政策分析范文1
今年以来,面对复杂多变的国际政治经济环境和国内经济运行的新情况新变化,我国实施的是积极的财政政策和稳健的货币政策。
一、采取积极的财政政策
中央经济工作会议提出,我们要继续实施积极的财政政策,要继续完善结构性减税政策,加大民生领域投入与促进经济结构调整。而第十一届全国人大常委会第二十七次会议审议预算法修正案草案,明确规定地方政府不能举债。与过去两年的积极财政政策相比,当前的积极财政政策在着力点上已进行调整。令人关注的是,对我国今年财政政策,会议提出了“结构性减税”内容。通过税制的调整与完善,我们可以为服务业、小微型企业等减负,以此促进经济的转型。
在2012年积极的财政政策下,我们应扩大财政支出,而且通过增加“三农”、保障性住房等领域的投资,不断扩大民生投入,可以反推结构调整,促进经济自主协调发展。其中,战略性新兴产业将成为2012年积极财政政策的重点投资领域。
二、实施稳健的货币政策
与去年我国货币政策总体上还是偏紧相比,今年我国实施了稳健的货币政策。按照总量适度、审慎灵活的要求,兼顾促进经济平稳较快发展、保持物价稳定和防范金融风险。优化信贷结构,支持国家重点在建项目、加强对小微企业的信贷支持。加强储备资产的投资和风险管理,提高投资收益。提高直接融资的比重,发挥好融资工具的作用,更好地满足多样化的投融资需求。着力优化信贷结构,密切监控跨境资本流动,防范“热钱”流入。
三、关于今年财政政策与货币政策调控目标的分析
1.建议央行采用信贷调控模式
我们以存款准备金率调整为主要调控手段,以银行间市场同业拆借资金利率为中介调控目标,通过调整银行间市场基础货币的供应来间接实现既定的信贷目标。
2.将“稳增长”的重点放在积极的财政政策上
2012年宏观调控政策的主基调是“稳增长”,与积极的财政政策相比,稳健货币政策的发挥空间有限。我们应该发挥出财政政策的作用,加大民生建设的投入如医疗卫生等。同时,优化产业结构,更早地实现产业的转型也是十分重要的一环。
3.大力支持科技创新与节能减排
科技创新与节能减排是发展方向,对于2012年的经济发展这仍然是十分重要的。我国正在努力从中国制造转变为中国创造,这对于科技的创新有着十分高的要求,企业应该加大对创新的投入力度,国家也应给予很大支持。而节能减排这一点就更不用说了,它对于我们的环境也好,可持续发展也好,都是非常重要的,不容忽视。
4.扩大内需,对冲外部风险
众所周知,世界市场的金融危机还在蔓延,从冰岛到希腊到西班牙都是如此,而德国也被此连累,欧元区陷入了前所未有的危机之中,而英国这个与欧元区有着密切经济往来的国家也被波及。所以我国对外贸易会受到很大的影响,而美国等国家所设置的贸易壁垒也给我国企业带来了不小的损失。因此我们应该扩大内需,把眼光投向国内市场,也应该想办法扩大居民对国产品牌的购买力。同时我们还应该保持物价总水平的基本稳定,增强市场自身的调控能力。
政策分析范文2
一、税收政策对保险政策的影响。
税收政策是国家财政为实现财政收入，调节经济而制定的税收行为规范。税收政策对保险政策的影响体现在国家对保险业的税收政策上。国家对保险业的税收政策是指国家对保险的税率、税种以及税收分配等设定行为规范，以实现税收征收和合理的分配。国家对保险业的税收政策是否合理和完善，关系着保险政策的实现以及保险业的发展。
我国长期以来对保险实行的是严格的税收政策，并且税收制度不尽合理和完善。
1．长期的高税率和不合理的保险调节税的设置（1994年以后取消调节税），削弱了保险公司的积累能力。保险公积金是按税后利润的一定比例计提的，税率的高低、税种的多寡对税后利润的影响是显而易见的。较高的税率和不合理的调节税的设置必然减少保险公司的税后利润，保险公积金的积累也就自然减少。由于保险公积金是保险偿付能力的重要组成部分，因此，长此以往必然会影响到保险公司的偿付能力。这有碍培育保险市场主体，稳定保险市场的保险政策目标的实现。
2．不公平的所得税率政策，破坏了保险市场秩序的重要基础——公平竞争。1997年以前，原中保集团公司的所得税率高于国内其他股份保险公司。外资保险公司的所得税率一直低于内资保险公司。这种不公平的所得税率政策导致保险市场各竞争主体竞争起点的悬殊。竞争的不公平影响了建立规范有序的保险市场的保险政策目标的实现。
3．实行统一的营业税率不利于保险产业发展政策的完善。我国现行营业税除寿险、农险免税外，其他一切险种都不分税种实行统一的8％比例税率，难以体现国家对各险种的政策导向，使保险产业发展政策难以配合国家经济发展计划，适应国家经济发展方向的需要。
4．不尽合理和完善的保险税收分配制度，影响了地方政府对保险业支持的积极性。我国保险营业税和涉外保险业务的所得税一直归地方财政支配。（1997年后提高的3％征收的营业税归中央政府）国内保险业务所得税的分配如上所述经历了一个变化过程，但总的来讲，现行保险税收分配制度难于体现保险公司对地方财政的贡献，因而影响地方政府对保险业的支持，也在一定程度上削弱了保险公司对地方财政的影响，而且现行分配制度上兼顾了中央财政与省级地方财政之间的利益，并没有兼顾到省级以下各级财政的分配关系。
