政策论文范例6篇

政策论文

政策论文范文1

前苏联解体是有诸多原因的,这里暂不提历史因素、民族矛盾以及斯大林模式弊端长期积累的影响,从意识形态的角度来说,苏共文学政策的失误以及因此带来的对前苏联文学的错误指导也是其中的重要原因。不恰当的甚至错误的文艺指导思想在意识形态上所引起的前苏联国内的思想混乱、政治情绪波动以及社会政治秩序混乱是前苏联解体的直接原因之一。具体来说,从思想政治教育的视角来看前苏联在文学政策方面的失误主要表现为以下几点:

过分突出文学的政治功能,削弱了前苏联文学的审美教育功能

审美教育是借由培养受教育者的审美能力,陶冶其情感,激发其对美的事物的追求和向往,从而达到在潜移默化中净化其思想、提高其道德水平的目的。审美功能是文学作品最根本的社会功能所在,所以以此为契合点,思想政治教育工作可借由文学作品来实现对受教育者的思想和道德教育。审美教育对思想政治教育来说是一个非常巧妙的有效手段,在这一过程中,传统的枯燥说教变为生动趣味的文学赏析,受教育者在体验作品中的自然美、生活美和艺术美的同时,他们的审美品位得以提高,积极向上、热爱生活、追求真理的高尚情操得以培养,从而理想人格得以塑造。

进行审美教育的前提是具有审美艺术性的文学作品的存在,而前苏联文学的许多作品是缺乏这一特性的。前苏联时期,文学的发展方向完全受控于政治权力之下,不断出台的文学政策对写作事业进行了非常细致的指导和规定。前苏联文学的发展受到政治思想的影响之大,在世界文学发展史上是非常少见的。前苏联文学的典型特征就是必须具有某种政治功利性,它必须为统治阶级所倡导的事业服务,必须符合苏共党性的强制性规范。“强调文学作品必须用正确的思想教育人民完全是题中之议,应该如是的。但是不能狭隘地、机械地、简单化地来理解和处理这个问题,更不能急功近利,把艺术作品变成空洞的说教”。[2]恩格斯曾就文学作品的倾向性说过一段话,他明确指出:“我决不反对倾向诗本身。悲剧之父埃斯库罗斯和喜剧之父阿里斯托芬都是有强烈倾向的诗人……可是我认为倾向应当从场面和情节中自然而然地流露出来,而不应当特别把它指点出来;同时我认为作家不必要把他所描写的社会冲突的历史的未来的解决办法硬塞给读者。”[3]苏共的领导和政府及其政府所属部门通常是先提出文学的发展方向,然后再通过不断出台的文学政策以及决议规定文学的创作方法,并通过必要的行政措施使之正常化、规范化。“苏联文坛的特点是从头一天到最后一天,而这七十年的文学斗争史,实质上是一部政治斗争史”。[4]

前苏联文学领域的创作自由度受到了很大的限制,文学作品变为按照苏共的意识形态标准进行的加工订货产品。在这种文学政策的指导下,前苏联得以发表的文学作品都必须体现苏共的官方意志,具有高度的意识形态性,文学作品里充满了高度意识形态化乃至政治政策化的内容。前苏联作协成立后,文学创作受到了统一的领导,社会主义现实主义成为文学作品唯一的创作和评判方法,其他的创作方法均粗暴地遭到排斥。前苏联作协的章程要求作家们的作品要真实地、历史具体地描写现实,要完成用社会主义精神从思想上改造和教育劳动人民的任务。无视艺术创作自身的规律对作家在创作中所使用的方法进行强制性的规定,毋庸置疑,会使作家创作的自由度大大降低,进而会严重影响作品的艺术效果,使作品丧失审美趣味,根本谈不上发挥审美教育的功能。作家们即使运用再多的写作技巧,编写的故事情节再曲折生动,由于缺少了对个人本真精神世界的描写,缺少真正的心灵之声,都根本无法吸引和打动读者。如卡达耶夫的《时代呀,前进!》、莎吉娘的《中央水电站》、革拉特柯夫的《动力》以及潘菲洛夫的《磨刀石集体农庄》等一些以社会主义建设和农业集体化为题材的作品就是典型代表。前苏联文学因为注重政治教化功能而失去了审美意味,文学作品变为乏味的政治宣传材料,使人们失去阅读的兴趣。

片面强调文学的意识形态功能,削弱了前苏联文学的思想教育功能

思想教育功能主要是指文学作品对人的世界观、人生观和价值观的教育作用,这是文学作品思想政治教育功能的重要方面。优秀的、伟大的文学作品能够提高人们的思想境界和认识水平。尽管文学作品中不会直接描述人类生活世界的本质及其发展规律,但这些往往能够通过作者的感性描述,透过作者哲理性的思考体现出来,从而帮助人们树立正确的世界观。马克思曾说:“现代英国的一批杰出的小说家,他们在自己的卓越的、描写生动的书籍中向世界揭示的政治和社会真理,比一切职业政客、政论家和道德家加在一起所揭示的还要多。”[5]其次,作家对人类自身生存状态的认识和反思往往会体现其作品中,这对于人们正确人生观的树立必将产生重要影响。优秀的、思想内涵深厚的文学作品能帮助我们正确认识和理解人生。文学作品在很大程度上影响着人们的人生境界、人生态度、人生道路的选择。再次,文学作品中所体现的价值导向,对人们价值观的树立也会产生非常重要的影响。价值观是人生观的重要内容,人生价值包括个人价值和社会价值两个方面,马克思主义认为个人对社会的贡献是人生价值的主要方面,这也是优秀的文学作品中所应涵纳或体现的重要内容。

而在前苏联时期,文学的思想教育功能则被大大削弱。斯大林执政时期,前苏联国内对斯大林个人及其理论的崇拜盛行,斯大林理论成为是非的评价标准,斯大林打着马克思列宁主义的旗号,在前苏联国内各领域实行专制统治。这使得文学领域的发展在政治权力的过分干预下呈现出一种非常不正常的状态。斯大林执政时期,在20世纪30年动了“大清洗”运动。所谓“大清洗”,就是斯大林在前苏联的整个思想文化的广大领域中所进行的大范围的规模空前的大批判运动,其间有许多思想文化界人士遭到被捕甚至被迫害致死。斯大林强调在哲学、社会科学领域里“进行战士般的意识形态斗争”。“‘大清洗’的结果,是建立了由官方直接管理的行政化的社会文化和学术团体,形成了以中央集权为特征的文化和意识形态的管理制度……禁止科学问题的自由讨论,整个思想界只能对领袖人物的思想和一言论作注解工作,导致整个社会思想和社会发展的停滞”。[6]前苏联的文学政策受“左”倾的教条主义倾向的引导,对作家实行恐怖统治,批判、压制甚至清洗已成为家常便饭。作家们在进行创作时不敢触及现实生活中的矛盾,不敢讲真话,也失去了进行艺术探索的勇气,而是一味地去歌功颂德。一时间,“无冲突论”开始盛行。“所谓的‘无冲突论’,指的是文学创作中的一种忽视现实中的矛盾和冲突、一味歌功颂德和粉饰太平的倾向”。[7]49僵化地、教条式地用马克思主义的信念来对人们进行思想教育根本不能取得实际的效果,并不能提升人们的思想境界。“苏联长期在意识形态领域展开了思想文化斗争……在文化艺术、人文社会科学和自然科学各领域的大批判、大斗争,使人们不敢讲真话,说实话。否则,各种批判和打击会接踵而来”。[8]勃列日涅夫时期,苏共领导人对思想文化领域的发展形势进行严密监控,对文化理论工作者的工作方式不是积极的鼓励和引导,而是刻板的发号施令。不仅如此,而且会严厉批判甚至惩处那些被认为思想不纯或者向资本主义靠拢的人,轻则将其清除出科研和教学队伍,重则禁止其发表作品甚至将其流放至海外。因此,作家们的文学作品只能做一些表面的宣扬或赞美工作,没有对现实世界的哲理性思考和批判,读者也无法从中受到教育或启迪。

