消防论文范文1
关键词：消防服务；民营化；合同承包；政府规制
一、引言：问题研究之缘起
晚近三十年来，随着公共事务日趋多样化和复杂化，传统的官僚化政府显得格外迟钝，一场声势浩大的公共行政改革运动几乎同时在西方国家发起。从大的方面来说，这场“重塑政府”的新公共管理运动的主要内容包括“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”。[①]在这一过程中，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”的民营化（Privatization）方式因为契合了“政府退缩、市场回归”的题旨而备受各国的青睐，进而成为各国公共行政改革的重要举措。民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的彻底免除（即所谓的“国家除任务化”），它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同的参与。正如民营化大师E？S？萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[②]
在我国，自改革开放以来，伴随着政府管制的不断放松，这种以谋求私人部门参与行政任务履行为旨趣的民营化改革运动同样一路高歌猛进。如今，不仅公用事业领域内特许经营、合同外包等形式的民营化改革举措为世人所熟知，就连传统上涉及国家安全、公共安全等属于国家保留的行政领域，民营化改革的触角仍然依稀可见，“治安有偿承包”、“老板消防队”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出现即是明证。[③]就公共事务的治理而言，这种公私部门之间的合作确实能够直接起到有效缓解政府压力的作用，甚至还可能进一步提升行政任务的履行质量。但是，我国当下的一些公共行政民营化之举普遍都存在规范依据不足、法律位阶过低等问题，甚至很多民营化改革完全是依照行政机关的内部文件进行的。由于法律保障机制的严重匮乏，一些行政领域的民营化改革乱象丛生，政府不负责任的淡出、公共服务质量的下降、私人部门的惟利是图已经成为公众热议的话题。近期发生的民营消防队“见火不救”及其所引发的生存危机事件，则进一步暴露出公共行政民营化过程中的重重困局，也为行政法学界剖析民营化的利弊、时机、方式及后续责任分担等问题提供了难得的个案。
“民营消防队见火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四时许，吉林省公主岭市范家屯镇尖子村农民修文国的家突起大火。危急时刻村民们数次求救，但范家屯镇民营消防队因该村没有上交防火费而拒绝出火警。众村民眼睁睁地看着修文国的数万元的房产在大火中付之一炬。据悉，范家屯镇民营消防队成立于1999年10月。当初，有关部门同意成立这家民营消防队主要是考虑到公主岭市管辖面积较大，对于一些较远乡镇的火灾，公安消防队无法及时赶到现场实施扑救，就近设立民间性质的消防队正好可以弥补这一不足。范家屯镇民营消防队成立之初的几年，由于镇政府每年代为征收部分防火费，消防队勉强能够支撑。然而，自2003年之后，防火费作为“农民负担”被吉林省有关部门废除。无奈之下，范家屯镇民营消防队不得不逐个村屯签协议，对于没有与其签订协议的村就不能提供服务。时至今日，范家屯镇民营消防队已经名存实亡。[④]
消防队“见火不救”事件经过多家媒体的报道之后引起了社会各界的广泛关注，争议之焦点集中在作为公共物品的消防能否完全由私人部门提供？政府能否因此而放弃相关的责任？进一步言之，公共行政的民营化是否存在或界限？遗憾的是，学界尚未从民营化及政府管制的角度对这一典型社会事件进行认真分析，从而使相关的社会议论仅仅停留于感情层面的争执。笔者认为，抽象而宏观地论述公共行政民营化的界限问题并非易事，为此，本文拟从民营消防队见火不救事件入手，围绕当下中国社会转型的特殊背景，对消防事业的管理能否实行民营化、需要什么形式的民营化以及政府在后民营化阶段需要采取哪些行动等问题进行初步研究，希冀通过这种个案式的分析以点及面地触及公共行政民营化的界限问题，从而为我国当下日益深入的民营化改革提供理论支撑和相应的制度保障，并求教于学界同仁。
二、消防服务民营化之必要性
如同洪水、地震一样，火灾是严重威胁人类生命安全和财产安全的灾害之一，所不同的是：由于火灾的突发性和人为因素，使人类还无法象对待其他灾害一样，对其进行预警。加之现代大工业社会所造成的人口集中和产业稠密，火灾一旦发生，其后果往往不堪设想。正是基于消防服务所具有的非排他性和非竞争性，这种公共物品的无偿提供一直被认为是现代福利国家中政府的份内之责。问题在于，政府提供作为公共物品的消防服务是否就一定意味着必须由政府亲自去执行？也就是说，政府是否应当同时扮演消防服务提供者和消防服务生产者的双重角色？域外有关国家的公共管理实践似乎对此给出了否定的回答。例如，在丹麦，多数城市和一家私人企业福尔克公司签订合同以提供消防服务，大多数人通过这一安排得到了保护。在瑞典，大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。[⑤]
在理论上，消防事务的管理毕竟涉及公共安全的维护，属于现代政府的“天职”，因而往往被人们认为是当然的国家任务而不能转嫁由私人来承担。[⑥]然而，“某项公共任务是否确属公权力主体的特殊任务，必须依据特定时空下的具体法秩序来决定”，也就是说，“国家可否将某项公共任务视为国家任务纳入管理，或者可否将该公共任务释出由私人负责，首先应解释宪法以及所有合宪法的规范的规定才能决定”。[⑦]根据我国现行《消防法》第二十七条及第三十条的规定，城市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队，承担火灾扑救工作；镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、义务消防队，承担火灾扑救工作；机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可以根据需要，建立由职工或者村民组成的义务消防队。可见，借助多种形式的民间力量参与消防事务的治理非但不为现行法律禁止反而为其所鼓励和提倡。那么，消防事务的民营化在转型时期的当下中国为何具有必要性呢？笔者认为，这种客观必要性主要源自以下三个方面：