5．缺乏居民个人购买保险的税收优惠政策，影响了保险需求的有效扩大。我国目前只对法定社会保险费实行免税，而对个人自愿购买寿险则没有相应的税收优惠政策，未能为引导人们将储蓄和投资中具有保险因素的部分转向保险市场提供相应的政策环境。版权所有
二、建立合理完善的保险税收制度。
由前所述，恢复国内保险业务以来，财政与保险的关系逐步理顺，保险税收制度逐步建立和完善，保险税收政策也逐渐宽松，但总的来讲，保险税制仍不完善，保险税收政策仍然严格，制约了保险政策的实施以及政策目标的实现。为充分发挥保险税收政策对保险的促进作用，国家财政应对保险施行宽松的税收政策，建立合理、完善的保险税收制度。
1．降低保险税率，取消外国保险公司的“超国民待遇”。考虑到保险业在国民经济中的特殊地位以及我国保险业发展水平还很低，还不足以为社会提供较好的保障的实际情况，我国保险税率应适当降低。另外，为增强民族保险公司的市场竞争能力，国家应取消外资保险公司的优惠税收政策，对外资保险公司在税收上实行国民待遇。
政策分析范文3
民经济进行反周期调节。舆论普遍认为，这笔巨额国债将对拉动经济起到举足轻重的作用。但是人们对财政政策在此番启动经济过程中还能否有所作用仍是若有所盼：财政政策还有潜力可挖吗？就这个问题，记者日前采访了著名财政专家、财政部财科所付所长贾康。贾康认为，在千亿元国债出台后，财政政策在当前经济背景下，仍然大有可为。
贴息杠杆“四两拨千斤”
说到财政政策，人们总会想到，我国中央财政手头拮据，地方财政也不堪重负。因此，靠财政直接出钱不现实，按照市场经济规律，也不经济。那么能不能运用杠杆作用和市场经济下的趋利规律，寻找一个靠财政政策四两
拨千斤的办法呢？贾康提出，财政贴息在引导社会投资上便能起到四两拨千斤的作用。所谓财政贴息，即财政只代为支付部分（特别情况下也可是全部）贷款利息，由项目本身负责贷款本金和其余利息的偿付。这样可以变直接投入为间接拉动和协调引导，充分发挥经济杠杆的作用来影响其他投资主体的行为。贾康举例说：如果金融机构年贷款利率水平为10％，某一基础设施项目需要资金100亿元，却只能承担5％的年利率，按照市场机制运作的原理，它无法从商业性贷款渠道得到所需资金。但若由财政承担另外5％的年利息，对于贷款方来说，便可以得到10％的一般利率，从而愿意向项目提供资金。这样财政不仅有效地支持了该项目的建设，而且用5％的贴息资金引导了相当于100％的社会资金的使用方向，杠杆效应高达20倍。在同一个例子中，即使财政作全额贴息，也是以10亿元预算内资金拉动引致了100亿元的社会资金流入重点建设项目。这样事半功倍的措施，财政何乐而不为呢？据估计，当前我国约有近10万亿元的社会资金。投资需求之所以不足，并非缺乏资金来源，而是缺少有效的引导机制。财政运用贴息方式进行政策性融资，第一，并未对原已十分紧张的预算内财力施加更大的压力，只是将原有资金的使用方式由直接投入变为财政贴息，可行性强；第二，时滞期限短，项目确立后可立刻付诸实施，对社会投资需求的拉动作用近乎立竿见影；第三，也是最重要的，就是杠杆作用明显，其效用放大倍数等于1/贴息率。贴息资金通过政策性优惠、弥补项目直接经济效益方面的缺陷，体现国家产业政策，是政策性融资的有效工具。
减税不行可以减负
在当前企业效益滑坡、库存增加的情况下，一些人提出“减税”的主张，贾康认为，在我国目前财力不足的情况下，仍应注意财政收入的增长，减税总体上操作余地不大。众所周知，改革开放以来，由于财政不断减税让利，财政占GNP比重和中央财政占全国财政收入比重不断下降。1994年以来的新体制虽然阻止了“两个比重”的下降，但尚未有明显上升。因而中央财政的困境没有缓解。从财政收入按项目分类中我们可以看出，各项税收仍是财政收入的主体，但近年来预算外收入增长很快，从1993年相当于财政总收入的32．9％发展为1996年的52．6％，当年甚至超过了中央财政收入。这些预算外收入分布面广，数额巨大，挤占并侵蚀了税基，其中相当一部分处于财政监控范围之外，降低了资金使用效益，并引起了腐败现象的滋生。宏观调控需要必要的财力作为后盾，从目前财政实力和宏观税负看，并没有什么减税的余地。并且我们仍应努力加强税收征管，严厉打击偷税、漏税，保证财力增长。同时，我们应进一步规范预算外收支，使“费”、“税”合理归位，坚决取消不合理收费项目，降低某些收费标准，减轻企业、居民（特别是农民）的负担。
国债发行尚有余力
继1000亿元国债之后，财政在发行国债上还有没有潜力可挖？
贾康认为如果妥善解决债务依存度与债务负担率之间的矛盾，国债规律仍又以扩大。