偏离马克思主义方向,削弱了前苏联文学的政治教育功能

政治教育功能是文学作品在思想政治教育功能中的主要方面,执政者的政治思想决定了思想政治教育的性质和方向。具体来说,文学作品的政治教育功能主要包括以下几点:

一是发挥政治社会化的作用,引导人们认同某一政治观点和政治方向,培养人们的政治情感和政治信仰,使其树立与执政者一致的政治立场,从而巩固执政基础并维护社会的稳定发展。二是影响人们对国家、阶级、社会制度等重大政治问题的认知和态度。优秀的文学作品往往能够预示或揭示出人类社会的发展趋势和发展规律,能使人们从中感知并认识到某种具体的社会政治环境下政治局势的发展方向。三是调节人们的政治情绪,发挥稳定社会政治秩序的重要作用。暗含有美好政治理想的文学作品能够提高人们政治参与的积极性并增强社会的凝聚力,使全社会的力量都能够向相同的方向聚集,从而避免剧烈社会冲突的产生。

然而,前苏联的文学作品因为领导人放弃对马克思列宁主义的信仰,失去在意识形态领域的控制而无法发挥以上三方面的功能。赫鲁晓夫执政时期,苏共企图改变前苏联文学的社会主义发展方向,开始宣扬资产阶级人道主义,这在思想文化领域引起了非常大的思想混乱,作家开始不知道什么是值得信仰并追随的。很多作家开始接受自由主义思潮的影响,他们的创作思想和创作方法都发生了很大改变。在苏共二十二大上,赫鲁晓夫宣布苏联和苏共已成为“全民国家”和“全民党”,开始抛弃马克思列宁主义关于阶级、阶级斗争和无产阶级的学说,企图宣扬抽象的人性论和资产阶级人道主义。“二十二大后,资产阶级人道主义被正式宣布为苏联文学的‘思想旗帜’……用资产阶级人道主义代替马克思列宁主义,必然会引起文学观念的根本变化,必然会改变苏联文学的理论基础和指导思想”。[7]50戈尔巴乔夫比赫鲁晓夫走的更远,直接提出了“意识形态多元化”的口号,开始背弃马克思列宁主义关于阶级、阶级斗争和无产阶级的学说,彻底否定马克思列宁主义作为指导思想的地位,要求“坚决放弃意识形态的垄断主义”,宣扬抽象的人性和资产阶级人道主义。戈尔巴乔夫的这些失去社会主义原则,分不清是非的言论曾经使不少人受到迷惑,当时在前苏联国引内起了极大的思想混乱。人们的政治信仰也开始摇摆不定,苏共在人们心目中的威信开始下降,人们对社会形势的发展方向变得茫然和不知所措。戈尔巴乔夫进行的改革强调作家要勇于揭露和批判现实社会中的阴暗面,一时间,文学创作领域里批判浪潮兴起。作家们在短短的时间内就创作出许多带有很强的暴露性的作品,这当中不仅包括政论文,甚至还有小说、诗歌和剧本,其中的许多作品还带有鲜明的和主义倾向。“赫鲁晓夫和戈尔巴乔夫的根本问题在于以抽象人性论和资产阶级人道主义取代马思列宁主义关于阶级、阶级斗争和无产阶级的学说……为苏联的解体和社会主义制度的覆灭种下了祸根,同时也使得文学政策出现了根本性的错误,把文学引上了邪路”。[7]56最终,苏共在意识形态领域失控,这导致了前苏联人民政治情绪的波动和国内政治局势的动荡,并对前苏联解体起到了推波助澜的作用。

文学作品成为变相的宣传品,削弱了前苏联文学的心理健康教育功能

文学在心理素质教育方面也有着不可忽视的积极作用。心理健康是全面评价一个人是否健康的重要指标,以往人们对它的重视不够,但不管受不受重视,不管是在遥远的前苏联时期还是当今社会,它对人们精神面貌的影响都是巨大的。实施心理教育,就是对受教育者进行心理健康方面的教育和指导,使受之形成良好的个性、健全的人格。文学作品有一定的帮助人们保持并且重新获得健康心理状态的作用。因此,心理健康教育是思想政治教育的重要方面,也是文学能起到积极作用的一个方面。

一方面,阅读文学作品,能够引导人们对苦难、不幸、挫折等问题的理解和思考,从而有助于解决人们的心理问题,避免可能出现的心理障碍,使之保持健康的情感和乐观的心态;另一方面,通过创作或阅读文学作品,人们能够宣泄心中的苦闷与不满,获得精神上的安慰与鼓励,得到一定的心理补偿。恩格斯说:“民间故事书的使命是使农民在繁重的劳动之余,傍晚疲惫地回到家里时消遣解闷,振奋精神,得到慰藉,使他忘却劳累,把他那块贫瘠的田地变成芳香馥郁的花园;它的使命是把工匠的作坊和可怜的徒工的简陋阁楼变换成诗的世界和金碧辉煌的宫殿,把他那身体粗壮的情人变成体态优美的公主。”[9]因此,文学作为一种消遣娱乐的方式,对于减轻现实世界中的痛苦与单调,对于增加人们对生活的热情与信心发挥着不可替代的巨大作用。

政策论文范文2

关键词地方政策过程模型一体化民主有限决策模式

广义而言,地方政策决策包括地方政策的制定过程和执行过程;狭义而言,仅指地方政策的制定过程。本文是从狭义上来理解的。所谓地方政策的决策模式,是指地方政策制定的过程模型。下面我们将从不同的角度对地方政策过程模型做一个简要分析,并在此基础上提出地方政策决策的基本模式。

过程模型一:“中央—地方”或“上级—下级”过程模型

我国的政权组织体系属于中央集权制类型。其特点是国家的重大政策由中央统一制定,地方政策主要是具体落实中央的重大政策。当然,这一过程本身也包括了地方政策制定的内容,即依据中央政策并结合地方实际因地制宜地制定贯彻落实中央重大政策的具有地方特色的具体政策措施。因此,地方政策的制定过程也可以说是中央政策的具体落实过程。

但是,由于中国地大人多,经济、社会发展不平衡,各地情况各异,中央政策往往只是一些原则规定。地方政策的制定过程,既是对中央政策的具体落实过程,但又不能是中央政策的机械照搬。从制定过程而言,中央政策是制定地方政策的前提。作为前提,它也可以看成地方政策制定过程的逻辑起点。这样,地方政策制定的过程就表现为“中央政策(一般政策)—地方政策(特殊政策)”过程,这个过程也就是所说的从一般到个别的过程。

由于地方政府本身就是一个层级节制体系,因此,实际的地方政策过程比上述过程模型要复杂得多,即在“中央政策—地方政策”这一过程中还存在很多中间环节。例如,对于县级地方政策来说,其过程表现为:中央政策—省级政策—市级政策—县级政策。因此,对县级地方政策制定过程来说,不仅有一个“中央政策—地方政策”的关系问题,而且还有一个“上级地方政策—下级地方政策”的关系问题,我们简称上级政策与下级政策的关系。一般说来,从中央政策与地方政策或上级政策与下级政策的关系看,中央政策或上级政策具体化为地方政策或下级政策的过程是:

