都市计划法》、《关于公共用地的取得的特别措施法》等都为行政机关规定了这方面的义务。对残留在该地域者进行的“少数残存者补偿”以及对不得不离职者进行的“离职者补偿”等，都可以作为生活再建补偿的一种类型来把握。
对公用限制的补偿。根据《自然公园法》，都道府县知事未许可在国立公园的特别区域建筑行为，导致计划在该区域建设旅馆的事业者不能进行旅馆营业的损失时，可以说旅馆经营是因国立公园事业这一公益上的要求而受阻，所以，若进行旅馆经营便可以得到的全部利益都应该予以补偿。但是，若采取这种基准的话，补偿的金额往往由权利人的主观计划所左右，若该计划非常庞大，就可能导致要求令人难以想象的高额补偿。这显然是不公平的，是不符合社会公共利益的。公用限制补偿的客观基准是：为了公共事业对他人的财产权赋课不作为义务，即设定公用地役权，补偿的对象是由于该地役权的设定而产生的所有权价值的降低，即应该补偿的金额为由于公用限制而产生的地价降低部分。此外，当因此而发生附带性损失时，该损失的填补也应该作为通常损失补偿，加算在补偿的对象之中。
对撤回占有许可的补偿。从前的损失补偿主要限于公用收用和公用限制领域。当道路、公园、政府办公楼等行政财产的占有许可，由于公共利益上的理由而在使用期间被撤回时，也存在如何进行损失补偿等问题。在撤回中央批发市场内土地使用许可的案件中，下级法院曾作出判决，命令比照公用收用之例，对使用权本身的价值给予补偿。最高法院认为，当行政财产的使用许可因公共利益上的理由被撤回时，原则上没有必要对使用权的丧失进行补偿。不过，因使用权许可被突然撤回，使用权者方面发生的偶发性且不可避免的现实上的损失，却应该成为补偿的对象。
对命令作为、不作为的补偿。被命令设置特定的物件(作为)，或者被停止营业行为(不作为，忍受某种行为)等，判断因此而导致的损失是否需要补偿，可以适用消极目的或者积极目的之基准。[5]
对事业损失的补偿。因实施公共事业而间接地给附近地区的居民带来不利，称为事业损失。以公共之手来填补该损失的制度，称为事业损失补偿制度。实施公共事业之际，虽然没有直接侵害财产权，但是，也可能对其周围带来各种各样的损害。例如，建设了道路、空港、铁道、工厂等，与此相伴的噪音、振动、臭气、阴凉等损害让附近的居民承受。这种损害称为“事业损失”，当其达到一定限度以上时便构成不法行为，因而成为基于《民法》及《国家赔偿法》进行损害赔偿的对象。不过，由于事业本身通常是合法的，所以，以损失补偿的法理来处理这些问题被认为更加适当。
基于结果责任的损失补偿。为了解决以国家赔偿及损失补偿的法制得不到救济的所谓“国家补偿的谷底”的问题，日本在努力扩大国家赔偿范围和损失补偿范围的同时，长期致力于根据特别法进行补偿。有的虽然并非传统意义上的“国家补偿”范畴，但是，它们共同构成了现代日本国家补偿法体系。
负担金制度
一般说来，某项行政活动所带来的利益，只能由特定人或者特定集团来享有，并且，由于实施该项行政活动，往往给另外的特定人或者特定集团带来严重的不利。国家为了实现正义和公平而推进国家补偿，同时也应当建构调整各种利害关系的制度，以谋求公平负担和公平受益。日本的负担金制度在这方面发挥了重要作用。各种负担金都是由行政机关以命令即行政行为的形式单方面赋课的，是具有类似于租税性质的公共赋课金。日本在行政补偿方面的负担金制度，主要有受益者负担、原因者负担和毁损者负担三种情形。
受益者负担。由于行政活动的实施，给特定人带来利益时，对受益者赋课一定的金钱给付义务(负担金)，以谋求将其所得利益返还社会。而当有必要为特定人而实施公共事业时，则要求受益者负担事业费的全部或者一部分。
原因者负担。原因者负担，是指对制造实施公共事业之必要的原因者赋课负担金的制度。例如，对大量地排放废水而导致改建公共下水道之必要者，命令其负担改建下水道所需费用的一部分。此外，为了防止公害而实施绿色林带建设、土壤改良事业等公共事业，根据《公害防止事业费事业者负担法》，对导致公害的事业者赋课负担金，是与原因者负担相类似的制度。
毁损者负担。公共设施的利用者毁坏或者损伤了该设施，导致该设施有必要实施修理等，由毁损者承担该费用的全部或一部分的制度。
注释:
[1]即公用收用，例如，《土地收用法》第3条规定，为了修建道路等“有利于公共利益的事业”，可以强制征购私人土地。
[2]即公用限制，例如，为了保全自然环境，保护美观，禁止国立公园中特别区域的土地所有人进行新建、扩建或者改建建筑物等变更现状的行为。
[3]通常认为，只有前两个才是行政损失补偿的宪法根据。不过，仅根据前两个宪法根据，有时无法充分对应特殊的补偿需要。例如，因建设水库使村落全部被水淹没，仅靠填补财产上的损失是远远不够的。由于其生活基础本身遭受破坏，无法维持从前的生活状态。以宪法第25条为根据，可导出以生活保障为目的的补偿，如离职者补偿、少数残存者补偿等。有判例认为，因预防接种而遭受损害时，可以将宪法第25条第1款规定作为其请求损失补偿的根据。
行政补偿制度范文5
一、大陆行政补偿制度的历史发展
中国是一个历史悠久的大国， 封建统治时间之长， 君权本位思想根源之深， 极为典型。“国家责任”直到民主革命之后才出现。大陆人民司法制度中有关行政补偿的条款最早出现在1944 年1 月颁布的《陕甘宁边区地权条例》：“由于建筑国防工事， 兴修交通道路， 进行改良市政工作以及举办其他公共利益为目的而经边区政府批准的事业， 政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地为交换， 就是行政补偿的初期形式。②建国以后， 行政补偿制度得到了初步的发展。 1950 年11 月政务院公布的《城市郊区条例》第14 条明确规定：“国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时， 须给予适当代价， 或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置， 并对其他该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等） 及其他损失， 予以公平合理的补偿。”该条例确立了公平合理的补偿原则， 并对补偿的方式、弥补损失的范围作了初步规定， 体现了刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。1953 年11 月政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序作了具体规定， 与此同时， 地方各级人民政府在有关土地管理的办法中， 就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地， 将荒山、林地收归国有， 以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等作了规定。1954 年宪法中规定了“由于国家机关工作人员侵犯公民而受到的损失， 有取得赔偿的权利”， 从而奠定了国家补偿责任的基础。 1962 年9 月中共中央制定的《农村工作条例修正草案》中进一步强调必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。期间，大陆法制建设遭到破环，行政补偿制度的发展搁浅。