他说，目前我国实施国债政策的最大矛盾是两个衔量指标间存在严重的冲突。一是债务依存度，它反映一国的财政支出中有多少是由举债支持的，即债务依存度=当年债务收入额/当年财政支出额。根据各国实际经验，这一指标应控制在15％－20％之间为宜。而我国却已大大超过了这一范围，特别是在举债还债完全由中央负担的情况下，中央财政债务依存度已高达50％以上，似乎已没有继续发债的余地。二是债务负担率，它衡量一个国家承受债
务的潜力，等于当期国债余额/当年GDP。国际上通常认为这一指标不应超过45％－50％。而我国的国债负担率不仅远远未达到这一警戒线，也比西方发达国家的实际水平低得多，目前仅为7％左右。就此看，似乎国债规模可以进一步扩大并有巨大的潜力可挖。
分析这一矛盾产生的根本原因，就在于我国GDP中财政收入的比重过低，而且国债平均期限太短。现实的经济情况要求我国的国债规模只能扩大，不能缩小，因此解决上述矛盾的关键是，适度扩增国债规模必须纳入“提高两个比重、振兴国家财政”的统一部署之中，并相应优化国债的期限结构和品种结构。财政应抓住目前金融机构连续降息的有利时机，增加中长期国债的发行，降低国债筹资成本，充分挖掘社会资金为国家建设所用。财政可以面
对不同的应债人发行专门用于国家大中型基础设施建设的特种国债、金融债券，同时积极稳妥地增发外债。
推动外贸，财政大有可为
贾康建议，我国外贸出口速度不断滑落，财政政策应考虑采取必要的短期应变措施，并将其与长期财税对策衔接起来：进一步适当而较平缓地提高出口退税率。
提高出口退税率必然要受到目前国家财力的制约，也要面临将来是否可以继续的困扰。因此，提高出口退税率必须全面考虑，审慎决策。在提高出口退税率的具体选择上，需主要把握如下几个因素：第一，
出口产品在我国
历年对外出口中所占的比例大，或者存在较大发展空间。第二，出口产品的主要销售地区为欧美国家。东南亚和日本由于本币贬值，需求大幅萎缩，即使将出口这一地区的产品提高退税率，意义也不会很大。第三，出口产品具有产业关联度高，对出口退税依赖性大的特点。这类产品倘若不提高退税率，便有失去市场并发生较大连续反应的危险。
加快退税的进度，简化退税程序。近年来，拖欠出口企业应退税款的规模不断扩大，由于退税不能足额及时到位，加大企业利息负担，造成企业资金周转困难。退税时滞成为导致出口企业亏损的原因之一。在多方筹集退税
资金仍不能及时退税的情况下，应对国家确需重点支持的外贸企业贷款实行贴息。
政策分析范文4
作者简介：陈子薇，中国人民大学外国语学院。
一、北京雾霾问题现状与原因
与大部分发达国家相比，北京市的人均汽车保有量总体来说是偏低的。然而，北京市机动车的使用强度相对大部分发达国家而言较高，北京单辆机动车使用强度是国外很多大城市机动车使用强度的两倍以上。造成这一现象的主要原因有U
（一）城市规划不合理
北京商业高度集中到内环，大部分住宅用地则被分配规划到三环以外，这就造成了职住分离的矛盾，由此必定会带来往返交通流量的增加。
（二）公交系统不完善
目前，纽约、香港和东京等发达国家大都市公交系统发达，公共交通出行率比率非常高，超过了90%，而以此同时，同期的北京市公共交通出行率不到40%，北京的公共交通负担率相对偏低。下表主要介绍北京2005年有关公交系统数据与同期香港的对比数据。
从表1可看出，在公交运营车总数和公交运营车路线总数两个方面，北京分别比香港多了309%和30%。 然而，从其他方面看，北京市的面积和人口总数却分别比香港多了1386%和194%。由此可得出结论：香港的公交系统远比北京完善。
环境问题作为一个一直存在公共问题，在没有一个完善的公交系统作支撑的情况下，北京市民目前还没有这个环境意识，即为了减轻环境污染而放弃私家车选择公共交通。因此，北京市民选择自驾车出行是无可非议的。而在堵车的过程中，由于发动机里面的汽油没有充分燃烧，从而导致污染物的排放高于充分燃烧情况，这将会对环境产生极大的破坏。
二、中国环境政策存在问题分析
（一）环境立法存在的弊端
1.环境法实际操作性较低。指示性模糊是我国环境法操作性不强的主要原因。例如，我国《环境保护法》第二十九条有明确规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，表面上看这对严重污染企业有一定限制，但是目前为止对于“造成环境严重污染”这样一个重要概念却没有明确做出一个量化的定义。标准模糊使得执行者难以操作。
2.企业环境污染行为的处罚力度小。我国对环境污染企业的罚款度力度相对较小。具体来讲，处罚的收费标准仅仅略高于治污设施的运转费。另一方面，由于物价、原材料价格的上涨造成了多数企业守法成本高，这样就出现了企业宁可缴排污费而不愿意改进设施升级设备的这样一种非常荒谬的现象。
（二）当前的绩效评估系统不科学