第一,中央政策一旦通过,便以文件的形式或通过大众传播媒介传达到地方政府。在我国,中央的重大政策一般以文件的形式逐级向下传达。先传达到上一级地方政府,由再上一级地方政府传达到下一级地方政府,依此类推。

第二,地方政府接到中央文件后,组织有关人员深入学习,并开展调查研究。在调查研究的基础上,依据中央文件精神,制定适合本地实际情况的具体政策。

第三,上级地方政府制定的地方政策进一步向下一级地方政府传达。下一级地方政府不但深入学习中央政策,还必须领会上级地方政策的精神,并对本地情况进行调查研究。在此基础上,以中央政策为指导,根据上级地方政策的具体要求和部署,结合本地实际情况因地制宜地制定具体的地方政策。

地方政策制定过程中的“中央政策—上级地方政策—下级地方政策”模型,是建立在中央集权制的国家政权组织体系基础上的。因此,中央政策对地方政策的影响、制约程度取决于中央集权的程度。在过去中央高度集权时,地方很少有自,地方政策的制定过程往往只是一个照搬中央政策的过程,地方政策缺少应有的相对独立性和灵活性,全国各地出现了政策上一刀切的现象。由于我国地大人多,各地条件不同,中央政策对地方政策的影响和制约只能从一般意义上去理解,在具体措施上只能由各地方去确定。因此,我们不能把“中央政策—上级地方政策—下级地方政策”的过程模式简单地理解为后者照搬前者的过程,而应该看成一个内容不断具体化、措施不断特殊化的过程。

另一方面,我们还应看到,政策是一种利益机制,不同的政策反映了不同的利益关系。中央政策所反映的是全国的整体利益,而地方政策所反映的则是地方的局部利益。在社会主义条件下,整体利益与局部利益也存在矛盾。要解决好这个问题,就必须正确处理好集权与分权的关系问题。改革开放以前,我国曾就地方分权问题进行过多次试验,较大规模的一次是1958年的权力下放,但不久又将权力上收了。这也表明过去我们对中央政策与地方政策关系的处理还是处在不断探索、完善之中。

随着我国经济体制改革的推行和深入,我国对政治体制、政策制定和执行体系也进行了一系列相应改革,总的方向是中央向地方下放权力,即扩大地方自。毫无疑问,这对于调动地方的积极性确实发挥了很大作用。但是,从目前的情况看,在中央向地方下放权力的过程中,又产生了一些新的问题,这就是政策失控,出现了所谓“打球”、“踩红线”、“上有政策、下有对策”等一系列问题,必须引起我们的高度重视。

过程模型二:“民主—集中”过程模型

民主集中制是我党重要的组织原则,也是我国政权建设和政策制定与执行过程中的一项重要原则。在地方政策制定过程中,它不但具有一般意义,而且具有特殊意义。

关于民主集中制对政策过程的一般意义,曾经有过两种解释。一种解释是把民主和集中看成同一政策过程的两个阶段,民主即是政策制定的阶段,而集中则是指政策执行的阶段,并认为这两个阶段是统一的,相互联系的。另一种解释是,认为政策制定过程本身就包括了民主和集中两个阶段,是民主与集中的统一。所谓民主,就是首先要广泛听取各方面的意见;所谓集中,就是要在广泛听取各方面意见的基础上形成统一的政策。因此,政策过程的“民主—集中”过程模型就表现为先民主、后集中。我们理解的政策过程的民主集中制,绝大多数是从这个意义上而言的。

以上我们对“民主—集中”过程模型的讨论,仅仅是从一般政策过程而言的。从地方政策过程看,“民主—集中”过程模型不仅包含了以上两层含义,而且包含了第三层含义,即上级与下级的关系。在地方政策过程中,“民主—集中”模型在上级地方政府(直到中央政府)与下级地方政府的关系上,表现为“民主—集中—再民主—再集中”的关系。所谓“民主”,是指通过听取本地方有关单位和成员(即下级)的意见,提出地方政策问题;所谓“集中”,是指在提出政策问题后,请示上级,在征得上级同意前提下将该问题列入政策议程;“再民主”则是指通过民主程序制定地方政策;“再集中”即是指本级地方政府制定的政策报上级批准或备案。地方政策制定过程中在上级与下级之间形成的这种几上几下的过程,也可简略地称之为“民主—集中”过程。地方政策过程中的“民主—集中”过程模型较好地解决了政策过程中决策参与和决策统一的矛盾。决策参与和决策统一是一对相互联系又相互冲突的矛盾。如何正确处理好这一矛盾,这不仅仅是一个理论问题,而且是一个如何正确地制定政策的实践问题。如果把民主与集中对立起来,实际上也就是把决策参与和决策统一对立起来。多元决策论认为,政策决策的民主性是指有无数的观点、个人、团体、思想和价值观争夺权力,即通过竞争而获得影响和制定政策的权力。换句话说,在多元主义看来,没有政治的多元化就没有民主,政策过程中的民主与集中是截然对立的。这种观点从政策过程来看,会遇到一个无法解决的矛盾,这就是政策统一问题。政策的统一只有通过集中来实现,没有集中如何实现政策的统一?在美国已经有人认识到这种绝对民主化的多元主义对国家的统一构成了威胁。与此相反,精英决策论认为政策是由一些为数不多的掌权人物作出的。这种观点更多地倾向于政策制定过程的集中性。但是,它的中心命题是制定政策的并不是群众,政策并不反映群众的利益和要求。这样在事实上排除了政策过程的民主性,同样是不可取的。

“民主—集中”过程模型是对我国政策制定过程的真实描述,在我国地方政策制定过程中,正如我们在前面已分析过的那样,这一过程模型得到了广泛的运用。因此,在地方政策制定过程中,只要真正地坚持了民主集中制原则,按照“民主—集中”过程模型进行决策,就能够做到决策过程的民主化,又能够保持政策的统一性。

第一,我们所说的民主不是多元主义所说的绝对民主,而是在集中指导下的民主,是一种有领导有秩序的民主。对民主进行指导和领导,目的不在于限制民主和压抑民主,而在于充分发扬民主,以确实保证各方面的各种意见能够充分发表出来。从这个意义上说,集中指导和有秩序的领导本身就是民主的一种保障机制。我国地方政策过程的民主行为,就是在必要的指导下进行的。这种集中指导包含了两层含义:一是一般意义上的“集中领导”,即要在当地领导机关的组织下进行;二是特殊意义上的“集中领导”,这就是地方政策的制定要以上级政策为依据并要向上级组织报告或由上级组织审查或备案。

第二,我们所说的集中是在民主基础上的集中,是对民主过程中提出的各种意见的综合统一。在地方政策的制定过程中,集中不是与民主相对立的一种行为,而是民主阶段的继续和发展,是民主的进一步升华。即是说,集中是对通过民主途径所获得的各种意见、建议的“去粗取精、去伪存真”的综合分析过程,通过这种综合分析形成共识,统一思想,达成一致的政策。这样的“集中”既是民主的内在要求,也是民主发展的必然结果。把民主与集中结合起来,这是我国政策过程的特点,也是我国政策过程的优点。

