政策性金融机构的功能范文1
关键词：金融发展；金融功能；政策性金融；改革和定位
文章编号：1003―4625(2007)03―0003 04
中图分类号：F830.33
文献标识码：A
[收稿日期]2007-01
[作者简介]王伟(1963-)，男，河南正阳人，金融学博士，副教授，主要研究方向：政策性金融学、商业银行管理。
一、引言
20世纪90年代初，基于功能观点(functional perspective)的视角分析金融体系和金融中介，是相对于传统的机构观点(institutional perspective)的金融分析范式的重大转换。传统的机构观点将现存的机构和组织结构作为既定的前提，金融体系的调整与改革一般是在这个既定的前提下进行；功能观点则认为，在长期内，金融中介机构所履行的功能，远比它们在某个具体的经济中采取的形式和开展的业务要稳定得多，而且机构形式的变迁将最终由它们所履行的功能决定。因此应该把金融中介研究的视角定位在金融体系的基本功能上，然后根据不同的经济金融功能，建立能最好地实现这些功能效应的机构与组织。作为总体金融功能不可或缺的一个组成部分，研究政策性金融功能，不仅是政策性金融学科建设和理论研究的一个基础性课题，而且在当前我国政策性银行改革与发展的实践中，从功能观视角研究政策性金融，能够科学而正确地认识政策性金融，从根本上澄清对政策性金融的误解、错解乃至曲解，也有助于决策层制定更为科学、合理的政策性银行改革方案。
在政策性金融功能的研究方面，白钦先、曲昭光(1993)早期对政策性金融机构职能的分析，实际上是对政策性金融功能的初步研究。白钦先(1998)将政策性金融功能概括为直接扶植与强力推进功能、逆向性选择功能、倡导与诱导、虹吸与扩张、补充与辅助、服务与协调功能。谭庆华(2005)认为，政策性金融具有中介功能、服务功能(基础功能)和资源配置功能(核心功能)，在扩展功能上侧重于经济调节功能，在衍生功能上侧重于宏观调节功能。国外对政策性金融功能效应的研究主要集中在日本，小椋・吉野等(1984)认为政策性金融的主要功能是结构调整功能；日向野(1986)在国内最早提出政策性金融的诱导(功能)效应。此外，W．G．谢波德(W．G．Shephard,1975)从产业组织论的角度分析了在金融业寡占的情况下，设立与民间金融机构相竞争的政策性银行可以提高金融业的整体效率。井手和林(1992)则通过建立同为金融中介组织的政府金融机构与民间银行之间的竞争模型证明，在存在斯塔克尔伯格(Stackelberg)竞争均衡的情况下，经营方针与商业性银行不同的政府金融机构，作为领导方，引导民间金融机构行动，能促进社会福利的增加。
二、基于市场原则的政策性金融特有功能观内容及效用
基于市场原则或市场经济金融体制下的政策性金融功能观，是在充分发挥商业性金融功能和金融市场机制基础性作用的前提下，以政策性金融的首倡诱导与虹吸扩张为主导，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分类在内的政策性金融特有功能观。
(一)基本功能。是指各种专业性政策性金融组织形式所共有的、且不同于商业性金融功能的特有的基础性或一般，包括：
1．政策性导向与扶持功能。这是政策性金融首要的、最基本的因而也最能体现其本性的功能，即政策性金融执行政府不同时期的经济产业政策、宏观调控政策、区域发展政策、社会稳定政策，对强位弱势特殊群体和地区、领域等所义不容辞地承担的信用引导和扶助支持的责任和义务。例如，欠发达地区以及农业和中小企业等强位弱势产业和群体，由于存在一定的风险性和收益不确定性，商业性金融至少不愿先期主动涉足其中，而政策性金融的政策性导向与扶持功能，则要求利用专门的政策性金融组织来承担这一特殊的历史使命。
2．补充与辅助。即政策性金融的存在和发展，只是对商业性金融的诱导补充和对融资对象在不易从商业银行融资时的扶持辅助，而非完全替代、包揽一切金融活动和业务，并从信贷额度、期限、风险、信用、收益等方面，起到补充与完善以商业性金融为主体的金融体系的整体功能。
3．有限金融。政策性金融也是一种金融制度安排，具有信用性、有偿性和一定盈利性的基本要求，以提高稀缺而有限的政策性金融资源的利用效率，否则，既有悖于其金融的一般属性、进而无异于财政融资职能，也难以保证这种制度的生存与可持续发展；同时，政策性金融的金融属性又完全不同于商业性金融的金融属性，而是一种对金融业务行为有所限制与约束的金融属性，如不能只追逐利润最大化，不能主动竞争抢客户而有损于商业性金融的利益，因而是一种非主动竞争性的自然盈利，否则就无异于商业性金融，也没有其存在的必要性。
(二)核心功能。核心体现了维护市场机制的基本原则和市场经济的本质要求，既是政策性金融总体功能的基础和主体，也是处理政策性金融与商业性金融之间业务关系的出发点和落脚点，因而，核心也可以说是政策性金融机构开展所有具体业务的导向。核心主要包括倡导和诱导基础上的虹吸扩张，逆向选择与择机而退。
1．逆向选择与择机而退。只有在商业性金融依市场机制不予选择或滞后选择或无力选择的融资领域、行业或部门，方能真正显现政策性金融的价值所在和逆向性选择的客观必要性。在这里，政策性金融的市场逆向性选择是结果，商业性金融依市场机制的正向性选择是前提，并且是一个不断变化和调整的动态性过程。在市场逆向性选择的项目产生一定的经济效益和具备自我发展的能力后，政策性金融就要在适当时机并通过一定的方式，如资产转让、减少或停止继续投入等，尽快退出这一融资领域并转而扶持其他行业，以充分发挥商业性金融和市场性融资的主导作用，否则，就有悖于市场经济的公平竞争规则和政策性金融制度设计的初衷及其本质要求。
2．首倡诱导与虹吸扩张，或者说是首倡诱导基础上的虹吸与扩张，简称诱导。即政策性金融机构通过其特别拥有的信息优势、政策优势等有利条件，不断率先开创性发掘和引领新的投资机会和项目，并以较少的政策性资金直接作倡导性投资，然后在此基础上以小搏大，引致更多的商业性金融机构免费乘车地跟随投资，从而间接地虹吸和引发更多的民间商业性资金的功能。一旦商业性金融对某一产业和项目的投资热情高涨起来，政策性金融机构再转移投资方向，并
开始新的另一轮循环。这就形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的首倡诱导与虹吸扩张机制。由此也可看出，政策性金融作为商业性金融项目资源、风险收益的“勘探”先锋，对于有效开发利用所有的(包括现实的和潜在的)金融资源，补充完善金融整体功能机制具有很大的主动性和能动性作用。
(三)衍生功能。即针对不同政策性金融组织形式并由政策性金融基本功能派生而出的具体功能，主要包括开发性政策性金融功能、农业政策性金融功能、进出口政策性金融功能等。
1．开发性政策性金融功能。即对基础设施、基础产业等投资量大、融资期限长、风险性高、收益不确定的产业项目，所从事的开创与发掘性投资和直接的强力推进功能，以及对贫穷落后地区的区域经济梯度整合的功能。
2．农业政策性金融功能。即对农业生产的直接扶植、对农产品价格支持的功能。前者是通过发放大量的低息贷款和财政扶持的农业生产保险及其相应的专业性辅助和服务，增强农业发展后劲，改善农业生产条件，降低农业生产成本，分散和化解农业巨灾风险，提高农业的综合竞争力；后者是农业政策性金融机构通过发放大量的低息贷款，支持农产品收购和储备，以平衡农产品市场供求，稳定市场价格，防止“谷贱伤农”，保护农民的生产积极性。
3．进出口政策性金融功能。即为了促进本国的对外贸易、对外投资和实现对外经济金融战略和政治与外交战略目标，维护国家资源安全、经济金融安全和提高国家国际竞争力，所从事的进出口信贷、出口信用保险和对外援助的功能。
此外，在政策性金融衍生功能中，还包括社会保障保险功能、民族金融功能、就业金融功能、住房金融功能、军事金融功能(如战时融资、随军银行、军人保险)等等。
据此，在市场经济条件下，只要有商业性金融，就会相伴而生政策性金融，尽管有些政策性金融业务也可以由商业性金融机构兼营和，但基于政策性金融功能观并已由实践所证明，成立专门的政策性金融机构专营政策性业务，并由其组织和委托商业性金融机构其部分政策性业务，效果会更直接、更明显、更有效。在这方面，国际领域最大的政策性银行即世界银行曾一度认为，基础设施建设应当更多利用私人资本，私人部门投资将在基础设施领域方面发挥重要作用，因此从自身战略上逐渐忽视公共部门投资在基础设施建设中的作用。然而，超乎世行意料的是，由于市场风险和基础设施项目投资周期较长的特点等因素，私人部门在发展中国家基础设施投资的积极性大大低于预期，投资不但没有增加，反而在减少。目前，国内外政策性金融与商业性金融所出现的业务摩擦和竞争，只是在于二者的关系没有协调理顺，但不能由此而否定政策性金融的独特功能和作用及其存在和发展的必要性。所以，政策性金融与商业性金融的共生共存，不仅是一个经济金融规律，也是一个自然历史规律；不仅有其一般的经济理论基础，而且金融功能观也为我们提供了一个崭新的佐证视角。
根据政策性金融的特有功能，在建立健全市场经济金融体制和大力发展市场经济金融的历史进程中，自始至终都不能否定乃至取消政策性金融；在与商业性金融共生并存的相互协调发展中，政策性金融可以针对商业性金融功能实现的状况和程度，围绕自身特有的功能要求来建立相应的政策性金融组织制度结构(包括机构类型、法律法规等)，开展具体的金融业务。因此，政策性金融的业务行为不能有悖于市场经济基本原则的要求，即使在开发不发达地区和某些特殊产业政策领域和项目，在商业性金融不予选择或滞后选择而需要政策性金融开始唱主角时，也要尽可能地注重发挥政策性金融对商业性金融的首倡诱导与虹吸扩张。
三、诱导是政策性金融的主导性核心功能
政策性金融的首倡诱导与虹吸扩张即诱导，更能体现政策性金融制度的精髓所在，也更为符合市场经济规则的基本要求，因而是政策性金融诸多特殊功能中最基本、最核心、最重要的主导，也是协调政策性金融与商业性金融相互关系的基石和主导。这是因为，一方面，受政府财力资源的限制，政策性金融机构的资本和资金规模相对于商业性金融机构而言极为有限，而超过其现有实力的对政策性金融基础性核心金融资源的过度开发和利用，如超贷和资产超量扩张，不仅会影响或限制商业性金融机构的资金配置总量，而且会造成政策性金融发展的不可持续性，而利用其自身优势先期优选政府支持的产业项目并投入少量资金以小搏大，可以虹吸更多的商业性或民间社会资金积极参与政策性投融资领域；另一方面，现代经济金融是以商业性金融为主要载体的市场经济金融体制，强调诱导，可以充分调动和激励商业性金融的融资积极性，扩大其融资规模，增加其盈利机会，降低政策性金融对金融市场的过度介入和不必要的、过多的政府干预，因而诱导更为符合和顺应现代经济金融制度的趋势要求，也深受商业性金融的拥护和支持，便于协调二者的关系。同时，由于政策性金融机构一般在信息生产方面具有独特的优势，对于政策信息往往处于垄断地位，能够利用信息生产优势，筛选优良企业，审查企业投资项目的可行性和经营管理是否稳健，并实施贷后管理，因而其信息溢出效应和信贷决策活动提高了企业在融资市场上的声誉，对于商业性金融机构也具有诱导效应，使商业性金融机构能够利用政策性金融机构审查能力(即信息生产能力)强的信息，免费乘车，参与融资，从而有利于降低市场上信息不对称的平均水平。
在政策性金融诱导方面，国内外的政策性金融机构也都有一些成功的实践。据日本《经济白皮书》披露的情况，20世纪50年代中期日本开发银行向基干产业贷款时，已普遍实行先导性协调融资方式，出现了城市银行追随政府开发银行向特定企业贷款的情况，两者所提供的融资大体保持1：1的比例。进入60年代后，日本开发银行进一步改变了其量的直接补充方式，将重点放在质的提高方面，其贷款在整个金融机构融资中比重有所降低，主要是发挥着以小搏大的倡导与诱导，其诱导功能的作用更显突出。有些日本企业之所以自豪地在本公司文件袋上印上“日本开发银行客户”字样，无非是借以宣示本身的实力和信赖性，期待获得更多民间贷款的广告效果。在日本2000年中小企业得到的307万亿日元贷款中，政策性金融机构只占9．5％，商业性金融机构占90．5％。主要是以政策性金融机构向中小企业的融资和提供信用保证，来带动商业银行贷款，使其愿意向中小企业提供贷款。目前，约三分之一的中小企业利用这一制度从金融机构取得了’信贷资金。
在我国，国家开发银行对三峡工程的金融支持，也是一个发挥政策性金融诱导的典型案例：三峡工程在1994年建设的初期急需资金，却得不到商业银行贷款。当时，刚刚成立的开发银行履行政策性银行的职责，通过合理的测算和安排，决定向三峡工程提供每年30亿元、总额为300亿元的贷款，确
保了工程的顺利启动和建设。在工程建设过程中，开行与各方面共同积极推进治理结构、法人、现金流和信用建设，以自身业绩和信用，提供包括承销三峡债券在内的多种金融服务，促进工程建设和企业发展。1997年，大江截流，三峡工程进入二期建设，三峡总公司也具备条件到债券市场直接融资，此后商业银行纷纷介入，三峡工程多渠道融资方案得以实现。三峡总公司负责人在回顾这段历程时还不禁感慨：当初如果没有开行提供巨额资金鼎力支持，三峡工程多渠道融资就不可能打开局面。
为了进一步量化政策性金融的诱导，我国的学者白钦先教授等(2002)还借鉴宏观经济学中财政投资乘数原理，提出了诱导乘数计算公式，即根据政策性资金额倡导商业性金融投资额的数量比计算出倡导与诱导的倍数。这个诱导乘数的大小直接反映了政策性金融对商业性金融诱导能力的大小。假设政策性金融机构提供了Q数量的先行投资(或其他形式的资金安排)，然后带动了数量为M的商业性金融机构的资金，诱导乘数为R，则诱导乘数的计算公式为：R=M／Q。
例如，非洲进出口银行就曾计算过其资金的诱导乘数。在2000年非洲银行进出易金额19．67亿美元中，非洲进出口银行仅仅提供了1．81亿美元的资金，占8％左右。该银行的测算结果显示，非洲进出口银行每提供1美元的资金就可以吸引10．9美元的国际性资金，所以其诱导乘数为10．9，而在1999年．其诱导乘数为8．7，这说明其诱导国际性资金的功能在增强，也说明其杠杆作用增强。