十一届三中全会以后， 大陆进入了新的历史阶段。改革开放政策的推行， 实现了经济的复苏和发展， 法治建设也提上了日程， 行政补偿制度得以快速发展。1982 年《海洋环境保护法》、1984 年《水污染防治法》、1987 年《大气污染防治法》规定：对因水、气环受到损害的单位和个人， 有权要求造成污染损害的一方赔偿损失， 并规定了纠纷解决途径。1984 年《森林法》、1985 年《草原法》、1986 年《渔业法》、《土地管理法》确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题， 1986 年《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题，《外资企业法》对国有化和征收的补偿作了规定。1988 年《水法》、《野生动物保护法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1989 年《法》等都对有关范围的行政补偿作了原则性的规定。在这一阶段， 立法速度比较快， 行政补偿制度迅速恢复并有所发展；补偿的范围有所拓展， 除土地、房屋的征收征用补偿外， 还涉及到环境污染、资源管理、许可撤回、执行治安职务等方面。但是由于受经济发展和思想认识的限制， 补偿的范围还不够广。如1983 年《海上交通安全法》、1984 年《消防条例》。1989 年《城市规划法》、《传染病防治法》和《行政诉讼法》等都没有相应的行政补偿条款。
邓小平南巡讲话以后， 大陆进入了全面发展社会主义市场经济的新时期， 法治建设也跃上了新的台阶。法律意识、权利意识日益增强， 立法速度不断加快， 立法者的观念不断更新， 关于行政补偿制度的法律规范每年都有颁布， 而且条款规定越来越详细。这时期的主要法律法规和司法解释有： 最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）规定：公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。这是对行政补偿的救济性规定，对公民财产权的保护具有重要意义。1992 年《矿山安全法》， 1993 年《水生野生动物保护实施条例》、《长江三峡工程建设移民条例》都提到了行政补偿制度，1994年颁布的《国家赔偿法》确立了国家对违法行政行为的赔偿制度，但未提及行政补偿制度。1994 年《城市房地产开发法》，1994年大陆颁布 1995 年《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996 年《煤炭法》、《环境噪声污染防治法》， 1997 年《公路法》、《防洪法》、《国防法》， 1998 年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《种子法》、《外资企业法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《农村土地承包法》、《水法》、《文物保护法》、《草原法》、《农业法》等。同时， 一些地方性法规也对行政补偿作了更具体的规定， 如1993 年《黑龙江省城市建设动迁管理条例》、《陕西省城市房屋迁管理办法》、《洛阳市城市建设拆迁管理办法》等。这一阶段的特点是：第一， 立法速度明显加快， 补偿制度内容日益丰富， 如1998 年《土地管理法》共有9 个条款涉及土地征用补偿问题， 对土地征收征用的审批程序和补偿标准作了较详细的规定。第二， 补偿范围更加广泛， 新颁布的法律凡是其调整领域中会涉及补偿情况的， 都对补偿问题作了规定， 补偿范围扩展到消防、国防、防洪、房地产开发等领域。大陆行政补偿制度的产生和发展表明， 行政补偿的范围日益扩展， 补偿观念日益强化。1984 年《消防条例》中只有“征用”、“协助消防”等语， 却无补偿之规定， 1998 年《消防法》中作出了规定。1990年的《铁路法》只在36 条第六款中隐含补偿规定，而1997 年《公路法》中第31、40、45、48、67 条等5个条款中涉及补偿规定。
特别值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第八条规定：“ 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。” 2004年修正的《宪法〔修正本〕》）第十三条规定：“ 公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两部法律的颁布对大陆健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。
总之，从这些法律、法规看， 大陆已在较为广泛的领域建立了行政补偿制度。
二、大陆行政补偿制度的现状与问题
（一） 大陆行政补偿制度的现状
1. 大陆行政补偿制度的规定情况
据不完全统计，截至2004年7月31日止，大陆已经制定了59部法律，982多部行政法规，32761部规章，其中涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部，行政法规150多部，地方性法规160多部，规章140多部。
2. 大陆行政补偿制度的内容
从这些法律法规和规章对行政补偿的具体规定来看，关于行政补偿的主体，主要有以下几种情况：一是法律并不明确规定补偿主体。如《草原法》第三十九条规定：因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。二是有的法律规定国家为补偿的主体。如农业法第七十一条规定：国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿。三是有的法律规定具体单位（包括行政机关和企事业组织）是补偿主体，由谁补偿比较明确。如人民防空法第二十八条规定：任何组织或者个人不得擅自拆除本法第二十一条规定的人民防空工程；确需拆除的，必须报经人民防空主管部门批准，并由拆除单位负责补建或者补偿。又如，文物保护法第四十三条规定：依法调拨、交换、借用国有馆藏文物，取得文物的文物收藏单位可以对提供文物的文物收藏单位给予合理补偿。 再如，《土地管理法》第三十四条规定：使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位应当给予适当补偿。《防沙治沙法》第三十五条规定：因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。
关于行政补偿的范围和标准，有的规定包括人身损害补偿，有的不包括，如《国防法》第五十五条规定：公民和组织因国防建设和军事活动在经济上受到直接损失的，可以依照国家有关规定取得补偿。而《人民警察法》第三十四条规定：公民和组织因协助人民警察执行职务，造成人身伤亡或者财产损失的，应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿。有的规定只补偿直接经济损失，有的没有明确规定，如《水法》第三十五条规定：?从事工程建设，占用农业灌溉水源、灌排工程设施，或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的，建设单位应当采取相应的补救措施；造成损失的，依法给予补偿。《国防法》第四十八条规定：县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。
关于行政补偿的原则，也有多种规定。一是规定适当补偿原则。①如《防洪法》第四十五条第二款规定：“调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。”二是规定合理补偿原则。如《矿产资源法》第三十六条规定：“国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿。”三是相应补偿原则。如《海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”四是一定补偿原则。如《民族区域自治法》第六十五条第一款规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”