第三,地方政策过程中民主与集中的关系,也反映出政策体制集权与分权的关系。从政策体制的角度来看政策过程集权与分权的关系,民主是分权在政策过程中的反映,而集中则是集权在政策过程中的反映。政策过程中民主的存在,表明中央政府允许地方政府有一定程度的地方政策制定权。而政策过程中的集中要求,则表明地方政府必须执行中央政策,地方政策必须以中央政策为依据,特别是不得与中央政策相违背。在中央政策的指导下因地制宜地制定地方政策,并在总结地方政策经验的基础上进一步完善和发展中央政策的过程,也可以看成是一个在集中指导下的民主和民主基础上的集中的过程。

过程模型三:“领导—群众”过程模型

在政策的制定过程中,民主过程表现为群众的决策参与;集中过程则是表现为领导者的决断和选择。因此,在我国地方政策制定过程中,与“民主—集中”过程模型相一致,还存在着一个“领导—群众”过程模型。

所谓“领导—群众”过程模型,是指在政策的制定过程中,既注意发挥领导的积极性和创造性,又注意发挥群众的积极性和创造性,把两种积极性和创造性结合起来,集思广益,有利于政策制定过程中决策的民主化和科学化。

“领导—群众”过程模型有着深刻的思想基础,这个思想理论基础就是中国共产党提倡的群众路线。关于群众路线的内容,简略地将它概括为“从群众中来,到群众中去”,认为这是一种有效的领导方法,其别谈到“从群众中来”与政策制定的关系。从政策制定过程看,所谓“从群众中来”,就是说领导者在制定政策时要广泛动员群众参与,充分发挥群众的积极性。政策方案的形成,包括方案的提出和论证、评估,都需要一定的智慧和经验。智慧和经验从何而来,只能从群众中来。所以,领导者在政策制定过程中应善于集中群众的智慧和经验。此其一;其二,政策,无论是中央政策还是地方政策,均应反映群众的愿望和要求。只有这样的政策才能得到广大人民群众的拥护。但是,要在政策中反映群众的愿望和要求,政策制定者即领导者在制定政策时必须了解群众的愿望和要求。这就要求领导者在政策的制定过程中必须倾听群众的呼声,体察群众的情绪,把握群众的需要和要求。这也是“从群众中来”的应有之义。“到群众中去”的过程,主要是指领导执行政策的过程。但从检验政策的正确性的角度看,也是政策制定过程中的一个重要环节。指出:“在我党的一切实际工作中,凡属于正确的领导,必须从群众中来,到群众中去。这就是说,将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众中考验这些意见是否正确。”1这里“将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见)”所描述的就是一个“领导—群众”或“群众—领导”的政策制定过程模型。即政策的制定过程是一个由群众分散的无系统的意见到领导的集中的系统的意见的过程。这里所谓“集中的系统的意见”就是我们所说的政策。“领导—群众”过程模型所描述的政策制定过程,也可以称之为从个别到一般的过程。因为作为分散的无系统的群众意见,往往是只反映群众中某个人或某个单位的事实、经验和要求,因而具有个别性的特点。而集中的系统的领导意见往往属于从个别总结出来的“一般口号”,因而具有一般性的特点。对整个政策制定过程来说,群众的作用主要是提供原材料,而领导的主要作用则是把原材料加工成产品。没有原材料固然制造不出产品,没有加工工厂也同样制造不出产品2。因此,政策制定过程中既不能没有群众,也不能没有领导,它是一个领导与群众相结合的过程,中央政策的制定过程如此,地方政策的制定过程也如此。当然,对于地方政策来说,领导与群众相结合,不仅仅是本地方的领导与群众相结合,而且还有一个把当地群众的意见与上级领导意图相结合的问题。如何正确地把上述两者结合起来,这既能反映出政策制定者的水平,也是地方政策制定过程不同于中央政策制定过程的特点所在。

地方政策在我国国家政策体系中属于一种执行性政策,绝大多数地方政策处于中央政策或上级政策与具体执行方案的中间层次。它既要与中央和上级的政策精神相一致,又要具体反映本地群众的利益和要求。因此,地方政策一方面要受上级政策和上级领导的制约,另一方面又要受本地群众意见的影响。在绝大多数情况下,上级领导的观点与本地群众的意见是基本一致的。但这种基本一致并不排除在特殊情况下会发生特定矛盾。当群众意见与上级领导的观点发生矛盾时,往往给地方政策的制定者带来一定困难。一般来说,这种困难与上述矛盾正相关,即矛盾越大,给地方政策制定者所造成的困难程度也越大,反之亦然。所以,在地方政策制定过程中,如果按照“领导—群众”过程模型决策,关键在于正确处理好领导的观点和群众意见、要求之间的关系。

地方政策制定者如何解决上述矛盾?这就要求一方面要认真搞好调查研究,并对群众的意见进行实事求是的分析,注意把那些被实践证明正确的群众意见吸收到地方政策中去;另一方面要掌握好中央政策和上级政策,深入领会政策精神,寻找出上级政策精神与本地群众愿望要求的结合点。总之,我国地方政策是领导和群众相互作用的结果。地方政策的制定者处于本地群众与上级领导的中间交叉地位。他们既要通过调查研究了解群众的意见、要求和愿望,又要向上级领导反映这些群众的意见、要求和愿望;既要在总结群众经验的基础上根据上级的有关政策精神制定出具体的政策方案,又要向上级领导报告本地方的政策方案并争取得到上级领导的支持和批准。善于把正确的群众意见、愿望、要求结合起来,形成因地制宜的地方政策,这是地方政策制定过程中正确处理好领导的要求和群众的愿望之间关系的关键,也是地方政策制定过程中“领导—群众”过程模型的核心内容。

基本模式:一体化民主有限决策模式

地方政策的制定过程也是一个地方政策的决策过程。因此,我们在探讨了地方政策制定的过程模型之后,将进一步探讨地方政策决策的基本模式问题。地方政策决策的基本模式在很大程度上是由它的制定过程模型决定的。当然,地方政策的从属地位对其也起影响作用。

第一,我国地方政策的几种过程模型不同程度地体现出“一”与“多”一体化民主的特点,从而使我国地方政策决策模式具有了一体化民主的特点。所谓“一体化民主”,是说这种民主不仅具有民主自身所要求的“多”的特征,而且具有内在的统一性的特征。在“中央—地方”过程模型中,地方政策的制定一方面必须接受中央政策的指导,另一方面又必须因地制宜,结合本地方的具体情况制定具有本地特色的地方政策。“民主—集中”过程模型也是这样。“民主”要求群众参与,收集“多”方面的意见;而“集中”则要求对“多”方面的意见进行综合统一。这是一个由“多”到“一”的过程,体现了“多”与“一”的一体化。“领导—群众”过程模型所描述的动态过程是整个政策的制定和执行过程,即“从群众中来,到群众中去”的过程。而在“从群众中来”这一前半过程中,核心的内容是将群众的“分散意见”化为“集中的系统的意见”,这实际上也是一个从“多”到“一”的过程,是“多”与“一”的一体化。由此可见,一体化民主构成了我国地方政策决策模式的一个基本特征。