第一，城乡二元对立结构基础上的乡村巨变。一切制度的变迁都可归因于社会结构的变迁。就我国当下的消防管理体制变革而言，同样离不开对现实社会结构的考察。改革开放二十多年来，我国整体的社会结构日益呈现出城乡二元对立的格局，城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。正是基于城乡二元对立的社会结构，很多行政领域的改革（如医疗、社保等改革）实际上主要都是在城市进行的，或者说改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。现行消防体制的确立以及消防资源的配置大抵上也是如此。无论是上个世纪八十年代之初颁行的《消防条例》还是九十年代末期颁行的《消防法》，无不将消防资源偏向于广大城市。[⑧]也就是说，城市的消防事务得到了政府的高度关注，政府所提供的消防服务基本上覆盖了城市地区；相比之下，广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集，火灾的发生概率及其造成的损失较低，因而所获得的消防资源极少。如此以来，政府所提供的消防服务自然就难以惠及农村和农民。然而，伴随着城市化进程的迅猛推进和农村地区经济的发展，中国传统的乡村面貌已经发生了巨变。特别是在江浙等沿海经济发达地区，农村的企业日益增多，其规模和密集程度甚至超过了一般的城市，火灾发生的几率日益增大，消防服务的需求也随之提升。在这一背景之下，旧有的公共消防管理体制和消防资源分配模式的弊端日渐显露，以行政为主导的城市消防体制面对中国农村的变化表现出强烈的促不及防。旧行政体制的巨大惯性和农村地区对消防服务的巨大需求，为民间力量参与消防服务的供给提供了广阔的空间。特别是伴随着社会主义新农村建设运动的开展，城乡二元对立的紧张格局有望得到及时缓解。于是，消防事务的民营化自然就成了社会发展之需。
第二，消防事务治理结构内在的可分解性。在直观层面上，消防事务的治理逻辑地包含了两个组成部分：“火灾预防”（即“防”）和“灭火救援”（即“消”）。从公共安全维护和社会治理效果的角度上看，火灾预防远比灭火救援更为重要，这也正是现行消防管理贯彻“预防为主、防消结合原则”的原因所在。大体上来说，火灾预防涉及消防规划的编制、消防技术标准的制定、消防设施的配置、消防安全的检查以及火灾隐患的整治等相关事务，宏观性、政策性特点十分明显；相比之下，灭火救援则以尽量减少人员伤亡和财产损失为目标，微观性、单一性特点更为突出。由于火灾预防大多涉及公共政策的制定以及政策落实与否的监管，因而作为现代国家公共政策制定者和监管者的政府无疑应当去“亲历”。至于灭火救援，因其涉及面广、不确定因素多，并不一定完全依赖政府去亲自实施，更多的时候都可以借助民间力量的参与取得更好的救援效果。事实上，现行《消防法》对专职消防队、义务消防队等多种非政府形式的消防组织发展的鼓励，本身就意味着立法者对民间消防力量参与灭火救援的认可。在民营化理论上，这属于典型的“组织民营化”，即行政主体并不解除所担当的公共任务，只是通过私法的组织形态来继续担当。我国山东、深圳等地通过招聘方式录用合同制消防队员弥补公安消防力量在灭火救援方面的不足即为有效的制度尝试。可见，消防事务虽然触及社会公共安全，但由于其自身治理结构的可分解性，对于其中具有执行性质的灭火救援事务完全可以吸收民间力量的参与。
第三，公共部门消防服务供给能力的不足。目前，我国消防机构的设置和消防资源的分配都完全与行政区划、行政级别相吻合，最基层的公安消防机构基本上都设置在区县一级。这种高度行政化的消防管理模式固然能够优先满足城市对消防资源的需求，但对于地处偏僻的广大乡村来说，就难以与城市平等地享有政府所提供的消防服务。由于现有的消防人力、物力资源都集中在城区，即便消防机构在接警之后能够立即赶往乡村火灾现场，也会因为耽搁最佳救火时间而无济于事。事实上，在前文叙及的民营消防队见火不救事件中，村民也曾试图向城区的公安消防队求救，但由于路途遥远，最终也未能成功灭火。虽然伴随着城市化进程的推进，一些近郊的农村地区已经为城市所吞并，但农村地区的彻底消灭永远都无法实现。因此，在现有的消防管理体制之下，公共部门尚无法为广大农村地区供给基本的消防服务。即使将公安消防机构设置的末梢延伸至乡镇一级，也因为财政资金的匮乏、审批程序的繁杂和行政编制的控制而难以实现。可见，面对广大农村地区日益增长的消防需求，公共部门消防服务的供给能力明显不足，只能更多地借助于民间的力量向农村提供应有的消防服务。由此可见，消防事务特别是广大农村地区消防事务的民营化将是我国未来消防体制改革的必由之路。
三、消防服务民营化之模式选择
上文的分析表明：在社会急速转型时期的当下中国，作为公共产品的消防服务的提供虽然依旧是政府的天职，但借助于民间力量的参与却能够进一步扩大消防服务的实际覆盖面，从而使城市与乡村、富人与穷人都能够平等地享有政府所安排的消防服务。然而，这是否意味着消防服务可以随意地选择各种民营化方式呢？在民营消防队见火不救事件中，对于谁交钱就给谁救火、不交钱就不给救火的民营消防队来说，排他性已经十分明显，消防服务的公共产品属性全然不复存在。而原本属于公共产品的消防一旦变成了排他性的私人产品，其供给的公平性也将丧失殆尽。如此以来，纯粹以市场化为取向的改革必将使政府在公共产品供给中的主导地位被削弱、公共责任被规避。很显然，这种所谓的民营化改革不仅无助于消防服务的公平提供，而且还将直接导致政府民主性的丧失。
民营化理论的一个重要创新就在于重新将公共服务的构成要素区分为三个基本的参与者，即消费者、生产者、安排者或提供者。其中，消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地区的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助的政府机构；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身；服务安排者或提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者，通常是政府单位但也有例外。服务“提供或安排”与服务“生产”之间的这一区分构成了整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。民营化理论从静态分析角度据此归纳出了公共服务的十种不同制度安排（见下表）。[⑨]
公共服务提供的制度安排
生产者安排者（提供者）
公共部门私人部门
公共部门政府服务政府出售
政府间协议
私人部门合同承包自由市场
特许经营志愿服务
补助自我服务
凭单制
值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七种安排的生产者是私人部门，民营化一般运用到其中的若干形式。按照这一制度框架来分析，吉林省范家屯镇的民营消防队可以归入“自由市场”式服务提供模式。在这一制度安排模式之下，生产者是私人部门，消费者自己安排服务、选择生产者并向其支付费用，政府则不加任何干预。问题在于，市场制度所提供的仅仅是最普通的个人物品和可收费物品，而现代社会所需要的消防服务恰恰是一种典型的公益物品，政府不能假借民营化之名放弃其作为公共服务安排者或提供者的责任。正如学者所言：真正的民营化政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能，因此民营化的成功，是建立在一个健全的政府功能基础上的。[⑩]可见，消防服务的民营化并非没有任何界限可言。