关于行政补偿的具体程序，主要有如下情况：一是规定由补偿单位主动给予补偿。如《归侨侨眷权益保护法》第十三条第二款规定：“依法征用、拆迁归侨、侨眷私有房屋的，建设单位应当按照国家有关规定给予合理补偿和妥善安置。”二是规定依申请补偿。如《水生野生动物保护实施条例》第十条规定：“因保护国家重点保护的和地方重点保护的水生野生动物受到损失的，可以向当地人民政府渔业行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府有关规定给予补偿。”三是规定了较为细致的协商补偿程序。如《土地管理法实施条例（1998）》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人，使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”
关于行政补偿的监督（主要是对行政补偿资金的管理和监督）程序，大多是概括规定依法追究法律责任。如《水法》第七十三条规定：侵占、盗窃或者抢夺防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材，贪污或者挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任。《农村土地承包法》第五十九条规定：违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。《石油地震勘探损害补偿规定》第二十四条规定：违反第四条规定，截留、回扣补偿费用的单位和个人，由监察部门责令其退回被截留、回扣的补偿费用，并可予以行政处罚。《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定：拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。
关于行政补偿的救济程序（包括行政救济和司法救济），有些法规对此作了比较详细的规定。比如，《土地管理法实施条例（1998）》对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《城市房屋拆迁管理条例 》第十五条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。第十六条规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”《土地复垦规定》第十五条规定：“地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位根据第十四条确定的原则商定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业管理部门作出处理决定。当事人对土地损失补偿费金额的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内，向人民法院。”此外，对行政补偿的救济，行政调解、行政复议、行政诉讼也是重要的救济渠道。如《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》曾规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提讼的，人民法院应当作为行政案件受理。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”
3.大陆行政补偿制度的个特点
（1）现行行政补偿规定涉及面广、数量多，比较具体。
这是主要特征。现有的行政补偿制度已涉及众多领域，如国防，公共安全，环境资源保护，协助公务，征地，拆迁等方方面面。制度性规定比较具体，面也广，分布于490多部法律法规和规章中。此外，还有大量文件也涉及行政补偿的问题。
（2）发展变化快，反映鲜明的时代特征
十一届三中全会以后，行政补偿制度的发展变化很快，反映着鲜明的时代特征。1984 年《消防条例》中只有“征用”、“协助消防”等语， 却无行政补偿之规定， 1998 年《消防法》中作出了规定。1990年的《铁路法》只在36 条第六款中隐含行政补偿规定，而1997 年《公路法》中第31、40、45、48、67 条等5个条款中涉及行政补偿规定。特别值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第八条规定：“ 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。” 2004年修正的《宪法〔修正本〕》）第十三条规定：“ 公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两部法律的颁布对大陆健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。
（3）已纳入法治政府框架
为全面推进依法行政，建设法治政府，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》明确提出了依法行政要诚实守信的基本要求即：行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。同时还强调： “完善并严格执行行政赔偿和补偿制度”， “要建立健全行政补偿制度”。这充分说明，行政补偿制度的建立和健全已经纳入了建设法治政府的框架内，建立健全行政补偿制度将是政府未来十年内全面推进依法行政的重要任务之一，也是建设法治政府的重要内容之一。
（二）大陆行政补偿制度存在的问题大陆行政补偿制度已有多年的法律实践，并且取得了很大进步。对存在的问题，尚需进一步研究解决。目前存在的主要问题，一是行政补偿制度的各种具体规定相互之间的统一性不够。统一性不够就可能在实际执行中出现不够协调和平衡的问题。二是有些地方对行政补偿的财力保障还不够，使有的的补偿难以到位。三是与国家赔偿制度相比，在健全制度上还有一定差距。此外，行政补偿方面的理论研究也还不够，难以适应健全和完善行政补偿制度的需要。
三、大陆行政补偿制度的发展趋势
（一） 加快建立健全统一的行政补偿制度是总的必然发展趋势
加快建立健全行政补偿制度是保障公民合法权益的需要，法制统一的需要，社会主义市场经济主体利益平衡的需要，全面推进依法行政，建设法治政府的需要。我们应该借鉴国外有益经验，完善大陆的行政补偿制度，切实解决实践中存在的诸多现实问题，建设统一的中国特色的行政补偿制度。这就是大陆行政补偿制度发展的基本趋势。
1. 加快健全统一的行政补偿制度是保障合法权益的迫切需要