政策论文范文3

关键词:企业;会计政策;策略

社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立和完善,为我国企业进行会计政策选择创造了条件,使企业会计政策的选择成为必然。会计政策是指企业在会计核算时所遵循的具体原则以及所采用的具体会计处理方法,由于客观经济的复杂性和各个企业的特殊性,企业可在允许的范围内对同一经济事项采用不同的会计处理方法。企业通过会计政策的选择,维护和增长企业自身经济利益,促进企业目标的实现;同时,随企业投资主体的多元化,所有在企业投资的各方,都需要了解所选会计政策,尽可能维护其自身的利益,为此也会迫使企业进行会计政策的选择,以选择有利于自身利益的会计政策,企业管理部门在选择会计政策时,不得不综合权衡各利益相关者的需要并从中获取自己的那部分利益。因此,如何正确选用会计政策,成为企业会计工作中不可回避的问题。企业在选择最佳的会计政策时,要做到4个必须:

一、必须在准则界定的范围内选择和制订会计政策

《会计法》《企业会计制度》《证券法》《税法》及其他财经法律法规所组成了会计规范体系,企业必须在会计准则界定的范围内选择和制订会计政策。从我国来看,会计准则是我国会计法规的重要组成部分,是会计核算工作的规范。它主要是就经济业务的具体会计处理做出规定,以指导和规范企业的会计核算,保证会计信息质量。因此,企业必须按照会计准则的规定和要求,在允许的范围内选择和制订会计政策,否则就是无效的,甚至是违法行为,对于违法行为,应当承担法律责任。我国《企业会计准则2006》明确规定,“企业采用的会计政策在每一会计期间和前后各期应当保持一致,不得随意变更”。强调一致性并不意味着要剥夺企业灵活选择会计政策的权利,如果确有必要变更或有正当理由说明采用新的会计方法比原来的方法更好时,可以进行会计政策变更。同时,需要注意的是会计制度和会计准则的制定应具有适当的超前性,会计制度和会计准则的制定既要符合现实经济状况,同时又要适应经济的发展趋势,应尽量适应会计环境的变化,尤其是要考虑到经济体制改革中的一些新情况,要较科学地、超前地分析和预测未来会计环境的变化,做到有的放矢,使制度和准则能在相对长的时间内保持稳定,并且在理论上具有适度超前的优越性,从而减少在新经济现象出现后会计制度和会计准则出现真空地带的可能性,避免企业在无章可选时自行选择会计政策操纵利润。

二、必须明确企业的经营策略和目标

每个企业都有其自身的发展目标,即使同一企业在不同的发展阶段也有可能具有不同的目标。随着经济环境的变化和企业所处的发展阶段,企业经营管理人员往往会采用不同的经营战略,有时稳健经营,有时锐意开拓。管理人员经营思想的体现,企业经营目标的实现,除了采用不同的经营战略和措施外,在一定程度上需要借助于会计政策的选择,会计政策必须要为企业的经营目标服务。首先,企业经营管理者需要在企业的不同发展阶段,确立不同的经营目标,确定不同的经营思想。比如,企业在采取较保守的政策时,往往在会计政策的选择上希望尽可能地采用谨慎原则的处理方法,使企业的实力得以保存,避免风险的产生。而当企业为了便于开拓市场,显示实力时,则需要在会计信息中更多的显示其经营业绩和发展潜力。其次,企业会计政策选择的效果要注重整体优化。由于企业在会计政策选择时所处的环境不同,从单一动机出发进行的政策选择所产生的效用往往十分有限,甚至适得其反。因此,企业管理当局必须全面分析自身所处的环境、发展阶段、本行业的发展前景和在同业竞争中的地位,以及所拥有的优势和存在的问题,明确本企业发展的总体目标,并在这一目标指引下,结合会计的职业判断,根据会计理论指导和会计实务的基本原理,寻找或创立合理的会计策略,并对可供选择的方法进行比较分析,从而形成最优化会计政策组合。

三、必须不断提高会计人员职业判断能力

最科学合理的会计政策也必须由会计人员来执行,由于会计政策在实践中运用的灵活性,职业判断能力对会计人员选择使用会计政策起到决定性作用,因而,会计人员职业判断能力就必然成为影响会计政策目标实现的重要因素,不断提高会计人员职业判断能力就成为会计政策目标实现的基本保证。会计人员职业判断能力就是会计人员按照会计法律法规、会计准则、会计制度,结合企业自身的经营环境和特点,运用自身专业知识,对会计主体发生的经济事项和交易采用准确的会计处理原则、方法等进行合理且合法的判断和选择的过程。这个过程是建立在会计人员的逻辑分析能力、积累的经验、专业知识并遵循谨慎、客观、公正原则的基础之上进行的。因此,会计人员必须不断提高自身的职业判断能力,恰当选择会计政策,适时客观和公证地评价所选择的会计政策。首先,更新知识结构,树立终身学习的观念。随着企业交易日益广泛和复杂、客观情况的千差万别及复杂多变使得企业中可能存在某些特殊的经济业务,同时随着经济发展,还会出现新的经济业务,这些业务暂时没有具体准则来规范,这些都要求会计人员能够依靠自身的知识做出正确的判断,因此,会计人员应当适应发展的需求,拓展自身的知识领域,完善自身的知识结构,树立终身学习的观念。其次,加强会计人员职业道德建设。加强会计人员职业道德建设,是提高会计人员职业判断能力的重要保证,要加强对会计人员的道德教育,提高其道德修养,促使从业人员正确规范自己的行为,做到诚实守信,客观公正,不做假账。从长远来看,应建立以社会舆论和诚信档案制度为基本形式的社会评价机制,最终促成会计人员从他律走向自律,真实、公允地进行会计选择。

四、必须建立合理的企业组织结构

合理的组织机构是达到会计政策目标的组织保证,合理的组织机构要求组织纵横结构的布局要合理,纵向结构即组织内部上下层次关系的有序构成和层级化,横向结构即同级执行部门之间平衡分工的构成形式。同时,组织各部门之间的分工合作要协调,保证政策执行的专业化和管理的有效性。目前我国法人治理结构采取双层委员会制,类似于德国模式。但实践中,股权结构过度集中,代表国有股的“所有者缺位”、“内部人控制”现象较严重。虽然设有监事会和独立董事,但由于其地位尴尬,致使内部监督机制缺乏。行政任命的经理与企业的利益脱钩,经理人为实现自己升迁等私人目的而选择对己有利的会计政策。可见,由于公司治理监督机制的不完善,给管理当局进行会计政策选择提供了条件。针对我国当前公司治理与会计政策选择的现状,我们应立足解决好以下方面的问题:1)进一步明晰产权关系。明晰产权关系既可允许和鼓励企业根据企业交易费用的高低来选择会计政策,又可以发挥会计准则的激励约束和资源配置的作用,使企业进行会计政策选择时减少随意性,尽可能反映各利益相关方的共同利益。2)强化独立董事和审计委员会的监督作用。现代企业制度下,科学的法人治理结构的核心是通过特定的治理结构和治理程序,在利益相关者之间形成相互合作、相互制衡的机制。

参考文献:

[1]秦秋菊,梁芳.对我国企业会计政策选择的理性思考[J].中国科技信息,2008,3

政策论文范文4

20世纪90年代以来,随着社会主义市场经济体制的逐步确立,面对日益复杂的国内外经济形势,中国政府审时度势,主动应对,灵活运用财政政策、货币政策等经济调控手段,对经济发展中的波动进行了有效的宏观调控,极大地促进了国民经济的健康发展。总的来说,1994年以来的中国财政政策在政策取向上,以1998年下半年为分水岭,前后分别择机实施了“适度从紧”的财政政策与积极的财政政策,充分显示中国政府驾驭宏观经济调控的能力日渐成熟。