四、功能、职能与我国政策性银行的改革发展和定位
对政策性银行的定位，实际上应该是指基于政策性金融功能基础上的机构性质定位和职能定位的有机统一，而非功能定位，主要体现为对不同类型政策性银行的性质、业务职责及其作用范围的界定。其中，性质定位即“定性”表明了银行的政策性金融属性，职能定位是对不同类型政策性银行的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定。机构定性是职能定位的前提，职能定位是机构性质的具体体现。前者具有一定的稳定性，后者具有动态调整性，即随着不同时期和阶段经济金融运行环境的变化和政府政策的调整，政策性银行的职能定位也需要作相应的局部调整和改变。
目前，对我国三大政策性银行首先进行定位非常重要和迫切，是保证政策性银行与商业银行协调发展的前提条件。作为商业银行的对称和补充，政策性银行与商业银行的职能定位协调问题，首先是在一般意义上，前者在“政策性”(定性)的定义域内从事其金融业务活动，后者是在“商业性”(定性)的定义域内从事金融业务，但是也不排斥而且欢迎后者也兼营一些政策性金融业务，因而二者的职能定位协调，主要是依据专门的立法对政策性银行进行职能定位并在不同时期予以重新调整的问题，以尽量避免其业务行为的越位或缺位或既越位又缺位，达到既能实现政府政策目标、又能维护市场公平竞争原则的目的。由于政策性金融机构的种类较多，专业性较强，而且不同历史时期、不同经济发展阶段政府的政策目标不同，经济金融运行环境不同，加之商业性金融机构业务的随机渗透性和不断的扩展性，使得对不同政策性金融机构的职能定位不仅有所区别和复杂多样，而且呈现出与时俱进的动态调整性的特征。所以，对政策性银行进行职能定位的总体的、一般的原则，应该是为符合国家产业政策、外贸外交政策和区域发展政策，促进经济发展和社会不断进步的项目领域和欠发达地区提供贷款、保险和担保等政策性金融(保险)业务，而且这些支持的对象必须符合其他商业性金融机构无力或不愿先期介入和支持的根本条件和先决条件。
国内在政策性银行改革发展问题的研究上，一般可归纳为三种理论观点及政策倾向：第一种是在陈元(2004)提出的开发性金融理论的基础上，张涛(2005)等人主张三家政策性银行都应当转型为主动竞争性盈利的综合性开发金融机构，并采取“分账管理”模式进行运作。第二种是李扬(2005)等人把开发性金融作为政策性金融的主要组成部分之一，认为政策性金融在短期内不仅不应弱化，还应从国家目标、政府信用、市场运作方面进一步加以发展和寻求创新，并以此作为政策性银行的改革方向。第三种是白钦先、王伟(2004)，曾康霖(2004)，秦池江(2005)等人基于政策性金融理论，认为政策性银行要坚持政策性为主的方向，在实现政策性金融“六大协调均衡”基础上，建立健全政策性银行运作机制，实现政策性金融的可持续发展。在2006年初的全国金融工作会议上，国务院总理提出了政策性银行“分类指导、‘一行一策”’的改革原则，但目前学术界对于我国政策性银行改革的基本方向和总体思路仍未达成共识。
我认为，中央强调的政策性银行要“全面推行商业化运作”，这是依据或符合政策性金融的特有功能要求，对政策性银行固有的经营方式和手段的肯定或归位，但并非意味着政策性银行质的商业化或“转型”为商业银行(即使是在国际上作为政策性银行运作方式市场化改革典范的韩国产业银行，迄今仍然明确地坚持其政策性金融的本质属性)。市场经济条件下政策性金融业务规模尽管有所缩减，但政策性金融相关率(PFIR，即某一时点上政策性金融机构资产规模与全部金融中介机构总资产的比率)永远不会为零，在特定阶段、特定地区(主要是欠发达地区)、特定领域和项目(如中小企业、自主创新、社会事业等)，PFIR值还会有所结构性增大。上述基于开发性金融理论的改革模式，混淆了开发性金融与政策性金融这两个具有不同内涵和外延的逻辑概念，理论上不能自圆其说，也忽视了政策性金融与商业性金融协调发展的和谐金融环境因素，有可能重蹈十年前国有商业银行“一身二任”经营机制的覆辙。退而言之，即使是在现阶段新形势下，在政策性银行内部推行“分账管理”经营模式，也必须在出台相应的专门法律的基础上依法运作、规范和保障，并做好可行性研究。
综上所述，依据本文所提出的基于市场原则的政策性金融特殊功能观，笔者认为，我国政策性银行目前深化改革与未来可持续发展的目标方向，应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一，即政策性、盈利性和非竞争性的“三位一体”，缺一不可。其中，“政策性”是目标，体现了政策性银行的宗旨和性质要求，以及对其业务范围的基本规范；“盈利性”是动机，体现了政策性银行作为一种金融企业的基本要求，也比较顺应其未来进一步发展的形势要求；“非竞争性”是手段，体现了政策性银行实现盈利的基本准则和方法，也是实现政策性金融与商业性金融协调与可持续发展的根本途径。所以，政策性银行业务活动中的非主动竞争性盈利准则，以及充分发挥其首倡诱导基础上的虹吸与扩张，即通过相对缩减政策性金融机构的业务规模和业务范围，以较少的资金来吸引诱导商业性金融的主动参与，达到以小搏大的杠杆功效和互利合作的双赢，这应该成为协调政策性金融与商业性金融业务活动的基本原则。这里特别强调的是，政策性银行的盈利应该是局限于“政策性”业务领域内的非主动竞争性盈利。比如说，某一政策性投资项目有一定的盈利空间和潜力，商业性金融机构或者事先没有发掘到这一项目，或者发现了但囿于风险大、投资大、期限长等原因而不愿或无力涉足其中，这时政策性银行就有盈利的可能性，而且这种盈利也可能不仅仅是保本微利，也可以在特殊情况下获取较大的额外利润或超额利润。当然，如果商业性金融机构紧随其后参与融资，政策性银行就要在适当时机主动地退出这一领域，而不能主动地与之竞争性盈利。
参考文献：
[1]Asian Development Bank，1986：Business Opportunites Under Projects Financed by the Asian Development Bank．
[2]Ng Kee Choe，2002：Functions and Market Positioning ofDevelopment Financial Institutions and Commercial Banks，China Development Bank International Advisory CouncilMeeting．
[3]白钦先，曲昭光，各国政策性金融机构比较[M]，北京：中国金融出版社，1993．
[4]白钦先等，各国进出口政策性金融体制比较[M]，北京：中国金融出版社。2002。
政策性金融机构的功能范文2
关键词：政策性金融；金融功能；市场化运作
文章编号：1003-4625(2008)06-0021-03
中图分类号：F830，31
文献标识码：A
我国长期融资体制为什么没有迅速实现市场化，除了长期融资领域产品的准公共特性外，制度缺陷和市场发育不足是阻碍市场化进程的最为根本的制度性因素。体制缺损和市场发育的不足，再加上整个银行体系自身资产质量包袱的沉重，使经济发展缺乏基础产业、行业以及地区发展所必需的稳定的融资渠道和机制，出现了金融与经济增长的脱节。解决问题的方法就是要深化我国融资体制改革，建立新的可以为经济发展提供长期资金支持的金融制度安排。在这方面，我们要深入研究政策性金融运作与金融市场发展之间的互动关系，深入研究以市场化方式实现政策性目标的运营机制问题。
一、政策性金融功能的市场化
在西方国家尤其是美国理论界近年来流行的“功能观点(functional perspective)”给我们提供了全新的视角。金融功能观点与传统的“机构观点(institutional perspective)”有很大区别，传统的机构观点将现存的机构与组织结构作为既定的、固化的前提，而功能观点则认为机构形式和内容是可变的，需把研究视角定位在金融体系的基本功能之上，并认为金融体系的基本功能很少随时间和地域范围变化而发生变化，相对于金融机构和金融组织形式而言，金融基本功能具有相对稳定性。美国哈佛大学金融学教授默顿(Robert C，Merton)的表述比较准确地概括了金融功能观点的基本思想。默顿认为，金融体系的基本功能变化很微小。但不同金融机构的构成及形式却是不断变化的。从长期趋势看，金融产品正不断从金融中介机构向金融市场转移。在现实中，则表现为金融交易从不具透明性的机构向透明性机构转移，即人们所说的“非中介化”。
金融结构和功能重整是分工深化的表现，而不是对分工的否定。在分工深化过程中，一个成功的金融机构必须重构原先的职能，重新定位经营策略，并以此重构业务流程和组织结构。国际银行业面临着日趋激烈的竞争，在20世纪80年代以来从诸如“重组”(reorganization)、“重构”(reconstruction)等成本管理创新进而发展为全面的“银行再造运动”(reengineering the bank)，按照“客户中心”原则，打破原有的业务分工，削减、归并或外包一些不必要的环节，重新设计业务流程与组织结构，增强核心竞争力。目前这种势头实际上已不局限于银行机构，成为金融机构转型过程中的经营策略调整的普遍现象。这种金融产品(服务)创新的背后是功能重构，可称之为职能一体化策略，具备投资银行、资产管理、商业银行等各项职能。
由于金融的基本功能具有稳定性而金融机构的形式具有易变性，我们应当从功能视角而不是传统的机构角度去看待金融体系的结构性变化。从体系层面看，一国金融体系的构架及结构性改革的最终目的是使金融体系更好地履行其功能，改进制度绩效，降低交易成本。经济转轨国家和发展中国家的金融体系结构不健全，相当一部分金融功能处于被抑制状态。金融分业管制国家由于金融体系被人为分割，往往不利于改善制度绩效、提高效率。因此，金融改革的目的是消除金融抑制，促进金融深化，逐步完善金融功能，提高金融效率。从机构层面看，应该让市场机制自主决定金融机构如何履行金融功能的问题，政策部门不应人为划定某类金融机构的功能，限制来自其他机构和市场的竞争，因为这样做最终会由于过度保护而导致无效率。从经营看，同一金融功能可以由不同产品来执行，同一金融经营活动往往是几种金融功能的组合体，随着市场环境的变化，某类金融业务出现功能性分化或功能重现组合都是十分合理和正常的现象。这种功能性竞争所导致的比较优势差异，会引起功能配置方式与金融业结构的重整。目前，我国的政策性银行正处于战略转型期，其合理路径是转型为综合性开发金融机构，率先在国内试行金融混业经营。为此，政策性银行应当尝试性地介入资本市场上的风险投资领域，并接纳一些相关性的投资银行业务，分享投行业务的积极效应，开展金融混业经营；通过在相关性基础上的业务交叉及跨行业经营策略，力求沿用美国证券市场的“牛铃诱导效应原理”(Cow Bell-effect)，发挥杠杆放大作用，进而实现政策性目标。
二、政策性金融组织形式的市场化
按照金融机构业务范围可能性边界扩展理论、金融功能观点、金融功能的竞争性配置假说的解释，随着市场分工的深化，金融机构的业务范围可能性边界在不断向外扩展，导致不同金融机构之间业务范围交叉融合及金融机构职能的趋同化，使金融业从数量扩张转向功能重构，从而引起金融体系结构发生一系列深刻变化。为了与国外竞争对手相抗衡，各国纷纷建立了金融集团，并鼓励混业经营，以提高本国金融机构的国际竞争力。进入20世纪90年代以后，西欧和日本等国的商业银行已经突破了传统的分业经营的界限，业务范围向投资、保险等领域扩展，银行经营国际化、综合化的趋势日益明显。
金融控股公司是产业资本与金融资本相结合的高级形态和有效形式，它介于全能银行模式和分业经营模式之间，在金融控股模式下，子公司仍然是分业的，或者说是专业化的，而集团是“全能”的，从而兼顾了安全和效率。我国政策性银行若采取金融控股公司的组织形式，可取得以下优势：
1、集团控股，联合经营。从一般意义上看，控股公司结构适用于金融集团的多元化经营，这与金融业的资产特性是密切相关的。就金融业而言，不仅银行、证券、保险各业之间存在着很强的关联性和互补性，而且由于其经营对象是货币资产而非实物资产，相互转换十分便利。因此，金融资产的强关联性和弱专业性，决定了其综合经营比其他形式更能形成规模经济和范围经济，而控股公司结构正是发挥这一优势的合适载体。
2、法人分业，规避风险。由于在金融控股公司结构框架内金融业务分别由不同法人经营，可以防止不同金融业务风险的相互传递，并对内部交易起到遏制作用。金融行业的高风险性决定了其有通过多元化经营分散风险的动力，尤其20世纪60年代以来，固定汇率制度崩溃，全球金融市场进入高度动荡时代，金融业的市场风险急剧加大，金融危机日趋频繁，这进一步刺激了分散化经营的动机。
3、财务并表，各负盈亏。在控股公司的构架下，
各子公司具有独立的法人地位，控股公司对子公司的责任、子公司相互之间的责任，仅限于出资额，而不是由控股公司统负盈亏，这就防止了个别高风险子公司拖垮整个集团。同时，此举还有利于政策性金融机构实行分账户经营有限的商业性业务，分别经营核算政策性业务和有限的商业性业务，这也是政策性金融的一项重大的金融创新活动。
三、政策性金融运作模式的市场化
2006年的全国金融工作会议提出了以“商业化运作”为主旋律的政策性银行改革目标，明确了政策性银行的改革方向。政策性银行的“商业化改革”应当把改革与创新紧密地结合起来，并且伴随着资本市场发展和资本市场融资能力的强化，越来越多地向资本市场渗透。