我国公共部门的绩效评估目前仍处于发展的起步阶段，没有科学化和体系化，非常脆弱。虽然我们国家加大了对环境保护的重视程度，十八大确立了“五位一体”的发展战略，今后必然会把环境保护加入我国公共部门的绩效评估，但是至少到目前为止我国公共部门的绩效评估仍存在着很大的问题。比如，完全以GDP增长作为评判绩效的唯一标准，省略环境保护的非常严格但正确的步骤。造成的后果就是在这样的背景情况下，地方政府为了能够取得更好的政绩，盲目追求GDP增长而牺牲环境。比如，地方政府会出台相关地方保护政策以阻挠环境执法，联手污染的企业以对付上级的检查。在这种国情下，环境政策即便是有效的，也无法得到真正的贯彻实施。
（三）环保部门的自身问题
据调查显示，我国基层环保部门则是有名无实，“三分之一的县无环保局，即便是存在，环保局内部也存在诸多问题”，我国基层环保部门存在问题的分析如下：
1.丧失独立性。地方环保部门自主活动的能力较差，其根本原因在于，基层环保部门无法做到经济上的绝对独立，因为其人力财力物力都是由当地政府严格管控。而只有当环保局真正做到直接受上级环境保护部门的垂直领导时，才能保证环保局保质保真地履行环保部门应该执行、管控、监督的责任。
2.权责不统一，事实上的责大于权。环境保护部门的权利和责任并不统一。从权利层面来讲，环境保护部门权利相对弱小。例如，对于污染企业，环保部门既无权查获其生产产品，也无权吊销其营业执照。与此相矛盾的情况是，环保部门责任重于泰山：既要对工业企业、本行政区域内的生态环境和农村环境等进行严格监察，还要担当起所有污染事故处理的责任和解决方，环保部门“有义务无权利”。 （四）环境政策执行主体缺乏多元性
中国的政策执行主体参与度仍然很低，这主要表现在以下几个方面：第一，政府仍然是我国环境政策执行主体，第三部门的作用发挥得很不充分；第二，政府和媒体逐渐形成敌对关系，有些地方政府甚至为了避免媒体曝光而用各种各样的手段阻止媒体获取资料或者是现场报道；第三，没有形成充分听取公众意见建议的流畅且高效的机制。
面对这样的现象，我国更应该打破政府作为唯一主体的现状，增加普通公众参与的机会和平台。这样做大有裨益，提升环境政策的公众参与度可以给排污者施加压力；同时，普通公众也可以通过参与活动起到楷模和呼吁作用，这本身就是一种榜样的力量，可以影响更多的人积极参与到环保事业中来。
三、政策建议
首先引入“政策工具”理论，分析政策评估中存在的缺陷，针对北京市的具体情况，分析得出具体的政策建议。
（一）定义
政府赖以推行政策的手段叫做政策工具或者控制手段，指的是政府实施政策的时候运用到的具体方式和方法。可以运用到的方法和工具多种多样，关键在于政府要根据具体的情况，组合不同的政策工具，用不同特点和优势的政策工具综合作用和互相补充，最终达到解决问题的最优化方案。
（二）分类标准及分类
我们对多种多样的公共政策工具进行分类，可以按照政府提供物品与服务水平这个标准，我们假设一条坐标轴，分别以完全自愿和完全强制为两端，我们可以把不同的多种多样的公共政策工具放在这样一条坐标轴上。自觉性极高的完全自愿的政策工具或完全强制的工具现实中都不存在。在这两种极端情况之间，按照政府或公众参与程度的高低，依次排列成不同的政策工具。用这个标准来衡量，可以将政策工具分为十大类。自愿性政策工具里包含家庭和社区，自愿性组织，私人市场混合型工具包含信息和劝解，补贴，产权拍卖，税收和使用费；强制性工具包含规制，公共企业，直接提供。按照政府的介入程度逐步提高排序，他们分别是家庭和社区、资源性组织、私人市场、劝解和信息、补贴、产权拍卖、使用费和税收、规制、公共事业和直接提供。
（三）具体标准阐述
1.自愿性政策工具：家庭与社区，自愿性组织，市场。自愿性工具是经济政策和社会政策重要的补充。这项工具的主要特征是不受或者很少受政府影响。由于这些政策的工具成本比较低，与个人自由主义的社会文化很契合，许多社会都非常愿意采用这样的政策工具。这种自愿性政策工具的作用主要发挥在家庭和社区中。
2.强制性工具：规制，公共企业，直接提供。强制性工具也被称为直接工具。具体含义包括政府可以命令公民来做特定的活动，可以制定政府管控的公司来完成政府希望完成的职能，这样的执行效果快速且显著。
3.混合型工具：信息与劝解，补贴、产权拍卖、征税和用户收费。混合型工具介于自愿性工具与强制性工具之间，是一种比较中性的政策性工具，混合工具具有自愿性工具和强制性工具所共有的好处。混合工具在允许私人部门拥有一定的自治权，同时可以不同程度地，依靠一些软性的指标或手段介入这些企业。
根据以上所述的政策工具理论和分类，结合环境政策当前的症结所在，笔者就北京雾霾问题的政策提出以下建议。分别从短期政策和长期政策两个方面来分类讨论。
（四）短期政策
短期政策主要分为两个部分：对民众和对企业。对民众，对机动车辆实施选择性禁行。特别地，在污染极其严重地区域禁止所有机动车辆行驶。对企业，一是要要限制或关停存在严重空气污染的工厂；二是关停城市内部不达到建设环境标准的工地。