(一)宏观经济背景。

1.从1993年开始中国经济出现过热现象。1992年,小平同志南巡讲话时,提出“发展才是硬道理”的重要思想。以此为契机,我国开始进入新一轮的经济快速增长时期,一举扭转了1989年和1990年经济低速增长的态势,国民经济发展进入了一个新的阶段。从1992年开始的新一轮经济增长,在取得巨大的社会经济成就的同时,也带来了新的问题。

虽然国内生产总值(按可比价格,以下同)的增长速度1992年和1993年分别为14.2%和13.5%,改变了1989年和1990年经济增长速度下滑的不利局面,但经济运行中出现了不容忽视的现象,即开始出现经济过热的苗头。突出表现在:从1992年起,作为推动我国经济增长主要因素的固定资产投资高速增长,1992年至1993年增速分别为42.6%和58.6%,大大超过以往的增长速度。投资需求带动了消费需求,当时我国正处于从计划经济向市场经济转轨的过程中,投资需求与消费需求的双膨胀,加剧了商品供给的短缺状况,造成1993年至1994年全国商品零售价格指数分别上升了13.2%和21.7%,产生了较为严重的通货膨胀。经济增长过快带来的经济过热与严重的通货膨胀,成为社会经济稳定的巨大隐患。

2.中央针对经济过热适时提出“适度从紧”的财政政策。尽管1994年国内生产总值增长速度为12.6%,略低于1993年的增长速度,但全国商品零售价格指数却成为自改革开放以来最高的一年,通货膨胀严重。为此,当时的中央经济工作会议把抑制通货膨胀摆在了该时期经济工作的首位。

新中国成立以来,我国多次出现经济过热现象,为了给经济过热降温,受当时宏观调控经验不足的局限,往往采取“紧缩到底”的政策手段,使经济由过热一下子陷入过冷。这种热与冷的转换,好像是快速行驶中的急刹车,经济过热是消除了,但又面临着如何启动经济的问题。热与冷的骤然交替,造成剧烈的经济波动,对国民经济运行产生了十分不利的影响。1988年的经济过热与通货膨胀以及随后1989年和1990年国民经济的低速增长,使决策部门认识到,必须改变过去那种“一松就热、一紧就冷”的传统做法,做到既要为经济过热降温,也要保证国民经济的正常发展速度,防止经济运行中的大起大落现象再次发生。于是,正是基于这样一种思路,中央适时提出了“适度从紧”的财政政策,对过热的经济实施恰如其分的宏观调控,实现“高增长、低通胀”的新的经济发展态势。

(二)“适度从紧”财政政策的内涵。

1.目标。

(1)遏制通货膨胀是首要目标。在市场经济条件下,适度的物价稳定是社会经济活动赖以存在的基础,是国民经济持续稳定增长的主要标志。但是,我国1993年和1994年的高通货膨胀率,不仅是改革开放以来的顶峰,在世界上也是少见的。这么高的通货膨胀率,对国民经济造成了严重的冲击,无论是对国家、企业,还是对城乡居民个人都具有颇大的危害性,这已为世界各国的实践所验证。在经济体制转轨阶段,通货膨胀的压力是客观存在的,但如果任其发展下去,不可避免地就会破坏正常的经济秩序,最终导致经济增长的下降或停滞,因此遏制恶性通货膨胀便成了当时的当务之急。

(2)保持国民经济适度增长是另一重要目标。过去很长一段时间以来,我国虽然对遏制通货膨胀取得了相当的成绩,但代价常常是随之而来的国民经济在低谷中运行。实践证明,这种经济过热中的“急刹车”做法,同样不利于国民经济的持续协调发展。

1988年,为了抑制严重的通货膨胀,我国在财政政策上采取了严厉的紧缩措施,通货膨胀率虽然是明显降了下来,但为此付出的代价却是国民经济连续两年萎靡不振,致使1989年和199O年的国内生产总值增长率仅为4.1%和3.8%。改革开放以来,保持国民经济的适度增长一直是我国宏观经济调控的核心内容,是实现我国经济腾飞的必要条件,遏制通货膨胀不能以牺牲国民经济的增长速度为代价。鉴于此,在实现遏制通货膨胀的同时,还必须保持国民经济的适度增长,这是“适度从紧”的财政政策的另一重要目标。

2.政策主要内容。为了抑制经济过热,1993年下半年,中央果断地出台了针对固定资产投资增长过快等的一揽子宏观调控措施,核心是采取适度从紧的财政政策,并与适度从紧的货币政策相配合。在财政政策方面,控制支出规模,压缩财政赤字,把财政支出的增长速度从1993年和1994年的24.l%与24.8%压缩至1995年的17.8%、1996年的16.3%和1997年的16.3%;对财政信用周转金进行清理整顿,减少财政信用资金对生产企业的投入。此外,1994年还实施了适应社会主义市场经济的税制改革和分税制财政体制改革,提高财政收入的“两个比重”,为中央实施宏观经济调控提供财力保证,把与速度和规模直接相联系的消费税和增值税的75%作为中央的固定收入,把与经济效益水平直接相关的所得税等作为地方的固定收入,以此限制地方对增长速度的片面追求。

3.政策特点。

(1)着眼点是经济增长的“软着陆”。“适度从紧”意味着在实施财政政策进行宏观调控中,要恰如其分地掌握好政策实施的力度,在消除经济剧烈波动的同时,又保持住经济的平稳增长,即实现经济运行中的“软着陆”。“软着陆”是对经济运行状态的形象比喻,从经济意义上讲,它是指国民经济的运行在经过了一段过度扩张后,在政府的宏观调控作用下,平稳地回落到适度的增长区间。而“适度的增长区间”,则是指经济增长的实现与社会物力、财力等的承受力相适应,脱离了客观社会经济承受能力的过快或过慢增长都不是适度的表现。因此,“适度从紧”是为了防止宏观经济调控中的紧缩力度过大,使经济增长受到损害,不利于改革的深化。

(2)总量从紧,结构调整。20世纪80年代中期以来我国历次大的经济波动,几乎都是源于投资膨胀而引发的总需求膨胀。由于当时社会主义市场经济体制还在初步建立中,短缺经济的影响犹在,由投资膨胀引发的总需求膨胀在短时期内难以明显得到释放,所以在这种背景下,实施总量适度从紧的宏观财政政策是必要的。值得指出的是,财政政策坚持总量上的从紧,并不意味着财政支出绝对量的减少,而是相对压缩。在这里,相对压缩有两层含义:一是指相对于上年,财政支出的增长速度下降,例如1995年至1998年的财政支出增长速度都低于了1993年和1994年的财政支出增长速度;二是指相对于财政收入的增长速度,财政支出的增长速度下降,例如从1995年到1997年财政支出的增长速度都低于了财政收入的增长速度。另一方面,吸取了以前经济过热时采取全面紧缩导致经济跌入低谷的教训,在总量从紧的大前提下,进行适时的结构调整,做到“紧中有活”,避免“一刀切”。对国家重点建设项目,对具有公共产品性质的基础设施,比如公路。铁路、农田基本建设和水利设施、环境保护项目等,对具有市场效益的企业,适当地加大公共资金投入,进行重点扶持;而对“泡沫经济”部分,对低水平重复建设部分,对单纯外延型扩张和低效益甚至无效益的部分则从紧。通过“紧中有活”的结构调整,促进经济增长方式从粗放型向集约型的转变,为以后高质量的经济增长奠定坚实的基础。