纵观世界各国的金融发展模式，大致可以分为以直接融资为主的资本市场主导型和以间接融资为主的银行主导型两种。从各国的经验看，直接融资和间接融资都是一国金融体系的重要组成部分，形成互动发展的格局。从国际比较看，2005年末我国A股总市值占GDP的比例为18％，其中流通市值为5.6％。而目前美国市场股票市值是GDP的1.29倍，香港为3倍，发展中国家的平均水平为67.3％。美国、日本、欧盟国家的债券市场规模分别相当于GDP的143％、136％和82％，全球平均水平为95％，而我国只占到29％。从长远来看，我国应该在发展间接融资的同时大力发展直接融资，下一步金融改革应该着重强调适合金融业发展的市场环境、人文环境和企业环境的培养，重点是市场的培育。采取的策略应该是在现阶段商业银行股份制改造、汇率形成机制改革、股权分置改革取得突破性进展的大背景下，确立以国家调控与市场并存，政府政策和市场活力相结合推动经济发展的模式。
现代金融体系是以资本市场为基础以商业银行为主导的金融体系，与那种以商业银行为主体的传统金融体系相比，主要区别有三：一是商业银行在金融体系中的地位从“主体”调整为“主导”；二是资本市场成为金融运作的基础性平台，离开了这一基础，金融机构的运作将难以充分展开；三是在以资本市场为基础的金融运作中，商业银行发挥着主导作用，诸多产品创新、交易创新和市场创新都是在商业银行主导下展开的。发展中国家真正缺乏的不是资源本身，而是能够把这些资源最大限度地诱发和动员起来的诱导机制。目前，我国高新技术企业的发展和跨国经营问题，尤其是融资问题已经引起政府部门和社会各界的高度重视，由于商业性金融机构及社会资本对高新技术企业投资信心不足，积极性不高，因而通过政策性金融来引导和带动商业性资金和社会资本十分重要。政策性资金支持的有效性对于建立一种符合市场经济规则的企业融资机制具有特别重要的意义。综合财政、信贷、资本市场三者优势的政策性银行可以发挥其特有的优势和作用，在建立市场诱导机制方面一展身手。
我国投融资改革的目标是实现投资主体多元化、融资渠道商业化、投资决策程序化、项目管理专业化、政府调控透明化以及中介服务社会化，最终建立以市场为导向的新型投融资体制。我国长期融资体制为什么没有迅速实现市场化，除了长期融资领域产品的准公共特性外，制度缺陷和市场发育不足是阻碍市场化进程的最为根本的制度性因素。体制缺损和市场发育的不足，再加上整个银行体系自身资产质量包袱的沉重，使经济发展缺乏基础产业、行业以及地区发展所必需的稳定的融资渠道和机制，出现了金融与经济增长的脱节。解决问题的方法就是要深化我国融资体制改革，建立一种新的可以为经济发展提供长期资金支持的金融制度安排。
政策性金融机构的功能范文3
关键词：投融资 地方政策性金融 投融资体系
地方政策性投融资是由地方政府创立、参股或保证，根据中央和地方事权划分，主要为贯彻地方政府经济社会发展政策或意图，在地区范围内和特定的业务领域内，不以盈利为主要目的投融资活动。按照行为主体不同，可以分为政策性投资和政策性融资两个方面，作为一个整体，这两个方面共同构成了地方政策性投融资体系。
一、地方政策性投融资体系的必要性及其功能作用
在社会主义市场经济条件下，国家政策性投融资体系的必要性和重要性是显而易见的。1994年我国进行投融资改革以来，在建立国家政策性投融资体系方面已经取得了很大的进展，以国家开发银行、农业发展银行、进出口银行为主的国家政策性投融资体系已基本确立，并在现实经济生活中发挥了重要的作用。但是，对于在社会主义市场经济条件下，特别是在国家政策性投融资体系下面，是否需要建立地方主要是省一级政策性投融资体系，各方面认识还相当不一致。不少人认为，建立政策性投融资体系应是中央政府的事，地方政府没有必要，也不能有自己的政策性投融资体系。反映在实际工作中，允许地方发展商业性的金融机构，如城市商业银行、城市信用社等，但不允许地方建立地区政策性金融机构。我们认为，随着社会主义市场经济的不断发展，构建地方政策性投融资体系，建立地方政策性金融机构有其客观的必然性。无论是从理论上来看，还是从国外的实践以及现实政策性投融资亟待解决的一些问题来看，构建地方政策性投融资体系都是十分重要的。
（一）建立地方政策性投融资体系的必要性
1.建立地方政策性投融资体系，是完善宏观调控体系、增强地方政府对经济调控能力的要求。改革开放以来，为了调动地方发展经济的积极性，中央把部分经济调控权逐步下放给了地方政府。与以往相比，地方政府对本区域经济发展拥有了更大的调控权。但总的来说，地方政府主要是省级政府还缺乏有效的、与社会主义市场经济体制要求相适应的经济调控手段，地方政府往往感到对本地区经济难以进行有效的调控管理，一些经济发展意图不能得到很好的贯彻实施，因而运用行政手段进行经济调控管理甚至直接干预经济活动仍然经常发生，使地方政府职能转换相对滞后。而建立地方政策性投融资体系，强化地方政策性投融资功能，是完善宏观经济调控体系、增强地方政府经济调控能力的重要途径。政策性投融资遵循非商业性原则，能够通过各种业务手段。纠正市场性、商业性的不足和偏差，直接、迅速、集中地体现或贯彻地方政府的经济社会政策。一个有效的地方政策性投融资体系，既能较好地配合地方政府经济社会政策目标，实现经济效益与社会效益相统一和资源配置合理化，又能够避免调控手段的行政化倾向，较好地体现市场经济的原则，发挥市场机制的优势，弥补市场机制在某些方面存在的缺陷，实现计划与市场的有机结合。因此，地方政策性投融资体系的建立及其规范有效运作，是社会主义市场经济条件下地方政府对地方经济实施有效调控管理的客观要求。
2.建立地方政策性投融资体系，是实施地区产业政策、促进产业结构合理化、高级化的需要。经过改革开放20年来的快速增长，各地区的经济总量都已达到相当的规模，都面临着结构调整的艰巨任务。各地区在全国统一的产业政策指导下，根据各地的实际，制定和实施科学合理的产业政策，调整优化不合理的产业结构，克服经济发展的“瓶颈”制约，不断提高产业的技术层次，对支撑一个地区经济的持续发展具有重要的战略意义。在这一过程中，地方政策性投融资体系由于其特定的优势和功能，可以扮演更为重要的角色，发挥更为重要的作用，成为地方政府产业政策最重要的执行载体，发挥其扶持重点产业，促进产业结构优化的特殊作用。
3.建立地方政策性投融资体系，是地方政府抑制“马太效应”、实现地区经济社会协调发展的重要手段。由于自然、历史和现实的种种原因，我国各地区经济和社会发展严重不平衡。即使是在一个省域内，不同地区间经济发展的水平也存在着很大的差异。而且，在市场经济体制条件下，由于市场机制的某些缺陷与不足，使得“富者更富，穷者更穷”的“马太效应”更加明显。如在金融领域中，商业性金融往往在市场利益机制作用下，以实现利润最大化为目标，在选择信贷投向时，哪里资金收益高，资金便往哪里流，使得资金不断流向效益高的地区，这在客观上促进资源相对全速合理配置的同时，也表现出它的局限性，即相对落后的地区会得不到或不易得到所需的资金，甚至还会出现资金逆向流动的现象。这是“马太效应”更趋明显的重要原因。建立地方政策性投融资体系，可以对市场机制引导下的资金流向起逆向调节作用，促进落后地区加快发展，尽可能缩小地区间发展水平的差距，逐步实现地区经济社会的协调发展。
4.建立地方政策性投融资体系，是投融资体制改革后地方政府履行所承担投资职责的要求。随着投资体制改革的不断深化，政府在投资活动中的地位和作用发生了很大的变化，表现在政府直接投资范围大大缩小，逐步从大量的竞争性投资中退出，而主要承担基础性、公益性项目的投资责任。其中中央政府只承担全国性或跨地区、跨省市的重大基础设施项目，而地区性基础设施项目投资主要由地方政府来承担。因此，相比之下，尽管地方政府退出了部分竞争性项目的投资，但同时由于中央政府相对缩小了在地方的投资，再加上长期以来各地区在基础设施、基础产业等方面的欠债，以及区域经济社会加快发展对基础设施建设的更高要求，使地方政府在基础性项目投资方面的任务更重、压力更大。
另一方面，地方政府能够用于基础性投资项目的资金筹措渠道、资金来源却相对减少：一是中央主要是各部门、国家专业投资公司原来用于支持各地区进行基础设施建设，发展基础产业的投资由于强调了地方政府在这方面的责任而有所减少。一个地区能够列入部级重大建设项目的数量很少，绝大部分是地区性的、为本地区发展服务为主的基础设施项目。这些项目在投资体制改革前还能从中央争取较多的投资资金，投资体制改革以后，这部分资金来源减少，有的来源渠道已被限消；二是国有各商业性银行地方分支行政策性业务逐步分离出去以后，原来用于支持各地区进行政策性投融资的资金来源随之减少甚至取消，这部分资金或集中由国家政策性金融机构掌握营运，或转向商业性经营；三是财税体制改革的基本出发点之一，是提高中央财政收入在整个财政收入中的比重，增强中央政府的财政调控能力，而地方对财政手段的运用能力则表现出相对不足，在很多情况下基本上是吃饭财政，能够用于投资建设的财力十分有限，根本难以满足地方政府对基础性、公益性项目的投资要求。总之，投资、金融、财税体制改革后，地方政府所承担的投资责任与地方政府所以能调控的用于基础性、公益性项目投资的财政资金和政策性资金不相适应，因此，建立地方政策性投融资体系是投资、金融、财税体制改革后，中央与地方投资责任、政策性与商业性投融资关系发生变化所提出的客观要求。
5.建立地方政策性投融资体系，是进一步深化金融体制改革、完善全国政策性投融资体系的要求。通过这些年的改革，我国的金融体系从总体上已初步实现了政策性业务与商业性业务相分离，但国有商业银行仍承担着不少政策性金融业务，特别是地方政府仍然通过某些形式，要求国有商业银行继续承担一定的政策性投融资职能，商业银行的正常经营业务会受到地方政府政策不同程度的“影响”，从而也制约了国有商业银行真正向商业银行的转变。其中的重要原因是全国的政策性投融资体系尚不健全，作为一个完整的政策性投融资体系或系统，还缺乏有效的地方政策性投融资体系这一部分。虽然国家农业发展银行在各地都设立了分支机构，国家开发银行最近也在各省市设立了分支机构，但其功能作用还远不能满足地方政策性投融资的需要。因此，建立地方政策性投融资体系不仅是弥补国家政策性投融资体系的不足，构建中央与地方各有分工、互相补充的完整的政策性投融资体系的需要，也是进一步深化金融体制改革，完善与社会主义市场经济相适应的金融体系，推动金融市场进一步发展的要求。
（二）地方政策性投融资体系的功能特征与作用
地方政策性投融资体系是以银行经营活动原理与方式实现地方政府政策目标的特殊的投融资体系，其职能定位在于弥补商业性投融资空隙和市场机制缺陷，它同时具有财政与金融两种特性，兼备财政与金融两种功能。在一定意义上，它执行地方政府经济政策的过程就是其代表地方政府对经济进行干预调节的过程。具体说，地方政策性投融资体系的主要功能与作用有：
1.政府引导功能。地方政策性投融资体系是地方政府对经济进行调控管理的一个重要工具。它通过特定的政策手段，能够以较少的资金带动和引导大量的社会资金按照政府的政策意图进行投资。地方政府可以利用政策性投融资体系的这一功能，引导社会资金投向一些期限较长、风险较大，从而商业银行或民间资金不愿进入的投资领域。
2.补充地方财政功能。地方政策性投融资体系是以财政支持为背景，通过财政与金融有机结合的政策性投融资活动，既体现财政资金的无偿分配功能，又可以利用金融手段提高资金的有效性和效益性，实现单靠财政本身难以完成的社会经济目标，因而可以起到“第二财政”的作用。
3.收益补偿功能。地方政策性投融资体系通过政府财政等手段支持，资金成本较低，可以以低于市场资金成本价格提供项目建设需资金，从而能够对一些投资回报较低，收益水平低于市场平均水平的项目投资给予收益补偿，使投资主体的投资收益能够达到一定的水平。
4.降低风险功能。由于地方政策性投融资体系拥有比较雄厚的资金实力和较强的风险承受能力，因此，对于一些风险较大的项目，地方政策性投融资的参与，能够降低或分散项目本身以及项目其他投融资主体的投融资风险，从而引导更多的社会资金参与风险投资，促进技术风险、市场风险较高的开发项目取得成功。
5.提高信用功能。地方政策性投融资体系以地方政府强有力的支持为后盾，在一定程度上代表了地方政府的信用，因此，对于一些新设立的或经济实力较弱，信用等级不高的投融资主体，地方政策性投融资的参与，可以弥补其在信用方面的不足，提高在市场上的信用程度，有利于吸引社会资金共同参与项目的投融资，避免因为信用不足对其发展的束缚和制约。
6.延伸期限功能。由于地方政策性投融资体系拥有长期的、稳定的资金来源，因而地方政策性投融资体系可以为一些建设周期和投资回收期限较长的项目提供长期资金，而且，可以以此吸引部分社会短期资金使用长期化，起到延伸短期资金使用期限的作用，促使更多原来分散的、短期的资金集中投入到期限较长的项目中去。
二、建立地方政策性金融机构的基本原则与框架
要建立地方政策性投融资体系，从长远来看，必须建立地方政策性金融机构，这是克服现行政策性投融资诸多不足与弊端，构建地方政策性投融资体系的不可或缺的重要方面，也是其核心与关键。可以说，如果没有一个地方政策性金融机构，地方政策性投融资就不可能形成一个完整、有效的体系。虽然从目前的政策条件来看，建立地方政策性金融机构难度很大，而且一些地方银行如海南发展银行由于种种原因而被关闭但并不能由此否定建立地方政策性金融机构的必要性和重要性。
（一）建立地方政策性金融机构的基本原则
从政策性投融资体系的运行机理出发，建立地方政策性金融机构必须遵循若干基本原则：
1.组建行为的政府性。从某种意义上讲，政策性投融资机构都是政府的投融资机构，由政府出资创设或控股。因此，组建地方政策性金融机构必须是政府行为，由地方政府出资，以地方政府作后盾，与地方政府机构具有密切的特殊联系。这种联系首先最集中具体地体现在地方政策性金融机构与地方财政的关系上，通过建立财政与金融有机结合的多种形式，形成无偿资金有偿使用的机制。其次，组建行为的政府性还体现在组建手段的行政性上。在组建过程中通过地方政府的行政手段协调各部门的利益关系，保证地方政策性金融机构按照政府的要求设立，并由地方政府确定政策性金融机构的负责人。