通常地，根据私人部门参与公共事务程度的不同，可以将民营化分为实质民营化和形式民营化两种基本类型。其中，实质民营化指的是特定行政事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而开放由民间部门负责或提供。例如，在城市基础设施的经营上，国家就可以通过特许经营（如BOT模式）等方式吸引民间参与。在特许制下，政府通常授予某一私人组织一种排他性的权利——直接向公众出售其服务和产品，民营部门则往往为此向政府付费，并在政府价格管制之下通过向消费者收费的方式取得投资回报。可见，在实质民营化的过程中，政府与民营部门之间并不存在委托关系，毋宁说是民营部门以自己的名义独立完成行政事务的运营。形式民营化又可称为功能的民营化，指的是特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任，仅在执行阶段借助于私人部门的力量完成既定的行政任务。功能的民营化主要有行政助手、专家参与、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服务的合同承包最为典型。“论及传统公共服务的民营化（区别于国有企业和国有资产的民营化）时，‘合同外包''''是最经常提到的方式。”[11]在合同承包下，政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一公共服务的民营化，即民间部门是生产者，政府是安排者并由其向生产者支付费用。可见，在形式民营化的过程中，政府与民营部门之间实际上存在委托关系，即政府仍然承担公共服务的全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门实施而已。
由此可见，作为公益物品之一的消防服务的供给事务宜采取合同承包的方式实现民营化。相比较特许经营等实质民营化方式及其他类似政府淡出等更为激进的民营化方式而言，合同承包的优点十分明显。一方面，在合同外包的制度安排下，政府没有放弃作为公共服务提供者的责任，由其向作为生产者的民营部门支付费用本身即是公共服务型政府理念的充分彰显；另一方面，通过委托民间力量生产消防服务，可以大大减轻政府的压力，特别是有效缓解社会日益增长的消防需求与有限行政资源之间的矛盾，从而实现公共产品的公平供给。当然，与目前无偿的公共消防服务尚未覆盖广大农村地区相比，政府将消防服务（尤其是农村地区的消防服务）外包给民营部门之后，势必会引起成本的抬升，甚至还可能加重地方政府的财政负担，但与政府亲自生产相比，外包方式还是能够节约部分费用。有趣的是，根据国外学者对公共服务不同提供机制精细的比较研究，消防服务的合同外包比政府自己生产要节约20%～50%的费用。[12]考虑到我国普遍高昂的行政运行成本，可以预见的是，将部分消防服务外包给民营部门同样能够起到节约行政成本的作用。
四、消防服务民营化之后续政府规制
尽管民营化是在规制缓和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民营化绝不意味着政府的彻底归隐，毋宁说是政府从前台走向幕后、从行政事务的直接执行者转变为决策者和监督者，即“掌舵”而非“划桨”。正如德国联邦议院法律委员会主席鲁佩特·朔尔茨教授所指出的那样：“这一切（指公共行政的民营化——引者注）都不意味着国家和行政机构必须全面从这些职能方面撤退。通过国家监督规定的机制，特别是国家保证有关私人在职业和专业上的可靠性和素质，公共利益完全可以得到充分的保障。我们可以这样说，行政机构从自己执行的责任中撤出越远，就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任。”[13]在部分消防服务通过合同外包形式实施民营化之后，政府同样必须加强后续规制，从而保证公民的人身、财产安全以及公共财产安全免遭以私法形式实现公共任务的私人部门的威胁。笔者认为，消防服务民营化之后的政府规制应当着重解决好规制目标和规制手段两个基本问题。
（一）规制目标
作为公共物品的消防服务以合同外包的形式交由民营组织去生产，其根本目的在于借私人部门之手弥补公共部门在提供公共服务能力上的不足，从而更好地向公众提供优质的服务。因此，在部分消防服务民营化之后，政府对民营组织的规制也必须保障服务公共性的实现，避免因私人部门天生的逐利性而损害公共利益。具体而言，消防服务民营化后续政府规制的目标应当是安全和公平。首先，消防安全属于公共安全范畴，无论采取什么方式提供，都必须确保公民人身、财产的安全以及公共财产的安全。特别是对于广大农村地区的居民来说，房屋及家产是其安身立命之本，应当受到格外关注。这不仅是民营消防组织的基本任务和使命，而且更是政府监管所追求的崇高目标。其次，作为公共产品的消防服务的供给必须坚持公平优先的原则，向特定区域的全体社会成员提供普遍的服务。特别是在通过政府付费形式外包消防服务的情况下，民营组织更不能自行选择服务对象实施区别对待，而应当向承包区域内所有的人提供公平的服务，这也当然地成为政府监管的重要目标。
（二）规制手段
在公私部门对立的时代，政府大多习惯性地选择传统的“命令——控制”型规制模式来实现既定的规制目标。但在公共服务民营化时代，公共部门与私人部门之间业已形成了日益亲密的合作关系，因而政府更应当重视通过契约模式来实现社会治理和规制的目标。就消防服务的合同外包来说，规制目标的实现更多地取决于承包合同的签订。笔者以为，消防服务承包合同的主要条款应当包括四个方面：一是消防服务的具体内容，包括服务的对象、服务的事项以及服务的具体要求。这部分条款实际上框定了民营组织的基本任务，也是政府对其实施绩效评估的主要依据。二是政府的付费，包括付费的数额、时间及方式等内容。应该说这部分内容的订立最为关键，一方面，政府必须比较内部机构提供消防服务的成本和该服务由民营组织合同外包的成本，尽可能节约财政支出；另一方面，政府又必须给予民营组织投资参与消防服务生产以必要的回报，从而吸引更多的民间力量以便最终形成相互竞争的局面。总的来说，承包费用应当低于政府机构亲自提供消防服务的成本。至于具体的付费方式，可以采取具有激励性质的“固定价加奖励”的方式，在确保民营组织能够维护正常运行的基础上，根据其绩效情况（如火灾发生率的下降、灭火救援的效果等）进行适当奖励，从而敦促承包者尽可能降低服务成本、提高服务质量。