行政补偿制度缘于公用征收，它是在人权观念日渐彰显下的民主立宪国家产生的，其最初起源于自由法治国家宪法保障财产权的规定。根据法治理论，国家公权力与公民权是手段与目的之关系，国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。因此，近代和现代法治国家都在宪法中规定了行政补偿制度。例如法国1789 年《人权宣言》就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当各法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”美国1791 年《权利法案》第5 修正案规定“任何人不得非经由法律正当程序，即被剥夺生命、自由与财产；私有财产不得未获公正补偿即遭占取。”继1919 年威玛宪法之后，西德1949 年的基本法第14 条第3 项规定：财产之征收，必须为公共福利始得为之。征收之执行，须由立法规定或根据法律始得为之。此项法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之衡量。关于征收补偿数额的争议，由普通法院管辖之。基本法该项规定允许直接以法律为公益征收，但同时规定关于征收的法律本身必须包含补偿的规定，学者称之为“联结条款”、“一揽子条款”。德国学者认为此条款具有三项功能： （1） 保护功能。意指联结条款具有保护人民权利之功能，使人民财产权在被征收时，因此规定而获得补偿。从而使财产权存续性之保障转化为财产权价值之保障。如果法律仅规定征收而未有补偿的内容将会因为违宪而无效。（2） 警示功能。意指联结条款具有警示立法者之功能，使其在制订有征收属性的侵犯人民财产权的法律时，明白认知，有由国库补偿义务之存在。（3） 权限功能。意指该条款有权限划分之功能。用以确保国会之立法权和预算权，使立法者得以排除行政机关特别是法院的独立补偿决定权。① 其中，保护功能是该条款的首要功能。在日本，学者认为行政补偿的宪法依据主要有：1946 年《日本国宪法》第29 条第3 款：私有财产在正当补偿下得收为公用；第14 条平等原则的规定：一切国民在法律面前一律平等。在政治、经济以及社会的关系中，不得因人种、信仰、性别、社会身份及门第不同而有所差别；第25 条生存权的规定：一切国民都享有维持最低限度的健康的和有文化的生活权利。国家必须在生活的一切方面努力于提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生事业。①在大陆，宪法（2004年修正本）第十条规定：“ 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第十三条规定：“ 公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第三十三条规定：“ 凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。 国家尊重和保障人权。 任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这就从宪法上确立了国家保障人权，保障公民私有财产权和继承权的制度。基于人权保障的原则对私有财产征用并补偿在大陆宪法上有了依据，加快建立健全行政补偿制度将有利于保障这一原则得以进一步的落实。
2. 加快建立健全行政补偿制度是社会主义市场经济主体利益平衡的需要
在社会主义市场经济条件下，为着公共利益的目的而对特定人权益予以剥夺或限制， 基于现代法治精神，无可否认具有相当的合法性。但需要明确的是， 谁应当为这一利益的获得负担其成本。由于利益的公共特点， 这里存在一个市场经济基本规则的运作问题， 即成本共担机制。在为公共利益而实施特定行政行为时， 不论是所谓抽象还是具体的行政行为， 如果完全以一部分人的牺牲为代价， 即会发生投入—产出的错位， 一方面影响投入者的投入积极性， 另一方面使另一部分人享有纯粹的“外部性”效益， 使其成为纯粹的“搭乘便车者”， 增加其投机收益。②宪法规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等。据法理， 宪法上这种平等， 不仅体现为在权益享有上抽象的平等， 更在于权益受到损害时法律保护上具体的平等。由此， 不能以特定人利益的保障为由不予补偿。合法权益受平等保护的宪法规定， 要求为获得公共利益的投入由受益者公平负担， 从而体现了公共利益与个别利益的较量和调和， 调和的机制就是行政补偿制度。加快建立健全行政补偿制度，将有助于保障社会主义市场经济条件下主体利益的平衡，化解利益冲突的矛盾，有助于社会的稳定。
3. 加快建立健全行政补偿制度是保障大陆法制统一，全面推进依法行政，建设法治政府的需要
上述人权保障和利益平衡都是从私人角度说的，如果从政府的角度来看，行政补偿制度的建立还应是保障大陆法制统一，全面推进依法行政，建设法治政府的需要。
首先加快建立健全行政补偿制度是维护法制统一的需要。大陆的行政补偿制度的特点是面广、量多，比较具体，相应的，其统一性也就不够，因此，要推进法制的统一需要进一步建立统一的制度。
其次，行政补偿制度的统一性不够，也在一定程度上制约着依法行政的发展。因为有法可依是依法行政的前提，这个前提健全完善不够，就不利于全面推进依法行政。
最后，建设法治政府是大陆未来十年的宏伟目标。建设法治政府，要求政府及政府各部门合法行政，合理行政，权责一致、诚实守信等，要符合这些要求以及建设法治政府的内容，必须建立健全行政补偿制度。
（二）健全和完善行政补偿制度需要进一步明确的几个问题
1. 关于行政补偿的概念
健全和完善行政补偿制度首先就应弄清行政补偿制度是什么的问题。③在世界范围内，就历史渊源而言，国家补偿行为存在的历史渊源流长。①早在法国大革命时期，国家征用个人的土地等财产，法国就开始支付补偿金了。这一思想后来为《人权宣言》所肯定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”1804 年的《法国民法典》第545 条重申了《人权宣言》的这一精神：“任何人不得被强制出让其所有权。但因公用，且受公正并事前补偿时不在此限。”在德国，1794 年《普鲁士一般邦法》序章第74 条、第75 条规定， “国家成员之个别权利及利益与公共福祉相矛盾时，国家成员之个别权利及利益应予让步”，“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿。”②但是，作为一项完整的法律制度，行政补偿制度却是国家赔偿制度发展的结果， ③因而在历史上的一个较长时期里存在的情形是：将国家补偿做为国家赔偿的一部分混合运用。直到20 世纪以来，各国才逐渐倾向于将两者分离别立，即在国家赔偿之外单独确立有关行政补偿的概念、理论依据、基本原则、责任性质等，并专门立法，于是行政补偿制度也就应运而生了。
总体说来，大陆法系国家的行政补偿制度较为完善，概念也较为丰富。在法国，行政补偿包括公用征收补偿和公用征调补偿两种，前者是指行政主体为了公共利益目的以法定的强制方式取得私人不动产的所有权或其它物权时所给予的事先公平的补偿，其标的仅限于不动产；后者是指行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序强制取得财产权和劳务时而给予的补偿，其适用的范围除了不动产外，还可为动产或劳务。但它对不动产只能取得使用权，不能取得所有权。对于动产，则可以取得所有权或使用权。④在德国，行政补偿则细分为征收补偿、准征收补偿、特别负担补偿和征收害补偿等。⑤征收补偿是指国家基于公共利益的需要，对权利人的财产或具有财产价值的权利所为的部分或全部之剥夺而给予的补偿；准征收补偿又称为类似征收之补偿，指国家“违法无责”的行为一旦在实际效果上对当事人构成特别牺牲时而进行的补偿；特别负担补偿是指国家对权利人的财产权的限制违反了平等原则或比例原则时而给予的补偿；征收害补偿指财产权受合法行政行为附随效果的侵害达到征收程度时而为的补偿。⑥在日本，行政补偿称为损失补偿，“是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。”