2.经营目标的不盈利性。从政策性金融机构执行政府经济政策职能看，政策性金融机构与商业性金融机构以市场原则从事盈利性经营活动不同，它必须从政府的角度和社会公共利益出发，并按政府的经济政策意图从事政策性投融资活动，以贯彻实施地方政府区域经济发展与产业政策为主要职能和任务，通过优惠的利率、贷款期限和融资条件对政府支持发展的产业、项目提供资金支持。地方政策性金融机构作为地方政府实施其经济政策的工具，主要是通过政策性的投融资行为以贯彻地方政府对经济和社会中长期发展的方针政策或意图，从而在地区经济发展的整体和长远利益上发挥作用，并不以盈利为经营目标。当商业性金融机构在按市场原则进行资源配置不能解决问题或作用失效时，政策性金融机构就依据非商业性原则，以特定的投融资手段对社会资源进行逆向配置，以政府特殊职能机构的身份，既面向市场，又超越市场法则进行运作，通过非盈利的或者是低盈利的投融资活动，实现地方政府赋予政策性金融机构的任务和目标。
3.服务对象的特定性。地方政策性金融机构的服务对象是根据地方政府经济政策目标和具体项目在经济社会发展中的作用、项目的性质、对项目投资收回及回报等的要求决定的。现行投资项目基本上划分为基础性项目、公益性项目和竞争性项目。对这三类项目，地方政策性金融机构都可以涉及，但侧重点是不同的。
基础性项目，主要是基础设施项目，是政策性金融机构服务的重点。这类项目由于投资规模大，建设周期长，项目建设以社会效益为重，虽然可以收回投资，但项目投资收益通常低于市场平均水平，投资回收期限相当长，需要政府通过政策性投融资进行建设和发展。
公益性项目，有两种情况，一种情况是项目本身无直接投资收益，项目投资完全不能收回的纯社会公益性项目，如科学、文化、教育、体育设施等；另一种情况是有一定投资收益，但只能部分收回投资的公益性投资项目，如相对落后地区的公路建设等，这种情况投资项目的投资资金一般多渠道筹措，除了无偿的财政性资金以外，还需要部分有偿的银行贷款等。这两种情况的公益性投资项目，严格地讲，基本上属于财政支出功能，不是政策性投融资范围。但随着一些社会事业向产业化方向发展，不少项目投资都要求逐步收回投资，甚至有一定的投资回报。因此，象这类公益性的项目也可以包括在政策性投融资范围以内。总的可以这样划分，即如果项目所用资金没有收回的要求，则属于政府拨款对象范围；如果项目资金需要回收的，则属于政策性投融资范围。
竞争性项目，一般通过市场机制完成投融资活动，不是政策性投融资的重点，但也不完全排除在外，如高风险、高回报的高新科技产业项目，重大技术改造项目等，通过市场机制筹措项目投资所需资金比较困难，需要政府通过政策性投融资予以支持。而一般能获得市场平均利润的竞争性项目，在市场机制作用下能够筹措投资所需资金，不列入政策性投融资范围。
在实际运作过程中，地方政策性金融机构服务对象的范围，可以根据不同的经济发展阶段、不同地区经济发展水平的差异、以及具体情况条件不同而有所不同。
（二）地方政策性金融机构的组建
1.地方政策性金融机构设立。我们设想，地方政策性金融机构只在省一级设立，而且只设综合性的一家，直属省政府，在一定的时候也可以在市地一级设分支机构或办事处，主要任务是按照国家有关政策，为地方经济社会发展提供长期、稳定、低息的资金来源。可以冠以发展银行或开发银行名称，设立的途径可以选择一家现有的省级政策性投融资机构如省财务开发公司作依托进行改造组建，也可以另起炉灶重新组建。内部机构按照地方政策性投融资的重点，如农业开发、基础设施、中小企业、高新技术产业、贫困山区和海岛开发等设立若干业务部门。
这种地方政策性金融机构与国家政策性金融机构以及在地方的分支机构在行政上互不隶属，共同接受中央银行的监管，在投融资运作上则可以相互补充、相互合作，共同参与对政策性项目的投融资，增强政府通过政策性投融资对经济发展的调控和调节能力。
2.地方政策性金融机构的资金来源。资金来源是政策性金融机构建立和进行政策性融资的关键，这里包括两个部分的资金来源，一是建立政策性金融机构的资本金来源；二是政策性金融机构建立以后，除了资本金以外通过融资机制运作能够提供政策性投融资使用的政策性资金来源。我国的金融市场还不够发达，规模有限，作为地方政策性投融资机构，要从金融市场上筹措足够的资金难度较大，另一方面，地方财政基本上是吃饭财政，主要通过财政来筹措政策性投融资所需资金也不现实，因此，政策性投融资的资金来源应坚持多渠道、多方面筹措的方针。
（1）地方政策性金融机构的资本金来源。一种方案是由地方财政一家出资。在组建初期根据财力可能一次性注入一部分，以后逐年充实。可以考虑将财政预算用于基本建设的资金、预算内有偿用的资金、一部分预算外资金包括逐步收回的财政周转金作为其重要资金来源。另一种方案是通过股份制的形式，由省财政、现有主要省级政策性投资机构以及市地财政共同认股出资组建，筹措资本金，包括现有一些政策性投资机构这些年来投放出去尚未收回、质量较好的存量资产。这种方案的优势一是可以扩大资本金规模，增强地方政策性金融机构的实力，二是可以通过资本纽带密切地方政策性投资机构与金融机构的关系，有利于促进地方政策性投融资有机整体的形成。
（2）地方政策性金融机构存款资金来源。除了资本金以外，地方政策性金融机构还要组织大量的、长期稳定的、低成本的存款作为政策性投融资的资金来源。这是地方政策性金融机构能否成功运作、作用发挥大小的关键。从现实情况看，如果通过政府一定的政策手段，将地方政府及其部门能够调配但目前分散于各商业金融机构的政策性资金统一集中存放于地方政策性金融机构，那么地方政策性金融机构的资金来源是相当可观的。包括各种财政间歇资金、临时性调度资金、政府建立的各种建设基金（农业发展基金、水利基金、电力发展基金等等）、社会保险基金、住房基金、地方政府部门通过出借等形式有偿转让使用的资金、国家有关部门下拨的各种政策性资金。这些由地方政府及其部门所有或使用管理的资金通过地方政策性金融机构融通使用，一方面可最大限度地发挥这些政策性资金的政策性作用，另一方面有利于统一管理，改变目前不少政策性资金商业化运作的状况。这两年，国家通过清理整顿，试图通过财政专户存储加强对这块政策性资金的管理，但由于财政的功能及机构人员的局限，从实际情况来看，要真正管好难度很大，更不要说如何真正用好它，充分发挥它的政策性调控作用，造成地方政府拥有的资金资源的闲置。
地方政策性金融机构资金来源的还有一个方面是社会资金。政策性金融机构一般不直接吸收储蓄存款和企业存款，但在政策性资金来源不足，而且地方财政可以对贷款进行贴息的情况下，直接吸收部分成本相对较高的社会资金用于政策性投融资是一条重要的渠道。在政策条件允许的情况下，地方政策性金融机构还可向地方商业金融机构如城市商业银行、合作银行、城乡信用社等发行金融债券，这也是引导社会资金投向，增强地方政策性金融机构调控实力的重要途径。
（三）地方政策性金融机构的主要职能
地方政策性金融机构作为一种提供“准公共物品”的机构，主要职能应是在资金上支持政府的政策要求，具体表现在以下几个方面：
1.支持收益低的项目。在经济发展的初期阶段，基础设施通常收益较低，即使经济发展进入一个相对发达的阶段，也会存在一些商业利益较低但外部经济明显，社会效益较高的项目，这类项目只能有政策性金融机构来支持。
2.支持高风险科技投资。对于高风险科技项目，获得社会资金比较困难，或资金成本较高，通过政策性金融机构提供政策性贷款，可以克服风险科技项目产业化的障碍，促成更多科技成果向现实生产力转化，加快发展高新技术产业。
3.支持企业家创业。一般地，创业者在开发新事业时期，中小企业在发展初期，都有信用度不高的问题，获得商业性金融机构贷款难度和成本都较大，需要政策性金融机构给予支持。
4.支持贷款期限长的项目。对于投资建设期限和投资回收期较长，投资规模较大的项目，商业性金融机构通常会因各种原因，贷款积极性不高，或难以满足项目贷款规模的要求，需要政策性金融机构利用在贷款期限、规模等方面的优势，对期限长、规模大的投资项目提供资金支持。
5.为项目建设提供的稳定的资金来源。商业性金融机构的金融活动通常受到其资金来源松紧程度的左右，对于长期投资活动来说往往难以提供稳定的资金，政策性金融机构则可以提供必要的稳定资金。
（四）地方政策性金融机构的资金运作
按现行有关法规，银行不能直接进行实业投资，因此，地方政策性金融机构的资金运作主要以提供政策性贷款为主。这种贷款的政策性主要体现在贷款的利率相对同期商业银行要低一些，这部分利差一是通过降低资金成本解决，二是通过地方财政补贴解决。根据地方政策性金融机构承担的主要任务，贷款应以中长期固定资产投资贷款为主，同时也可提供部分优惠短期流动资金贷款，以满足不同的政策调控目标需要。
地方政策性金融机构发放贷款对象主要有三类：一类是政策性投资机构，一类是建设项目法人，还有一类是企业，其中前两类是发放的重点。政策性投资机构除了运用自有资金进行政策性投资外，在资金不足的情况下还可以向地方政策性金融机构审请政策性贷款，贷款规模和用途可以根据政策性投资机构所投项目来定，也可以由政策性投资机构统一运筹使用，不规定具体的投放项目，尤其是如果政策性投资机构是股份制的地方政策性金融机构的股东，就允许按出资额大小确定一定的政策性贷款规模，由政策性投资机构灵活掌握使用，不需进行严格的审查批准。建设项目法人贷款则根据项目建设的需要，除了项目自身的资本金外，可以向政策性金融机构申请政策性贷款，以弥补建设资金的不足。对企业的政策性贷款主要是一些需要政府支持的重点企业或困难企业的短期流动资金贷款，或是由于自然灾害对企业造成重大损失，通过发放政策性贷款，对企业恢复生产，减少损失进行支持。
政策性金融机构如何与计划及行业主管部门的衔接与协调是政策性资金运作的重要方面。计划及行业主管部门作为地方政府管理经济的综合部门，承担着对地区经济社会发展中进行中长期规划、产业政策制定、区域发展布局与经济综合协调和调节的重要职能，因此，它的意见和建议很大程度上也代表丁地方政府经济社会发展的意图和政策调控目标取向。地方政策性金融机构要真正成为地方政府调控经济的政策工具，必须与计划及行业主管部门建立一种职责分工明确、权力相互制衡、运作高效有序的分工协作关系。总的是，计划及行业主管部门确定地方政策性金融机构的资金投向，主要以计划及行业主管部门提出的项目为主，但政策性金融机构并不是完全的被动服从，可以对计划及行业主管部门提出项目建议，有权对计划及行业主管部门提出的项目决定是否提供政策性贷款，但无权自主确定项目。当然，对一些规模较小、期限较短的政策性贷款，政策性金融机构应该有权自己决定。在研究具体操作方案时可以再作具体明确的规定。
地方政策性金融机构如何与财政部门建立起一种规范、稳定的支持关系，是地方政策性金融机构有效地进行政策性投融资运作的重要保证。财政部门是地方政府掌握地方财力、安排地方政府财政支出的重要职能部门。地方政策性金融机构以地方政府作后盾，主要也就是以地方政府的财政支持作后盾，离开了财政的支持，地方政策性金融机构的建立和运作都会有很大的困难。地方财政对地方政策性金融机构支持的作用主要有以下几方面：一是建立地方政策性金融机构的资本金主要由地方财政出资，并根据财力可能逐步增加；二是为地方政策性金融机构筹措和提供政策性资金存款来源，包括财政部门自身的各种财政资金和由财政部门进行专户存储管理各种政府性基金；三是对地方政策性金融机构的资金运作直接提供财政支持，如对存贷利差进行财政补贴，对一些重要项目提供财政担保等。当然，地方政策性金融机构在得到财政部门支持的同时，也要接受财政部门的监督管理，一些重大投融资项目要按照一定的程序得到财政部门的认可和批准。
（五）政策性金融机构的监督管理
政策性金融机构与商业性金融机构有很大的不同，商业性金融机构在市场机制作用下进行资产运作，以安全性、流动性、效益性为原则开展业务，主要通过担保、抵押等自我风险防范手段并接受中央银行的监管以提高资产的安全性。政策性金融机构虽然不以盈利为目的，但对资产的安全性要求和风险防范与商业性金融机构是一致的，这是政策性金融机构生存和发展的基本前提条件，如何做到既较好地履行政策性金融机构特殊的职能，贯彻地方政府经济社会发展政策和意图，注重社会效益，同时又要防止出现大量的死帐坏帐，保证资产的安全，并努力保值增值，这是地方政策性金融机构面临的最大困难。这就要求建立一套区别于商业性金融机构的特殊的有效的风险防范机制，即除了政策性金融机构自身对风险进行防范，接受中央银行必要的监管以外，还必须建立一个有效的监督管理体系。
对地方政策性金融机构监督管理应当由地方政府专门设立的管理委员会或小组承担，委员会或小组负责人可由地方政府领导担任，成员由地方政策性金融机构和计划、财政、审计等部门领导组成。该委员会或小组的主要职责：一是对地方政策性金融机构的资产质量进行及时的监控，检查地方政策性金融机构是否有违规运作的情况，政策性金融机构必须定期或不定期地向委员会或小组报告资产运作情况及风险程度；二是对一定规模以上的重大项目进行事前风险评估，并决定是否同意融资以及融资的规模、期限、方式等；三是对一些已经形成的呆账或坏账，研究提出财政支持或核销的办法、途径；四是考核评价地方政策性金融机构的经营业绩，研究提出未来一个时期政策性金融机构投融资的重点。在这过程中，不能把政策性金融机构承担政策性项目所必须付出的代价和损失与政策性金融机构资产的安全对立起来。既不能因为强调资产的安全而抛弃了政策性金融机构的本意，又不能因为政策性金融机构的特殊职能而忽视资产的风险。要在保证资产安全的条件下，最大限度地发挥政策性金融机构的特殊作用。
三、加强地方政策性投融资的对策与建议
建立以地方政策性金融机构为中心的完善的地方政策性投融资体系需要一个较长的过程。在目前条件还不具备的情况下，可以先对现行的地方政策性投融资体系进行改造、规范和完善。这一方面是为今后建立地方政策性金融机构创造条件，积累经验；另一方面可以尽可能克服一些现行政策性投融资存在的弊病，更好地发挥现行地方政策性投融资在地方经济社会发展和地方政府调控经济中的重要作用。
（一）充分发挥国家三大政策性银行及其分支机构为地方经济服务作用