（五）长期政策
长期政策主要分为五个方面，通过比较长效的机制建立来解决根本的问题。
1.政府完善法律。积极推进完善环境保护法律法规，将环境保护法模糊的部分清晰化、遗漏的部分补全。已实施了13年的《大气污染防治法》就存在很多个方面的问题，需要进行完善，如通过立法修订机动车尾气排放标准，严格加强机动车尾气治理力度等。
2.加强管控。企业节能减排，这一方面的实现需要政府提供相关的政策补助和政策优惠。有了政府政策方面的帮助，可以更快更有效率转变生产方式，鼓励企业使用风能、太阳能等清洁能源，从而减少污染气体的排放，实现节能减排。
3.节能减排。一方面，风能、太阳能等清洁能源需得到开发及大面积的推广利用。另一方面，完善北京公交系统。比如提高北京公共交通运行的数量，增加设立站点的科学性，提高地铁运行的合理性。
4.经济结构调整。我国目前对能源消耗还是处于化石能源为主的阶段，化石能源占我国能源整体资源消耗的92.7%，化石能源中以煤为主。然而，化石燃料的燃烧严重污染了我们的环境，也不具备可持续的发展潜质，我国迫切需要经济转型，这就是要使用清洁能源，开源节流。可以从以下几个方面入手：a.调整产业结构：从依靠制造业转为依靠第三产业，降低制造业的比重；b.税收政策：提供税收优惠，积极推进环保税立法；c.财政政策：提供财政补贴，优先购买，设立专项资金。
5.发挥NGO的作用。主张空气保护，环境保护的NGO组织在推广节能减排，呼吁保护环境，净化空气的理念中起到很大的作用。
政策分析范文5
[摘 要] 在建设小康社会的时代背景下，为了促进城乡义务教育均衡发展，实现教育公平目标，政府出台了免费义务教育政策。从政策内容分析的角度来看，免费义务教育政策回归了现代义务教育“免费”的本质特征；明确了中央和地方政府分担经费的责任；确立了分年度、分地区的渐进步骤。从政策价值分析的角度来看，免费义务教育政策体现了弱势补偿的价值取向。针对免费义务教育政策的不完善之处提出了一些政策建议：将进城务工农民的子女纳入免费义务教育受惠对象范围；确保农村免费义务教育质量。
[关键词] 免费；农村义务教育；政策分析
一、免费义务教育政策文本的演变
2003年9月，国务院召开建国以来第一次全国农村教育工作会议，随后出台了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，对农村贫困地区和贫困家庭学生实施“两免一补”政策（免书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费）。2005年3月5日，温家宝总理在十届人大三次会议上的《政府工作报告》中再次强调，“要切实把教育放在优先发展的战略地位。重点加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制。继续实施西部地区‘两基’攻坚计划。从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”
2005年11月10日，教育部的《中国全民教育国家报告》，确定了“农村优先实行免费义务教育”的原则，首次明确了我国实施免费义务教育的时间表，“到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到免费教科书和住宿生活补助，力争到2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015年在全国普遍实行免费义务教育”。2005年11月28日，温家宝总理在北京召开的联合国教科文组织第五届全民教育(EFA)高层会议上表示，“从明年开始，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段所有的学杂费。”将实行农村免费义务教育的时间表又提前了两年。2005年12月26日，为了贯彻落实国务院常务会议决定和国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神，国务院办公厅召开全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。“分两年全部免除中西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为
8:2，中部地区为6:4;东部地区除直辖市之外，按财务状况分省确定。对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担，补助寄宿生生活费资金由地方承担。”
