农村土地买卖新政策范文1
关键词：农村土地 土地流转 规模经营 小农经济逻辑
一、农民负担激增中的土地抛荒与土地流转
2008年国庆节前后，我们在湖北荆门地区调查时发现当地农村在分田单干以后出现了规模巨大的“外来户”，进而又发现了一种不同于规模化导向的小农经济运转逻辑的土地流转模式，为我们理解当下的土地家庭联产承包责任制以及以此为基础的土地流转政策实践提供了一个很好的分析视角。
以蒋村为例，早在1981年该村就开始试行分田到组的土地改革方案，并在时隔半年之后进一步推行分田到户的土地承包政策，促使农民的生产积极性在一定程度上得到提高。然而好景不长，到上个世纪八十年代末，该村已经开始出现土地抛荒现象，并在九十年代中期达到顶峰。在土地抛荒的背后，一个至为关键的因素是包括三提五统在内的农业税费征缴总额在不断增加，农民负担在日益攀升，甚至曾经达到亩均360元的征收标准。与此同时，土地的产出水平和粮食价格却并没有同步上涨，农民的种田收益相对明显下滑。土地抛荒意味着农民不再愿意承当承包地所负担的农业税费，也意味着地方政府的财政收入遭遇新的困境。这就必然迫使地方政府一方面通过自上而下的压力型体制施压村组干部在不断提高农业税费亩均金额的情况下强化征税能力，一方面尝试推行各种政策的变通实践以化解土地抛荒和由此而加剧的亩均农业税费上涨的压力。在分税制改革以后，地方政府财政收入更加依赖于农业税费，农民负担也在1996年前后达到农民所能够承受的极限。“官逼民反”的政治压力和越来越大的财政压力迫使地方政府对变通土地政策以化解伴随土地抛荒而来的农业税费收入减少的诉求更加的强烈，而土地流转政策则为之提供了一个难得的机会。
实际上，在出现土地抛荒的初期，祖籍四川和湖北利川等经济发展水平更加落后地区的农民就开始涌入当地寻找谋取生计的机会。而外来的农民要想在当地立足，一要购买或新建房子以解决居住问题，二要获得土地资源以解决生存难题，三要获得地方政府，尤其是村组干部对其居住权利的身份性认可。因此，“要逃离的”与“要进入的”就在地方政府的政策变通中达成了双方皆大欢喜的“交易契约”，逃离的本地居民将房子连同宅基地、承包地连卖带送地“转让”给了迫切想要进入的外来农民，并放弃了其在村庄里的一切权利，当然也包括一切义务，彻底割断了与生养自己的家乡的连接纽带。地方政府的政策变通主要是“帮助”本地要逃离的村民将房子与宅基地和承包地捆绑在一起连同村庄的成员权一次性地通过一种“形似流转，实是买卖”的所有权变更合同在“符合”法律规定的界限内永久性地“流转”给了“要进入的”外来农民。按照相关的法律规定，农村的宅基地和承包地是集体所有，是不能进入流通市场自由买卖的，当地政府就“默认”双方村民的卖房与买房行为，而将土地承包权和宅基地使用权顺便“流转”给买房的外来村民，并注销了外逃村民的户口，为进入的外来村民注册上了本地户口，帮助完成了本地小农与外来小农之间的土地流转，从而也减轻了自身因为土地抛荒、税费空悬而带来的税费收入减少的压力。1997年，在农业税费居高不下的情况下，当地政府推行了土地二轮延包政策，之前外逃的本地村民彻底丧失了承包土地的权利和机会。2005年，在取消农业税费、实行粮食直补政策的新形势下，当地以1997年二轮延包时的土地家庭承包情况为基准推行了土地确权确证的政策改革实践，外来农户的土地承包权得到进一步确认，外逃农户再一次也将是永久性地丧失了原本所有的承包权。而对于在1997年到2005年之间发生的小农之间的“土地流转”则根据双方的约定与协商结合实际情况加以处理并给予确权确证。由此导致在2005年，当地围绕土地流转而产生的法律与民事纠纷显著上升，最终蒋村以及所在区域的大多数农村都有不下于10%的原住民将村庄成员权及其附属权利不得不“确权确证”给了外来的新住民，最高的村庄甚至达到了三分之二的规模。
二、确权确证中的土地流转政策及问题呈现
2005年当地地方政府在确权确证中推行的土地流转承包政策实际上已经完全剥夺了原住民的土地承包权，变相肯定了流转双方的土地“买卖”行为，违背了现今法律对土地只能流转而不能买卖的相关规定。然而，地方政府的政策行为也有其难言之隐。在上个世纪八、九十年代，农民负担不断加重，土地抛荒日益增多的情况下，任何人都难以预测到不久之后国家就会取消农业税费并对种粮农民实行直补的惠农政策，而农业税费来源减少的威胁就摆在眼前困扰着基层政府。外逃的本地村民既然“放弃”土地不愿耕种，自然也就不可能再承担负载在土地上的纳税缴费义务。在税源减少的财政压力面前，地方政府不得不推行短视的土地流转政策：一方面为自愿进行的房屋连带宅基地和承包地的“买卖”行为打开方便之门，鼓励不愿耕种土地的本地农民将土地流转给外来的农民，并通过房屋所有权的过户连带将宅基地和承包地的相关权益全部过户给新的外来农民；一方面为了缓解日益增大的土地抛荒压力，地方政府推行了“税随地走”的农税政策，鼓励村组干部到外地去引进种粮大户，促使当地绝大多数村庄的村组干部都曾经到四川、河南等地宣传本地特殊优惠的土地流转政策千方百计地引进外来愿意种粮的农民。这在相当大程度上保证了外来承包户的土地权益，并通过村庄成员权的转让化解了其后顾之忧。因此，当土地经营效益好转的新形势下，地方政府推行确权确证的土地政策就不得不照顾到外来农户的土地权益，继续坚持权利与义务对称的原则，将税费征缴年代获取土地经营收益的权利与承担纳税缴费义务的对称关系延续到后税费时代将已经过户的土地权益仍然赋予外来农户。在地方政府的政策逻辑里面，只看到农民缴纳税费与享受土地权益是对称关系，而没有顾及短视的土地流转政策可能引发的新问题。
在房屋、宅基地与承包地的买卖或流转中，价格是极其便宜的。在九十年代初中期土地承载的税费相对还算比较低的时候，一栋民房连同宅基地和户均10多亩的承包地只能卖到价格不等的几千元。基本上可以说农户买卖的只是房屋，至于宅基地和10多亩的承包地都是免费赠送给外来农户的。外逃的本土农户获得的只是区区几千元的一次性货币收入，丧失的却是村庄的成员权以及依附其上的居住权和土地继续承包权。从此以后，这些外逃农户就只能在市场经济的大潮中去“披荆斩棘”，承受巨大的永不确定的市场风险，在很大程度上丧失了重返村庄生活的可能性，也为城乡地区的社会稳定和中国持续的现代化进程带来了新的威胁。
三、短视的土地流转政策潜存的社会问题
地方政府短视的土地流转政策彻底割断了外逃农民与所在村庄的联系，将之完全推向了风险难测的庄外世界，虽然曾经为缓解地方财政压力作出了功不可没的贡献，但是也为中国经济社会的持续稳定发展埋下了新的隐患。
根据我们的调查，当地外逃农民在庄外世界谋生的路径主要有三个：一是凭借自身的社会关系网络和经济实力在外经商；二是在周边乡镇、县城或其它地方的商业街做小买卖、小生意；三是在外打工谋生。在留守农民的观念中，外逃农民过着远比自己要好得多的生活，而实际上往往并不如此。税费改革以后，当地户均10多亩地的家庭耕种模式完全可以让留守村庄的农民过上相对比较体面的生活，每年户均1-2万元的种田纯收入已经使留守农民步入温饱有余、小康不足的相对富裕的生活阶段。而在那些外逃农民中，除了极少数的农民能够通过自身的努力打拼获得在城市生活的资格和经济实力外，大多数农民的生活处境并不比留守农民优越，并不得不承受越来越大的经济社会压力。在我们调查的蒋村所在地区，绝大多数的流出农民或在县城、乡镇和附近新开发的商业街做些小买卖、小生意，或在发达地区和发达城市以及附近的县城打工谋生。在蒋村附近的关桥商业街，一百米长的临街店面已经出现了5个早餐店和19家小百货店，其它类型的店面莫不如此，竞争是越来越激烈，效益是越来越差。因为关桥商业街覆盖范围太过有限，只有四个周边村庄，原本在九十年代开一个早餐馆一年能够挣上两、三万元，现今忙活一年只能挣得大几千元。而且由于在农田经营中耕种与收割机械化、帮工货币化的有利形势下，种田农民开始过上“一个月种田，两个月过年（赶人情、喝酒），九个月休闲”的生活，也有了空闲时间以及必要的资本实力在商业街开店面做生意，这就进一步地挤压了无地农民做小买卖、小生意的利润空间，致使其生活处境越来越差。同时，在蒋村所在的县城，也活跃着数量庞大的靠打零工谋生的失地农民工。还有更多的外逃村民到更远的发达地区和发达城市寻找就业谋生的机会。而受制于农民自身的素质和中国的产业结构，打工农民中的绝大多数都不可能获得在城市繁衍生息的经济实力，难以取得在城市生活的资格。现今，有少部分在庄外世界谋生不得意的外逃农民想要重新回到村庄里来，可是在种田效益好转和国家对种田农民实行反哺政策的新形势下，要想反过来通过“买房转地”在已经确权确证的情况下再次获得村庄的成员权是非常困难的。
短视的土地流转政策实践使当地的外逃农民丧失了稳定的生活来源和立足之地，从而也就使其失去了在庄外世界谋生失败之后的回旋余地，很有可能会成为新的城市贫民。当前，在蒋村所在的县城已经出现了一个相对稳定的零工市场和失地农民的居住场所。随着时间的推移，在大规模农村剩余劳动力或类似于荆门地区的外逃失地农民居住的城市地区，很多可能会出现拉美化的贫民窟。相对于还保有土地的农村剩余劳动力而言，外逃失地农民将不得不长期忍受贫民窟的苦难生活。
四、农村土地流转的实践反思
相对于规模化导向的土地流转，蒋村所在区域的农村土地流转无疑还是一种小农经济的流转经营逻辑。然而，正如我们在当地所看到的即使是在外来农民与本地农民在地方政府鼓励下自愿开展的土地流转经营实践也已经导致出现了相对于原住民来说无论是绝对数量还是相对比例都不容忽视的失地农民。这部分农民已经失去了进城失败以后回归农村的无限可能性，也失去了失败之后仍然能够过上有尊严而又体面的生活的机会，最终极有可能会沦落为新型城市贫民阶层，进而威胁到城乡社会的稳定。