[14]值得注意的是，费用的合理确定是建立在充分掌握行业内相关信息的基础之上的，这对政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是违约处罚，包括承包者违约的具体情形及其处罚措施。四是争议处理，包括争议处理的机制以及处理期间不中断服务等。对于政府来说，在消防服务外包合同签订之后，借助于监督、促进合同的履行就能够确保规制目标的实现。当然，在通过契约规制的同时，政府也可以采取一些传统的规制手段对民营消防组织进行控制，其中以行政许可最为重要。根据现行《行政许可法》第12条的规定，“直接关系公共安全、生命财产安全的重要设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范通过检验、检测等方式进行审定的事项”可以设定行政许可。事实上，一些地方（如浙江、广东等地）政府已经根据《消防法》分别就专职消防队和义务消防队的设立条件、标准等进行了规定，从而为民间组织参与消防服务确立了起码的市场准入条件。由此，政府也可以将行政许可作为规制民营消防组织的重要手段之一。此外，鉴于火灾发生的不确定性，民营消防组织参与火灾扑救可能会造成过多损耗，这也需要政府以补贴的方式适当给予扶持。
需要指出的是，发生在吉林的“民营消防队见火不救”事件是我国目前大量民间消防队尴尬处境的真实写照。其间所反映出来的核心问题有二：一是民间消防队的资金缺乏应有的保障，难以更好地发挥其在整个消防体系中应有的补充作用；二是政府面对民间消防队的出现反应较为迟钝，没有通过监管和扶持因势利导。为此，必须通过《消防法》的修改，明确规定政府可以通过缔结外包契约的方式委托民间消防队提供部分消防服务，并通过对政府监管责任的规定保障消防服务民营化的顺利推行。
五、结语：通过民营化破解行政管理体制改革难题
引人关注的是，转变政府职能、改革行政管理体制业已成为我国当下政治体制改革的主要任务。从大的方面来讲，行政管理体制改革所要解决的就是“政府应该做什么”、“政府通过什么样的组织形式以什么样的方式去做”的问题。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，今后在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更要完善政府的社会管理和公共服务职能，特别是要强化公共服务职能和公共服务意识，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。事实上，正如有的学者所指出的那样：“过小的政府和过大的政府都不利于社会发展，规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需要的。适度的政府取决于两个方面，一是政府职能的范围是有限的，二是政府运作的质量是有效的。有限政府和有效政府是适度政府的两个基本标准。”[15]为此，就必须在公共服务领域引入民间力量的参与，形成多元服务主体的格局。通过“政府瘦身”和“市场回归”，有效克服全能政府的诸多缺陷，从而实现现代福利国家对政府的角色期待。当然，公共服务民营化的改革并不是政府责任的放弃，相反地，通过民营化之后的重新规制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能够充分显现。正如美国学者彼得·德鲁克所言：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡''''，相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把’实干''''让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干''''的政府，不是一个’执行''''的政府。这是一个‘治理''''的政府。”[16]就此层面而言，本文有关消防服务民营化的粗略探讨就具有潜在的标本意义，对其他公共服务领域的民营化改革也能产生启示，从而为当下行政管理体制改革难题的化解提供另一种思路。
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[①][美]埃莉诺？奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，译丛总序第1页。
[②][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第350页。
[③]参见《农村治安该不该“承包”》，载《报刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防队”涌现瑞安》，载《南方周末》2004年4月1日A3版；沈颖：《海上戒毒》，载《南方周末》2004年10月7日A4版。
[④]参见彭兴庭：《消防队“见火不救”公用事业民营化的困局》，载《检察日报》2005年9月12日第6版。
[⑤][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第74页。
[⑥]参见《从民营消防队的困境反思〈消防法〉》，/Articles/2005/08/734159.HTM，2006年6月15日最后访问。
[⑦][台]陈爱娥：《公营事业民营化之合法性与合理性》，载《月旦法学杂志》1998年第5期。
[⑧]参见《中华人民共和国消防条例》第17条及《中华人民共和国消防法》第27条的规定。
[⑨][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第70页。
[⑩][台]詹中原：《民营化政策——公共行政理论与实务之分析》，五南图书出版公司1993年版，第10—11页。
[11][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第74页。
[12][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第160页。
[13][德]鲁佩特·朔尔茨：《法治国家和行政法：连续性和活力》，“法制国家现代化：德国国家行政管理经验及中国的前瞻”研讨会交流论文，2000年3月27—28日，北京。
[14]一般来说，公共服务合同外包的付款有固定价格、固定价加奖励及成本加固定费用等三种具体方式。[美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第202页。
消防论文范文2
（一）公安消防队伍不断扩大根据数据显示，我国消防官兵数量曾在三年内增加了12.5%，更多的人愿意为人民服务，献身于消防建设工作，是一件值得鼓励的事。
（二）消防人员整体素质提高近年来，消防人员身体、文化素质都有了很大的提高。拥有大专以上学历的人数明显增加，身体素质训练更加严格。