(3)与“适度从紧”的货币政策搭配。财政政策与货币政策是政府实施宏观调控的两大政策工具,两者一般都搭配运用。1993年的经济过热,使中央意识到必须通过财政政策与货币政策两种宏观调控工具,给经济过热降温,遏制严重的通货膨胀。一般来说,在经济过热时,把好货币与信贷两个闸门,对于降低总需求能收到立竿见影的效果。以投资需求过度膨胀为标志的经济过热,为财政政策与货币政策的搭配运用提供了舞台。因此,“适度从紧”的财政与货币政策从以下三个方面发挥作用:第一,严格控制财政支出,特别是工资性支出和社会集团消费,通过调整支出结构、合理安排支出,把财政支出的增长势头控制住;第二,严格控制信用总量,合理调整信贷资金投向,严格控制固定资产贷款,严禁用流动资金搞固定资产投资;第三,在控制固定资产投资规模的同时,加大投资结构调整力度,重点是严控新形式项目、加大企业技改力度,投资资金用于保投产、保收尾、保国家重点等等。总的来看,财政政策与货币政策的搭配运用,成功地使经济过热降温,遏制了高通货膨胀。:

(三)实施效果。

政策论文范文5

[关键词]公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域,人们从不同的立场和角度出发,必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中,不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究,形成了几种较有影响的学科研究路径,即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发,导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释,从而形成不同的公共政策学研究理论,这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论(FunctionalCourseTheory)是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔(H.D.Lasswell)提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动,通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为,在整个公共政策的过程中,需要完成七项重要环节或功能:(1)情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的?决策者是怎样收集和处理该方面的信息的?(2)建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的?(3)规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则?他们是怎样制定和颁布这些规则的?(4)援引。谁拥有合法的权威,可以决定特定的行为是否违法,并要求人们遵守这些规则和法则?(5)实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的?(6)评估。怎样去评估政策的实施情况?怎样去评估政策的成功与失败?(7)终止。最初的规则和法则是怎样被终止的?或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的?[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程,确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能,概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗,但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握,有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定,于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而,必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定,即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大,以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素,而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论(PoliticalInstitutionTheory)是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为,不论在什么样的国家中,政府都是公共政策的主要决定者和实施者,一项公共政策若不被政府所采纳和执行,就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式,或者说,一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同,才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性[2],这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式,不同政府部门拥有的合法权力,政府机构的活动程序等,都影响着政府机构决策的方式,影响着政策的内容,影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的,相反,它们经常对一部分团体有利,对另一部分团体不利;对一部分人有利,而对另一部分不利;对某些政策结果有利,而对另一些结果不利。总之,不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此,我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系,并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容,公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下,政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点,因而公共政策学科就体现出了国际化(规范化)与本土化(个性化)的双重特点。反过来,不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式,反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系,要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响,这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是,这种理论往往导致只分析制度结构,而忽视公共政策的政治过程;只注重静态研究,而忽视动态研究;片面强调制度的作用,忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论(PoliticalSystemTheory)是美国政治学家戴维·伊斯顿(DavidEaston)在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为,公共政策是政治系统的产出,是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析,把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为,形成系统的流(flow),并建构了动力反应模式[3]。

政治系统是一个开放的系统,它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成,包括社会内部环境(生态系统、生物系统、个人系统、社会系统)和社会外部环境(国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统)。环境对政治系统的影响叫输入,主要指环境的干扰或压力,要求或支持。干扰(disturbances)用来特指一个系统总体环境作用于该系统,在作出刺激之后,改变该系统本身,有些干扰是有益的,另一些干扰可能造成压力;要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张;支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动;要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展,必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后,经过转换过程成为政治系统的输出,从而对社会作出权威性的价值分配,即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施,政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策(输出)可能改变环境,改变环境提出的要求,以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求,而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程,公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导,也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法,是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们,公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程,这有助于我们探求公共政策的形成,提醒我们注意公共政策与环境的相互作用,政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性,难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”(blackbox)中操作并作具体权威性分配的。

公共选择理论

公共选择理论(PublicChoiceTheory)是当代西方经济学的一个分支,同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南(J.M.Buchanan)创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法,分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点;研究非市场决策的集体决策;并以人的自利作为出发点,分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应(即公共选择问题),以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序[4]。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容,核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为,公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同,政治市场具有三个特点,即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策,它包含三层涵义,即集体性、规则性和非市场性。在政治领域,重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程,而是这些集团之间与组成集团的个体之间,出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑,而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人,供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品,选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项,至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定,则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者,无论是选民还是政治家,在进行选择时,都如同“经济人”一样,先要对个人的成本与收益进行计算,如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本,那么,他就会支持这项决策;否则,就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性,即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”,由此在政治选择过程中,政治家是理性的自利者,投票人是理性的、短视的甚至无知的,这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制,依据自身利益偏好行事,以“预算最大化”为工作目标,最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥,政策失败,最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出,在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果,原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人,要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此,唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则,就是人们常说的投票规则,具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果,采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策,详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程,公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出,公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷,有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样,它在政策科学上产生了相当大的影响,从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者,并非人人都是“经济人”;而且集体决策也并非全都公正,多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果;此外改变不好的公共政策,也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的,它还包含许多自然的、社会的复杂因素。交易成本理论

交易成本理论(TransactionCostTheory)是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯(R·H·Coase)在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是:围绕交易费用节约这一中心,把交易作为分析单位,找出区分不同交易的特征因素,然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为,交易成本是获得准确市场信息所需要的费用,以及谈判和经常性契约的费用。也就是说,交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。[5]科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是,通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系,或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织,可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系,如一个雇员与企业的关系,对企业来说,能节省每天去市场上招聘雇员的成本;对于雇员来说,能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度,包括契约,也包括政策等。因此,依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度,采纳和利用标准化的度量衡,能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性,使许多经济学者重构了制度经济学,并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来,冠之以“新制度经济学”(NewInstitutionalEconomics),但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系,关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体(议会、政治家、行政官员)来实施,它还由有组织集团的代表,像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议,并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则,而制度被定义为由人制定的规则,那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为;它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知,公共政策也是一种制度。同时,公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的,但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现,也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们,政策或制度的产生源于交易成本的降低,能够协调组织行为,走向公正、秩序和安全,使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派,对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念,往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。

管理主义理论

管理主义理论(ManagerialismTheory)以称为新公共管理理论(NewPublicManagenentTheory)。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起,是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德(C.C.Hood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程,也就是他所说的“新公共管理”(NPM)概括为七个要点:(1)公共政策领域中的专业化管理;(2)绩效的明确标准和测量;(3)格外重视产出控制;(4)公共部门内由聚合趋向分化;(5)公共部门向更具竞争性的方向发展;(6)对私营部门管理方式的重视;(7)强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。[6]这些要点,胡德认为,是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计,政府虽然还是专门的公共管理机构,但却不是唯一的机构,在政府之外,也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来,专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为,公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织,而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能,运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”,政府自然达到消肿减肥的目的,自身可以彻底告别,并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”,它预示着行政模式的变革,是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式,为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础,开创了理论视野,建立了一个更加全面、综合的知识框架,它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战,它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式,是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而,正因为“管理主义”并非一种成熟的范式,遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”,是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何,这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论,在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前,公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论(GroupTheory)、精英理论(EliteTheory)的影响;到了70年代以后,经济学途径逐渐居于主导地位,公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论(PrincipalAgentTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)等影响;到了90年代以后,融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展,如治理理论(GovernanceTheory)、新公共管理理论等。此外,在同一时期内,公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养,西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前,中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态,西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。

参考文献:

[1][美]J.E.安德森:公共决策[M],唐亮译,北京:华夏出版社1990年版,第27页。

[2]T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.