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内容提要: 现行 法律 和政策对“小产权”房基本持否定态度。“小产权”房买卖过程中，涉及城镇居民、村民、集体组织、国家等利益主体，通过利益分析可知“小产权”房买卖对于利益主体各方是利大于弊的，故对“小产权”房买卖合同不宜一概认定无效，而是应当将“小产权”房进行分类，并结合当前我国实际情况和国家关于“小产权”房的最新政策来讨论买卖合同的效力。在一定期限前没有获得相关补正手续，或者不能满足可以认定合同有效情形的，“小产权”房买卖合同无效。通过建立法定租赁权制度，可解决“小产权”房买卖不能办理物权登记的障碍。从根本上解决“小产权”房买卖问题，需要建立完备的 农村 土地流转机制。
随着近年来城镇住房房价高涨，“小产权”房由于价格低廉，备受市场青睐。然而，政府部门却“叫停”“小产权”房屋；法院也统一司法标尺，在审理此类买卖纠纷中一般确认合同无效。甚至在某些地区，“小产权”房屋被。“小产权”房及其买卖问题一时成为社会焦点。法律应如何看待，值得深入探讨。
一、“小产权”房的法律框定与划分
“小产权”房，并不是一个法律概念，其内涵与外延也不十分清晰。笼统谈及“小产权”房，实际上是相对于在城镇开发的、权属清晰、能办理权属登记并能给购房者颁发物权证书的住宅房屋而言的。它是指在农村宅基地、集体建设用地，（集体建设用地有广义和狭义之分。广义的集体建设用地包含宅基地，而狭义的集体建设用地则是指不包括宅基地在内的其他集体所有的用于非农建设的土地。本文使用狭义的集体建设用地概念。）甚至农业用地上开发建造的用于居住的房屋。现行政策所指的“小产权”房包括两大类。
(一)建房行为不合法的“小产权”房
这类“小产权”房是因违反土地管理法规，不符合土地和建设规划，未履行合法审批程序，在集体土地上建造的用于居住的房屋。其特点是：第一，建造行为不合法，没有获得建房用地规划、审批等手续，房屋本身系违法建筑；第二，建造者不能因建造行为而原始取得房屋所有权；第三，不能办理物权登记，取得房屋所有权证书。实践中，通常由乡镇或村委会颁发“权属证明”，以表彰购房者所谓的房屋所有权；第四，绝大部分是为对外销售而建造，尤其是在集体建设用地和农地上建造的成片住宅房屋更以对外销售为主。
(二)建房行为合法，房屋买卖主体受限制的“小产权”房
这类“小产权”房的建造符合土地和建设规划，办理了合法审批手续。其特点是：第一，建造人可原始取得房屋所有权，（参见《物权法》第30条。）其所有权属于事实所有权，不以登记为要件；第二，房屋原始取得者的主体范围受限制，仅限于本集体组织成员；第三，该类房屋因申请办理初始登记可获得房屋所有权证书，这种登记属于“宣示登记”，而非创设物权效力的登记；第四，该类房屋的买卖受限制，仅限于本集体组织成员之间买卖，但实践中超出限制买卖主体范围的情形很多；（例如，从2005年开始，从进入诉讼的纠纷来看， 75%发生在村民与城镇居民之间。参见《北京法院调研报告大胆允许农村房屋产权流转》，载《法制日报》， 2008年12月7日，第8版。）第五，该类房屋在一定程度上具有社会保障功能。
就房屋建造行为是否合法而言，我们将前者称做“违法‘小产权’房”，将后者叫做“合法‘小产权’房”。所以，不能笼统认为“小产权”房本身都是违法的。前者在土地使用、房屋建造、买卖交易等环节均存在不合法状态；后者的建造行为合法，只是在买卖等流转环节上不合乎规定。因此，对“小产权”房应区别不同类型，对其买卖效力也应甄别不同情况进行判定。
此外，“小产权”房还可作如下分类：第一，宅基地“小产权”房与集体建设用地“小产权”房。基于宅基地、集体建设用地的法权类型不同、用途不同，在其上建造的“小产权”房的特点也不尽相同，应当分别讨论。如果农地未经合法转用而在其上建造住宅房屋，则从根本上违法，此种违法“小产权”房应予拆除，其买卖行为应认定无效；第二，自住型“小产权”房与销售型“小产权”房。依所建房屋是否用于居住，可作如此划分。因为，建造目的不同可能会导致法律对其所持态度不同；第三，按照房屋价值和使用目的可分为奢侈享受型“小产权”房(主要是别墅)和普通消费型“小产权”房。严格来讲，这种分类下的“小产权”房不具有独立的法律地位，它可以根据上述不同分类标准，分别纳入其中。
二、“小产权”房及其买卖的法律态度与评价
从法学视角研究社会现象，有必要将该社会现象置于当下的法律环境中进行判明，以此明确
法律对其所持态度，并作为进一步讨论这类规定得失的基础。“小产权”房及其买卖也不例外。
(一)从禁止到有限保护
目前，我国规范“小产权”房的法律规定主要是《物权法》第152、153条；《土地管理法》第43条第1款、第59、61、62、63条。政策性规定主要有： 1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》第2条，“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中强调，“加强农村宅基地管理，严禁城镇居民在农村购买宅基地。”2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“……农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权’房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”从上述规定看， 2008年之前国家对“小产权”房的开发建造及其交易基本上持禁止或限制态度。
随着社会对“小产权”房及其买卖行为的关注升温，政策渐趋放松。2008年10月22日中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在新闻会上表示，“小产权”房绝对不允许再建，但对于已经在农村购买了‘小产权’房的消费者，政府要保护其合法权益(下称“08政策”)。（陈锡文表示，““小产权”房违法，绝对不允许再建设。对于那些已经在农村购买了“小产权”房的消费者，国家相关部门正在研究制定具体的解决措施。很多消费者购买的时候，他不可能对国家的法律有这么多的了解，因此糊里糊涂就买了，觉得便宜就买了，对这些人的合法利益，政府是要给予保护的。”）“08政策”首次提出要保护“小产权”房购买消费者的合法权益。最高人民法院也于2008年12月4日颁布《关于为推进农村改革 发展 提供司法保障和法律服务的若干意见》(下称“12·4意见”)，要求各级人民法院对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。“12·4意见”统一了司法标尺，对于涉及改变土地用途的“小产权”房买卖行为，法院依法确认无效。
(二)对“08政策”和“12·4意见”的分析
1.对“08政策”的分析。“08政策”反映出一个非常重要的信号，即国家对“小产权”房及其买卖态度出现了有条件的松动。一方面，延续了以往禁止建造“小产权”房的做法；另一方面，对因不清楚政策而购买“小产权”房的消费者的合法权益予以保护。由于该政策较为原则，尚无具体实施规范，故有必要进一步探究该政策可能导致的规范形态和后果。
首先，禁止建造的“小产权”房具体所指哪类房屋？我们认为，应当是针对违法“小产权”房，合法“小产权”房不属于禁止范畴。
其次，如何处理违法建造的“小产权”房？既然此类“小产权”房系违法建筑，就应当成为法律
制裁的对象。但此类房屋是拆除，还是办理其他补正手续使其合法，则应当根据法律、政策以及 经济 形势具体办理。
再次，如何理解“已经购买“小产权”房的消费者的合法权益予以保护”？第一，政策不能代替法律为合同效力问题做出安排，故政策不应成为认定“小产权”房买卖合同效力的根据；第二，这里所说的“保护”不能从合同效力角度理解，应属于公法意义中的不予行政处罚之意，即不予拆除和罚款等；第三，这种“保护”的含义还包括根据《物权法》关于占有的规定，对购买“小产权”房的消费者给予占有保护；第四，所谓“购买‘小产权’房的消费者”，既然没有对“消费者”的主体范围进行限定，应理解为包括城镇居民中购买“小产权”房的购房消费者在内的全部集体组织外的人员。
2.对“12·4意见”的分析。“12·4意见”所指“改变土地用途……的流转行为，要依法确认无效”，显然包含了法院对于“小产权”房买卖问题的态度。需要考虑的是，农民依法建造住宅房屋后转卖给城镇居民或其他集体组织外的成员居住，这种行为是否属于“12·4意见”所说的改变土地用途的流转行为？答案是否定的。因为，土地是居住用地，房屋是住宅房屋。就用途而言，不会因居住主体的身份差异而“改变土地用途”。从“12·4意见”似乎可以得到某种法律信息，即无论将房屋卖给本集体组织成员，还是之外成员，乃至城镇居民，只要不属于“改变土地用途的流转行为”，其效力皆应得到认可。
3.综合分析。通过上述分析，虽然不能明确得出城镇居民购买“小产权”房有效的结论，但政策的确有所松动。政策制定者正徘徊于“守成”与“革新”之间，试图进行政策选择上的全面考量。如此，“12·4意见”与“08政策”如何对接成为关键。对此，第一，法院应当谨慎判断“小产权”房买卖合同的效力，综合考虑交易主体身份的现状以及转化的可能性，交易客体的性质及用途，订立合同时当事人的真实意思和当时的法律及政策，以及“强制性规定”的具体含义和分类等，不宜轻率认定合同无效；第二，要依法保护购买“小产权”房的消费者对房屋的占有。占有对于消费者来讲具有切实的经济和居住利益。而且，“小产权”房在将来也有通过合法途径“转正”的可能性。一旦涉及“转正”，对房屋的占有就成为取得权利的关键性因素。所以，法院对于占有应依法给予充分保护，《物权法》也对此提供了法律依据；第三，即使认定合同无效，发生返还的法律效果，也要充分考虑房屋价值的变化以及重新分配升值部分的平衡；第四，对于某些依具体规定认定合同无效应当依法返还的案件，如果购买“小产权”房的消费者不具备腾房返还条件，强制腾房返还不经济或违反公平正义原则，容易引发不稳定因素的，应当求诸民法的公平正义原则，对合同效力不作无效认定；第五，政府部门有权对违法“小产权”房交易进行处罚，但无权认定其买卖合同效力。处罚应当依法进行，并保留当事人不服行政处罚而请求司法救济的途径。