（三）执法、监督、服务程序更加规范完善公安部全面精简了消防审批项目，并在现有的法律条款中进行了进一步的完善。此外，为了方便群众，有关部门简化了审批程序，增加了审批透明度。
二、我国消防法制建设中存在的问题
（一）法律体系不够完善目前，《消防法》是我国最主要的消防法律，是制定其他规范准则的基础。但是，问题就在于《消防法》与其他规范准则有时并不相容。例如：《消防法》规定，县级以上的消防机构才能进行执法，但是《消防监督检查规定》中却规定，派出所有消防管理权。再如：《消防法》规定，消防机构应对重点单位进行定期检查，但是《消防监督检查规定》中规定的却是，抽点单位。这样的矛盾之处还有很多。此外，部门之间由于法律规章间的偏差争权也是常有的事。
（二）法律法规与社会形势不相适应法律的制定、修改需要很长时间，因而有一定的前瞻性，但前瞻的时间是有限的。社会发展的速度有时远远大于前瞻时间，这就造成了两者之间的不相适应。比如：一些消防安全建筑的设计并不符合国家规定的技术要求。如果执行规范，就会影响投资；不执行规范，就会被追究责任，进退两难。另外，消防法律对建筑工程的溯及问题上，未考虑新旧，损害单位经济发展的同时，破坏了政府形象。
（三）执法不合理《消防法》中的很多法律都规定，逾期不改的才进行惩罚。于是，很多企业利用这点钻空子，在被查到时短期整改，未被查到时仍然我行我素。再者，许多执法者看到法律条文中主语众多、不太理解的语句就会按照自己的理解去执行法律，这就给消防安全造成了隐患，并且失去了立法的意义。除此以外，执法人员执法意识淡薄，只在乎表面问题，立案不结案等也是值得注意的问题。
（四）执法人员素质不高很多执法人员只把自己的职责当作一份赚钱的工作，因此，不注重个人素质的培养。消防执法需要身体、文化等很高的专业综合素质。现在的执法人员大多从其他单位转来，不爱锻炼身体，不爱钻研消防理论知识和法律法规，而且贪赃枉法、滥用私权。应该重视执法人员的素质教育，避免、腐败现象的发生。
三、解决对策
（一）加强立法，完善法律法规公安消防部门和消防人员应当按照《消防法》、《立法法》等法律文件，对消防准则、规范性文件进行统一细致的整理，并对《消防法》、《消防监督检查规定》等进行及时修订。经过一系列的规范、精简处理，保证相关部门职权的行使，有效提高执法人员执法效率，从而做到切实维护人民群众合法利益。
（二）提高执法意识、加强思想教育各级消防机构、人员务必要牢记自己的职责所在，奉承一心为民的宗旨，维护国家消防安全，保障人民生活质量。如果执法队伍中出现、以权欺弱、侵犯广大人民群众利益的现象，应该立即制止，并做出严厉的惩罚，严明执法纪律。相关消防部门可以定期召开消防会议，讲解消防法律，对执法态度坚决、公私分明的执法人员予以表彰，对、损害人民利益的执法人员进行严厉批评和惩罚。要教育消防执法人员时刻为人民着想，切实为民谋利。
（三）加强执法人员综合素质和执法水平的培训只有深刻的理解法律法规，并明白其用途，才能在执法水平方面成为一个合格的执法人员。因此，各消防单位要积极组织消防执法人员参加各种岗位练兵活动，并在这个过程中讲解相关法律法规，观看执法视频，让每一个执法人员深刻理解法律内涵，并能在实际执法中熟练运用法律法规。领导层更要亲身参与，以身作则，虚心学习，为执法人员学习法律法规、培养个人素质起带头作用。此外，各部门还可以安排特别培训班，为理解能力稍弱的执法人员认真讲解法律法规，切实提高执法人员执法水平。综合素质方面，在职继续教育，体能训练都是很好的加强方法。各级部门、人员应该共同努力，塑造一支高素质、高水平执法队伍。
（四）规范执法，健全制约机制各单位在执法中应分工明确、责任到人、严格考评、奖惩分明。其次，执法单位要自觉接受国家行政监督，并开通公共主页、公共举报电话，接受社会监督。
（五）借鉴国外先进制度自我研究的同时，也要关注国外的发展。可以派遣留学生到国外学习先进的消防制度，根据当前的国情，取其精华去其糟粕，将好的制度适当引进法律法规的编写，为更好的建设消防法制做出贡献。
四、结语
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在巨大的挑战面前，建筑行业若不能及时转换管理理念，调整管理思路，制定科学的管理模式，就会使自身工作陷入困境，导致各种问题发生。从当前我国建筑工地消防管理工作中遇到的问题看，主要表现为以下几个方面的内容。
1.消防安全管理意识淡薄，对消防安全管理问题不重视我国建筑行业在管理工作中，虽然大都宣称秉承和实行“以质量为本”的管理理念，提出“安全第一”的管理口号，但在实践中却不能有效贯彻“以安全为本，以生命为本”的管理理念，形式主义色彩严重。从我国建筑行业实践看，许多建筑公司在执业过程中片面突出经济利益，将职工视作为实现自身经济利益的手段和工具，缺少服务社会的敬业精神，在实践中不重视消防安全工作。再从建筑工人的角度看，许多工人的自我管理意识和管理观念淡漠，对于消防安全问题不能给予充分重视。“目前，部分建筑工人文化程度较低，安全意识、自我保护意识淡薄，对消防安全的基本常识和安全操作规程知之甚少，缺少安全防护意识和消防安全知识。”〔1〕由于管理理念和消防观念层面出现偏差，为消防安全问题的发生埋下了重重隐患。常言道“有什么样的认识就会有什么样的行为”，“正确的认识是推动实践发展的思想前提”。在建筑工地消防安全管理工作中，树立正确的认识是做好消防安全管理工作的前提。
2．消防安全管理制度落实不彻底，各种消防设施配置不健全出于最大程度的实现公司短期经济利益的需要，建筑行业的决策层和管理者大都不愿意投入较大的人力和财力，在提高建筑工地安全设备质量上下功夫，这是导致当前建筑行业消防问题层出不穷的重要原因之一。“建筑工地需要根据建筑工程的规模的大小而进行消防设施的配置，对于大工程项目，消防设施的配置往往比较到位，而对于小的过程项目而言，其相应施工现场的消防配备就显得十分薄弱甚至不设置任何消防设备，这样就必然存在十分严重的消防安全隐患。”〔2〕除此之外，建筑公司在执业过程中虽然制定了各种消防安全管理制度，但在实践中执行不力、责任不明确也是导致消防安全事件突发的重要原因。在实践中，几乎在每一个建筑工地都可以看到大量的关于消防安全管理宣传的口号，从表面看，高度重视消防安全管理工作是这些企业给人的第一印象。然而在实践中，为什么消防安全事件层出不穷呢？归根结底，是各种消防安全规章制度流于形式，并没有得到落实。而导致此一现象产生的原因即在于，各种规章制度虽然存在，但由于缺乏责任追究意识，使得这些制度停留于纸面，或者仅仅是企业进行自我宣传的口号而已。