[3][美]D.伊斯顿:政治生活的系统分析[M],王浦劬译,北京:华夏出版社1999年版,第35页。

[4][美]D.C.缪勒:公共选择理论[M],杨春学等译,北京:中国社会科学出版社1999年版,第3页。

政策论文范文6

[关键词]公共政策执行监督公共政策执行监督主体困境问责制

[Abstract]Tosolvethepositionproblemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldstrengthenthepublicpolicyexecutionsupervision,andformatheorysystemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldmainlyanalyzethedifficultpositionsfromfollowingseveralaspects:thefirstfromthepoliticalculture,theadministrativesystemaspectwhichwatchesthedifficultpositionofthepublicpolicyexecutionsupervision;thesecondwatchesthemainbodyofthepublicpolicyexecutionsupervision;thethirdwatchesthepublicpolicyexecutionsupervisionfrom“Responsibility-asking”system.

[KeyWords]thePublicPolicyExecutionSupervisionMainBodyDifficultPosition“Responsibility-asking”System

公共政策执行监督,是公共政策正确贯彻执行,达到预期公共政策目标的重要保障。许多制定十分周密、科学的方案,在执行时偏离了既定的公共政策目标方向,最终导致政策失败,一个非常重要的原因是公共政策执行监督不严格,不到位。为此,必须加强公共政策执行监督,形成公共政策执行监督理论体系,解决我国公共政策执行监督的困境问题。笔者认为应该主要从以下几个方面分析这些这些困境:一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境;二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境;三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。

一、从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境

公共政策执行监督受诸多因素的影响,比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。

公共政策执行监督作为一种政治行为,必然受到一定的政治文化的影响。政治文化,是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想,包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景,而封建社会专制的政治文化,则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高,一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国,封建历史相当的悠久,虽然我国改革开放已经取得了很大的进展,但是不可否认的是,几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除,它的影响有时还是相当的深刻,造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道,造成了参与公共政策执行监督的冷漠,普遍认为“在其位谋其政”,国家大事是那些当权者的事,于己无关,长期以往,就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人,参与公共政策执行监督既是自己的一项权利,也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策执行监督。

公共政策是“政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1]公共政策的首要特征在于“公共”,是对全社会的利益调配,而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益,因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为,而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府,希望减轻他的农业税,或者提高他的福利水平,他会遵循一种什么样的准则呢?首先,我们不说这个农民是否具有这种游说的能力,即使有这种能力,他也不可能采取行动。奥尔森认为,在一个群体范围内,集体受益是公共性的,即集体中的每一个人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府,那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成,来“搭便车”。在现实的政治生活中,人民群众可能都很想参与公共政策执行监督,因为公共政策与他们自身的利益息息相关,但是理性的个人选择了不监督,原因很简单,是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的,即使公共政策执行监督有效,受益者也不是他一个人,成本—受益不对称,他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。

二、从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境

狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体,不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体,还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织,立法机关,司法机关,社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统,与公共政策制定监督相辅相成,相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中,由于受行政管理体制、监督体制的影响,公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能,导致在现实的监督中,出现了“弱监”、“虚监”等现象,严重影响了监督的效果。追其原因,主要有以下几点:

(一)公共政策执行监督主体地位不高,缺乏监督权力

要监督,就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看,大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度,导致监督乏力。在行政系统内部,行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导,受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定:“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作,监察业务以上级监察机关领导为主”。但是,由于受同级政府人事、财政等的制约,在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部,行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低,突出体现在监督方面的法规不健全,力度不够;机构不健全,强度不够;手段不配套,深度不够;尚未真正体现人大的监督作用。[2]

(二)公共政策执行监督主体功能不全,缺乏监督合力

公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全,导致它们没有有机结合、密切配合,没有能够整合监督资源和监督力量,形成监督合力,充分发挥监督实效,体现多元监督的优势:⑴党的监督。中国共产党,是领导社会主义建设的核心,在监督的多元主体中处于核心地位,对广大党员同志,尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用,对公共利益的促进发挥重要的作用。但是,中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的,它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督,并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会,作为国家权力机关,对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上,权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题,“主要是监督方式单一,程序不完善,通常仅限于执法检查、质询等。”[3]因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关,它既没有调查取证的权力,也无直接处理案件的权力,这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能,也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院,对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行,关乎的是公共利益,而不是公民、法人或者其他组织的利益,按照《行政诉讼法》的有关规定,则不能成为行政诉讼的监督申诉对象,因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提讼。这样显然不利于行政诉讼的完善,不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定,他们享有各种形式的监督权力,诸如举报、、舆论批评等。并且舆论媒体的最大优点是社会影响力大、效果显著,但是无论怎样,他们改不了“民间”的性质和定位,没有“官方”的权威和地位,并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小,这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。

综上所述,不管行政系统内部的监督,还是行政系统外部的监督,在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约,相互之间不能有机的融合,出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。

三、从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境

“责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责”。[4]责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监督的必要前提。没有责任,就没有义务,则公共政策执行监督就没有保障。作为公共政策执行监督的有效保障方式之一,没有责任的监督是难以想象的,因为“一个地区或者部门反腐败是否坚决有效,与这个地区或者部门的领导干部,特别是主要领导干部的态度和责任心有着很大的关系”,“少数领导干部责任观念淡薄,由于制度不完善,除了问题追究不到个人”。2003年,包括原卫生部长、北京市长在内,全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官免职;2004年4月,总理主持国务院常务会议,亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。4月底,国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案等,包括常州市委书记、安徽阜阳市市长等20多名政府官员受到党纪政纪的严肃处分。这些案件的查处对于维护广大人民群众的切身利益起到了至关重要的作用,但是这种“问责制”与现行的行政体制和监督体制还是有着不相容的地方。作为一种监督方式,“问责制”实施的社会氛围还没有形成,因为科学的“问责制”的前提是合理的配置和划分行政权力和监督权力,而这则有待于更深入的制度改革。

在现行的行政体制下,对公共政策项目,尤其是大型的公共政策项目,“问责制”存在着以下不足之处。

(一)“问责制”中权责不清、主体缺位

作为公共政策执行监督的一种方式,在很多情况下,监督主体不知道向谁问责,由谁来承担这个责任,承担责任的方式是什么,是一种直接责任,还是间接责任。给人的印象比较模糊,很难具体的界定这个“责任”。

“问责制”的主体是谁?结合专家、学者的观点,笔者认为,“问责”的主体应该是人民群众,人民行使问责权,“问责制”应该是一整套完整的责任体系,不能仅仅局限于行政部门内部的上下级监督关系。因为在这种问责的监督体制中,人民群众追究各级政府的责任,各级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任,这样才能形成良性的监督互动。但是在现实的公共政策执行监督中,往往是下级因失误影响了政策执行而被上级要求辞职,并不是因人民群众的“问责”而辞职,造成了“问责”主体无权问责而缺位的局面。

(二)“问责制”定位不清

作为行政责任领域内的一个新术语,“问责”的定位到目前还不清楚。我国《国家公务员暂行条例》中明确规定,行政处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。“问责”并不是行政处分的一种,在相关的行政法律法规中并没有对它明确界定。所以,作为监督的一种方式,“问责”还是模糊的,界定不清的。在现实的公共政策执行监督中,“问责”的实际操作还缺乏可行性。

[参考文献]

[1]陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社,1996,9.

[2]陈奇星.试论加强和完善行政监督机制[J].社会科学,1999,No11:24.

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