⑦一般包括公用收用补偿和公用限制补偿。我国台湾和大陆学者对行政补偿的内涵也有较多阐述。台湾学者李建良称行政补偿为行政法上之损害补偿，“是指行政机关基于公益目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿的制度，又可称之为行政法上之损失补偿。”⑧林胜鹞认为，“国家补偿是指国家合法行使公权力之职务行为损害人民权益或肇致人民利益重大牺牲者，基于法律规定，对受害人民所应负的补偿义务。”⑨张载宇认为，“国家补偿是指国家或公共团体，因公权适法之行使，使人民发生财产上的损失，由国家以补偿为目的，所负担的公法上的金钱给付之义务。”⑩大陆学者肖峋认为，行政补偿“是因国家机关和国家机关工作人员的适法行为损害了人民的合法权益，国家依照法律、法规、决定或遵照传统而承担的特殊责任。”杨海坤给出了这样的定义：“行政补偿是指行政机关及其工作人员在行政活动中因正当原因和合法行为致使特定的相对人在经济上承受特殊损失或将遭到损失而进行财产上弥补的补救制度，又称行政损失补偿。”还有学者认为，“行政补偿是指行政主体（主要是国家行政机关） 管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不承担法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上、或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度。”由上可见，对于行政补偿的内涵，学者的表述虽有差异，但并无大的分歧，即都认为行政补偿制度产生的前提是基于社会公益，是合法行使公权力造成相对人特别损害而引起的。其不同的地方主要有四个方面：
一是学者们对导致行政补偿的原因行为虽然都肯定为合法行为，但对该合法行为的主体认识颇不一致。有学者将其局限于行政机关及其工作人员，有的则泛指国家机关和国家机关的工作人员，甚至还包括公共团体。由此也引发了学者在概念用语上的差异：前者通常用“行政补偿”来指称，后者一般用“国家补偿”来表示。
二是在使用行政补偿概念的学者那里，对原因行为的外延大小也有分歧。虽然他们都强调，这种原因行为肯定不包括抽象行政行为，但是否包括具体行政行为以外的非行政行为，认识并不统一。多数学者认为这里的合法行为只能是具体行政行为，即行政主体行使公权力的行为，也有学者认为，这种行为不应局限于行政行为，只要是行政主体为了公共利益而实施的一切合法行为，都可能引起行政补偿的发生。
三是对补偿范围的大小认识不完全相同。有学者着眼于合法权利（益） 受到的损害及不利影响，另有学者则强调有形的财产方面的损失。
四是所主张的补偿方式（补偿手段）的多寡不一。有学者认为行政补偿的手段是单一的，只能是在财产上进行弥补即金钱给付，还有的学者认为，除了经济上补偿外，还可以从经济上、生活上、或者工作安置上，乃至于税收、产业政策等诸方面对其所受损失予以补偿。
针对上述关于行政补偿概念的分歧，我们认为应当强调以下几点：第一，既然“行政补偿和行政赔偿是两种相互对应的行政法上的制度”，那么大陆行政法学界已有的对国家赔偿和行政赔偿两者关系较为成熟的理论无疑有助于我们去科学界定国家补偿和行政补偿的关系。在大陆，国家赔偿这一概念的外延要远远大于行政赔偿，它“包括行政赔偿、刑事赔偿与部分民事、行政审判赔偿，而不仅指行政赔偿，”相应地，行政补偿也只能是国家补偿的一个有机组成部分，两者是部分与整体的关系。第二，行政法同其他任何一门学科一样不可能是僵死的，随着社会经济政治的发展，行政法的价值理念将围绕着公民权利这个轴心而不断提升，行政法研究的内容也会不断拓展，呈现出不同历史时期的不同特点。在服务行政的时代，行政主体作为公权力的享有者、行使者，其对相对人权益的影响方式是多种多样的，因此像行政契约中行政主体承担的补偿责任，行政主体合法变更行政计划导致相对人信赖利益损失的补偿等，都可予以考虑将其含在在行政补偿的范围之内。行政补偿的原因行为仅仅是具体行政行为的观点还需进一步研究。第三，随着法治观念的深入人心，公民对自己合法权益的自我保护意识越来越强，若将行政补偿的范围仅仅限于有形的财产损失，将不利于保护公民财产权以外的其他合法权益。
基于此，我们可以考虑将行政补偿明确表述为：行政补偿是指行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为以及该行为附随效果，致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害，依保障人权、利益平衡（公平负担）及法治政府之原则，对遭此损害的相对人给予补偿的法律制度。
2.行政补偿的性质
研究行政补偿的性质，是要进一步明确为什么要予以行政补偿的问题。大陆行政法学界对行政补偿的性质看法不一，①代表性的观点主要有以下几种：
（1） 行政责任说。该观点认为，行政补偿是因为行政主体的合法行政行为造成相对人合法权益的损害，依法由行政主体对相对人所遭受损害以弥补的责任。（2） 特殊行政责任说。该说认为行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在以下几个方面：一是该责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为给相对人造成的损害依法负损害补偿责任；二是该责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成相对人损害依法负“无过错责任”；三是该责任不以因果关系为构成要件（并非否认因果关系的存在，只是强调在进行补偿时不深究因果关系） ，对于法律规定的情形，行政机关对损害负“结果责任”；四是该责任不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损害要依法负“公平责任”。
（3） 法律责任说。此观点认为行政补偿是国家行使公权力非过失责任中的中断“社会义务面前平等原则”的责任。
（4） 行政行为说。该说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务，因而行政补偿是基于行政主体的一种“积极义务”而实施的补救性行政行为。
（5） 法定义务说。认为行政补偿是对行政主体为实现公共利益而实施的一切行为所赋课的一种现代国家的法定义务。
上述诸种观点虽然都或多或少地触及了行政补偿的实质，为我们进一步探讨其性质提供了较好的思路和启发。但是这些观点，尤其是前面的四种观点并没有完整准确地反映出行政补偿的概念、范围和特征，因而他们对行政补偿性质的表述是片面的不准确的。
第一，行政责任说虽然认识到了行政补偿与行政赔偿在起因上的差异，但除了这种原因行为的不同之外并不能说明两者在性质上有何区别。并且该说将引起行政补偿的原因行为限定为“合法行政行为”，显然无法正确反映现代国家行政补偿的范围。随着现代法治主义的发展，特别是公民权利意识的不断提高，不仅合法行政行为、而且行政行为以外的其他合法行为造成相对人合法权益损害时，相对人也可以依法获得行政补偿。