2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第22次会议修订的《新义务教育法》第2条规定，“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”第44条规定，“义务教育经费投人实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。”至此，国家层面的免费义务教育政策出台并经过了政策合法化的程序，目前已经进入付诸实施的环节。
二、免费义务教育政策内容分析
1.回归了义务教育“免费”的本质特征
义务教育(compulsory education)，一般定义是“根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的、普及的、强迫的、免费的学校教育”。免费是现代义务教育的本质特征，实施免费义务教育，不仅是实现强制入学的前提，也是确保教育公平的重要手段。现代义务教育制度中对义务的规定是“双重强制”性的，即不仅强调儿童的就学义务，同时国家也有提供公平的就学条件的义务。没有政府支持的免费义务教育作保障，就不可能实现真正意义的义务教育。
分析免费义务教育政策内容可以看出，我国义务教育的免费范围包括免除义务教育阶段学生的学费、杂费，对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。根据联合国教科文组织统计，在全世界范围内，宣布实行法定义务教育的170多个国家中免交杂费的有160多个国家；免书本费的有40到50个国家；有的国家还免校服费、校车费、午餐费、医疗费（包括心理医疗费）等。因此，随着我国经济社会发展水平的提高，应该逐步扩大免费范围，真正实现作为公共产品的义务教育“免费”的本质属性。
2.明确了中央和地方政府教育经费分担责任
以前我国没有明确规定中央政府和地方政府分担义务教育经费项目和比例，使各级政府在义务教育经费投入方面责任模糊，无法可依，甚至相互推诿，造成义务教育经费投入不足。免费义务教育政策第一次明确提出了中央政府和地方政府对农村义务教育经费分项目、按比例的分担机制，明晰了中央政府和地方政府的教育经费分担责任。
国外教育经验表明，要以中央以及省级政府作为农村义务教育的投资主体，义务教育政府公共投资主体的重心不能过低。相对于低重心的分散模式，集中或相对集中模式在适应和保障农村义务教育顺利实施和均衡发展中表现出了明显的优越性。因此，我国的免费义务教育政策也加强了中央以及省级政府对农村义务教育的投资责任，提升了中、西部地区农村义务教育政府投资主体的重心，使中央以及省级政府成为农村义务教育的投资主体，改变当前由县级财政的“小马”拉义务教育的“大车”的局面。
3.确立了分年度、分地区的渐进步骤
实行免费义务教育的范围和步骤，与国家经济实力紧密相关，当一个国家财政能力不可能承担全国范围的免费义务教育时，通常从经济落后的处境不利地区开始，遵循社会贫弱阶层优先、初等教育优先的原则，免费往往不是一步到位，而是随着经济社会发展水平的提高而不断扩大。
从我国义务教育发展趋势和财政收入水平的基础出发，免费义务教育也只能逐步推进，不可能一蹴而就。因此，我国免费义务教育政策顺应国际社会实施免费义务教育的策略，采取分年度、分地区推进的渐进步骤，避免出现教育资源骤然紧张，教育承担压力增大的新问题，使免费义务教育政策具有可行性。
三、免费义务教育政策的价值分析
教育政策的事实与教育政策的价值是不可分的。教育政策的价值包含在教育政策的事实之中，教育政策的价值通过教育政策的事实体现出来。因此，教育政策分析既要分析教育政策事实，又要分析教育政策价值。教育政策的价值指的是教育政策的内容、形成过程所体现的人的价值观念。教育政策的价值分析就是对这些价值观念进行分析。
中国存在城乡两大利益集团，义务教育政策的城市偏向是代表城市利益压力集团的利益保护决策在教育上的反映。长期以来，国家采取的城乡二元结构的义务教育财政体制扭曲了义务教育的根本宗旨，其结果是国家的责任被转嫁在原本就处于弱势地位的农民身上，不仅使农村义务教育公共产品的属性发生了变异，也导致农村义务教育经费投入短缺，长期处于弱势地位，城乡义务教育发展失衡，任何一个国家和社会都存在强势群体和弱势群体。教育政策如何处理强势群体和弱势群体关系，尤其是如何对待教育弱势群体，反映着教育政策对教育平等理念的理解和教育政策的价值取向。如果教育政策不能全面保障弱势群体的利益，如果弱势群体因现实的不平等受到损害而不进行有效的补偿，就会削弱教育政策的合法性和有效性。于是，约翰·罗尔斯提出一个关于弱势补偿的重要原则，即对教育弱势群体在分配教育资源时进行弱势倾斜，实行对弱势群体的“优先扶持”，用对待强势群体和弱势群体的不平等的手段达到真正的教育平等的目的。
我国的免费义务教育政策采取了“农村优先城市”原则，对教育弱势群体进行了扶持和倾斜。“从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费”的政策内容体现了“弱势补偿”价值取向，彰显出一种强烈的教育平等的政策导向。