在目前情况下，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行是地方政策性投融资重要力量，尤其是政策性银行贷款的主要资金来源，虽然对这一块资金，地方政府没有主动的调控权，但政策性调控的目标以及资金的投向是与地方政府调控意图一致的，地方政府应充分利用它为本地区经济社会发展服务。一是要争取尽可能多地在地方设立分支机构。目前，除了中国进出口银行以外，国家开发银行、中国农业发展银行在地方已设立分支机构，但国家开发银行还主要只是在省一级设立机构，这虽然与以前不在地方设立机构相比要有利得多，但还要争取增设新的分支机构，特别是在一些基础建设项目较多，经济比较发达的市地；农业发展银行也要进一步完善县市一级机构，理顺业务关系。二是要千方百计增加政策性贷款来源。除了国家政策明确的政策性贷款业务如粮食等重要农产品收购资金以外，其他可以争取的政策性贷款要积极争取，特别是国家开发银行的项目资金贷款，在项目立项、贷款规模、资金安排等方面要争取国家有关部门和国家开发银行的支持，争取更多的政策性贷款投向地方基础设施、基础产业项目，投向老少边穷地区和海岛的经济开发。
（二）充分发挥现有地方政策性投资机构的作用
地方综合性和各类专业性投资公司是前几年地方政府政策性投资的主体，也是今后一个时期继续发挥作用的重点，但由于这些投资机构普遍存在比较多的问题，必须进行完善、规范、调整、改造，以适应新的条件下地方政府赋予的政策性投资职责的要求。
1.健全地方政策性投资主体。对现有的政策性投资机构的设置，要根据地方政府在市场经济条件下政策性投资的需要进行调整，加强少数综合性政策性投资机构的功能，归并、撤销一些过于专业化、政策性投资业务不足的投资机构，根据需要在一些新的政策性投资的领域，设立若干新的地方政策性投资机构。如教育产业投资公司。把原来政府对教育特别是高等教育作为完全是一种公益事业进行财政无偿投资，转向把教育作为政府重点扶持的产业进行政策性投资，并引导社会资金投向教育产业。再如高新技术产业风险投资公司。虽然它不能替代市场化运作的风险投资机制，但政府通过政策性投资机构对一些发展潜力大的高新技术企业进行政策性投资，是地方政府扶持本地区高新技术产业发展的重要手段。
2.改造现有政策性投资机构。首先，要进一步明确政策性投资机构的政策性投资职能，进而明确政策性投资机构的经营目标，即主要是贯彻执行政府的政策意图，不以盈利为目标，改变目前政策性投资机构兼业化，政策性目标不断趋于弱化，而过于追求盈利目标，并由此而带来的一系列弊病。其次，要改革政策性投资机构的企业制度，转变经营机制。目前一些政策性投资机构是全民所有自收自支的事业单位，这与市场经济条件下政策性投资主体的要求不相适应。要按照现代企业制度的要求，依照《公司法》把这些政策性投资机构改造成为国有独资公司，建立起既能较好履行政策性投资职责，又能有效防范投资风险的经营机制。
3.增强政策性投资机构功能。一是要盘活政策性投资机构的资产存量，对一些不良资产该剥离的要剥离，能够转让变现的要尽可能变现，提高政策性投资机构的资产质量，增强投资实力；二是对前些年作为政府政策性投资重点的一些领域或项目，如基础原材料等，由于现在情况已经发生很大变化，应不再作为政策性投资的对象，原来的投资要通过适当的途径逐步收回；三是投资方式要更多地采取控股、参股的形式，以引导社会资金参与政策性投资。对原来以借款等形式给一些政策性项目融资，现在又难以收回的，可以采取债权转股权的形式，一方面减轻项目企业的负担，另一方面有利于盘活资产收回投资；四是要更多地运用资本经营的方式，促进资产保值增值，增强投资机构进行政策性投资的功能和实力。
4.加强对政策性投资机构的监督管理。由于政策性投资的主要目标是贯彻执行地方政府的政策意图，投资项目不能完全自主选择确定，而是很大程度上由政府有关部门提出，因此，首先，要明确政策性投资机构与政府有关部门各自应承担的责任，特别是对重大政策性投资项目，决策前政策性投资机构与政府有关部门要共同对项目可行性进行全面的评估。如果项目自身投资难以收回，但考虑社会效益政府部门认为项目是必要的，就应明确通过财政补贴或其他途径进行补偿；如果经过共同评估，按照不以盈利为目的，项目投资是可以收回的，但在投资过程中由于种种原因，使投资难以回收，或项目没有发挥应有的作用，政策性投资机构就应负相应的责任。其次，审计、财政等部门要加强对政策性投资机构资产质量、政策性项目投资的考核、审计、监督和检查，及时发现问题，及时研究处理办法，尽可能提高政策性资金的使用效益，提高政策性项目的成功率，提高政策性投资机构的资产质量。总的是不能因为项目的政策性资金、投资的性质和政策性项目决策过程的特殊性而使投资风险失去控制，出现大量的死账、坏账。
（三）进一步拓宽政策性投融资的资金来源
要充分发挥现有地方政策性投融资的作用，很重要的一个方面是增加政策性资金来源，增强政策性投资主体的资金实力。除了运作用好现有的资金以外，进一步拓展地方政策性投融资其他资金来源渠道：
1.预算内财政资金要努力扩大投入政策性投融资的规模。随着计划、投资体制的改革，财政的直接投资范围已大为缩小，但财政的建设性和政策仍发挥着不可替代的作用。财政资金是地方政策性投融资体系有效运作的基本保证。随着经济的发展，地方财力的增强，在保证经常性财政支出的条件下，应逐步增加地方财政资金用于地方政策性投融资，用于补充政策性投资机构的资本金，或用于一些新的重大政策性投融资项目。特别是“费改税”后，政府性基金收入转人预算内收入的这部分资金，主要仍应作为政策性投融资的资金来源。
2.依托政策性投资主体，实现政府性专项基金的滚动增值。作为税收体制改革的深化，为进一步规范政府收入行为，强化以税收方式参与国民收入分配和再分配的力度，弱化规费收入的作用，国家将实行“费改税”的改革，除允许地方政府保留必要的规费收入外，将适时开征一些新的税收。同时，为减轻企业负担，各级政府都大力清理整顿各种收费。在这种情况下，增设新的政府性专项基金种类显然不太合适，通过新的基金扩大政策性投融资资金来源可能性不大。但通过有效运作和灵活经营，增强现有政府性专项基金的实力仍大有可为，通过投资开发、强化经营、加强管理以及利用间歇资金的周转，使基金得到滚动增值，从而增强政策性投融资的资金实力。
3.努力拓展地方政策性投融资新的资金来源。千方百计地吸纳其他各种社会资金，将其纳入政策性投融资运作的轨道，是解决地方政策性投融资资金来源的重要途径之一。现在可以考虑的，一是沉淀的社会保险基金。随着我国社会保险体系的初步建立与日臻完善，各类社会保险项目统筹基金如养老保险基金、企业职工失业保险基金等，资金规模已相当可观，由于这些基金结余较多，很大部分成为沉淀资金。对这部分具有中长期性质的资金，可以通过发行债券等形式将其吸纳进来，作为政策性资金来源。二是通过股权和债券形式筹集政策性资金。通过组建股份公司并向社会公开发行股票和上市交易，广泛吸收社会资金。
（四）不断完善地方政策性投融资的方式和手段
在地方政策性金融机构没有建立以前，可以通过财政贴息和组建担保机构的方式引导社会资金，发挥政策性投融资的调控作用。
政策性金融机构的功能范文4
关键词：农业政策性金融；商业化转型；博弈
文章编号：1003-4625(2010)05-0042-04
中图分类号：F830.31
文献标识码：A
一、引言
中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，自1994年成立至今业务范围经历了两次大的调整。第一次是在1998年，国务院为解决农民卖粮难问题，决定实行以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革，要求中国农业发展银行专门负责粮棉油等主要农副产品收购资金的封闭管理工作，其业务范围由全方位信贷支农转变为只办理粮棉油等主要农副产品的储备、收购和调销贷款。第二次是在2004年，国务院在第57常务会议上同意了中国人民银行的意见，要求中国农业发展银行根据粮食流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围，并要求严格区分政策性业务与商业性业务，两类业务要分类管理，分别考核。根据此次会议精神和以后几年的中央1号文件，中国农业发展银行向中国银监会申请并经其同意后开办了农业产业化龙头企业贷款、粮油加工企业短期贷款、农业小企业贷款、农业科技成果的转化和产业化贷款、农业综合开发贷款、农村基础设施建设贷款、农业生产资料贷款、农村流通体系建设贷款和县域城镇建设贷款等信贷业务。这些业务被定位为商业性业务，中国农业发展银行自主经营、自负盈亏，按照市场化原则经营。截至2008年末，商业性业务已占中国农业发展银行贷款总额的26.22％。
农业政策性金融机构在经营政策性业务的同时又经营商业性业务，今后到底应朝哪个方向发展，即坚持政策性还是步国家开发银行后尘向商业化转型，或是长期混合性经营?政府及其相关部门是将农业政策性金融机构目前的混合性经营规范为专营政策性业务，还是漠然处之，顺其发展。对这些问题，官方至今尚无明确的表态。2007年年初的全国金融工作会议提出“首先推进国家开发银行改革，按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作”，“中国进出口银行和中国农业发展银行也要深化内部改革，为进行全面改革创造条件”。同时也提出：“从我国国情和现实情况看，体现国家战略、支持经济社会全面发展，还需要有政策性金融业务和政策性银行。”中国人民银行接受国务院委托，研究农业政策性金融改革问题。因此，中国人民银行的态度可在一定程度上代表政府意图。2008年8月，中国人民银行总行向各分行下发了《关于进行农业发展银行商业化转型与发展调研的通知》，目的是“探索农发行商业化转型与改革的最优路径，提出有参考价值的政策建议”。可以看出，人民银行的态度是倾向于商业化转型。就此问题，我们可以采用博弈论的方法通过分析博弈各方的行为进行研究。
二、利益集团和博弈框架
(一)利益集团
本文所称利益集团，首先是农业政策性金融运行中的行为主体，这一行为主体为了自身的利益，通过自身的努力，采取一定的手段，来影响其他行为主体的行为，从而改变农业政策性金融的运行机制，实现商业化转型。显然，农业政策性金融机构商业化转型中的利益集团包括三个：政府、政府有关部门(主要是指中国人民银行和中国银监会)和农业政策性金融机构(指中国农业发展银行)。政府代表人民利益和国家利益，是农业政策性金融制度的供给主体，在农业政策性金融运行中起决定性作用，它往往按照理性原则权衡制度供给成本和收益，然后实施恰当的制度供给行为。政府有关部门作为政府的管理机构，在贯彻政府意图的同时不可避免地会考虑部门自身的利益，如部门利益与政府利益发生冲突，就有可能会牺牲政府的利益，维护部门自身的利益。因此，政府有关部门在农业政策性金融运行过程中，也会按照理性原则权衡商业化转型对其自身带来的收益和所付出的成本，以此为基础向政府提供农业政策性金融改革和发展的政策建议。农业政策性金融机构是农业政策性金融制度的需求者，同时也是农业政策性金融产品的供给者，还是政府及其有关部门的考核对象，在农业政策性金融运行中，同样会基于理性原则权衡收益和成本，在执行政策和维护自身利益之间进行比较，并倾向于以自身利益为主、执行政策为辅。
需要指出的是，农业政策性金融产品需求主体虽然既是制度的需求者又是产品的需求者，在农业政策性金融运行中也是一个重要的行为主体，能够对产品的供给起到一定的引导作用，对制度的变迁起到一定的诱致作用，但对于农业政策性金融机构的商业化转型，作用和影响甚微。这是因为这些需求主体本身是弱势群体，没有话语权，没有相应的法律地位与诉求权利，它们没有与农业政策性金融机构形成契约式的权责利对应关系，即使业务范围内扶持的对象没有得到应有的信贷支持，也不会与农业政策性金融机构形成法律诉讼关系。因此，众多的农业政策性金融产品需求主体形不成农业政策性金融机构商业化转型中的利益集团。
(二)博弈的框架
农业政策性金融机构商业化转型的博弈是一个复杂的过程，是上述三个利益集团相互作用、相互影响和相互制约的过程。但为便于分析和论述，本文采用“两两博弈”方法将其划分为三个博弈：一是农业政策性金融机构与政府之间的博弈，二是农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈，三是政府有关部门与政府之间的博弈。
博弈的前提条件：一是假定所有参加博弈的利益集团都是有限理性的，即都追求自身利益的最大化，但同时都不具备完全的计算能力。二是假定博弈各方都是博弈的决策主体和策略的制定者。三是假定三个博弈都是完全信息状态下的静态博弈。
三、各利益集团之间的博弈
(一)农业政策性金融机构与政府之间的博弈
1 博弈模型
农业政策性金融机构与政府之间的博弈模型如图1所示。博弈的基本要素包括：第一是局中人，即农业政策性金融机构和政府。第二是策略集合，农业政策性金融机构的策略集合是坚持政策性与商业化转型。政府的策略集合是按政策性方向规范农业政策性金融机构和不予规范。第三是效用或称支付。图1各栏中左侧的字母或数字为政府的效用或支付，右侧的字母或数字为农业政策性金融机构的效用或支付。
2 理性假定
农业政策性金融是政府用以弥补农业和农村领
域金融资源配置中市场失灵的手段，是政府用以提供准公共金融产品的工具，所以政府希望农业政策性金融机构坚持政策性方向，与商业性金融形成互补关系，实现良性协调发展。而不愿看到农业政策性金融机构商业化转型，减少农业政策性金融产品的供给，增加商业性金融产品的供给，与商业性金融之间发生业务交叉，产生竞争摩擦，增加金融体制改革的成本。在此假定下，如农业政策性金融机构坚持政策性方向，则政府是受益者；反之，如农业政策性金融机构商业化转型，则政府的利益将受到损失。