3.政府部门的监管职能缺失也是导致消防安全问题突出的重要原因在市场经济下，政府出于十分重要的地位。政府通过“抓大放小”，可以为市场经济的稳健发展提供必要的土壤和条件，这是保证市场经济快速、稳健发展的必须条件。然而，在实践过程中由于政府职能缺失导致企业生产经营过程中出现各种不利于市场经济可持续发展的问题却十分突出。政府在消防安全管理中处于指导、监督的地位，建筑工地消防安全事故层出不穷和政府监管责任缺失直接相关。“长期以来，政府各部门对建筑施工安全监督仅局限于大检查和标准化验收等固定程序，监管力度不够。再者，一些安全监督执法人员总体素质不高，也影响了监督管理工作的实施效果。”〔3〕
二、破解建筑工地消防安全管理难题的对策
常言道，“有压力就有动力”。面对建筑工地消防安全管理工作中的困境问题，如果能积极转换思路，通过改革现有管理模式，建立科学合理的管理体系，就能够变压力为动力，找到促进有效解决消防安全管理问题的有效路径。“福兮祸之所伏，祸兮福之所倚”，面对挑战，如何从挑战中找到破解之路，值得认真思考和研究。笔者结合自己的工作经验，认为不妨从以下几个方面努力，提高消防安全管理的效率。
1．要高度重视消防安全工作，在科学论证的基础上建立健全的消防安全管理制度建筑行业管理层能否充分认识到消防安全管理工作的重要性并采取切实可行的办法，为提高消防安全管理工作效率殚精竭智是制约消防安全管理工作效率的的前提因素。因为，健全的消防设施的配置、职工消防安全意识的培养都需要公司投入大量的物力和财力，管理层如果不能充分认识到消防管理工作的重要性，也就难以制定并落实各项消防管理制度。在实践中，企业要高度重视消防安全管理工作，除了以制度的形式规范企业和职工的各种责任意识外，还要从财政制度方面规定企业用于消防安全方面的稳定投入。重视对上岗职工的安全培训，保证每一个人都在上岗前牢固树立消防安全意识，并及时奖励在消防安全方面做出优秀成绩的员工。如此以来，从企业高管到普通员工都能够高度重视消防阿全管理工作，也就为建立可靠的安全管理敌方确立了强有力的保障。
2.重视对职工素质的培养，提高建筑工人的消防安全意识，为落实消防制度提供源头力量保障从我国消防事件发生的特点与规律看，职工消防意识淡薄是导致各种消防安全事件突发的重要原因，因此要从根本上消除建筑工地消防安全，需要提高职工的消防安全意识，提高职工应对消防安全事件的能力。“施工现场工作人员的消防安全素质是关系建筑工地消防安全的重要因素之一，经调查，近年来建筑工地火灾多是由于工作人员消防安全意识淡薄、造成的。”〔4〕故而，加强对职工安全意识的培训和教育工作是解决消防安全问题的重要途径。
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摘 要：本文通过对国内部分省市的燃气安全管理监督部门、高等院校、科研设计单位调研的基础上，结合国内外燃气行业的发展现状和趋势及我国燃气消防安全管理机制，对目前我国在燃气安全管理方面存在的问题进行了深入地研究、分析。 主题词： 燃气 安全管理 消防 保证体系 存在问题 1、概述 我国目前使用的燃气主要有煤气、天然气和液化石油气三个大类。燃气产业的发展领域大致分燃气汽车、城市燃料、燃气发电、基础化工四方面。 随着燃气事业日新月异的蓬勃发展，生产与消费规模越来越大，使用场所越来越多，情况也越来越复杂，现有的安全管理机制已跟不上燃气事业飞速发展的步伐。在政策、法规、标准及规范等方面的不同步、不配套等落后弊端也凸显了出来。近年来，在生产、运输、储存、使用过程中所产生的火灾、泄漏与爆炸等重、特大事故层出不穷，其等级与数量也不断上升，如98年3月西安液化气球罐泄漏、爆炸事故等，给国家和人民群众的生命与财产造成了极大的损失，也给社会的公共安全与稳定带来了极大的负面影响，从一定程度上也影响了燃气事业的推进与发展。 因此，理清当前我国燃气消防安全管理方面存在的问题，对于有关部门在建立一套科学、合理的燃气消防安全管理保证新体系时提供参考依据，就显得尤为重要。 本文正是从消防的角度，系统地对当前我国在燃气消防安全管理保证体系方面存在的问题进行了深入地研究、分析和论述。 2、我国燃气消防安全管理机制现状 根据1991年3月30日由建设部、劳动部、公安部联合的第10号令《城市燃气安全管理规定》的规定，建设部门是城市燃气安全管理的行政主管部门，消防部门作为燃气安全管理的监督部门，劳动部门作为燃气安全管理的监察部门和压力容器的主管部门。 作为消防部门，在燃气安全管理方面的业务，主要涉及：参与制定与燃气消防安全管理有关的法律、法规和标准规范并执行；负责相关消防产品的检测认证；对燃气生产、运输、储存、使用等环节上的相关场所、管线、设备、用户进行防火监督管理；参与燃气灾害事故的处置；日常的消防培训和宣传教育工作。 我国目前与燃气消防安全管理有关的法律有三个，即《消防法》、《刑法》和《治安管理处罚条例》；相关的消防法规和规章非常多，如《化学危险品管理条例》、《城镇燃气安全管理规定》、各省市的《燃气管理条例》等；以及众多的产品技术标准和工程设计规范，如《城市燃气设计规范》、《汽车用液化石油气加气站设计规范》等。 3、我国燃气安全管理方面存在的问题 燃气消防安全管理涉及规划、设计、建审、施工、监理、验收、运行、日常维护及应急处理等环节，通过对有关资料的收集分析、组织专家研讨，以及对北京，上海、广东、四川和黑龙江等地的调研，就目前我国在燃气安全方面存在的问题归纳如下： 1）安全管理机制不适应燃气产业市场经济发展 燃气产业涉及建设、能源、交通、劳动安全监察、农业等各管理领域，燃气行业的安全管理也涉及公安消防以及上述各主管部门，目前由中央和各地方的上述部门颁布有关政令，对燃气实施安全管理。但地方与中央以及地方各部门之间的政令协调难度较大；同时我国南方和北方，沿海经济发达地区和中西部地区用气差异也较大，要求同一种安全管理机制或法规有时势必造成诸多不适应。 第10号令第四条明确了建设部负责管理全国城市燃气安全工作，劳动部和公安部分别负责安全监察和消防监督，因此，各省市的燃气安全工作应当由建设主管部门负责。但是，各地建设部门作为行政主管部门，在燃气安全管理中的作用没有充分发挥出来，各职能部门之间缺乏经常性协调，使得各地区的燃气安
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行政诉讼是我国一项基本的法律救济制度，对公民、法人和其他组织等行政管理相对人的合法权益是最直接、最实际的保护。近年来，消防行政执法在推进依法行政的进程方面，取得了长足发展和进步，但同时不可避免地有一些行政诉讼案件发生，通过这些案件进行理性分析，不难发现一些问题和规律。
一、消防行政诉讼案件的主要特点
1、
数量上偏少。据辽宁省消防部门统计，1998年至2001年3年间，全省各级公安消防机构共检查单位22.7万个，整改一般火灾隐患
299624项，办理行政处罚案件21336起，其中警告4732起，罚款处罚12230起，责令三停处罚4052起，行政拘留322
人。与上述消防行政执法行为相比，同期全省仅发生行政诉讼案件7起，在具体行政行为总数中所占比例极小。与工商、税务、城管等大多数行政部门相比，甚至与治安、交通等警种相比，行政诉讼案件数量要少很多。