第二，根据“责任”一词的涵义，行政责任说和特殊行政责任说将行政补偿界定为“责任”也都有一定可取之处。在现代汉语中，“责任”一词有三种不同的含义，一是份内应做的事，或者说是一种角色义务，如岗位职责；二是特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务，如担保责任等；三是因没有做好份内的事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，如违约责任等。很显然，在“责任”的前两种意义把行政补偿看成是一种责任还是比较符合实际的。但是将行政补偿性质看成是“行政责任”的观点，有一个致命的缺点，那就是容易与第三种观点即“法律责任说”相混淆，因为在学理上行政法律责任通常就简称为行政责任。并且特殊行政责任说，所主张的四个特殊性，除无过错责任和公平责任有一定的合理性外，另外两个“实质上是行政赔偿领域的结果责任论或危险责任论不加分析地援用于行政补偿领域，混淆了‘损失’与‘损害’的区别。”第三，法律责任说将行政补偿看成是一种“中断‘社会义务面前平等原则’的责任”，由于该说较充分地体现了“公平负担”的原理，因而有一定的合理性。但是，将行政补偿视为一种行政法律责任却违背了法律责任的一般原理。因为法律责任是“一切违法者，因其违法行为，必须对国家和其他受到危害者承担相应的后果”，因而“行政法律责任就是违法、不当行政行为所引起的法律后果”，而行政补偿却是以合法行为为前提的。可见将行政补偿看成是一种法律责任在逻辑上难以自圆其说的。此外，此观点的局限性还表现为不能适应现代国家行政补偿领域不断扩大的趋势，在现代国家，行政补偿的起因既不限于“特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失”，也不限于“国家行使公权力”，还包括公权力行为附随效果所生之特别损害。
第四，行政行为说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务，这是可取的。该说的缺陷在于未能清楚地说明法律在何种情况下才能为行政主体设定这种义务。由于在司法实践中，行政补偿总是有原因行为，这种原因行为在多数情况下表现为行政主体的具体行政行为，并且行政补偿通常要在作为原因行为那个行政行为之前作出。而行政行为说恰恰忽略了这一点，这就容易给人造成因果关系颠倒的错觉，甚至行政补偿没有原因行为就能独立存在了。
第五，法定义务说同行政行为说一样，在很大程度上揭示了行政补偿的特殊本质，并且克服了行政行为说没有指明行政补偿原因行为的缺点，从而为我们构建行政补偿制度提供了较为坚实的基础。但是，该说将行政补偿的原因行为界定为“行政主体为实现公共利益而实施的一切行为”，即不论行政主体的合法行为还是违法行为都可以成为引发行政补偿的原因行为，显然混淆了行政补偿和行政赔偿的界限，因而也是不足取的。
基于以上分析，为克服“法律责任说”的逻辑矛盾，避免“行政责任说”、“特殊行政责任说”、“行政行为说”和“法定义务说”可能引起的歧义，我们尝试着在第五种观点的基础上作出如下的归纳：行政补偿的性质是指根据人权保障、利益平衡（公平负担）和法治政府的原理，对行政主体的合法行为及其附随效果造成公民、法人或其他组织合法权益特别损害进行补偿的一种现代国家的法定义务。
3.关于行政补偿的原则
行政补偿的原则对完善行政补偿制度，指导行政补偿的实践，意义重大。它既是行政补偿的指导思想和目标的体现，又是健全完善行政补偿制度必须明确和遵循的基本准则。
目前大陆各单行法律法规和规章对补偿原则的规定各不相同。①大陆行政法学界目前对于行政法的基本原则也还没有形成共识，主要有以下几种观点：公平合理、妥善安置、扶持发展的原则；补偿直接损失原则；补偿物质损失原则；及时补偿原则等等。借鉴国外行政补偿原则的规定，结合大陆的立法现状及理论界对行政补偿原则的研究，我们认为，大陆行政补偿的基本原则可以确定为人权保障、利益平衡（公平负担）、依法补偿等几个原则。
（1）人权保障原则
根据法治理论，国家公权力与公民权是手段与目的之关系，国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。大陆宪法（2004年修正本）第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”行政补偿制度必须服从人权保障原则，以人为本，建立科学、合理、充满人性化的补偿保障机制，以充分保障公民的合法权利。
（2）利益平衡（公平负担）原则①
大陆在传统上重视国家利益和集体利益，强调社会公共利益的优先性。如果社会公共利益和个人利益发生矛盾，个人利益要服从于社会公共利益，但这并不意味着发展社会经济文化事业一定要牺牲公民的个人权利，以损害公民的合法权利为代价。国家发展的根本任务是大力发展社会生产力，提高综合国力和人民的生活水平，每一个公民都应从中受益。自改革开放以来，大陆开始重视对公民个人合法权益的保护，注重社会公共利益和个人利益的协调发展。行政主体作为社会公共利益的代表者，在依法行政过程中其某些行为可能会造成公民的人身损害，对这些因管理社会公共事务而导致的损害，由受害人自己承担是不公平的，代表社会公共利益的国家要对此承担补偿责任，这样一方面可以使受害人尽快地恢复身体健康，维持正常的生活；另一方面可以督促行政主体更加谨慎地行使自己手中的权力，一旦对公民造成人身损害，要将其控制在最低程度，避免给受害人造成更大的痛苦。由于国家承担行政补偿责任的行为多属于合法行为或无过错行为，对社会多数公众来说，这些作为非但不能给公众造成损害，反而有益于社会公众。利益平衡原则相对圆满地解决了国家补偿责任的本质属性问题，不但适于解释合法行为的行政补偿，而且也适于解释其他危险行为及特别损害行为的行政补偿。此外，合法权益受平等保护的宪法规定， 要求为获得公共利益的投入由受益者公平负担， 从而体现了公共利益与个别利益的较量和调和， 调和的机制就是行政补偿制度。利益平衡（公平负担）原则正是行政补偿制度对宪法上平等原则的具体落实。
（3）依法补偿原则
合法性原则是行政法的基本原则，行政补偿制度也应服从这一原则。当前，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》明确提出了依法行政的基本要求。今后，大陆应在法治政府的框架内，建立健全行政补偿制度，加强法制的统一性。同时，应该严格依照法律规定的主体，对象，条件，程序，监督与救济等来进行行政补偿，切实做到依法行政。
4.关于行政补偿的范围②
行政补偿范围是行政补偿制度的重要内容之一。它对明确哪些予以补偿，那些不予以补偿，十分重要。它可以分为三种范围：一是行为范围，主要从法律行为和事实行为的分类角度来阐述；二是事项范围，主要是从行政补偿发生的领域来界定；三是权益范围。
（1）行为范围
行政补偿的行为范围，是指行政主体对什么性质的行为造成行政相对人损失而承担补偿责任。从引起行政补偿的行为性质来看，它包括法律行为和事实行为，即包括合法行政行为和行政事实行为，故而行政补偿包括对合法行政行为造成损失的补偿和对出于公共利益目的的行政事实行为造成损失的补偿。对合法行政行为造成损失的补偿主要是从抽象行政行为和具体行政行为的分类角度来探讨。
抽象行政行为是行政主体依法定职权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为能否引起公民的损失？引起损失是否应补偿？这是一个容易产生争议的问题。合法抽象行政行为是完全可能造成相对人损失的，这一点上与具体行政行为并无多大区别。当然，也并非所有抽象行政行为都必然会造成相对人的损失。在实践中不排除抽象行政行政行为造成相对人的损失而不予以补偿的情况。但也存在予以补偿的情况。比如出台某种预防性措施造成相对人一定损失，同时也规定给与一定的补偿。在去年抗击非典过程中，似乎就有这样的例证。但是这个问题太复杂，还有待深入进一步研究。