农业政策性金融机构虽然在功能作用上和职能定位上不同于商业性金融机构，但它毕竟是金融机构，是金融机构必然讲求盈利，除非中国政府能像日本政府那样不要求它盈利，恰恰中国政府的有关部门并没有考虑它的政策性因素，设置不同于商业性金融机构的绩效考评指标体系，建立适当的利益补偿机制，而是将它视同商业性金融机构进行绩效考评，重视利润指标。所以，农业政策性金融机构为证实自己的经营业绩，不可避免地也会有追求利润的愿望，只不过与商业性金融机构在追求的程度上存在差异而已，甚至没有差异。事实上，中国农业发展银行近几年设置的7项内部经营绩效考评指标中有5项以利润为核心或指向利润。因此，农业政策性金融机构为提高盈利水平，在动机上有突破政策性框架困囿，积极开办商业性业务，并向商业化转型的激励和冲动。再者，农业政策性金融机构实行财务收支两条线的核算模式，财务开支受财政部核定指标的严格限制，不能向商业性金融机构那样根据经营情况和利润水平灵活掌握。尤其是对于职工的薪酬福利要按事业单位进行管理，受到双重控制，即工资总额受国家人力资源与社会保障部的控制，工资总额占费用指标的比例还要受财政部的控制，致使职工的薪酬福利远远低于商业性金融机构，造成大量的人才流失。因此，农业政策性金融机构为争取内部福利，也有商业化转型的内在动力。
3 博弈过程
当政府按政策性方向规范农业政策性金融机构(即选择规范)时，若农业政策性金融机构选择坚持政策性，则其将有效发挥功能作用，政府可得到效用x(x>0)，同时政府须付出规范成本X(X>0)，因此政府可获得的总效用为X-X。农业政策性金融机构自身的利益将会受到损失，其支付为－c(c>0)。
当政府按政策性方向规范农业政策性金融机构(即选择规范)时，若农业政策性金融机构选择商业化转型，则难以发挥应有的功能作用，政府将寻求新的改革方案，建立新的农业政策性金融机构，但若绩效考评机制和财务管理规定不改变，新的农业政策性金融机构将来也会选择商业化转型，政府为此将发生支付－x(x>0)。农业政策性金融机构将付出阻挠改革的成本，其支付为－a(c>a>0)。
当政府不对农业政策性金融机构进行规范(即选择不规范)时，若农业政策性金融机构自愿选择坚持政策性，则政府可不必付出规范成本即可得到农业政策性金融机构坚持政策性的好处，政府获得的效用为x。农业政策性金融机构自身的利益也将会受到损失，其支付为－b(b>0，b≈c)。
当政府不对农业政策性金融机构进行规范(即选择不规范)时，若农业政策性金融机构选择商业化转型，其业务范围和信贷支持对象按商业化趋势发展，政府不用付出规范成本，也得不到规范所带来的收益，即政府的效用或支付为0。农业政策性金融机构的效用或支付也为0。
4 博弈结果
给定政府选择规范，商业化转型是农业政策性金融机构的占优策略；给定政府选择不规范，商业化转型也是农业政策性金融机构的占优策略。给定农业政策性金融机构选择坚持政策性，不规范是政府的占优策略；给定农业政策性金融机构选择商业化转型，不规范也是政府的占优策略。所以，政府选择不规范，农业政策性金融机构选择商业化转型是该博弈唯一的纳什均衡。
(二)农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈
农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈模型、理性假定、博弈过程和博弈结果，和上述其与政府之间的博弈类似，详细情况不再赘述。略有不同的是，政府有关部门是农业政策性金融机构的管理部门和监管机构，是具体负责金融体制改革的办事机构，除承担政府应当承担的国家责任外还要承担具体的办事责任，除考虑政府应当考虑的国家利益外还要考虑自身的部门利益，这些办事责任和部门利益有可能阻碍其不折不扣地贯彻政府的战略意图。具体到农业政策性金融机构是否应当商业化转型和是否应对农业政策性金融机构的经营范围进行规范的问题上，政府有关部门所权衡的收益和成本与政府相比可能存在一定的差异，这种差异具体表现为某种方案所带来的收益可能比政府的少些，所付出的成本可能比政府的多些，具体到博弈模型中就是X可能比政府的小些，X可能比政府的大些，x可能比政府的大些。但这个差异不影响博弈的结果，同样，政府有关部门选择不规范，农业政策性金融机构选择商业化转型是该博弈唯一的纳什均衡。
(三)政府有关部门与政府之间的博弈
从法理上可以这样认为，政府有关部门与政府之间是一种特殊的委托关系，它们的利益和责任在大方向上是一致的，只是政府有关部门在办理政府交办的事务时，要另外承担一些具体的办事责任，要另外考虑一些部门自身的利益，但是不会因此而与政府相对立。所以，他们之间的博弈本身是弱性博弈，本不必单独提及。但是，农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈所产生的纳什均衡状态，会使二者结成事实上的“联盟”，共同与政府进行博弈，会强化农业政策性金融机构与政府之间的博弈结果。
四、结论及政策建议
通过上述博弈分析，可以得出结论：在政府及其有关部门不改变现行对农业政策性金融机构的绩效考评机制和财务管理规定的情况下，农业政策性金融机构将必然转型为商业性金融机构。当然，转型后的机构可能兼营农业政策性金融业务，但是随着商业性业务比重的不断提高，农业政策性金融的补充、扶持等功能作用的发挥程度将令人担忧。
然而，当前我国的农业和农村还十分落后，农民还很不富裕，农业和农村金融领域市场失灵的地方还很多，需要农业政策性金融扶持的弱势群体规模还很大，政府财政的实力还不够强大，农业政策性金融功能作用发挥的空间还很大，农业政策性业务范围还应进一步拓宽，还需要一个金融机构专门从事农业政策性金融业务。即使像美国、日本这样发达的国家，都还设置了不兼营商业性业务的专门的农业政策性金融机构。因此，我国农业政策性金融机构商业化转型不可取。
为妥善解决农业政策性金融机构商业化转型问题，建议政府借鉴国外的成功经验，完善我国的农业政策性金融运行机制，具体可从以下几个方面着手：
第一，制定农业政策性金融法律法规，明确农业政策性金融的法律地位、职能定位、组织机构、资金来源、资金运用、经营管理、利益补偿、政府监管、绩效考评等相关内容。只有这样，农业政策性金融机构和政府有关部门才能依法办事，减少经营管理的盲目性和监督管理的随意性。
第二，围绕农业政策性金融的职能定位，针对不同时期农业和农村经济的发展情况、金融市场的发育状况和农业政策性金融产品的需求情况，适时调整农业政策性金融的业务范围。当前，应当进一步拓宽业务范围，把对农业生产领域和对贫困人群、贫困地区的信贷支持纳入其中，以充分发挥农业政策性金融的补充和扶持功能。
第三，建立利益补偿机制，促进农业政策性金融的可持续发展。政府应当根据农业政策性金融机构信贷资金的投放情况和信贷风险状况，合理测算资本金数量，及时补充注入资本金。具体可采取直接列入中央财政预算、税后返还、利润转增等方式解决。同时，政府应对农业政策性金融机构给予一定的营业税和所得税优惠，并适当提高税前计提拨备的比例。
政策性金融机构的功能范文5
从一般意义上来说，政策金融主要指的是公共部门所从事的金融活动，是与民间金融相对应的。由于发展中国家与发达国家的政策金融在目标、手段、规模、运作方式等各个方面的显著差别，政策金融的涵义也有所不同。
许多发展中国家(经济体)都把政策金融当作一个重要的经济手段而加以运用，但是效果差异很大.日本、韩国、台湾、新加坡等比较成功，而拉美、南亚的许多国家都失败了。在这些有限的成功者之中，韩国的政策金融最为特殊。在韩国，政策金融成为了其经济发展的极为重要的杠杆，它与韩国的产业政策、发展战略、企业模式等融为一体，共同支撑了韩国高速的经济增长，制造了“汉江奇迹”。但是它的实施也带来了韩国经济结构性、体制性的顽症，以致韩国在97年的东亚金融危机中一败涂地。因此，研究韩国经济发展中的政策金融是一个重要而又复杂的问题。
一、韩国的政策金融
(一)韩国政策金融的内容、作用及特点
韩国的政策金融包括三个方面：一是政府控制金融系统；二是政府控制利率；三是通过金融机构向特定产业以优惠条件贷出资金。
1.韩国政策金融的内容及作用
韩国的政府主导型的市场经济体制始于朴正熙政权的建立，朴正熙高度重视国家对金融部门的控制，认为金融应该作为政府手中的得力工具推动经济增长，于是通过一系列措施建立了“官治”金融体系，政府不但控制了政策制定权及金融监管权，而且在实际上控制了大部分的储蓄存款，这使政府在实施政策金融时具备了雄厚的物质实力，见表1。
表1韩国政府金融机构储蓄占总储蓄的比例(%)
时间
政府或邮政
储蓄机构
国有商业银行和
专业银行
总计
1971—1975年
4.8
80.7
85.5
1976—1980年
1.0
80.0
81.0
1981—1985年
2.2
57.9
60.1
1986—1990年
1.1
32.1
33.2
资料来源：《东亚奇迹——经济增长与公共政策》(世界银行政策调研报告)中国财政经济出版社，1995，第191页。
利率是重要的金融杠杆，韩国政府自然要将它控制在手中。政府不但把利率作为一般的货币政策工具，而且作为政策金融的有力杠杆去刺激经济的开发，其调控范围、调整幅度都相当的大，甚至不惜形成“逆利率”、“差别利率(歧视性利率)”等典型的管制利率形态。
韩国的政策金融是与其产业政策密切配合的。从20世纪60年代中期开始，韩国执行出口导向战略，政策金融向出口部门倾斜。用于支持出口的政策性资金占银行信贷总量的比例不断增加。在强有力的金融支援下，韩国的出口迅速扩张，出口导向的经济增长战略取得了巨大的成功。
1973年，韩国政府正式提出“重化学工业”立国的方针，把经济建设的重点转向重化学工业部门。政策金融的重点也由此转向重化工业。商业银行贷款大量向重化工业部门倾斜，至20世纪80年代初，韩国用于推动重化学工业发展的银行贷款共有298种，其中政策金融占221种。用于重化工业的政策性贷款有力地推动了韩国的产业升级，使韩国这个资本匮乏、技术落后的国家迅速实现了高质量的工业化。
2.韩国政策金融的特点
(1)在政策金融运作过程中，政府与民间部门之间存在着紧密的协商机制，并且对政策金融贷款对象进行密切的监督与管理。
韩国总统每月都要主持召开“外贸促进会”和“经济趋势碰头会”，参加人员有政府部门高级官员、产业界领导、银行家以及工会领导。这样，在政府、银行与企业之间便建立了一个紧密有效的协调机制，共同促成产业政策和发展战略的实现。政府、银行、企业三者构成了一个三位一体的系统，共担风险、共谋发展、互相支持，成为韩国政策金融，也是经济发展模式的一大特色。政策金融只支持那些完成产业政策目标出色的大企业，这样必然要加强对这些企业的监督与管理，加强对贷款使用的监督，这无疑增强了政策贷款的有效性和安全性。
(2)政策金融的范围广、程度深、规模大、时间长，可以说它不但支撑了高速的经济增长，而且塑造了整个国民经济结构。这与日本以及其他新兴工业经济体相比，都是非常特殊的。
(3)政策金融对中央银行依赖很大。通过商业银行贷出的政策性资金中，来自中央银行贷款的资金高达35%左右。中央银行——韩国银行的倾斜性利率比一般利率低得多，比如，出口票据贴现率只有3.5%，而一般银行是9.0%；1974年商业票据再贴现率是11.0%，比一般商业银行低4.5%。这使得政策金融中，中央银行的利率补贴比重很大，容易引发通货膨胀，造成宏观经济的不稳定。事实上，从20世纪60年代初经济起飞一直到80年代初，韩国的通货膨胀率几乎年年都是两位数，1964年和1974年甚至达到30%以上。
(4)外资也被置于产业政策之下，成为政策金融的一部分。
(二)韩国政策金融的弊病及改革
韩国的政策金融虽然对制造“汉江奇迹”功不可没，但是也逐渐暴露了它的弊端。从20世纪80年代初开始，韩国政府就开始了渐进的金融改革，但是由于体制惰性，大量的政策性贷款依然没有取消，政策金融的核心依然没有改变，终于酿成了1997年严重的经济危机，这使人们把目光投向韩国式政策金融的负面作用，而此前却一直为人们所忽视。
1.政策金融阻碍了企业的发展。政策金融使企业的负债率过高，增加了财务风险，助长了不合理的企业扩张，使企业家养成了依赖政府、依赖银行的不良经营习惯，阻碍了企业家经营能力的提高。
2.政策金融阻碍了金融体系的发展，造成了一个非市场化的、效益低下、管理落后、缺乏风险防范机制和能力的脆弱的金融体系，在金融危机中显得不堪一击。
3.政策金融恶化了宏观经济环境。政府控股银行，特别是管理利率，这使得金融市场上信号扭曲，不能实现资金的有效配置，政策性贷款更是一种直接的人为干预，是一种根本上反市场的行为。政策金融造成了不合理的经济结构。长期对出口产业、重化工业的倾斜政策，造成了内需产业、农业、轻工业的相对落后，在部门之间造成了严重的不均衡。长期支持大企业集团，歧视中小企业的政策，造成了企业规模结构的失衡，降低了整个经济结构的弹性，增大了风险。
4.政策金融以歧视性为特征，损害了公平原则。它人为地阻碍了市场主体(包括企业，也，包括银行)间的平等竞争，造成了垄断，在长期中肯定不利于经济发展，同时也扩大了收入差距，使社会动荡日益加剧。
5.政策金融使政府权力过大，官员寻租的可能性增加，助长了腐败。
在20世纪70年代末、80年代初第二次石油危机的冲击下，再加上国内的政治动荡，韩国经济大幅滑坡，在1980年出现了负增长，政策金融的弊端也随之暴露。从全斗焕政府开始，韩国进行了渐进式的金融改革，与政策金融相关的许多做法都发生了改变，经过十几年的改革，韩国的政策金融发生了很大的变化。但是长期形成的金融体制积重难返，很难在本质上有所改变。畸形的产业结构、企业规模结构，负债率过高而又盲目扩张的大企业集团，脆弱的金融体系，仍然延续了下来而没有质的改变，这些经济深层结构中蕴藏的体制性矛盾终于在1997年东亚金融危机的冲击下发生了总爆发，使韩国陷入了严重的经济危机之中。在“亚洲四小龙”中，韩国的损失最大，危机最严重，应该说不是偶然的，而是与其特殊的发展道路密切相关。