2、
行政处罚决定和火灾事故调查结论是诉讼热点，其中针对火灾调查结论的诉讼案件占很大比例。据统计，1998年《消防法》颁布实施以来，辽宁省共发生行政诉讼案件13起，主要是当事人不服消防部门做出的行政处罚、行政许可和火灾事故调查结论，其中当事人不服火灾事故调查结论引发的行政诉讼案件就有8起，占发案总数的62%；不服行政处罚决定引发的行政诉讼案件有3起，占发案总数的23%。
3、
行政诉讼案件的发生大都与民事诉讼有关。许多当事人提起火灾行政诉讼，大都是为挽回民事诉讼中败诉责任而提起的，当事人认为民事案件败诉主要原因是由于消防部门出具的火灾原因和火灾事故责任认定结论不利于自己，便在提起上诉或者申诉期间，试图通过提起行政诉讼，消防部门的结论，从而达到在民事案件审理中占据主动，直至胜诉的目的；也有的是担心在今后的民事诉讼中，依据消防部门出具的火灾事故调查结论，可能要承担败诉责任而提起的诉讼。此外，在对行政许可不服提起的诉讼案件中，出现了新苗头，如：大连市民刘某因对所购商品房不满意，为达到退房的目的，在采取其他办法无效的情况下，以消防验收合格这一具体行政行为错误为由，将消防部门告上法庭。
4、
从案件审理结果看，消防部门胜诉较多。截至目前，辽宁省发生的13起消防行政诉讼案件中，裁定中止诉讼1起，维持消防部门决定5起,驳回原告4起，正在审理3起，辽宁省消防部门尚没有在行政诉讼案件中败诉，全国其他地方消防部门胜诉率亦很高。
二、消防行政诉讼中存在的主要问题和解决对策
1、
火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，法律规定之间有冲突，各地法院的做法亦有所不同，客观上造成了一定程度的执法紊乱。
火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，不但理论界存在争议，在法律规定之间也同样存在冲突。《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》（以下简称公复字[2000]3号文件）对此明确作出了否定的答复，《火灾事故调查规定》也规定，“火灾原因，火灾事故责任重新认定为最终决定”。但在2000年03月10日，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》后，人民法院开始受理火灾事故调查结论的行政诉讼案件。
此后，虽然全国各地因不服火灾事故调查结论而引起的诉讼案件不断发生，但是各地人民法院的处理却各有不同。如发生在四川叙永县的一起案件，法院以火灾事故调查结论属行政确认行为，进行了受理和审判，同时提出《火灾事故调查规定》及公复字[2000]3号文件均非法律，并非《行政诉讼法》第十二条第四款所指的：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，而在人民法院司法审查的范围之外。此外，在贵州云岩也发生了一起类似案件，法院却在终审判决撤销《火灾事故责任重新认定决定书》之后，又通过审判监督程序，根据公安部公复字[2000]3号文件，再审驳回了当事人的。2002年10月22日，宁夏自治区盐池县人民法院审理全区第一起当事人不服火灾原因、火灾事故责任认定引起的行政诉讼案件，经法庭陈述和调查，盐池县人民法院以火灾事故调查结论不是具体行政行为为由，当庭驳回原告了诉讼请求。
法律的冲突，使原本很严肃的执法过程出现了随意性，实践中不但当事人不知所措，人民法院也无所适从。
2、消防体制特殊性带来的弊端已波及到行政诉讼
我国实行的消防体制非常特殊，特殊性在于主体具有两重性，一方面作为中国人民武装警察部队，担负保卫国家、集体财产安全和公民生命、财产安全，扑救火灾的神圣使命，另一方面作为公安消防机构，具体履行政府消防管理的职责，《中华人民共和国消防法》与此对应，分别规定了“公安消防队”和“公安消防机构”两个法律主体概念。1998年辽宁省出现了全国第一例状告119的行政诉讼案件后，这种两重性带来的一些弊端开始引起人们注意，实践中，全国范围的法院极少受理这类案件，尚未出现明显问题，但在理论界对于火灾扑救行为是否属于行政行为、是否可诉等方面出现了不同的观点，一种观点认为火灾扑救行为不是具体行政行为，不应纳入行政诉讼受案范围，另一种观点则认为火灾扑救行为是行政救助行为，应当纳入行政诉讼受案范围，对火灾扑救中出现的不作为，应当进行国家赔偿。在这方面，尚无权威性的定论，或许这个问题的解决需要同理顺消防体制一并考虑。火灾扑救是否可能形成类似火灾事故调查结论那样的诉讼难点还不得而知，但是这一点恰恰是最让人忧虑的，为避免重蹈教训，应当理论和实务上予以重视。3、个别执法人员不能善待原告和自觉接受司法审查
个别执法人员存在法律意识不强，素质不高的问题，错误地认为提起行政诉讼的老百姓是刁民，对其歧视甚至敌视，总想找机会惩治其一番；对人民法院依法审查具体行政行为有抵触情绪，认为行政诉讼是将司法权凌驾于行政权之上，不愿主动配合、协助人民法院对具体行政行为进行审查；甚至以弄虚作假、规避法律等手段阻挠公民、法人行使诉权，使其不敢告、不能告、或告后又撤诉。
4、当事人不敢诉和滥诉的现象并存
公民、法人不敢大胆行使诉权，能忍则忍，能不告则不告；有的前面告了，后来又撤诉。很多人认为：“县官不如现管，赢官司只一次，受气是一辈子。”与此相反，有的当事人滥用诉权，案件历经一审、二审和再审等阶段仍不罢休；有的在提起民事赔偿诉讼败诉后，又以不知诉权为由向法院提取诉讼等等。
毋庸讳言，上述问题应予彻底解决，然而在现行法体制的制约下，无疑又是在短期内难以解决的艰巨任务。既需要国家重视和决策，又需要全社会的广泛关注和参与，更需要立法机关、行政机关、司法机关以及行政法学界的通力协作和不懈努力，从立法，行政程序，司法制度及法制宣传各方面，共同研究采取切实可行，能够治标又治本的有效措施。现时期，国家不但要消除法律之间的冲突，还要加快消防工作改革和体制创新的步伐，尽快理顺消防体制在运行中表现出的不合理方面；消防部门要全面推进依法行政，不但应当建立健全制度，提高执法质量和服务质量，规范行政措施制定工作，完善行政执法责任制和执法过错责任追究制度，
更要摆正自己的位置，接受法律的监督，依法履行自己的诉讼义务；各级领导和执法人员要加强学习和培训，增强依法行政的意识和观念，提高依法行政的自觉性和主动性。各级人民法院要强化宪法和法律意识，坚持法律效果和社会效果的统一，确保司法公正。
三、今后消防行政诉讼发展趋势的预测
1、消防行政诉讼案件数量将上升