具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项依法实施的直接影响相对方权利义务的行为、或者对个人组织的权利义务的行使和履行进行监督检查的行为，具有现实、具体和个别性，同公民、法人或其他组织之间形成了广泛、特定的直接关系，因而凡合法的具体行政行为造成相对人合法权益损失的，都应当实行行政补偿。对出于公共利益目的的行政事实行为造成损失的补偿，是指行政主体对其在行政管理和服务过程中，对基于维护公共利益的目的特定行为或特定事实所造成的损失进行补偿。如就公益机构和公共设施方面的非权力职能活动等承担补偿责任；因保护国家和地方重点保护的野生动物，造成农作物或者其他损失给予的补偿；核设施等国家危险责任的补偿；行政机关纯指导性行政指导引起的补偿等。①（2）事项范围
行政补偿的事项范围是指行政主体对哪些具体事项承担补偿责任。目前，在大陆有关行政补偿范围的观点大多是从事项范围探讨的。如有人认为行政补偿范围从两方面来理解：一是要明确行政补偿的界限，即哪些领域可能会发生行政补偿，其中包括公用征收或征用、限制变更使用财物、国家危险责任以及变更行政活动、行政计划、行政合同等的行政补偿；二是要明确行政补偿中补偿损失的大小，即哪些损失应当补偿，哪些损失不予补偿。②而有人认为包括公用征收的补偿、公用征用的补偿、危险责任的补偿、破坏财产的补偿及国家变更指令性计划、变更行政合同的补偿等。③结合大陆目前行政补偿制度立法和实践看，行政补偿主要发生在以下一些领域：一是行政征收或行政征用的补偿。包括征收土地的补偿；征收其他财物的补偿（包括无形财产，如技术发明、专利等） ；征收合营企业的补偿；收回国有土地使用权的补偿；征用集体所有土地的补偿；征用公民、法人或其他组织财物的补偿；征用人力劳务的补偿；在紧急情况下征用车辆、房屋等的补偿，等等。二是行政主体变更行政活动、行政计划、行政指导、行政合同等政策和行为的补偿。三是国家危险责任的补偿。主要有危险物和危险人，如核电站发生核遗漏事故，军火库爆炸，枪支走火，国家保护的野生动物伤人，在押罪犯越狱后造成的损害等。四是公民因保护国家财产或协助执行公务受到的损失的补偿。如因保护国家和地方重点保护的野生动物，造成农作物或者其他损失给予的补偿；行政相对方在协助行政机关及其工作人员在执行公务中导致人身或财产损害的补偿。五是行政主体限制相对人某些合法权益的补偿。如限制公民自由处置私人大量拥有文物的补偿；限制专利实施的补偿等。六是部队军事训练、演习、巡逻、执勤等或、制止骚乱、对付内乱、追捕逃犯等采取其他紧急措施造成部分个人、组织不应有财产损失的，甚至个别人身伤害的补偿。但行政主体对下列行为所造成的损失一般不应予以行政补偿：国家实行宏观调控政策所造成的损失；个人、组织的自我损害行为虽然客观上使行政主体成为受益人，但受损人主观上并无为国家和社会利益自我牺牲其合法权益目的的；属于社会成员平等地对国家和社会承担责任的损失（如依法纳税、依法服兵役等） ；其他国家认为不宜给予行政补偿的行为。④（3）权益范围
行政补偿的权益范围，是指行政主体对哪些权益承担补偿责任，它包含着两方面内容：权益内容范围和权益损失范围。1. 权益内容范围。公民、法人或其他组织所享有的法律权利可分为实体权利和程序权利，而实体权利又包括了人身权利、财产权利、政治权利及劳动权利等其他权利。在行政活动中，行政机关及其工作人员合法行政行为以及出于公共利益目的的行政事实行为，对上述权利都有可能造成损失。比较大陆行政赔偿，行政主体只对在行政活动中侵犯人身权、财产权的行为予以赔偿，而对公民除了人身权、财产权以外的政治权、受教育权、劳动权、行政程序权利等不予赔偿。因此，行政补偿同行政赔偿一样，也只能以实体权益为限，不存在程序补偿，以人身权和财产权为限，对公民政治权、劳动权、行政程序权利等不予补偿。第一，对财产权的补偿。财产权，是指以财产为客体的权利，它是公民最基本的权利之一，是人们在任何社会得以生存和发展的基本条件。它范围很广，包括物权、债权、知识产权等。①补偿，按其本意就是补偿受害人的财产损失，包括金钱损失和其他财产的损失。因此，在财产权方面，行政补偿范围应是全面的。特别是对于法人和其他组织来说，由于行政补偿实质上只补偿其财产权而不补偿其人身权，使得财产权的补偿责任显得尤为突出和重要。第二，对人身权的补偿。人身权，是指与那些与公民的人身不可分的权利，它是公民最基本的权利，是其他权利的基础，因而对人身权予以法律保护十分重要。人身权内容极为广泛，通常分为人格权和身份权。人格权包括人身自由权、生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权等；身份权包括配偶权、亲权及亲属权等。②比照大陆行政赔偿，在这些权利中，侵犯人身自由权、生命权和健康权的，行政主体应予以行政补偿。需要应注意的是，因为人身权而直接造成财产损失的，行政主体应当负补偿责任，但那是直接对财产损害结果的补偿，属于财产权范围，不是对人身权本身的补偿。2. 权益损失范围。包括权益损失性质范围和权益损失程度范围。损失性质可分为物质损失和精神损害两部分。物质损失又称财产损失，是指因侵权行为所导致的具有财产形态的价值或利益的丧失。③精神损害是指侵权行为所导致的致使受害人心理和感情遭受创伤和痛苦，无法正常进行日常生活的非财产上的损害。④比较行政赔偿制度，精神损害赔偿虽在各国行政赔偿制度中出现较晚，但现在已被许多国家所接受。在大陆，尽管目前尚未将精神损害纳入行政赔偿范围，但要求肯定精神赔偿的呼声愈来愈高。所以，在当前大陆行政补偿实践中，宜采取对人身伤害只补偿由此造成财产损失的原则，即仅对物质损失进行补偿，而对精神损害补偿问题需要进一步研究。应当指出的是，在行政补偿中确定精神补偿有利于对受害人的救济，有利于公民和政府之间新型平等关系的形成，随着社会的发展和进步，确定精神补偿是必然趋势。损失程度可分为直接损失和间接损失，直接损失是指侵权行为所造成的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低。而间接损失是指侵权行为阻却了财产上的在正常情况下应当得到的利益（即可得利益） ，如利息、租金、利润、劳动报酬等。⑤比较大陆行政赔偿制度，它以赔偿直接损失为主，原则上不赔偿间接损失。但在现代行政管理中，相对人的直接损失和间接损失往往相伴随，如果仅赔偿直接损失，而不赔偿间接损失，则难以达到赔偿目的和实现公正，因而从现代社会侵权损害救济的发展趋势来看，间接损失将越来越多地被纳入赔偿范围。所以，就目前而言，行政补偿也应以补偿直接损失为主，原则上不补偿间接损失。但是应当随着社会的发展，行政补偿范围也要不断扩大，既要对直接损失补偿，也要对必要的间接损失实行补偿。
5.关于行政补偿的程序
行政补偿和行政赔偿一样既是一种实体制度，也是一种程序制度，实体制度主要是关于权利内容的规定，程序制度是实体制度的延续，是维护权利的操作过程，仅有实体没有程序是不健全的制度状态。行政补偿制度应该健全完善补偿程序、监督程序和救济程序。对补偿行政程序，比如公开，告知，回避，听证，时效等制度都应得到重视。从目前情况看，应是根据具体行政需要，灵活规定，但不能违背基本的行政程序法理和制度。
① 作者简介：青锋：法学博士，国务院法制办公室协调司司长；张水海：法学硕士，国务院法制办公室协调司干部。
② 参见彭诵：《论建立行政补偿制度的理论基础》，载《中国煤炭经济学院学报》2000 年第1 期。
① 参见张梓太，吴卫星：《行政补偿理论分析》，载《法学》2003 年第8 期。
② 有关成本共担机制的论述请见：张家勇：《建立实施“天然林保护工程”的行政补偿法律制度研究（上）》，载《西南民族学院学报》（哲学社会科学版）2000 年第2 期。
③ 对行政补偿的概念大陆学者仁者见仁，智者见智，有着多种说法，可参见：王太高：《行政补偿初论》载《学海》 2002年第4期。