四、完善免费义务教育政策的建议
社会问题是政策的逻辑起点。问题“解决”是政策的目的和归属，但它涉及政策的能量，即政策能把问题“解决”到什么程度。我们认为，一则政策主体用于解决社会问题的可支配资源总是有限的，因而问题不可能全部解决，部分会遗留给后续政策；二则政策在解决问题的过程中本身也会引发“新”问题，即政策的负面影响。免费义务教，育政策并不能完全彻底地解决我国农村义务教育发展中的所有矛盾和问题，仍然存在着一些不足之处有待完善。
1.将进城务工农民的子女纳入免费义务教育受惠对象范围
免费义务教育政策中“弱势补偿”的对象未包括同样处于弱势地位的城市中进城务工农民的子女。目前，我国实施“流人地政府负责、以全日制公办中小学为主”的教育政策来解决城市中的进城务工农民的子女义务教育问题，但仍然有相当一部分进城务工农民的子女未被纳入城市义务教育体制之内，只能在简陋的打工子弟学校就读或辍学、失学。即使那些能够在城市义务教育阶段学校就读的进城务工农民的子女，因为要与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策，按照免费义务教育政策的“先农村后城市”的原则，也将要推迟享受免费义务教育。目前，各地对于免费义务对象的划定方法是：本区域农业户口（含城镇农业户口）在普通中小学（包括民办学校）就读的义务教育阶段学生，跨县流动的义务教育阶段学生暂不列入免费对象。显然，农民工子女只要离开户籍所在地，就意味着失去了享受免费义务教育的资格。
城市中的进城务工农民的子女既被排斥于城市义务教育体制之外，又难以享受到农村免费义务教育，被城乡教育“双重边缘化”。因此，免费义务教育政策应该进一步扩大受惠对象的范围，将进城务工农民的子女纳入免费义务教育受惠对象中，确保进城务工农民子女也享受到免费义务教育政策的惠泽，从而保障进城务工农民工子女受教育的权利。
2.确保农村免费义务教育质量
政策分析范文6
关键词:股利政策 理论 约束条件 问题
股利政策是公司财务活动的重要组成部分,是其理财活动的必然结果,恰当的股利分配政策,不仅可以树立良好的公司形象,而且可以激发投资者的热情,因此股利政策是公司财务管理者和广大理论研究者所共同关注的焦点。而本文从理论方面来分析中国上市公司的股利政策。
一、 股利政策的理论
股利政策的理论,强调内部人和外部股东之间的委托问题在先进股利上的作用,认为在存在问题的前提下,适当的股利政策有助于保证经理们按照股东的利益行事。而所谓适当的股利政策是指公司的利润应当更多地支付给股东,否则,这些利润就有可能被公司的内部人所滥用。较多地派发现金股利至少具有一下几点好处:一是公司管理者要将公司的很大一部分盈利返还给投资者,于是他身可以支配的“闲余现金流量”就相应减少了,而这又可以在一定程度上抑制公司管理者为满足个人成为“帝国营造者”的野心,过度地扩大投资或进行特权消费,进而保护了外部股东的利益;而是较多地派发现金股利,可能迫使公司重返资本市场进行新的融资,如再次发行股票。这一方面使得公司更容易收到市场参与者的广泛监督;另一方面,再次发行股票不仅为外部投资者借股份结构的变化对“内部人”进行控制提供了可能,而且再次发行股票后,公司的每股税后盈利被摊薄。公司要维持相同的股利水平,必须提高股利支付率,则需要更多的现金,经理们就得付出更大的努力。这些均有助于缓解问题,并降低成本。
理论还认为一下两点:一是股利分配是法律对股东实施保护的结果,即法律那使得小股东能够从公司“内部人”那里获得股利。而是法律在不健全的情况下,股利分配可以在一定程度上替代法律保护。
这种理论暗含这样一个假设,即投资者难以对企业管理者实施有效的监督,而资本市场可以起到监督作用,这与美国高度分散的股权结构以及健全完善的市场体系相一致,因而在很大程度上解释了美国公司普遍采用稳定的现金股利政策的现象。
二、 我国股利政策理论的分析的约束条件
我国无论在股权结构还是市场健全程度方面都与美国相去甚远。首先,我国上市公司多由原国有企业改制而成,国有股在上市公司中占着绝对控股地位,从而造成高度集中的股权结构。按照理论,这种公司的两权分离尚不彻底,因而冲突并不明显。但是作为我国上市公司的控股股东,是由政府部门成立的资产管理公司行使的,并不具有人格化代表,并非终极所有者,其本身也存在着问题,难以对上市公司的管理实施有效监督。而关系到切身利益的社会公众股所占比例小,且极为分散,没有足够的力量影响公司决策。即使公众股能去监督上市公司的经营,他必须自己付出所有的监督成本,但仅能分到很小一部分由他的监督所增加的收益,因此公众股不会有动力去监督国有上市公司的经营。在这种情况下,公司管理者拥有相当大的控制权,冲突非但没有减轻反而加剧了。在制定股利政策时,管理者没有动机为股东利益考虑而选择稳定的现金股利政策,从而造成我国股利政策变化频繁的现状。其次,我国市场力量不足以解决公司中的问题。注册会计师事务所,由于相互之间激烈的竞争、事务所组织形式的缺陷、规模较小、责任追究机制不健全等原因,独立性不强。我国的证监会在加强资本市场的监管方面,非常重视,也一再强调要加强监管,但是,总是“雷声大,雨点小”,任何的监管方案都很难执行下去。投资者难以依靠证券市场对企业进行有效的监督。由此可见,利用股利政策建立自我约束机制的理论分析在我国尚不具备相应的条件。