(三)法律态度之评价
“小产权”房买卖正游走于法律制度的边缘，处于合法与非法的博弈之中。在此过程中，不同职能部门的态度至关重要。他们的职能如何发挥，将直接决定“小产权”房及其买卖的未来。在立法机关比较谨慎的情况下，短期内试图通过法律的“立、改、废”给“小产权”房及其买卖交易一个明确“说法”似乎不太现实。于是，行政机关和司法机关显示出的态度更令人关注。
行政机关肩负保障社会成员安居的 政治 责任，但由于各种因素的制约，这方面做的并不到位。“小产权”房恰恰成为民间自发的可以弥补这个漏洞的方法之一。所以，只要“小产权”房的建造不违反规划、并经过审批，政府原则上不宜对其进行处罚。甚至在集体建设用地上，基于某种正当原因（例如，随着城市规模的扩大，很多城乡结合部的农村基本没有土地，但农村人口仍在增长，村民结婚盖房对于宅基地的刚性需求依然存在。为了解决这个难题，很多村就在有限的集体建设用地上集中建造多层住宅。每户农民在分得一套必要的住宅的同时，往往会多分到一些住房进行经营，用于缺乏土地耕种后生活的维系。对于这部分多出来的住房，农民既可以自住、出租，也可以出售，从中获取利益作为生活依靠。这种需求无可厚非，合情合理。）而违反土地用途建造住宅并出售的行为，政府也应充分考虑其中的正当原因而尽量不予介入。当“小产权”房买卖、使用发生纠纷时， 政府最好以调停人的身份从中协调，化解矛盾。只有当“小产权”房的建造占用耕地，严重违反土地法律政策之时，政府才应运用行政手段予以制裁。
与行政机关相比，法院是消极的。只有当事人因“小产权”房买卖发生纠纷并诉至法院，法院才对之进行审查。而法院一般只针对“小产权”房是否属于违法建筑、买卖合同是否有效、物权变动是否合法等问题进行认定。法院裁断案件只能依法进行，不能制造模糊地带，这从轰动一时的北京宋庄画家村案的判决结果就可得知。（2002年，画家李玉兰以4. 5万元的价格购买了北京宋庄镇辛店村村民马海涛的一套院落，后花费十几万元进行整修。但是，宅基地使用证无法“过户”，只在变更栏注明“房屋出售给李玉兰使用”。2006年底，马海涛要求原价收回住房遭到拒绝后，向法院提讼，要求撤销合同、收回房屋。通州法院宋庄法庭一审判决房屋买卖协议无效，判令马海涛向李玉兰支付93808元房屋补偿，限李玉兰90天内“退房”。李玉兰不服提出上诉，二审法院维持原判。）虽然当事人和社会都对法院寄予厚望，希望通过司法程序破除“小产权”房买卖限制的坚冰。但是，我国法院功能有限，想通过司法途径给“小产权”房交易一个合法“名分”是困难的。但在现实压力下，法院的消极态度也已逐渐改变。例如，北京市高级人民法院会议纪要认为，对城镇居民购买农村房屋合同应以认定无效为主，以有效为例外。判决合同无效虽然可以发挥司法应有的导向作用，制约潜在的房屋买受人，且与国家政策相统一，但社会效果并不理想，也易引发不稳定因素。而且，出卖方因利益驱使，利用司法途径确认买卖无效，严重损害了公序良俗和诚实信用的社会根基。[1]显然，在现实与理性之间，司法审判陷入两难：既要考虑司法导向与国家法律、政策相吻合，又要兼顾诚实信用的民法原则，维护社会的公序良俗。在非此即彼的怪圈下，法院要想兼顾法律效果和社会效果的统一是很艰难的。
总之，上述情形说明“小产权”房的出现和交易一方面满足了某些社会正当需要，又在一定程度上危害了某种秩序而为法律和政策所否定，而这种秩序是否正当、是否足以构成禁止或限制“小产权”房交易的理由却一直为包括相关国家机关在内的社会各方面所怀疑。（事实上，国家关于宅基地使用权、集体建设用地使用权进入土地一级市场的试点很早就已经展开了。）正是因为目前的做法不甚合理，所以国家才出现对“小产权”房及其买卖的潜规则和显规则并存，看似矛盾、实则合理的态度。也正因如此，才更有必要从深层次破解这个难题。
三、利益分析基础上破解“小产权”房买卖合同效力困境的思考
(一)“小产权”房买卖中的利益分析
从法律视角研究社会问题，应当把利益分析作为基础。通过分析利益群体构成、利益冲突来最终决定利益取舍以及相关法律的制定。
在“小产权”房交易过程中，涉及的利益主体主要有：（参见“名家剖析“小产权”房现象———
(二)目标与效力认定
解决“小产权”房及其买卖问题，说到底是如何推进我国城乡一体化、如何构建一个合理的让 农村 土地进入市场的制度问题，也是构建和谐社会需要解决的问题。这个目标是需要经过长期努力和探索才能达到的，但不能等到一切条件都具备了，再来解决当前的问题。所以，在处理“小产权”房及其买卖问题上，一方面要朝着城乡一体化的方向努力，另一方面也要兼顾城乡二元体制的现实，在现有的 法律 框架内进行适度探索与创新。
1.认定买卖行为有效的“小产权”房
(1)宅基地上建造的合法“小产权”房。如果房屋建造行为合法，且买卖主体属于同一集体组织成员，认定合同有效已是通行做法，并无争议。对于将房屋卖给本集体组织之外的成员，尤其是城镇居民的，无论建房行为是否合法，法院通常以买卖合同违反国家政策的禁止性规定而认定其无效。（最高人民法院负责人在全国民事审判座谈会上曾谈到，我国现有的法律包括物权法都没有对是否允许城镇居民在农村购买宅基地或者房屋作出明确的规定，因此就得适用国家的政策。根据国家政策，人民法院不应支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。对此，人民法院对由此产生的房屋和宅基地买卖合同纠纷一般是认定无效的。）我们认为，对于此类房屋买卖，因标的物合法，又系当事人真实意思表示，而依国家政策作为认定合同无效的依据从法律上又值得商榷，故此类合同应认定有效。主要理由如下：
第一，根据《合同法》第52条的规定，只有合同违反法律、行政法规的强制性规定，才能被认定为无效。但是，现行法律、行政法规并无宅基地“小产权”房出卖给城镇居民的合同无效之明确规定。就法理而言，强制性规定可分为效力规定与取缔规定，取缔规定的作用在于对违法者加以制裁，以禁遏其行为，并不否认其行为在私法上的效力；效力规定着重违反行为之法律行为价值，故应否认其法律效力。[2]依此法理，很难得出城镇居民购买此类房屋无效的结论。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第14条规定：“合同法第52条第(5)项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”由此可见，从法理、法律规定以及司法解释来看，都不能得出城镇居民购买宅基地“小产权”房无效的结论。
第二，根据《民法通则》第6条规定，法律对民事活动无明确规定的，应当遵守国家政策。目前关于“小产权”房买卖的国家政策只明确了禁止城镇居民购买“小产权”房，并未涉及买卖合同的效力。况且，决定合同效力属于法律的价值判断问题，只能由法律、行政法规作出安排，国家政策既不是强制性规定，也不是法律上的裁判规范，不应成为认定合同效力的依据。
第三，退一步讲，即便认定合同因违反国家政策而无效，也存在诸如购房者由城镇居民转为农村村民的情形，这样就会涉及合同效力补正问题。对此，可以考虑借鉴最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》和《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的做法，对买卖合同的效力进行补正，使之转化为有效合同，例如，买房人在诉讼前将户籍迁入本集体组织的；出卖人在诉讼前迁出本集体组织，成为城镇居民或者其他集体组织成员，且有居住条件的，这些情形就应当认定买卖合同有效。运用合同效力补正理论解决包括城镇居民在内的本集体组织之外成员购买“小产权”房的效力问题，既可以鼓励交易，保护当事人的合法权益，维护集体组织和农民的土地利益、社会保障利益，也是对诚信原则和社会秩序的维系。
总之，认定这类买卖合同的效力既要遵循法理，又要切实考虑当事人的生活现状，对一些实践中容易出现的影响合同效力的“变量”因素要特别注意。
(2)集体建设用地上建造的自住型“小产权”房。该类土地上存在自住型和销售型“小产权”房，其买卖合同效力应区别认定。对于自住型“小产权”房的买卖合同，原则上应认定为有效。例如，近几年有些地区，如天津推行的“宅基地换房”就是为满足集体建设用地的集约化需要，建造成片住宅楼用于本集体组织成员居住。这种房屋首先满足了村民集中居住、改善居住条件的需要，剩余部分再由村集体对外销售；或者，村民分得或者购得的房屋超过了自住需要，则对超过部分对外出售。对此，只要建房行为合法，对于出售自住之外的剩余房屋，无论买受人是否为本集体组织成员，买卖合同都不宜认定无效。当然，在规范制定和程序完善上，还需通过建立集体建设用地出让市场，在符合土地和建设规划的基础上，使本集体成员取得集体建设用地使用权这种用益物权，并原始取得其上房屋的事实所有权。此时，如果村民将房屋出卖给本集体组织之外的成员，在认定合同有效的前提下，买受人能否取得物权应依照《物权法》第31条的规定办理。
2.认定买卖行为无效的“小产权”房