金融危机中产生的金大中政府，接受了国际货币基金组织的贷款和建议，推行了一条市场化、民主化的改革路线。其四大措施(分别针对企业、金融业、劳工制度和政府机构)动作之大、影响之深都是空前的。这次改革对整个企业结构、产业结构、金融体系以及政府机构都动了大手术，原来的政策金融体系看来很难再存在下去了。这些重大措施取得的效果也是令人振奋的，韩国仅用了两年就走出了低谷，成为最先摆脱危机的东亚国家(包括东南亚)。这说明韩国式的政策金融只能是一个暂时性的措施，它在一个落后经济的起飞阶段是卓有成效的，但是“祸根”也从此埋下，当经济进一步成长、成熟起来之后，其弊端也暴露得日益明显，必须进行根本性的改革，否则就避免不了经济危机。从韩国的发展史中我们看到的是政府与市场在推动经济发展中的复杂作用，看来最终是政府向市场的复归。
二、韩国的政策金融带给我们的启示
政策金融本质上是政府对市场的一种干预，而韩国的政策金融在政府干预度上甚至超过许多政策金融失败的国家，为什么却取得了成功呢?答案归结为一点，那就是政策金融必须是对市场效果的一种逼近。也就是说，政策金融手段要达成的目标必须是市场同样要达成的目标，二者是可以相互替代的，只不过依靠政府的力量可以缩短时间，而依靠市场的力量更加耗时罢了。反过来，如果政策金融从本质上变成了一种反市场的行为，那么它是不可能取得成功的。所以，对市场效果的逼近是政策金融取得成功的必要条件。
(一)考察韩国的政策金融我们可以发现，它实现了对市场效果的逼近
1.虽然金融机构为政府所控股，但贷款对象却基本上都是私营企业。公营企业因其产权的公有性质，不能在市场上进行自由交易，不是合格的市场主体，同时因为公有企业缺乏利润动机和激励机制，难以避免效率低下。向公有企业提供大量政策性贷款，无疑会造成资源的非效益使用，同时也降低了金融机构的效率，引起宏观经济的一系列问题。我国以及其他一些国家(比如土耳其、印度、墨西哥及一些拉美国家)长期用政策金融支持国有企业，发展绩效始终不尽人意，其根源就在于此。国有企业是人为建立的，大规模支持国有企业的政策金融是对市场的背离，与市场所要达到的目标南辕北辙，不可避免地要遭到失败。
2.韩国政策金融在运作上逼近了市场效果。首先，政策金融的实施以经营状况作为标准，出口多、效益好的企业能够继续得到贷款支持，而不成功的企业便不能再得到贷款，这就依据客观经营状况人为地实现了优胜劣汰，逼近了市场机制所能达到的效果。其次，这种做法之所以能取得成功，原因就在于政府所依据的标准是市场化的。出口工业市场在国外，经营实绩由国际市场的竞争决定，因此反馈的信息是真实有效的市场信息。发展重化工业也从一开始就是面向出口的，因此作用机理是相似的。要想达成此种效果，经济体必须是一个开放的经济，关起门来搞进口替代，市场信号不可避免地是扭曲的，政策。金融所依据的标准也不可能是客观的。
3.高效、廉洁的发展型政府是韩国政策金融成功的有力保证。政策金融的执行者——政府无疑起着至关重要的作用，韩国的朴正熙政权是一个务实的军人政权，其反腐败措施非常有力，机构精简、运转高效，满足了成功的政策金融对政府的苛刻要求，保障了政策金融在逼近市场的轨道上运行良好。
(二)我国能否模仿韩国，通过政策金融推动经济发展呢?答案是否定的
1.我国的国情与韩国不同。虽然我国与韩国在50年前处于几乎相同的低发展水平，但是此后却走向了不同的发展模式，韩国融入了所谓资本主义阵营，而我国则走上了社会主义道路。我国在计划经济下形成的一整套体制所带来的弊病都是韩国在经济起飞之初所不曾遇到的，这也就是说，韩国能够在一穷二白的基础上建立起崭新的政策金融体系，而我国则扛着沉重的历史包袱，每前进一步都步履维艰。我国首先面临的是深化改革的问题，从改革中脱胎出来的各方面体制与20世纪60年代的韩国颇为不同，因而不可能简单地模仿韩国的政策金融。
2.韩国的政策金融产生了严重的负面效应，我们不可能对之进行模仿。想达到那样的效果而又不建立那样的体制是很难的，但是建立类似韩国的金融体系和企业制度必然重蹈韩国的覆辙。
3.韩国的体制性弊端从一开始就存在着，而在20世纪60-70年代之所以未遇到严重的问题，原因就在于韩国处于半保护状态下，尤其是资本市场处于关闭状态。今天，世界市场变得更加开放，经济一体化程度与60年代相比大大加深了，金融深化已是各国都普遍认同的一个趋势，对利率进行大范围的、长期的管制已经不可能，对某些产业、企业倾力支持而忽视其他产业、企业的歧视性做法也已不再是明智之举，国有银行一统天下的局面必须打破，因此我国不可能再去模仿韩国的政策金融了。韩国的政策金融无疑是一种金融压抑，而我国长期形成的金融体制是与韩国类似的金融压抑，需要的是金融深化，需要一个更加市场化的金融体系和竞争机制。
4.韩国上台的务实军人政府是实施政策金融的有力保障，而我国的文官政府是不适合韩国式政策金融的。即使在韩国，那样的军人政府也只能是—种历史的过渡。
但是，政策金融也不光是韩国一种，世界各国都存在着政策金融，而韩国政策金融由于贴近市场运行效果取得了成功，这是对所有发展中国家的良好示范。我国虽然不能模仿韩国的政策金融，但是可以学习借鉴它的许多东西，最重要的一条就是使政府干预逼近市场效果。为此，我们在体制层面上应该做到：第一，加快国有企业改革，放弃对大部分国有企业的政策性贷款，转而支持私营企业，把私营经济提高到战略地位；第二，建立真正的产权保护，彻底打破超经济权力的压制，实现财产权的解放；第三，扩大经济开放度，不再把进口替代战略作为基本的发展战略；第四，与经济发展相适应，推进政治体制改革。在政策金融的具体实施上，有这样几个要点：第一，控制政策金融规模，比例不宜过大；第二，政策性金融机构与商业金融机构完全分开，商业银行的政策性贷款要全部取消；第三，政策金融的主要支持对象应转向私营企业、中小企业以及高新技术企业；第四，政策金融的针对性要加强，力度也要加强而不是减弱，手段多样化，可以更多地采取政府担保等間接手段。
由于我国在许多方面仍然落后，所以政府在经济发展中的作用是十分重要的。作为政府干预经济的手段之一，政策金融仍将扮演重要的角色。但是我国的政策金融将与韩国大不相同，它一方面要彻底从旧体制中摆脱出来，一方面又要适应新的世界经济形势，从一开始就带有鲜明的市场化色彩。我们相信，这样的政策金融能够逼近市场运行效果，同时又能够避免韩国政策金融的各种弊端，成为推动我国经济发展的重要手段。
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政策性金融机构的功能范文6
关键词：政策性金融机构；低碳农业；环境责任；赤道原则；绿色信贷。
农业是我国的基础产业，在社会主义市场经济中所处的战略地位十分重要，然而农业又是一个天然的“弱势产业”，容易受自然因素及市场风险的影响，加之农业基础设施回报率低、投资期限较长及农业营利能力低等特点，其生产经营项目往往难以得到商业性金融机构的支持。农业作为国民经济的第一产业，需要金融扶持，我国的三大政策性金融机构专门从事农业政策性金融业务，对农业生产、贸易进行政策性信贷支持。环境金融在减少环境污染、降低碳排放、调整产业发展上具有积极作用。目前国内学者的视域多集中在碳权交易、碳银行、环境保险和环境项目融资等方面，研究商业性金融如何发展环境金融减少温室气体排放，鲜有学者对政策性金融机构的环境进行研究。本文试从低碳农业这一新兴的农业发展模式为切入点，探讨政策性金融机构环境责任的相关理论及完善政策性金融机构环境责任的对策建议。
一、理论溯源：政策性金融机构环境责任之理论梳理。
1。金融机构环境责任的概念。
环境责任最初作为企业社会责任的一个方面，美国伦理学家乔治德勒提出：环境责任主要是指“企业通过内部或外部的努力，消耗较少的自然资源，提高企业的环境效益，减少环境污染物的排放，使企业致力于可持续发展”［1］。国内外学者多从企业承担社会责任的角度去研究企业的环境责任，企业环境责任源于企业社会责任，是企业社会责任的内容之一，在气候变化的大背景下，企业环境责任将越来越多被关注。结合环境与经济效益两个方面，企业的环境责任是指企业在生产经营过程中应合理利用自然资源、在污染前采取措施防止、在生产中尽量减少污染或无污染、在污染发生后采取积极手段治理污染，达到谋求自身经济利益最大化的同时履行保护环境的义务［2］。金融机构作为特殊的行业，在其环境责任方面有着自身的特点。传统的金融机构在其日常的经营管理过程中往往关注自身的运营风险，而在低碳经济与环境问题更多被提及的现代社会，环境风险越来越为政府部门及金融机构所关注。
企业的社会责任早已被国际社会提上议程，在全球兴起的环境责任运动中，银行、证券、保险等金融机构的环境责任愈加被关注。就金融机构本身而言，把环境责任纳入其发展战略，不仅可以扩展其业务范围、扩大全球化视野、提高其金融产品服务创新思维能力，更能提升自身的竞争优势，从传统的技术产品竞争转向理念与伦理竞争。目前学术界对金融机构的环境责任并未形成统一的界定，主要从金融机构环境责任的具体体现来厘定。从资金的最有效利用来看，金融机构的环境责任是指金融机构利用金融技能及专业金融知识配置资金，促使环境与社会可持续发展；从环境道义上看，金融机构的环境责任是指金融机构在追求金融逐利性的同时，更多的考虑环境道义因素（如生态限制、社会环境和温室气体减排等）。
2。政策性金融机构环境责任概念厘定。
《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。保护环境是全民的责任，是全社会的义务，政策性金融机构作为企业法人之一，也应该在环境保护中承担自己的责任和义务。政策性金融机构与商业性金融机构最大的区别在于它的非营利性，它兼具政策性与金融性两大特征，属于专业性金融机构。环境作为一种准公共物品，是私人利益与公共利益的结合，如果利用或治理不当，极其容易产生“公地悲剧”。对于准公共物品的利用，需要政府发挥社会公共职责，利用行政或经济手段对环境这一特殊公共物品进行宏观调控。政策性金融机构作为政府调控经济的金融手段之一，具有较强的政策性，调控更加便捷。在当前治理环境污染、调节温室气体排放，政策性金融机构应承担更多的环境责任。
在低碳经济背景下研究政策性金融机构的环境责任，是一个很前沿的命题，一般学者将环境与金融机构结合起来的研究多数放在企业环境责任与环境金融等方面，关于政策性金融机构的环境责任研究相对较少。
政策性金融机构的环境责任源于企业社会责任，其对自然资源及生态保护的环境责任主要体现在两个方面：一是政策性金融机构日常经营内部的环境保护责任，如减少纸张重复利用、防止采暖制冷设备过度使用和排放等；二是通过信贷业务对企业进行引导，支持或拒绝借贷，间接对信贷关系企业施加自然资源和生态环境保护的责任。本文主要是探讨政策性金融机构的外部环境责任，即通过信贷引导企业产业投向，减少企业项目对环境的影响与污染。因此，结合前述对金融机构环境责任阐释的内容，将政策性金融机构的环境责任定义为：政策性金融机构在赤道原则的指导下，将环境保护理念、社会经济循环发展理念纳入金融活动中，在其经营活动中开发环境金融产品与服务、引导企业“绿色投资”，通过政策性引导企业投融资，降低碳排放量，更好地促进环境与社会的协调发展。
3。政策性金融机构的环境功能。
（1）谨慎审核，引导企业绿色投资。
政策性金融机构由政府发起并出资建立，不以利润最大化为其经营目标，而是专门为贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，在法律限定的业务领域内，直接或间接地从事某种特殊政策性融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节管理的金融机构。传统意义上的政策性金融机构的功能有两个方面：一是一般功能，即补充性功能、选择性功能、引导性功能、服务功能和资源配置功能；二是特有功能，即调节功能（包括经济调节和宏观调节），具体包括引导消费、区域协调、财富再分配等。在环境污染问题、温室气体排放日益严峻的当今世界，政策性金融机构对环境的治理与引导企业投资行为的作用越来越被人们关注，这是由于政策性金融机构的兼容政策性与金融性为一体的特殊性质决定的。具体来说，政策性金融机构对企业服务环境的引导作用主要体现在：
一是政府实施与环境相关的优惠政策经由政策性金融机构施行，政府的宏观调控多是间接实施，需要借助政策性金融机构这一强有力的政策性银行进行经济产业结构上的调整与倾斜，支持环保产业与节能减排企业的发展，对其在环保减排项目上实施借贷上的优惠政策；二是政策性金融机构须尽监管企业项目实施义务。
政策性金融机构根据谨慎审核调查要求，在对企业进行借贷的过程中收集相关的信息，如收集信贷企业执行或和违反环境法律法规以及其他规定和要求的信息，以此来实现对信贷项目建设和运营的监督管理，银行要负责其在收集到污染或者环境损害信息之后，要及时向有关部门报告，并停止对企业的信贷活动。
（2）分担环境风险，促进节能减排。
银行属于敏感行业，本身是风险管理预测“专家”。在面对低碳经济时代，银行最主要的是考虑碳密集型能源技术的投资对银行财务风险的影响。银行业通过董事会监督、严格执行程序、信息披露、支持清洁能源、温室气体排放等应对气候变化。为避免更大的环境风险和经济损失，国际企业更多会自觉减排温室气体，充分做好应对气候变化的准备。对于环境风险的危害，联合国环境署金融自律组织（UNEPFI）指出：
①金融具有逐利性，而融资环境状况的不良好将导致银行业盈利能力下降，银行业承担的环境风险最终危及其债务安全，无形中增加金融客户的债务风险；②环境作为准公共物品需要金融业的支持，实践表明，与环境有关的事件正在或者可能对金融行业产生巨大影响；③面对环境变化，金融业可以通过金融产品与金融服务的创新，进行内部的管理创新，降低能源消耗，节约资金，甚至增加金融资本；④为了避免由环境变化造成的损失，金融业在考虑投资时倾向建立与环境相关的内部风险管理程序，评价与环境问题有关的风险；⑤股东、客户、员工乃至公众等金融企业的各利益相关者开始对金融企业提出环境方面的要求，甚至会直接质疑金融机构实施投资的具体原因及环境影响。在防范环境风险上，商业性金融机构通过排污权交易制度、创新金融产品（如绿色抵押品、环境期货、天气衍生品与环境债券等）取得了一些成效。政策性金融在应对环境变化上，应通过政策性信贷引导企业投资环境建设领域，对高耗能、高污染行业慎贷或不贷；对企业信贷项目实施环境评估与监督，减少环境风险；加大对节能类项目的信贷支持，如加大对生物质能源工程、环保节能技术研发项目、低碳技术创新的支持力度；加快政策性金融产品的创新进程，丰富与完善政策性环境金融产品，拓宽企业的融资渠道；建立政策性金融借贷客户分类档案，对信誉好、环保效果佳的项目优先借贷，对无诚信、环保效益低的项目严格控制，防范信贷风险。