三、上市公司股利政策的理论分析
我国上市公司的股权结构主要特征,一是第一大股东持股比例过高,呈现出“一股独大”的特点。二是国有股比例较高,一直处于控股地位;非流通股比例高,流通股比例低。我国上市公司的股份所有形式通常由国有股、法人股和公众股构成,其中国有股和法人股是不能在股票市场流通的。而国有股又包括国家股和国有法人股。国家股主要由原国有企业在股份制改造时,将其国有资产折算成股份的那部分。国有法人股是指具有法人资格的国有企业、事业及其它单位以其依法占有的法人资产向独立于自己的股份公司出资形成或依法定程序取得的股份。这部分股份虽然形式上是法人股,但其所有权性质却是属于国有股权。但由于目前还没有具体的数据说明法人股的产权性质,所以,法人股究竟是一般法人股还是国有法人股则不得而知,但从经验观察和一些不规范的统计看,法人股的产权性质为国有股比例依然很高。因此,有理由相信我国上市公司的股权性质国有股一直处于控股地位。再者,非流通股比例虽然总体上呈下降趋势,但比例仍然很高,流通股比例仍然很低。
我国国有上市公司的真正所有者是全国人民,全国人民委托由政府部门成立的资产管理公司或其他代表作为国有上市公司的控股股东对管理者进行监督管理。这本身就存在一种问题。由于资产管理公司并非终极所有者,所以其监督管理的动机不足。另外,关系列个人切身利益的社会公众股所占比例低,分散程度高,其监督成本高,因此没有足够的能力影响公司决策。在这种情况下,公司管理者拥有相当大的控制权,造成冲突不但没有减轻反而加剧了。此外,我国债券市场不发达,负债形式单一,银行借款一直是主流,而我国的商业银行也是典型的国有企业,这当中也存在问题。同时,我国实行法定资本制,债权人利益受到严格的法律保护,因此,我国不能像美国那样通过引入债权人解决原有问题,并且债权人与股东之间的冲突基本上可以忽略掉。这使得我国的股利政策的分析不是以债权人股东管理者为中心,而是围绕中小股东国有股管理者这种关系进行。
对于管理者,管理者为追求自身效用最大化,而极力降低企业风险和扩大企业规模。保存企业内部利润进行内部融资,既可以避免企业外部融资的风险,又可以增加管理者可支配的自由现金流量。同时,我国的市场监督机制效率低下,外部环境对企业发放现金股利的压力不大,因而管理者发放现金股利的动机不足,存在过度投资的倾向。另外,股票股利在我国一直是市场炒作的题材,而发放股票股利并不对企业财务造成直接影响,在市场监管有漏洞的环境下,管理者也可以通过内幕交易为己谋利。在这种情况下,不分配或分配非现金股利成为管理者的优先选择。
投资者持有股票有两大动机,一是控制性目的,二是盈利性目的。投资股票的收益有资本性收益和现金股利收益。在我国目前资本市场环境下,对于中小股东来说,中小股东的持股比例相对太低,且极其分散,中小股东持股的目的一般不是控制性目的。在两种收益形式当中,又由于我国上市公司长期以来现金股利发放率明显低于西方发达国家,投资者获得的现金股利收入微乎其微,因而,在市场的炒作之下,投资者只能追求高资本性收益,热衷于股票股利,这又进一步加剧了资本市场的投机气氛。
我国国有企业改组上市一般有两种形式,即整体改组和分拆上市。对于整体改组上市的上市公司,国有股权由国有资产管理局或财政部门,或政府成立的投资控股公司或控股公司为代表行使。这种国有股的股东代表本身存在严重的问题,对公司的管理者缺乏监督管理动机。对于分拆改组上市的上市公司,由于在上市改组时,控股公司注入了优质资产,而其直接控制的劣质资产所产生的收益还不足以维持正常的经营活动,因此,上市公司的现金股利成了解决其资金来源的一种重要方式。在这种情况下,出于控股公司自身的需要,即使上市公司存在有利的投资机会,母公司也需要以现金股利形式满足自身开支,因而控股公司有动机选择现金股利从上市公司转移现金。
四、 结论
理论是基于美国高度发达的资本市场而提出的,在高度分散的股权结构下,股利政策有利于降低成本。由于我国资本市场不够完善和特殊的股权结构,我国的股利政策分析有别于美国,应围绕中小股东国有股管理者这种关系来分析。在我国,股利政策并没有像美国那样成为解决问题的有效途径,反而加剧了企业相关利益者的冲突。
参考文献:
⑴李长青,股利政策理论与实证研究,中国人民大学出版社,2001年
⑵原红旗,中国上市公司股利政策分析,财经研究,2001,3