(1)违法“小产权”房。买卖违法“小产权”房的合同由于标的物违法，合同应自始无效，房屋本身也应被行政机关而不能得到补偿。只有在特殊情况下，这种“小产权”房才可能转为合法，即土地利用规划发生变更，原先违反土地利用规划的土地使用行为被变更后的土地规划纳入规划范围之内，并且符合建设规划。除此，还应具备如下要件：第一，房屋依然存在；第二，根据新的土地和建设规划补办各种手续，补缴各类税费；第三，对以往的违法用地行为承担相应的法律责任，例如缴纳罚款等。当这些要件都满足之后，违法“小产权”房才可转为合法，在此基础上实施的买卖行为可根据新的土地利用状况、土地性质、合同内容、法律规定等进行具体认定。
(2)集体建设用地上建造的销售型“小产权”房。这种“小产权”房是集体组织为了牟利而开发建造的，主要目的是对外销售，此类合同应当认定为无效。因为，对于集体建设用地的使用首先应当满足集体组织成员的住宅需求、公益事业需求和乡村集体 工业 需要。如果认定这种合同有效，不啻为变相鼓励集体组织卖地。在目前农村基层民主发育不健全、村委会普遍注重短期利益的状况下，这有可能使集体土地在短时期内遭到极大损害，危及农民根本利益。而且，各地近几年颁行的允许集体建设用地流转的地方法规也大多禁止此种行为，如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第5条规定，“通过出让、转让和出租等方式取得的集体建设用地使用权不得用于商品房开发建设和住宅建设。”
时下有种观点认为，奢侈享受型“小产权”房应当与普通消费型“小产权”房区别对待，前者的买卖合同应当认定无效，而对后者则给予更多同情。这种认识偏离了法律判断标准，在不区分房屋具体性质与法律状态、买卖关系内容以及法律具体规定的情况下，单纯以房屋面积、价值和使用者身份来决定法律态度是违背法治精神和法律原意的。所以，无论是买卖奢侈享受型“小产权”房，还是普通消费型“小产权”房，其买卖合同是否有效均应按照上述规则处理。
四、“小产权”房登记问题的解决
根据《物权法》关于合同效力与物权变动效力相分离的规定，“小产权”房买卖合同有效并不意味着房屋物权发生变动。我国的登记机构属于行政机关，必须执行国务院的决定，而国务院对“小产权”房的建设持禁止态度，对“小产权”房的买卖又限制较严，故登记机构可完全以遵循政府规定为由拒绝为“小产权”房办理物权变更登记。于是，有可能出现买房人持有效的买卖合同，但无法办理房屋所有权变更登记而不能取得房屋物权的情况。
破解这个问题的前提是明晰“小产权”房买卖合同有效产生的实际作用或法律效果。我们认为，其法律效果在于：第一，“小产权”房在民法范畴内属于可流通财产，不存在客体违法问题；第二，买方占有使用房屋是合法的，属于有权占有；第三，如果已经交付，卖方再以所有权未变更为由要求返还房屋，则因其不符合关于物权请求权的规定，其主张无法得到支持。
在此基础上，如果确实不能办理房屋所有权变更登记，可寻求债权法上的解决方案，即在宅基地(或集体建设用地)所有权之上成立法定租赁权。租赁权既可基于合同发生(意定租赁)，还可基于法律规定发生(法定租赁)。所谓“法定”，是非出于买卖双方的自由意思，而基于法律的直接规定当然发生的结果。例如，日本《假登记担保契约法》第10条(法定借地权)规定：“土地及其上建筑物属于同一人所有场合，就其土地为担保假登记时，于基于该暂登记为本登记场合，视为以其建筑物所有为目的而为土地的租赁。于此场合，其存续期间及租金，因当事人的请求，由法院定之。”我国 台湾 地区“民法”债编1999年修订后，增订的第425条也有类似规定。上述规定，即所谓土地及其上房屋所有人非同一人时成立的法定租赁权。众所周知，物权法并不能解决所有财富的拥有问题。房屋虽被买走，但宅基地(或集体建设用地)使用权却不能随房走，这样就不能适用《物权法》解决城镇居民购买“小产权”房的物权登记问题。此时，买受人不必非依赖物权登记保障自己的房屋权利，还可依靠债权法中的“法定租赁权”来解决其合法占有房屋的法权状态。这样，在同一块土地上成立三种权利：宅基地(或集体建设用地)所有权、宅基地(或集体建设用地)使用权、宅基地(或集体建设用地)法定租赁权。前两种法权为物权，第三种为债权。买受人能办理物权登记之场合，通过登记取得房屋所有权和宅基地(或集体建设用地)使用权；不能办理登记之场合，与土地所有人(即集体组织)之间成立宅基地(或集体建设用地)租赁关系，由买受人定期支付租金，且租赁期限可由法律明确规定，不受最长20年租期限制。这样，既实现了买房人合法占有使用宅基地(或集体建设用地)及合法拥有房屋的状态，也最大限度地维系了现存社会秩序的安宁与稳定，更是对诚信原则的遵守。
结语
解决“小产权”房的方案很多，不必非在标的物是否合法、买卖合同是否有效、能否办理物权登记等纯法律问题上绕圈子，还可以考虑对“小产权”房的其他变通处理方案。例如，将这些房屋变成 经济 适用住房或者廉租房，用于当地社会保障，也省去了补交相关税费的麻烦；或者将这些房屋用作政策性租赁房由政府定价，交给农民组织管理。（例如，《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行规定》第20条规定：“集体建设用地可以用于工业、商业、 旅游 业、服务业、建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋。”）这样可以合理降低土地补偿费用，用租金作为农民稳定的长期收益，以解决土地被占用之后的农民就业与长期收入保障问题。
城乡一体化是我国经济社会 发展 的必然趋势，农村土地进入市场流通是其土地财产属性的 自然 回归。我们应当顺应这个趋势，在逐步放开“小产权”房流转的同时，积极制定配套措施来预防由此可能带来的一系列问题。
注释:
农村土地买卖新政策范文3
【关键词】小产权房； 原因； 现状； 解决。
1993 年来自河北的画家李某心怀对艺术和梦想的追求来到北京，想找一个宁静的地方，从事专业绘画。经人推荐，她来到了小有名气的“画家村”宋庄。恰巧宋庄辛店村村民马某有一套闲置的老房子要出售，李某便立即买下并于2002 年7 月1 日与马某签订了房屋买卖合同，以 45000 元买下了马某的正房、厢房和院落，马某还将集体土地建设用地使用证也交给了李某。在该房屋买卖合同上，有买卖双方的签字和辛店村大队的盖章，见证人是村副书记郭某和康某。在宋庄辛店村有将近 50 个和李某有相同买房经历的艺术家。但是 2006 年 10 月，这样宁静的生活出现了危机。一个自称是马某的朋友的人来到李某家，并说是代表马某来向李某要回其卖出的房屋，并说他们的房屋买卖合同无效。但是李某立即回绝了此人。见李某不同意，马某的妻子便前去与李某协商，并说可以给李某 70000 元作为补偿，李某仍然拒绝了她。
于是马某于 2006 年 10 月向法院起诉状告李某，要求确认法院他与李某之间的房屋买卖协议无效，并要求李某返还其房屋。2007 年 7 月一审法院判决如下： 李某是外来人，按照我国法律规定不得买卖农村集体经济组织成员的住房，因此判决李某和该集体组织村民马某签订的房屋买卖合同无效，并责令李某一家在法院判决生效 90 天内腾退房屋，与此同时，马某要付给李某夫妇 93808 元的补偿款。
我国小产权房问题由来已久，上案中画家村事件更是小产权房案件的典型代表。随着我国新农村建设，土地经营权流转和城市化进程的快速发展，越来越多的农村居民涌入城市，使得城市房价步步高升，商品房价格更是久升不降。在此种情况下价格相对低廉的小产权房变得炙手可热。然而现阶段我国的小产权房还存在诸多问题亟待解决。
一、小产权房概述。
（ 一） 小产权房的概念。
所谓小产权房（ 又叫乡产权房） ，是指在农民集体所有的土地上开发建设用于销售的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证由乡政府或村政府颁发而不是由国家房管部门颁发。小产权房并不是一个法律上的概念，而是人们在社会实践和市场交易中一种不成文的约定俗成的称谓。
（ 二） 小产权房的分类。
第一种小产权房： 在政府出让或划拨的土地上，未按原先规划的用途开发或利用，且将限制销售的房屋直接在市场上销售，有潜在产权纠纷可能的房屋。
第二种小产权房： 在军队享有使用权的土地上进行商品房的开发和买卖，销售个军人以外的其他地方居民的房屋。
第三种小产权房： 占用集体土地或耕地违法建设在农民集体土地上用于商品住宅销售的或由村集体或农民自行组织建造销售给集体以外其他人的房屋。
（ 三） 小产权房的现状和国家的相关政策。
我国各地都存在小产权房，在建的已建的不计其数。根据相关机构调查显示，北京、上海和一些珠三角地区城市的小产权房所占比例惊人。其中深圳的小产权房面积占城市住房总面积高达 40% － 50%，而广州的小产权房出租则占了其房屋出租面积的 50%以上。
国家相关部门近些年相继了有关小产权房的各项政策，但各地小产权房仍有难以遏制之势。2007 年，国家相继严禁违规开发小产权房和购买小产权房的“风险提示”； 2008 年，国土资源部发出的通知中明确表明不允许任何机关为小产权房办理任何产权证明； 2009年，国土资源部下发的通知中仍然重申坚决叫停各种小产权房； 2012年，国土部表示将限期处理土地闲置等违法违规类案件，包括重点处理小产权房问题。2012 年 9 月，北京市开始试点清理小产权房。
二、小产权房兴起的原因。
（ 一） 城乡二元土地制度的影响。
我国对城市国有土地和农村集体土地采取不同的政策，城市国有土地通常进行市场定价，而农村集体建设用地的土地使用权流转和价格机制尚未形成。国有土地建设用地使用权的取得通常是划拨、出让或拍卖招标等方式取得，而农村村民宅基地使用权的取得是有集体经济组织依法无偿分配的。
（ 二） 居高不下的商品房价格。
近些年来，全国各大城市的商品房价格只升不降，即使按揭贷款买房已经十分普遍，但仍有许多人无力承担如此之高的房价。与此同时，价格相对低廉的小产权房让想买房的人看到了希望。同样是普通住宅，小产权房的价格只有相同位置的商品房价格的 40% － 60%。一时间小产权房热销起来。