①请参见王太高：《行政补偿初论》载《学海》2002年第4期。
①请参见本文前段有关行政补偿原则的论述。
① 有关利益平衡（公平负担）原则有许多学者撰文研究，见高景芳，章琴，张红曼：《论行政补偿的宪法基础》载《甘肃政法成人教育学院学报》2003 年第1 期。
②祁小敏：《试论我国行政补偿范围》，载《理论探索》2003 年第3 期。
①林良灌：《市场经济条件下行政指导若干问题探讨》，《中国行政法学新理念》，第304页。
②郑全新：《我国行政补偿制度研究》，载《行政法学研究》，1993 年第3期，第34页。
③肖峋：《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》，中国民主法制出版社，1994年版 ，第264 - 265页。
④姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第478页。
①张俊浩：《民法学原理》，中国政法大学出版社，1997年版，第76 页。
②张俊浩：《民法学原理》，中国政法大学出版社，1997年版，第76 页。
②马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社，1994年版，第153页。
行政补偿制度范文6
【关键词】工伤保险追偿权；制度设计；工伤补偿；民事赔偿；权益
工伤保险法律研究领域，对工伤保险补偿与民事侵权赔偿竞合研究是长久以来的热点。工伤保险法律法规近年来不断完善，并没有结束学者的争论，相反是对该问题的研究更加如火如茶。可见，这既是一个理论问题，更是一个实践课题。2011年7月1日，《社会保险法》生效实施。作为我国第一部社会保险制度的综合性法律，工伤保险先行支付与追偿制度的确立无疑是《社会保险法》的一个亮点，更是一次重要的制度创新，它首次将民事侵权责任中有关代位求偿的概念引入了社会保险领域，更是民法理论的一次“跨界”之作。本章拟对工伤保险追偿权进行法律剖析，并从制度设计背后之价值逻辑出发，对工伤补偿与民事赔偿竞合问题提出全新视角下之解决模式，以期建立起与我国国情相适应的工伤赔偿体系，更有力地保护劳动者的权益。
一、工伤补偿与民事赔偿之比较分析
工伤事故能够引发展工伤补偿与民事赔偿制度的竞合，比较工伤保险制度与侵权法二者的功能，我们不难发现，工伤保险的基本功能在于转移、分散用人单位的工伤风险。通过工伤保险，以社会统筹的工伤保险基金为职工提供物质帮助和经济补偿，当发生工伤事故时，企业的大部分或全部赔偿责任转为工伤保险基金承担。这样，既使受害者得到了及时的经济补偿，又有利于用人单位分散工伤风险，保障用人单位在发生工伤事故后，生产工作能正常进行，最终损害赔偿被社会所分担。民事侵权损害赔偿的基本功能在于填补、分担受害人所遭受的损失。作为纠错机制之一的民事侵权损害赔偿，其通过对加害人课以义务、消弱其利益的方式，最终将受害方丧失的利益得以弥补，从而实现了双方之间的利益平衡。由于二者各自具有自身无法克服的缺陷与局限性，决定了两种赔偿在工伤事故中相互无法取代，只能共存。
二、工伤补偿与民事赔偿竞合立法司法现状
我国法律体系各个层面的法律法规对于工伤补偿和侵权赔偿竞合问题的规定均不明确。《安全生产法》、《职业病防治法》虽然肯定了工伤职工在享受工伤待遇以后，具有侵权责任赔偿的请求权，但是对于两者权利关系是完全竞合还是部分竞合并不明确。《社会保险法》第四十二条规定又指出了工伤保险赔偿和侵权责任赔偿不存在竞合，显然和《安全生产法》等规定背道而驰。而2011年修正后的新《工伤保险条例》也对这两者关系如何处理只字未提。目前，法院在处理该问题上多以最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条作为判决依据。但笔者认为该解释条款显然已超越了其职权范围，因为司法解释仅是司法机关对法律、法规的具体应用问题所做的说明，虽说最高人民法院的司法解释具有一定的法律效力，但仍然不能代替法律，更何况实际操作过程中执法人员对此条款的理解也各不相同、多有争议，导致“同案不同判”，这必然造成司法实践中操作困难和混乱。
三、一个全新的视角――工伤给付行政追偿制度之确立
《社会保险法》确立的工伤保险追偿权是追偿权概念在社会保险法领域的适用，指用人单位在未依法缴纳工伤保险费以及第三人不支付工伤医疗费用或无法确定第三人的情况下，由社会保险经办机构从工伤保险基金中先行将工伤保险待遇及医疗费用支付给工伤职工及其家属，社保经办机构进而取得以自己的名义向单位或第三人追偿先行支付额的权利。代位追偿机制在我国现行《保险法》之中，被严格限制在财产保险之中适用。从代位追偿规则入手，不难发现，代位追偿原则适用于补偿性合同，而不适用给付性保险合同，给付性保险，是以被保险人生存或死亡时支付保险金为目的的保险。人寿保险就属于典型的给付性保险。工伤保险具有鲜明的补偿性，从工伤救济历史发展来看，其大致经历了三个阶段：民事侵权一一劳工补偿一一社会保险。工伤保险制度的确立，也经历了从雇主责任保险向社会保险发展的历程。雇主责任险的标的是民事赔偿责任，是一种与财产有关的消极利益，因此是一种“广义的财产保险”，被保险人通过责任保险，将民事赔偿责任转嫁给工伤保险经办机构，从而产生了一种不损失利益。在现代保险中，雇主责任险发展非常迅速，成为投保人转嫁民事赔偿责任的最佳途径。但随着国家公权力的介入和工伤基金社会化筹集和运作因素的介入，工伤保险渐渐脱离了“私法”的本来属性，成为社会保障体系的重要组成部分，突破了侵权责任的调整范围，在更广的范围内给受害人以补偿。也正是由于这种变化，工伤保险开始呈现出补偿性的特征。肯定工伤保险的显著的补偿性，是其能够适用代位追偿机制的突破口，也是现行社会保险立法认可代位追偿机制适用的关键。
四、基于第三领域保险性质之工伤补偿与民事赔偿竞合制度设想
考虑到我国现阶段国情，笔者认为相关制度构建必须坚持如下原则：1、允许受伤害职工自主选择赔偿请求权；2、禁止工伤受害人额外获益；3、赋予工伤保险机构与用人单位代位求偿权。具体而言，笔者建议将第三人侵权导致工伤情形下的工伤待遇分为两大类型：一类是补偿性待遇，即与工伤事故相关的各种费用、成本支出甚至收人机会损失的补偿，这些体现有形损失补偿的特征；另一类是对受伤害雇员肉体痛苦和精神损害的补偿，相当于商业人身险中的伤残、死亡的定额给付，这体现无形损失补偿的特征。对于补偿性待遇项目，大体具有“重复获益性”，应禁止重复赔偿。而对于给付性待遇项目，由于不具有“重复获益性”，则均可获赔。
工伤补偿性待遇项目是指工伤保险待遇中对工伤受害人直观的可见经济损失的补偿。这一类型的赔偿项目，是工伤事故给工伤受害人带来的直接财产损失或是工伤受害人为了弥补自己因工伤事故受到的人身损害而支付的必要费用。在现实生活中，这部分费用的确定通常都可以用收据、相关单位出具的证明予以确定，易于判断和计算，是可以衡量的损失，是一种客观事实，不需要通过价值判断或者政策考量来进行确定，进行一次赔偿即可填补工伤受害人的损失，如果允许工伤受害人在工伤保险待遇和侵权责任中重复获赔，则破坏社会公平，但应允许工伤受害人在同质项目赔偿额有差异时就差额部分主张权利。
给付性待遇项目是指伤残待遇及死亡待遇项目，对这部分待遇项目，因工伤保险法律与侵权责任法律的立法目的和功能各有偏重，这部分赔偿项目与侵权赔偿有关项目并不完全对应，应允许工伤受害人分别基于侵权法和工伤保险相关法律请求侵权人和工伤保险机构或用人单位予以给付，给予工伤受害人充分的赔偿。这也体现出工伤保险实现社会公平和维护社会稳定的价值取向，彰显一种社会关怀和社会责任的精神。
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