二、逻辑衔接：发展低碳农业与政策性金融机构环境责任之耦合。
1。低碳农业的弱质性需要政策性金融机构的扶持。
全球变暖已是一个不容置疑的事实，而在生物多样性丧失、国际水体污染、臭氧层损耗及全球温室气体排放增加等诸多全球性环境问题中，人们最为关注的是气候变化，尽管也有学者对全球变暖存在怀疑，但世界各国政府都对全球变暖是全人类面临的最大挑战之一达成了共识，并已采取积极的措施降低全球气温上升速度。《京都议定书》的签订、哥本哈根气候大会的召开、天津气候大会的谈判、坎昆大会两项决议的通过，表明各国政府都把目光转向低碳环保，推动绿色低碳发展，通过环境、社会经济的可持续发展，实现人类与自然的和谐发展。
联合国粮农组织指出，“耕地释放出大量的温室气体，超过全球人为温室气体排放总量的30％，相当于150亿吨的二氧化碳”［3］。农业作为温室气体主要来源之一，其减排尤为重要。低碳经济时代需要转变传统的农业生产方式，减少碳排放，调整农业产业结构，保护农业生态环境［4］，走低碳农业发展道路，实现农业与环境的可持续发展。低碳农业是一种新的农业发展模式，通过采用现代先进生产技术革新生产方式，在农业生产领域推广节能减排技术、固碳技术、开发生物质能源及可再生能源。作为新兴的农业经济发展模式，低碳农业与一般的新兴产业同样充满弱质性，发展过程中普遍存在融资难问题，需要国家政策及金融的扶持。由于农业力量薄弱，商业性金融机构不愿对其提供金融支持，结果必然影响其正常发展。为此，需要政府通过构建政策性金融机构的方式，支持低碳农业的发展。面向低碳农业的政策性金融机构的业务对象大致有两类：一类是无法或难以从一般金融机构获得融资的低碳农业项目或发展低碳农业的中小企业；另一类是符合政府扶植与保护要求的低碳农业项目或中小型企业，主要是对温室气体减排符合国家发展低碳农业政策的对环境保护有积极意义的企业。对这类低碳项目或中小企业的扶植是贯彻国家低碳产业政策的重要环节。
2。支持低碳农业是创新政策性金融服务，实现“产融对接”的重要途径。
发展低碳经济是人类面对环境资源问题的积极应对［5］，金融机构作为国家宏观调控的重要工具更是责任重大。政策性金融是国家调控农村经济的有力手段，它不仅具有金融机构的银行职能，同时也具备财政调节的职能。农业政策性金融为农业发展提供政策性的金融服务，其作用途径主要是根据国家制定的相关农业发展政策方向，通过财政贴息，提供长期、低成本的资金供给，从而为农村的配套基础设施建设和农业的生产能力提供资金支持。政策性金融机构在低碳农业发展中的作用有：支持低碳循环农业，实现资源综合利用；支持环保农资行业发展，改善农村生态环境；积极扶持农作物秸秆等生物资源的综合利用项目；大力支持农村清洁能源建设工程，促进节能减排；大力支持农业领域低碳技术的研发和应用。资本是维持并不断促进低碳农业发展与增长所必须的金融基础，政策性金融机构完善服务体系、加大投资力度，可以为低碳经济与金融的“产融对接”发挥积极作用。
如前所述，环保产业中的中小企业由于缺乏有效的抵押品与贷款担保人，很难从商业性金融机构获取贷款，特别是那些非公有制的中小环保企业没有国家政府信用做保障更加不能从商业性金融机构获得贷款。发展低碳农业的主体多为分散的农户或资本实力不雄厚的中小企业，这类主体从银行获得贷款几率极低，因此通过政策性银行从资金上给予必要的扶持，只要是符合发展低碳农业，促进农业环境生态改善的，应优先或尽可能满足其资金要求。低碳农业可以降低农业碳排放，改善环境与生态，从这个意义上讲，低碳农业的基础设施项目具有公益性，因此与大型低碳农业环保项目相衔接的借贷需要政策性金融给予资金支持。政策性金融机构通过组建或支持低碳农业融资担保机构，为农户或乡镇企业获得贷款解决先行条件；通过实行绿色信贷政策，建立多方参与的多元融资体系，加大信贷资金投放力度及创新金融服务手段，为低碳农业的发展提供强大的融资平台，实现低碳农业与政策性金融的“产融对接”。
3。政策性银行在低碳农业发展中具有弥补市场缺陷和调整产业结构的作用。
低碳农业市场培育处于初期阶段，市场化的投融资竞争规则很有可能导致乡镇企业、农户不愿发展低碳农业。市场经济优胜劣汰的竞争规则在低碳农业领域的自由发挥很有可能使低碳农业技术得不到广泛的应用，商业性金融倾向高回报率行业与地区，信贷往往不会投入农业领域。一方面，低碳农业基础设施建设需要的资金量大、回报率低、贷款期限较长以及存在高风险性，而商业性金融的资金来源于居民及企业储蓄，资金周转快、流动性大，难以有长期大量的信贷资金支持低碳农业基础设施建设；另一方面，低碳农业贷款多半是农户及乡镇小型企业，贷款额度小、利润率低，这与商业性金融以盈利为目的的运营目标相背离。低碳农业在农村地区发展，节能减排、固碳技术多为家庭生产方式进行，使其贷款具有小额性、分散性与急需性的特点，而商业性金融对借贷的审批与回报率评估等都不适应低碳农业发展的需求。
低碳农业相对于其他行业而言市场化程度较低，政策性金融机构有利于实现行业的区域发展目标、弥补体制缺陷促进地方经济发展。实践证明，在市场发育不成熟、市场化程度较低的情况下，政策性金融机构通过构造融资平台将融资优势与政府组织协调优势相结合，可以帮助政府开发亟待开发的资源与市场，解决经济发展中的瓶颈，发挥区域政策性金融的桥梁和纽带作用，实现政府对市场的引导［6］。完整的金融体系包括商业性金融、政策性金融、合作金融和民间金融，每种金融体系都在影响与调整着国民经济发展方向。
每个国家对政策性金融的定位不一，但对政策性金融的功能却是一致肯定的，即政策性金融的基本职能为服务政府发展本国经济，重点支持本国特定产业，实现本国经济持续发展。特别是在低碳农业发展的初期，政策性金融作为国家干预和调节经济的重要工具，可以弥补市场机制在农村金融市场的局限性，在农村金融市场发育不完善的情况下，与商业银行互为补充［7］。
推广低碳农业模式，需要进行相关的低碳农业基础设施建设，而农业基础设施具有很强的准公共物品属性，决定了其在消费过程中存在着“搭便车”和“外部性”等问题，市场机制难以发挥作用，商业性金融更不愿意涉足。面对低碳农业融资的“真空地带”，政府应引导环保企业对其进行投资，并在政策上给予优惠、创造良好的融资环境，对环保产业中不易营利或营利甚微的行业进行政府补贴或银行贷款贴息。政府通过政策性金融机构的贴息、低息或无息贷款，给予发展低碳农业项目的农户、环保企业以支持，引导整个社会的投资流向，从而调整产业结构。
三、法学维度思考：面向低碳农业的政策性金融机构环境责任之措施。
1。环境责任法律化———保障政策性金融机构与低碳农业良性发展的“白皮书”。
企业承担的社会责任要求企业在追逐利益，对股东负责的同时承担对员工、消费者、社区和环境的责任，它强调企业竞争与经营理念的转变，即要求企业通过企业社会责任报告（简称CSR报告）披露企业生产经营活动对经济、环境、社会等领域造成的直接和间接影响。在企业环境责任的法律法规中，新修订的《公司法》第5条明确规定：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”。这一条款被称为“利益相关者条款”。学者们普遍认为，该条是公司承担社会责任的基本原则，并没有相应的法律制度实现该项原则，更没有针对违背社会责任的法律制度［8］。现行并未有一部法律明确列举政策性金融机构的环境责任，政策性金融机构承担环境责任实际上仅停留在道德层面的。从政策性金融机构履行环境责任的多层次方面看，强制性法律规范所要求金融机构承担的责任是最低层次的金融机构环境社会责任，只有当强制性法律规范得到完善并被严格执行，金融机构才有可能去承担更高层次上的环境社会责任。
如果政策性金融机构连最基本的强制性规范都无法遵守，那么更不可能让其承担更高位阶的社会责任。现在社会缺乏一种自觉遵守强制性法律规范的意识，环境很容易被无承担意识的破坏者毁坏。我国现阶段环境法律存在诸多问题，如环境立法抽象，有原则而无具体行为模式，或者有行为模式无法律后果；行政处罚设计不合理，违法成本严重偏低；司法救济程序上不完善，使污染受害者难以实现其诉权等。
遵守环境法律特别是强制性法律规范，是政策性金融机构履行环境社会责任的基石。在我国现有的针对规范政策性金融机构承担环境责任义务的法律少之又少，有的规定仅仅停留在大框架、大范围的指导层面上，真正具有可操作性的规定和约束却不多见［9］。因此，必须完善我国环境法律法规，加强环境责任方面的立法工作，使环境责任真正法律化，为政策性金融机构承担环境责任创造一个公平良好的法治环境，也为政策性金融机构支持低碳农业的发展创设一个更好的融资平台。
2。
赤道原则———政策性金融机构履行环境责任的行业基准政策性金融机构有责任在考虑低碳农业项目贷款时，参照相应的社会和环境标准，并确保这些标准在审批贷款的过程中得以履行。然而，政策性金融机构履行环境责任缺乏一个科学、系统的行业标准，从理论上说，SA8000也适用于政策性金融机构这样的法人，但在实践中，获得SA8000认证的基本上都是生产性企业，没有政策性金融机构。而且，SA8000主要针对企业的劳工问题，而政策性金融机构面对的大量的社会责任问题是环境责任问题，因此政策性金融机构不宜采用现成的SA8000，而应该制定一个专门的标准。
赤道原则的产生正是呼应了银行业亟需制定一个特殊的行业执行绿色信贷行业基准的要求。
赤道原则（the equator principles，简称EPs）目前广泛运用于国际融资，是银行业的惯例之一。赤道原则原名为“格林威治原则”，由世界主要的金融机构，如荷兰银行、花旗银行、巴克莱银行等，根据国际金融公司和世界银行的政策和指南制定的，旨在成为判断、评估、衡量及管理企业融资项目中的环境与社会风险的金融业参考标准。赤道原则是将企业项目融资中模糊的环境问题具体化、标准化，同时它也是自愿性原则，能促使赤道银行履行环境责任，加强对项目融资中的环境和社会问题进行审慎性调查，减少企业融资项目对环境的影响。赤道原则不是正规法律条文，并不需要强制遵守。金融机构宣布实行赤道原则就必须制定与该原则相一致的内部政策和程序，在业务范围内审慎审核及调查拟融资项目的环境与社会问题。只有在项目申请人提交能够证明该融资项目利于环境（如减少污染、降低碳排放或者企业提供证明其能对环境影响负责）的前提下，金融机构才能对项目提供资金支持。赤道原则是银行业针对企业项目融资中社会与环境风险的指南。气候的变化促使越来越多的金融机构为减少环境风险而自愿成为“赤道银行”，赤道原则成功的成为了国际项目融资的新标准。
目前而言，我国只有兴业银行一家“赤道银行”，这说明国内银行对赤道原则的理论了解不够，理解不深，实践不足。政策性金融机构接受赤道原则，可以实现环境与社会效益双丰收。赤道原则不仅可以促进政策性金融机构使用国际通行的融资项目执行标准，有利于加快低碳项目审批和贷款安排，还可以加强全面风险管理和金融风险评级，增加贷款的安全性。随着全球银行业环境责任运动的兴起及金融机构对环境风险的关注，越来越多的国际金融机构（包括出口信用机构）主动宣布或被动接受赤道原则。政策性金融机构不仅需要支援国内建设，也涉足进出口贸易，特别在低碳农业农产品的进出口贸易上，开发性金融机构接受赤道原则，使用国际通行的环境和社会责任评估标准和术语，不仅便于国内低碳农业农产品贸易商的融资，也简化政策性金融机构与国外信用凭证交付银行的业务手续。
3。创新金融产品———政策性金融机构践行环境责任的主要路径。
成功的可持续金融产品必须满足两个条件：一是转移环境风险和减少污染；二是保持一定的盈利激励，确立其在金融市场应有的地位。政策性金融机构作为特殊的企业法人，其信贷政策的好坏，对低碳农业的发展起着重要的作用，如果政策性金融机构对实施低碳农业的环保企业或农户给予积极的信贷支持，低碳农业发展势头良好，必然减少农业温室气体的排放量；相反，如果政策性金融机构对产生大量污染或温室气体的农业项目提供贷款，实际上就是间接污染。政策性金融机构在与国家宏观政策的配合上比起其他的商业性银行有着先天的优势，国家倡导减少碳排放，政策性金融机构在积极响应国家的政策基础上，支持低碳农业，创新金融产品与服务，为自身及国家经济的发展发挥重要作用。
金融工具按风险不同分为现金类（存款、贷款等）与衍生类（金融期货、金融期权、认股权证、优先认股权和可转换债券）。针对低碳农业发展实际，有如下几种金融信贷方式与保障措施可供参考：（1）作为传统的金融产品，贷款是最直接的支农方式，可以创新贷款品种，发行短期政策性债券、大额可转让定期存单增加政策性金融对低碳农业的支持力度；（2）通过发行短期融资券、期货、基金等多种类型增加其来源渠道的同时，丰富农户的金融产品选择；（3）政策性金融机构创新投资担保金融产品，政府投资组建信用担保公司，对负债类金融产品进行担保，降低政策性金融机构信贷风险，提升低碳农业项目金融产品的资信度，帮助农户、乡镇企业从政策性金融机构获得资金发展低碳农业［10］；（4）积极发挥金融市场社会中间层组织的作用，以社会中间层为依托，对低碳农业项目资金进行监督与管理。
此外，社会中间层组织应为农户、乡镇企业的低碳农业信贷项目提供咨询服务，分析可能的风险与收益，并引导农户与企业发展环境类产品。在有关金融机构信贷政策方面，将环保企业及农户实施低碳农业项目的情况进行绿色审计，对实施好的低碳农业项目进行再贷款的优惠，对违反贷款用途或使用不当的低碳农业项目进行利率上的惩罚。
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