（ 三） 相关法律规定的欠缺和漏洞。
我国法律虽规定“农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护”，但法律对于农民在旧宅基地上再建楼房，把空置的部分卖给集体以外人的行为没有明确规定，中间有许多法律空白或缺陷。根据现行的法律原理，法无明文规定即为不禁止。所以人们也就钻了法律的漏洞。新出台的《物权法》并没有限制农村集体土地使用权的流转，也没有规定禁止小产权房。
（ 四） 小产权房的出现有利于抑制商品房房价和保障住房需要。
小产权房价格低，它的大量存在会一定程度上起到抑制商品房价格的作用，促使开发商调整相关政策。目前市面上小产权房数量很大，对缓解紧张的城市住房问题、保障住房需要，缓解了政府为居民提供住房的压力。这就让小产权房有了其存在的价值。
三、购买风险。
（ 一） 小产权房没有国家房管部门颁发的房产证。
因为小产权房是在集体土地上建设的，而我国法律规定“农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护”，不允许用于销售。所以小产权房的买卖是不受法律保护的，这种买卖行为基本上是无效的。而且正因为它不能确权发证，在交易时相比其他合法商品房交易要付出许多额外的交易费用，这期间可能会引发各种纠纷。将来出售或者遗赠给子女时也会有很大麻烦。
（ 二） 安全没有保证、配套设施不全面。
由于小产权房主要是集体组织或村民自行建造或者由一些开发商投资建造出售的，建成的房屋没有相关部门检验和监督，大多会因偷工减料或技术不佳、材料质量低劣而不合格甚至存在很大的安全隐患，住房安全得不到保障。加上其价格低廉，相关配套设施比如车库、天然气和物业管理都基本没有。虽然人们买房是为了有个遮风挡雨的家，但至少要住得放心，住得安心。
（ 三） 得不到拆迁补偿。
小产权房本身就是不合法的建筑，其买卖过程是违法的无效的，其买卖行为是不受法律保护的，在拆迁时也会被当作政府规定范围以外的违章建筑，如果与国家的规划相冲突，很可能会被强制拆除，而其买主也得不到拆迁补偿费。
四、小产权房的解决建议。
（ 一） 解决城乡二元土地制度和农村集体土地使用权流转制度。
城乡二元土地制度是小产权房产生的主要原因之一，虽然现状是我国法律限制或禁止农村集体土地用于非农建设用地，但是眼下随着城市化和新农村建设的进行，城市国有土地已经满足不了建设和住房需要了。所以近年来国家大量征收集体土地转化为国有土地之后再出让或划拨给地产开发商进行建设。但是这种做法使国家耗费了大量财力物力，使得土地流转的过程更加复杂，而农民的切身利益和征收补偿也没有很好的落实。在解决好集体土地使用流转的基础上，继续探寻统一城乡土地制度的路子，让农村集体土地和城市国有土地统一市场，同地同价，解决小产权房与商品房的价格差异。
（ 二） 完善相关立法和集体土地登记管理制度。
首先应该出台一些整治和规范小产权房的专门性法律法规，具体规定小产权房的概念和范围，说明其是否存在不合法之处和买卖行为是否有效、不受法律保护等，同事也要表明国家对小产权房的治理态度和政策。其次应该修改相关法律。虽然规定农村集体土地不能用于非农建设，农民对集体土地有宅基地使用权和土地承包经营权，享有占有、使用、收益的权利，但是没有处分权，只能在集体组织成员内部流通，这样使得集体土地上建设的房屋不能充分流通无法实现土地资源价值、房屋价值和农民利益的最大化。因此，相关法律可以修订为： 对在集体土地上建设的房屋销售转让时，将该房屋下的土地使用权一并转让，这样就有利于保障房屋的产权。最后，加强对集体土地的登记管理，在集体土地上建造房屋的，向集体组织缴纳一定的集体土地使用金。
（ 三） 针对不同情况，具体问题具体分析。
在不违反国家规划的地区，对小产权房在实行补交土地出让金的相关手续后，按经济适用房的相关政策确权发证，但不允许直接在市场上交易。已建好或出售的小产权房只要不是在耕地上建设的，可以让开发商或买房人补交土地出让金或相关土地价款，完成征地过程后可发给相关产权证。
五、结语。
面对我国小产权房的现状，要全面分析其利与弊，慎重权衡各方利益，找出正确的解决方向和方法。
参考文献：
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［2］梁慧星，陈华彬。 物权法［M］。 北京： 法律出版社，2007.
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［4］梁慧星主编。 民商法论丛（ 第 29 － 36 卷） ［M］。 北京： 法律出版社，2006.
农村土地买卖新政策范文4
关键词：农村承包；纠纷；对策；宜汉县
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）04-0013-03
近年来，我国对“三农”问题高度重视，对农业发展的投入也很大，土地的收益所带来的诱惑，让土地成为农民关注的热点，由此引发农村土地纠纷也逐年攀升，影响到农村社会稳定，尤其是山区。以四川省宣汉县的土地纠纷为例，从历年土地纠纷上访事件的调查中，分析当前农村土地纠纷的成因、表现形式，提出实践中的调解原则及化解纠纷的对策。
1 当前农村土地纠纷的诱因
由于利益驱动，土地效益提升，诱发当前农村土地纠纷量持续上升。地方政府在农村打造旅游景点、重点工程、扩建场镇、引入企业开采矿产资源等需要占用大量的农村土地，发生拆迁及占地补偿等相关事宜，从而引发了农民对土地承包经营权的关注。二轮土地承包开始r，因农业税费负担重，不主动承包土地的农民，现在纷纷上访到各级政府要求原承包土地的承包经营权。宣汉县是典型的山区农业县，巴山大峡谷和场镇的开发，中石油、中石化等企业入驻建设，新型农业主体土地流转的加快等外环境变化，使农村土地效益大幅提升，诱发全县土地纠纷。
2 农村土地承包纠纷表现形式
2.1 “户在人不在”的农户 有些农户在二轮土地延包时，没有得到相应的承包权，现回乡上访要地。这类纠纷当事人因各种原因当时与村组失联，有的长期外出务工，弃耕撂荒；有的为逃避缴纳村内公益建设集资金或农业税费，隐瞒或迁出户口，近年又重新恢复户口；有的交给亲戚邻居代管，村组将其第一轮承包地发包给了其他农户，他们现在以“土地承包三十年不变、村组在二轮延包时没有通知到本人，颁证程序不合法”为由，现在纷纷回来争要承包地。
2.2 农户间买卖农房搭售承包土地 农户间双方口头协议，或者书面协议约定不明，采用“转包”或“代管”等歧义词造成房屋买卖合同纠纷。2004年，全县开展了对二轮土地承包经营权证的变更、换发工作，现在卖房农户以“土地不能买卖”为由与已取得土地承包经营权证的买房户发生纠纷。
2.3 离婚妇女与前夫家人发生土地分割的承包地纠纷 由于农村妇女离婚后，法院未对家庭承包土地地进行分割，土地承包经营权证户主是男方，离婚妇女承包权难以维护，与前夫家人发生土地纠纷。
2.4 土地承包经营权流转纠纷 主要是流转合同不规范。因为以村社自行流转土地为主，未履行报批、备案或申请变更、登记等手续，土地流转合同概念不清，约定不明，权利义务不确定等问题，导致农户与土地流入方发生纠纷。
3 土地纠纷增多的原因
3.1 二轮土地延包工作疏漏 1999年二轮土地延包时，部分村组在难以与部分农户签订落实承包合同的情况下，统一按当年村民小组分配给农户的计税面积落实承包任务，没有签订土地承包合同，也没有颁发土地承包经营权证书。有些乡镇即使颁发了土地承包经营权证，土地证上地块数没填完整，且四至界畔模糊不清，征地补偿发生时，农民利益受到损失。如普光镇、土主镇、南坝镇，因开发天然气，中石油、中石化建脱硫厂征占农村土地，柳池乡柳坪村因修建工业园区征地等。这些涉及乡镇在制定土地补偿费分配方案、上报失地农民购买社保补偿款名册时均以土地证为准，由于部分农户土地承包经营权属不清，引发征地补偿费分配纠纷。
3.2 农村土地发包、承包双方法律意识淡薄 1999年至2004年期间，村组调整土地（迁入户分配土地）未颁证、农户间因卖房搭土地，达成土地转让口头协议，未作变更登记并颁发土地证；乡镇、村组1999年和2004年土地承包合同记录或台帐资料保管不善遗失。如南坝镇未取得二轮土地承包经营权证的农民，以村组集体颁证不合法为由，上访到市政府，要求行政复议并撤证，并要回第一轮承包地。
3.3 农民承包的土地逐渐使农民有资源性资产的收益 一是有国家投资的重点建设项目乡镇已成为土地纠纷频发地带。2016年，宣汉县开展农村土地确权和巴山大峡谷旅开发征地，导致了龙泉乡、渡口乡土地纠纷集中爆发，每天有几十个村民到各级政府部门上访要地，县委、县政府组建专项工作组研讨方案，3个月才基本平息。二轮土地承包时，龙泉乡、渡口乡因交通不便、土地贫瘠、耕种条件恶劣等原因，农户外出务工，造成大量土地撂荒。大部分回乡要地的农户，已于10a前整家迁出，承包土地已被村组在二轮延包时重新发包。他们要地的目的不是回原村组耕种土地，而是观望可能存在的土地征用补偿费，于是一边打工，一边上访要地。三是基层历年来落实惠农补贴政策简化程序，大部分以税费时期的农户税费任务名册及面积上报补贴表册，大量承包地荒芜多年，照样领取种粮补贴资金。由此造成农户对“谁种粮，补贴谁”的政策认识不清，认为有土地就必须给补贴。从多年来实地调查处理的土地纠纷案件中看，有50%以上有争议土地长满了灌木杂草，处于撂荒状态达数年，已分辨不出耕地边界。
3.4 土地流转不规范 国家土地政策调整，使得土地的负担减少，农业公司、专业合作社、种植大户等纷纷增加农业投入，大规模流转土地，但流转合同不规范，程序不合法。土地流转以村社自行流转为主，未履行报批、备案或申请变更登记等手续，土地流转合同概念不清，约定不明，权利义务不确定等问题，导致农户与土地流入方发生纠纷。