我国行政诉讼法实施以来，行政诉讼案件逐年以两位数的百分比上升，而在去年的约10万起行政诉讼案中，老百姓胜诉率达到40％（即4万件）左右。更为重要的是，更大数量的违法行政行为，由于有了行政诉讼而被制止在萌芽状态，或被纠正在行政机关内部。随着公民法律知识和依法维权的意识不断深入人心，随着WTO规则对政府依法行政的约束，今后，越来越多的公民、法人都有可能将与消防部门的争议诉诸于法律，除涉及行政处罚、火灾事故调查结论外，还将涉及消防行政许可、检查、强制、命令等方面具体行政行为及部分抽象行政行为，那样一来，消防行政诉讼案件的数量也将逐年上升，这是符合客观规律的。
2、消防行政诉讼案件难度加大
近年来，国家对消防工作特别是消防行政执法工作进行了较大的改革，随着改革的进一步深入，行政争议往往同出现的新问题交织在一起，出现复杂的趋势。无论作为当事人的消防部门和原告，还是作为裁判者的人民法院，都需要适应可能出现的新变化。随着消防体制的改革的深入，火灾扑救是否可诉终有定论。
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论文摘要：对高层建筑消防设施管理现状存在的问题进行了归纳、分析．整理，并提出了改进对策。
人民网重庆视窗2008年l1月9臼电记者今天从重庆市消防总队获悉，重庆全市高层建筑消防安全检查目前已经结束，其中有5650栋高层建筑存在隐患，已超过全市高层建筑总数量的一半。据统计，目前，重庆已经建成投入使用的高层建筑总共有8664栋．数量仅次干上海，位居全国第二。在这些建筑中，高度超过l00米的就有84栋。在今年下半年，重庆开始了有史以来最大规模的高层建筑消防安全夫检查。在历经近半年的检查中发现，有565O栋高层建筑存在火灾隐患22706条。
以上报道只是重庆市的现状，这种现状在全国其他城市也是会存在。今年国外和国内也发生了几起高层建筑火灾，所幸没有造成大量人员伤亡，这是一种侥幸，只要高层建筑的火灾隐患不彻底解决，火灾随时会发生。
1高层建筑消防设施的常见问题
(1)消防设施配备不符合规范要求。依据高层建筑防火设计规范，高层建筑在建设时，应设有较完善的消防设施，以便为火灾预防和火灾扑救、自救工作提供有利条件。但是，在工程竣工验收或日常监督检查中经常会发现，高屡建筑或多或少存在着消防设施欠缺、质量性能低劣和功能全等违规行为。有些建筑由于缺少对火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统、事内消火栓等消防设施的经常性维修保养工作导致了部分消防设施长期处于故障或瘫痪状态，不能正常使用。
(2)擅自降低消防技术标准，将按规范要求应设置自动喷水灭火系统的高层建筑物擅自取消，有的取消了消防水池、消防水泵、屋顶水箱以及联动控制装置的设置，仅靠市政室内消火拴管网，更有甚至靠生活用水管网供水，根本不考虑系统的可靠性，导致消防水源、工作压力无保障。有的管道材质、管径不符合要求。部分自动喷水灭火系统管道未按国家规范要求采用热镀锌钢管。有的连接方式不规范，自动喷水系统未按规范要求采用丝接或构楷式机构连接，而是大量焊接，未对焊接处进行二次镀锌。更严重的是部分场所出现“假喷淋”现象，将喷头置于吊顶而不与供水管网连接；有的受管道材质和施工质量影响，产生漏水，业主干脆将其关闭。
(3)应设控制中心报警系统的高层建筑改设集中报警系统或区域报警系统，有的根本不设火灾向动报警系统。有的高层建筑消防水泵、防排烟设施、消防电梯、火灾自动报警、自动灭火系统、应急照明、疏散指示标志和电动的防火门、窗、防火卷帘、以及非消防电源的切换等无法实现联动控制。
(4)消防电源无法保证消防用电设备需要。按照设计规范要求，应设计满足电力负荷的高层建筑，不考虑消防控制室、消防水泵、防排烟设施、消防电梯、火灾自动报警、自动灭火系统、应急照明、疏散指示标志和电动的防火门、窗、防火卷帘，以及其它消防用电设备的消防用电；个别高层建筑在无自备发电设备的情况下，都仅有一路供电；且消防用电线路的敷设未按要求，应穿管保护的消防用电线路，穿管不到位，造成大量的线路。
(5)防排烟系统设计施工随意性大。按照规范要求，一些本应设置机构加压送风防烟设施的不具备自然排烟条件的防烟楼梯问、消防电梯间前室或合用前室，其不具备自然排烟条件的前室，却不设加压送风系统；有些虽然设置了机械加压送风系统，但防火门未安装或损坏严重，达不到防烟楼梯间压力要求。
(6)消防电梯功能不具备。消防电梯的消防电源、消防电源线路敷设、末端自动切换、消防电梯前室设置、消防电梯载质量、消防电梯运行速度、井底排水和电梯门挡水设施以及前室内的室内消火栓、应急照明或正压送风系统等不满足规范。消防电梯缺少上述条件，不能起到保护作用，会危及消防队员生命安全。
(7)防火门、防火卷帘材质各异。一些防火门、防火卷帘门的填充材料违规采用可燃材料；一些防火门的木制品只经过了的阻燃浸泡处理，耐火极限达不到规定要求；有的防火门装饰面层未经过阻燃处理，采用普通油漆，降低防火门耐火极限；闭门器回弹力度不够，导致无法正常关闭；复合防火卷帘达不到背火面温升要求采用喷水灭火系统进行保护时，未设置独立的喷水保护系统；用作防火分区的防火卷帘无消防电源和联动控制装置，发生火灾断电后只能靠人为手动关闭。
2产生问题的根本原因
导致上述问题产生的根本原因：一是建设、设计、施工单位和业主消防安全意识不够，对高层民用建筑防火一无所知。二是经济制约了消防安全的发展。为了“节约”成本，降低消防技术标准，将应当按规范要求设置消防设施大量节俭，埋下大量火灾隐患。三是执法不严，不廉，给少数人可乘之机.
3高层建筑消防设施管理整改对策
加强高层建筑消防工作必须把重点放在管理措施的落实上。
(1)全面落实消防安全责任制。新《中华人民共和国消防法》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》60号令等法律法规，就消防安全责任作了具体的规定，任何单位和个人应严格遵守，自觉履行法律规定的消防安全艾务，努力提高全体人员消防安全意识，增强抗御火灾整体能力。高层建筑涉及多家产权位，承包、出租或委托经营时，又涉及多家使用单位。各产权单位、租赁单位在房地产商签订购买租赁合同时，必须与房地产商签定相应的消防安全责任，明确各自责仟，共同维护高层建筑消防安全。房地产商应提供符合消防安全要求的建筑物．产权单位与使用单位应在订立合同中明确备方消防安全责任，特别是各产权单位在消防车通道、涉及公共消防安全的疏散设施和其他建筑消防设施方面明确管理责任。同时，针对高层建筑的管理特点，产权单位、使用单位和物业管理单位要细化消防安全管理，落实自主管理，严格日常检查，及时消除火灾隐患，确保高层建筑安全。
(2)建立健全各项管理制度，并严格落实，针对高层建筑内部功能复杂、使用单位人员多、消防设施多、危险性大、火灾后果严重的特点，督促高层建筑产权单位应重点要抓好规章制度的建设落实，消防安全人员值班、培训制度，消防设施的检杏保养制度和应急预案必须落实。同时，高层建筑产权单位还要组织人员加强对那些已投入使用消防设施维修和保养，提高消防设施整体安全系统使用性能。