3.5 缺乏必要的矛盾调处机制 农村土地承包纠纷的诉讼、调解和仲裁制度不完善。矛盾发生时没有相应的机构及时调处，基层将问题上交，农民通常直接到县、市、省上访，基层政府花费大量资金到各级接回上访人后，调处人员怕担责，不是严格依法调解，而是给钱保稳定，让其暂时平息不上访。时隔1a后，又重复上访，滋生一批职业上访户常访各级政府部门。
4 化解农村土地承包纠纷的原则及对策
4.1 严格界定《土地承包经营权证》的合法有效性 一是界定集体经济组织成员资格。首先界定是否具备本社集体经济组织成员资格。根据《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》第六条：“家庭承包的承包方是指户籍在当地公安机关登记在册的本集体经济组织成员”“非本集体经济组织的农户不得以家庭承包方式承包本集体经济组织所有或者国家所有的依法由本集体经济组织使用的农村土地”。对取得该成员资格起享有该时点之后的本社集体经济组织成员权利。二是维护合法取得的土地权属证。对依法取得的《农村土地经营权证》和《林权证》予以确认。根据《中华人民共和国农地土地承包经营权证管理办法》第二条：“农村土地经营权证是农村土地承包合同生效后国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律权证”，“农村土地承包经营权证只限承包方使用”。三是明确取得土地证的时间界限：（1）第一轮土地承包期限15a（1984年―1999年），1999年10月签定第二轮土地承包合同时，原承包户享有优先承包权。1999年合同到期，不申请参加第二轮土地延包并签合同并取得第二轮《农村土地承包经营权证》，则原承包户失去优先承包权，社集体可以与其农户重新签订土地承包合同，并颁发第二轮土地承包经营权证，农户以此取得的《土地承包经营权证》合法有效。（2）1999年到2004年期间，因部分地方按照原来的政策规定进行了土地小调整，宣汉县2004年开展了换发土地承包经营权证工作。因村社按土地政策调整并落实到了具体承包户并颁发了《农村土地承包经营权证》的，以2004年重新颁发的《土地证》为依据。例如：参加了第二轮土地承包，并且合法取得《农村土地承包经营权证》后的农户，在与第三人发生房屋买卖等交易时，将承包土地随同房屋一并处理搭售转让土地权利义务（卖房价格明显高于当时市面价格）后，同时买房农户取得该集体经济组织成员资格，卖房农户在该社的社员权利义务转给买房农户，在2004年土地承包经营权证换证时，社集体经济组织颁证给了买房农户，则以2004年调整土地后重新换发的《农村土地承包经营权证》为依据。（3）2003年3月1日之后，村社集体不再调整承包土地，宣汉县以2004年换发土地承包经营权证工作为截止点。之后村社集体经济组织调整土地颁发《农村土地承包经营权证》的不予认可，但个人之间达成的协议变更权属关系而颁发的《农村土地承包经营权证》除外。
4.2 妥善解决农户无承包地的问题 未取得第二轮土地承包经营权证的农户，现要求承包土地，分类处理，妥善解决。一是出售房屋搭土地类。原则上按长期以土地为主要生活来源的本集体经济组织成员合法拥有的土地经营权予以稳定不变。二是主动申请退回土地类。在承包期内，主动将土地交回发包方，在承包期内不得再要求承包土地。三是“户在人不在”的农户。通过民主协商解决。以前户口消失后又在本社恢复或户籍迁入的农户，享受户口恢复或迁入之日起后的村民待遇，原则上同意继续参加本社土地承包。四是对想种地而无地或少地农户。有条件的应在机动地中调剂解决，但只能解决少部分的无承包地问题，大部分可通过土地流转等办法解决。五是对暂时无力，无法解决承包地的。建议政府有关民生保障部门给予没有承包地农记农民最低生活保障金，劳动保障部门优先解决没有承包地农户且有劳动力的农民再就业，在当地征地兴建的企业优先用本村无承包地农民。
4.3 清查土地承包现状 由于土地二轮延包以来，农村户已形成不少应收回的农村消亡户承包地、承包到户的集体机动地、因退耕还林、国家建设征用而改变用途的承包地，使土地承包合同和经营权承包经营权证未得到及时变更，所以要清查土地承包现状，完善土地承包工作。
4.4 加强政策法规宣传 纠纷调解员向当事人讲解有关法律法规和国家政策，耐心疏导，使当事双方正确判断权益边界，消除不切实际的过高期望，引导当事人平等协商、互谅互，达成调解协议。
农村土地买卖新政策范文5
关键词:农村私房;合同效力;新农村建设
一、认定农村私法买卖合同的效力问题的法律现状
针对农村私房买卖合同的效力问题的法律规定较少，目前适用的法律主要有《土地管理法》及《合同法》等少量法律的规定。而司法实践中，大多是由各省高级人民法院以会议纪要的形式指导下级法院的审判。这些会议纪要暂时弥补了法律的空白，有助于解决实践问题，但是缺乏统一性和权威性。目前各法院针对农村私房买卖合同的效力问题主要有三种意见。
（一）无效合同
北京市高级人民法院京高法[2004]391号文件认为：“房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律、行政法规所禁止的，进而认定农村房屋买卖合同应为无效。”
（二）有效合同
浙江省高级人民法院浙高法[1992]82号文件认为：“买卖农村的私有房屋，如双方自愿并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认定买卖关系有效，但应让其补办有关手续。”
（三）以无效合同为原则、以有效合同为例外
山东省高级人民法院鲁高法[2005]201号文件认为：“农村私有房屋买卖合同的效力应以认定无效为原则，以认定有效为例外。只有房屋买卖的双方均是同一集体经济组织的成员的，可以认定合同有效。”
二、同一集体经济组织成员间房屋买卖合同的效力分析
随着农村进城居住人员的增多，其在农村的房屋所有或继承房屋已不再用于自身居住，他们也无力看管这些“多余”的房屋。由于这些现实的原因，农村私房买卖成为必然趋势。但由于农村房屋的特殊性，农村私房买卖合同的法律效力问题存在不同认识。
分析房屋买卖合同的效力问题，首先要确定买卖合同双方的主体身份。房屋买卖合同卖方是在本集体拥有合法私有房屋的成员，而买方则主要有三种情况：一是符合有关申请条件但尚没有分到宅基地集体经济组织成员；二是拥有尚未达到国家规定标准宅基地的房屋的集体经济组织成员；三是已拥有符合国家规定标准宅基地的房屋的集体经济组织成员。而前两种情况，符合条件的集体经济组织成员可以申请宅基地。
（一）未分配及分配的宅基地不足国家规定标准的买方与卖方签订的买卖合同效力分析
我国现行法律并未明确禁止农村房屋买卖，否定农村私房买卖的理由在于依据《土地管理法》第63条之规定而认为农村宅基地不可转让。但《物权法》第155条实际上明示了农村宅基地是可以转让的。因此，此两种情形的农村私房买卖合同存在合法性基础。
除此之外，由于此两种情形的买方符合申请宅基地的条件，若不购买本集体内部的房屋，就会向有关部门申请宅基地，自建房屋，不利于节省土地资源，因此也存在着合理性基础。
综上所述，存在此两种情形的买方与卖方签订的合同应该予以认可。
（二）已拥有符合国家规定标准宅基地的房屋的集体成员作为买方签订的买卖合同的效力问题分析
此类合同效力有两种不同的观点：
第一种观点认为此类合同是合同无效。持此观点的人认为依据《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”以及《合同法》第52条之规定认为，此类合同因违反《土地管理法》的有关规定，应被认定为无效合同。
第二种观点认为此类合同是有效合同。持此观点的人认为因这类房屋买卖购房者具有在该地申请宅基地的集体经济组织成员身份，这便排除了宅基地不能进行流转的障碍，本集体经济组织成员之间农村房屋买卖，只要买卖双方所订立的买卖合同符合《合同法》的有效合同要件，原则上均为有效合同。
我认为《土地管理法》第62条的规定并非是法律的强制性规定，不能以此认定已拥有符合国家规定标准宅基地的集体经济组织成员间签订的房屋买卖合同因违反《土地管理法》而无效。探究《土地管理法》的立法背景，立法的主要目的是规范土地管理行为，即已有一处符合国家规定标准宅基地的集体成员不得再次申请宅基地，即使申请也不得予以批准，并不是禁止成员间通过购买房屋而取得宅基地使用权。《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》进一步明确了现行宅基地分配制度是基于集体成员身份实行的福利性分配。因此确认此类买卖合同的效力，并不违反国家的政策性规定，同时也有利于实现物尽其用的功能。
三、确认同一集体经济组织成员间房屋买卖合法有效的意义
随着新农村建设及农村改造的进行，农村房屋与未改造前相比增值几倍乃至几十倍。由于利益的驱动。出现了一大批出让房屋后又反悔的卖方，其以各种理由要求确认《房屋买卖合同》无效。由于卖方均是在房屋被明确拆迁或改造前提讼的，房屋大多是按照现有价值进行评估，而不是拆迁或改造后的价值。倘若《房屋买卖合同》被确认为无效，已长期居住的买方将丧失其“巨大”的可期待利益，同时卖方也会因违反合同法的诚实信用原则而获得“不当利益”，这有悖法律的基本精神。
因此，在没有明确禁止同一集体成员间进行房屋买卖的法律，又存在相当充分的理由可以佐证同一集体成员间房屋买卖合法有效，并且符合国家的政策性规定的前提下，确认同一集体成员间的房屋买卖合法有效，有利于维护法律的权威，有利于建设良好的社会秩序，宣扬诚实信用的社会和商业环境。
参考文献：
农村土地买卖新政策范文6
[关键词]住房；小产权房；住房政策；制度设计
[作者简介]程浩，深圳大学当代中国政治研究所讲师，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，广东深圳518060
[中图分类号]F293 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)02-0051-06
一、概念厘定
产权本来是不分大小的。一个基本的共识是：产权主要包括占有(狭义所有权)、使用、收益和处置四项权力。但由于中国的一些特色，形成了社会上一些约定成俗的提法，如“大产权”、“小产权”。对小产权房的解释，归纳起来主要有三种：第一种是针对发展商的产权而言，将发展商的产权叫大产权，购房人的产权叫小产权，这种诠释是基于购房人的产权由发展商的产权分割而来；第二种解释是按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分的，不用再缴土地出让金的叫大产权房，要补缴土地出让金的叫小产权房，按这种解释，普通商品房就是大产权房，经济适用房、军产房、政府和原国有企事业单位的集体房产(住房)就是小产权房；第三种解释是按产权证的发证机关来区分的，县级及以上人民政府房管部门颁发产权证的叫大产权房，由乡镇人民政府颁发产权证的叫小产权房。第一、二类小产权房是合法的，只要交足购房款，或转让时补缴土地出让金，就可以自由买卖，其法律规定较为明确；而第三类小产权房的法律属性目前仍存在较大争议，官方认为此类小产权房并不构成真正法律意义上的产权，因此，其权益得不到法律保护。目前面临整治的，就是这一种。
本文所指称的“小产权房”，属于第三种，是指在农民集体所有的土地上，由开发商和村委会合作或村委会自行组织开发建设的房屋，在未交纳土地出让金和各种税费的情况下自行销售，并向购房者发放由乡镇人民政府制作的“房产证”，故又被称为“乡产权房”、“农民房”。目前现存的此类小产权房(乡产权房、农民房)又分两种情况，一种是在农村集体建设用地即通常所说的“宅基地”上建成的房子；另一种是在集体企业用地、农民自留地、自留山或者占用耕地违法建设的房子。两种情况下的小产权房，都没有国家有关部门发的土地使用证和预售许可证，国土房管部门也不给予备案。
二、小产权房的发展现状
小产权房在各地以旧城改造、城中村改造等名义存在已久，发展到今天已呈难以遏制之势。即使在国家原建设部、国务院办公厅等国家有关部门于2007年6月、12月先后购买小产权房“风险提示”和严禁违规开发小产权房、劝禁城镇居民购买小产权房“通知”之后，仍有大量城郊村镇打着建设社会主义新农村的名义，在集体土地上进行违规开发建设小产权房。据中国新闻网载文指称，目前中国60％以上的房屋资源还没有实现商品化运转。通过旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及到城市居民和公司拥有的小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20％以上，其中涉及到村镇住宅的大约50多亿平方米，涉及到村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已经成为许多中小企业、三资企业的主要的生产场所。由于在建、已建小产权房分散而“隐秘”，其数量很难统计；由于小产权房没有完善的销售手续，小产权房在全国范围内占住房总量的比例也很难统计。
目前，以旧城改造甚至新农村建设名义，违规在农村集体土地上进行小产权房开发建设的形式主要有三种：一是一些村(居)未经审批，擅自组建队伍搞建设；二是部分村(居)与开发商合作，由村(居)出地，开发商出钱，双方利益分成；三是个别村(居)委会直接把农村集体土地卖给开发商，非法转让集体土地使用权。开发建成后的小产权房，从物业形态看，一般是普通住宅，也有少量高档住宅和别墅，北京等地还有三合院、四合院等稀有物业类型。从价格看，一般只有同样位置商品房价格的40％至60％，城市低收入群体买不起高价房，小产权房就是他们心目中的经济适用房。从购买对象看，以北京为例，主要有五类群体购买小产权房：少数手里有土地、旅游等资源的政府官员，选择第二居所的高收入群体，用房屋做投资生意的人，外地来京初期获利的务工人员，普通工薪阶层，其中，选择第二居所的高收入群体、用房屋做投资生意的人、外来务工人员占绝大多数，普通工薪阶层几乎很少；而在武汉，购买廉价小产权房的人群并非中低收入家庭，老板、公务员、教师甚至包括律师等中高收人群体是这个灰色市场的交易主体。从买卖手续看，未办理国家土地使用证、建设许可证和预售许可证，没有缴纳商品房买卖契税，没有在国土房管部门备案，买卖双方一般只签订一份“购房协议书”，换言之，这样的小产权房买卖是国家所不认可的，购买此类房屋的权益也将不受国家法律所保护。从使用成本看，物业管理费便宜、水电费便宜、采暖费便宜，交通费相对较高(一般需要自驾车出行)。从物业管理看，多由乡政府指定的开发商成立物业管理机构进行管理，服务和管理水平不是很高。
据部分媒体典型个案调查和国土资源部抽样调查资料显示，目前在北京、天津、成都、西安、武汉、南京、济南、郑州、珠三角等地，均已建起大量的小产权房。国土资源部执法监察局负责人表示，小产权房问题在北京、天津、济南、郑州等一些城市比较突出，特别突出、颇具典型、影响较大的，当数北京。北京市小产权房从20世纪90年代中期就开始陆续出现。当时主要是一些明星、艺术家等为了休闲或养老到郊区买地盖别墅，或者直接购买农家院。“当时购买的人比较少，而且不是作为第一居所使用，所以并没有引起相关部门注意”，然而，从2003年开始，小产权房的性质发生了变化。“很多人开始购买‘小产权房’，作为第一居所使用”。2003年之后，小产权房的开发建设也开始变为当地村委会、镇政府的大规模开发行为。据中国房地产协会副会长顾云昌测算，到2007年6月28日原建设部发出《关于购买新建商品房的风险提示》前后，北京小产权房大约占到北京在售楼盘总量的两成左右，其房价多在每平方米2500元至4000元之间，这仅为四环内商品房价格的25％至30％。北京市我爱我家房地产经纪公司副总经理胡景晖估计，北京已售和在建的小产权房总面积将超过1000万平方米。从区域分布看，北京小产权房主要集中在昌平、房山、通州、密云、顺义、怀柔等近郊区域。
在近几年商品房价格不断攀高、土地资源日趋稀缺的全国几乎所有大中型城市，均出现以旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设等名义违规开发建设的小产权房，并呈蔓延之势。如在天津，据焦点天津房地产网记者调查，不仅近郊地区有小产权房在销售，远郊地区也开始有所分布，虽为星星之火，却有遍地开花之势。由于其价格相比同地段商品房每平米至少低2000元左右，吸引了不少购房者的目光。焦点天津房地产网面向网友的调查显示，超过半数的人表示会考虑购买小产权房，且随着城市外扩趋势的进一步加快，是否位于市郊也已不是购房人考虑的首要要素。据有关部门统计，在天津，郊县地区小产权房销量已经占到整个市场的20％。在成都，据《天府早报》报道，目前在三环路外的城乡结合部，不少楼盘建在农民的宅基地上，严格来说是不折不扣的“小产权房”。据业内人士估算，目前成都全市小产权房业主至少数以万计。购买这些房子的人，有当地乡镇基层政府工作人员及其亲友，有退休老人，还有一些其他地方移居成都、选择在成都安家落户的外地人，更多的则是收入一般的工薪阶层，也有部分投资的，买来出租。在西安，据新华网报道，小产权房主要集中在城郊和城乡接合部，许多小产权房都是以城中村改造的名义进行，村委会拿出一部分土地，以城中村改造的名义和开发商合作建设或自己建设，在安置了本村村民之后将剩余房子拿出来销售。在武汉，小产权房多集中于城中村及城市边缘地带，多是农民在宅基地建房或城市周边乡村大面积进行新农村建设时，在资金不足的情况下引进外援开发，一部分留给当地村民居住，另一部分则向外发售。成品楼往往是面积较大的独栋别墅，价格一般比周边楼盘低一半以上。而且，由于房屋出售量不大，武汉小产权房交易信息只在知情人的圈子中散布，不会像其他城市一样打出大幅广告。在南京，《经济参考报》《南京晨报》撰文指称，城郊的小产权房从2000年左右就出现了，一些村组、街道、社区纷纷圈地搞起了房地产开发，2007年前后市场大约有将近200个小产权房项目，有的村组开发的项目现在已经住进了几万人。这些小产权房实际起到了经济适用房的作用，因为价格便宜，吸引了许多中低收入者来购买。在济南，就连政府为节水保泉制订的“南控”规划，也难以控制一些违规小产权房项目在南部山区的任意开发。在2007年7月实施拆除风暴之前，济南市内5区和高新区有145个村居正在实施违法旧村(居)改造，已建成小产权房住宅面积约700万平方米，还有约300万平方米开工在建。在郑州，一些城中村及城市周边村庄利用集体土地，借城中村改造之名变相搞房地产开发的行为屡禁不止，严重扰乱了土地市场秩序，“惠济区已建和在建的小区95％都是小产权房”，花园口镇南月堤村的南月堤社区(又名东方莱茵)、花园口镇京水村所开发的京水社区、惠龙社区、田园风光、区委家属院等均是小产权房……而在这所有的已建成的小产权房社区里，基本上都住满了人，而且“90％以上是市里的人”。在珠三角，城市化、城镇化进程速度相对较快，程度(水平)相对较高，由此直接促进和造就了城郊和城中村的小产权房以规模化的方式不断蔓延和拓展。“在珠三角地区，农民宅基地的出租甚至出售早已形成了一个庞大的灰色市场……上世纪90年代中期开始，‘村集体出地，开发商出钱’的所谓集资房在广州大行其道。”东莞还曾出现印发“郭富城”、“张三丰”等宣传单售卖小产权房的独有的售楼方式。一些机构、专家的抽样调查显示，珠三角地区小产权房的数量非常惊人，深圳这样的城市小产权房占城市住房总面积的比重可能高达40％、近50％；而宅基地(小产权房)的出租则占据了广州房屋出租市场一半以上的份额。
三、小产权房的成因分析
《中国经济周刊》时评认为，小产权房的出现背景，其实与近一段时间涌动的“单位集资建房”、“个人合作建房”等一样，是高房价下越来越多的市民买不起房而出现的必然结果。中南民族大学经济学院张跃平认为，小产权房出现的根本原因是城乡土地被人为分割成了二个体系的不合理制度，只要城乡土地市场未实现一体化，小产权房就不可能退出历史舞台，随着城市房价的飙升只会愈演愈烈，将低收入群体也逼近购买小产权房的大军之中。即使国家重典高压也很可能只是把小产权房逼进黑市交易，但不可能杜绝其存在。北京隆安律师事务所陈旭认为，小产权房的泛滥和市场(商品房价格)有关，也和以往立法、执法不及时、不严格相关。
中国新闻网载文认为，导致小产权房大量产生的根本原因有三：一是近20年来中国城市化、工业化的高速进程。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45％，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国家有关部门预期：“按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。”大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少，也直接促进和造就了小产权房以规模化的方式不断诞生和运转。小产权房的住宅目前总体上已相当于中国120亿平方米城镇住宅的40％以上，小产权房已经成为中国最重要的房产权利类型之一。而且，中国城乡房屋不采取一元化的管理体制，伴随着高速度的城市化，小产权房的运转规模也就会不断扩大。
二是近20年来中国政府没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系。有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。各级政府2006年通过招、拍、挂和协议转让土地的土地出让金收入高达13168，98亿元，相当于2006年国家财政收入的30％，成为中国地方政府推进改革的主要资本。不可否认，土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，它导致了村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。为此，目前仅依靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的集体土地试点方法已不足以应对小产权房造就的改革利益的调整了，以新的全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然。
三是近10年来中国的房改没有根据1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的承诺，落实房改的进程和政府担保。该项改革指南强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”∞事实上，由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，没有广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开发商的商品化住房的开发以解决城市住房需要，导致中国
最高的城市化发展速度与最高的城市房价并存。倘若政府依据全国住房改革的承诺，提供足够的低价房以适应从福利分房为主到商品化住房为主的过渡时代的需求，也会极大地抑制小产权房的发展。
综观各方述评后，小产权房“欣欣向荣”的成因，还可以从如下主客观两个层面加以体认：一是客观上小产权房买卖方市场已经形成并颇具规模。近十几年来，中国社会结构发生了较大变动，城乡二元分割而治的模式被迫松动，城乡人口频繁而又密集地流动，一方面，一部分城市近郊农民因进城务工、子女教育、收入增长、意欲改善生活境遇等移居城市，腾空了近郊农户部分宅基地，加上村镇的违规批转和变卖，为小产权房开发提供了一定量的、必要的空间，同时，一部分近郊农民自建房直接转让，变成了小产权房；另一方面，不少远郊、外地进城务工人员、城市低收入群体因不堪高价商品房之累而定居近郊小产权房，一部分城市高收人群体为保值增值进行投资、选择第二居所乃至第一居所而选购小产权房，为小产权房售卖准备了较大的买方市场。二是主观上不同利益主体急欲利用小产权房进行套利、逐利、分利。市场经济的发展分化了原本虚构的“社会整体利益”和高度同构的“国家利益”，社会个体的利益意识相继觉醒，小集体利益逐步形成，呈现出明显的“分利集团化”，一方面，农村建设土地使用者(农户、村居、乡镇企业)甚至耕地使用者(农户)急欲利用土地进行“套利”，于是，转让土地使用权、设法开发小产权房虽禁难止；另一方面，村镇干部以带领村民共同致富为名，与之结成“利益共同体”，通过批转变卖土地、协同开发小产权房进行“逐利”，部分建筑商、地方政府及其官员参与分利，形成“分利集团”，共同推动城郊小产权房开发热潮。
诚如《南方都市报》社论所指出的，无论是建设数量还是市场需求，小产权房都相当庞大，具备了相当深刻的社会影响力，成为政府不得不严肃面对的一个社会问题。焦点房地产网调查后也指出，小产权房的尴尬地位，实际上是各方利益博弈的结果，一些乡镇政府、一些开发商，迎合了城镇居民的需求，把小产权做成了一个大市场，不少人也暂时圆了自己的住房梦，但毕竟，国家的耕地保护制度、粮食安全，又是不可逾越的红线，政策和法律都不允许对小产权房网开一面，这种左右为难的境地中，小产权房未来究竟何去何从?这是一个不得不面对的难题。
四、问题与对策
自2006年9月北京・宋庄画家村多起农民房诉讼以来，小产权房合法性问题引发激烈讨论，全国各级主管部门明确表示，小产权房不受法律保护。一些法律专家也表示，小产权房实际上并没有真正的产权，没有国家发的土地使用证和预售许可证，房管部门也不会给购房合同备案。因此，小产权房就算可以转让，这种转让实际上是不具有任何法律效力的。由于难以办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续，小产权房本身缺乏明晰的产权，购房者未来在遗产继承时也会遇到困难。此外，小产权房面临的土地占地、质量保障、售后保修、物业管理、公共安全与卫生等问题，也比较突出。
重典严禁而又屡禁不止的小产权房，还折射出如下几个具有重大理论意义的现实问题：一是农民宅基地规划缺乏统一的依据和标准，其正当性常遭质疑。在大量小产权房在建已建的2008年1月1日之前，并没有可用于指导农民宅基地规划的专门法；2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》虽将城乡纳入一体规划，但各地政府掌握的尺度却因人情因地域因风水而差异显著。二是根据中央精神，“有条件的地方”，“相对集中建设公寓式楼房”后，多出来的宅基地能否多建“公寓式楼房”用于租赁或转让?农村居民能否像城镇居民一样购买多套房产?三是为农户建房专用的宅基地仍属集体所有，农户承包尽管有如十七届三中全会所作政治性承诺“长期不变”并可以“以多种形式流转土地承包经营权”，但并非“永佃”，更不能“自由买卖土地”，倘遇国家征用或集体重新规划利用，有损于农户房屋产权的，该如何调处?四是根据《宪法》规定，“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”，那么，劳动者能否自行或联合利用自留地、自留山“经营”开发小产权房?五是有望破解的户籍制度既然允许农村居民到城市“买房落户”，城市居民能否到农村“买房落户”或“承包”宅基地后建房落户?不同集体的农户能否交互宅基地和住房而改变居住环境?六是中华人民共和国公民能否“自由迁徙”?公民的“迁徙自由”如何在住房政策中加以体现和保障?
针对“愈演愈烈”的小产权房问题，中央及有关部门一直在试图进行规制。小产权房问题比较突出的部分城市，地方政府也在设法努力规制。但是，正如《南方都市报》社论所指出的，即便是在国家最高土地行政管理部门，对于如何处置小产权房也存有分歧。强调既定政策的权威性，继续宣告小产权房的非法身份，实质上体现了行政者的消极退守，无助于弥补小产权房在政策及现实处境下的分裂局面。《中国经济周刊》特约撰稿人发表时评质问：面对公众“铤而走险”去买小产权房，政府主管部门究竟应该怎么办?采取“封杀”措施，是不是合适?是不是一个利于百姓住房难题解决和房地产业规范发展的正确选择?小产权房政策选择的最基本标准到底是什么?封杀还是引导的政策比较和选择中，究竟是让老百姓“买得起房、住得上好房”重要，还是维持一个被暴利垄断的房地产市场更为重要?这是一个基本的问题。……政府在住房政策上的“第一要务”，应该是使人民买得起、住得好房。……政府部门要做的应该是引导而不是“扼杀”；要为其从“合情合理”到“合法合规”、走上制度化的合法渠道提供政府部门应有的作为。 基于小产权房现行政策的评估与选择，本文提出如下概括性的制度设计思路：
1 循国际之通则，在《中华人民共和国宪法修正案》中确立公民自由迁徙权与住房权等宪制原则；
2 参《物权法》等保护已拥有房屋财产人权利的法律，出台能够保障没有房屋之公民居住权的《住宅法》及与之相关的《土地规划法》；
3 改户籍制为居住制，允许城乡居民自由选择居住地和住所；
4 改农村土地承包制为永佃制，赋予乡居民以“恒产”；
