土地争议处理办法范文1
一、现行土地权属争议调处机制及其缺陷
（一）何谓“土地权属争议”
顾名思义，土地争议是指因土地而产生的争执、争议，是对土地的占有、使用、收益、处分产生的争议。逻辑上讲，土地权属争议应当是因土地归属而产生的争议。广义的土地权属争议是指因土地所有权、使用权和他项权利归属而发生的争议。①狭义的土地权属争议是指对土地所有权和使用权的争议，即由于地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争议或争执。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“以下案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件;二、行政区域边界争议案件;三、土地违法案件;四、农村土地承包经营权争议案件;五、其他不作为土地权属争议的案件。”
可见，我国制定法上对土地权属争议的界定采用了最狭窄的概念，即：土地权属争议是指对土地所有权和使用权的归属争议，即由于地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争议或争执。
（二）土地权属争议解决在我国法上的特殊机制
我国现行《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”国土资源部2003年颁布的《土地权属争议调查处理办法》②对土地管理法第十六条的规定进行了细化，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属争议的程序法。原国家土地管理局在1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》对铁路、车站、电力、通讯设施、河道、水库、公路等涉及的土地权属进行了厘清，并且确定了“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属争议的实体法。
可见，我国土地权属纠纷解决的特殊机制是行政机关的权属争议调处制度。通过归纳和梳理现行土地权属解决的规范性文件，笔者认为：土地权属争议调处是指人民政府以第三方中立的身份对民事主体之间的由规范性文件界定的特定范围的土地所有权和土地使用权的争议进行调查、调解、处理的活动。③
我国现行土地权属争议调处制度具有两个最显著特点：
1.行政处理前置。发生土地权属争议时，争议当事方应当向行政机关（人民政府）申请行政处理，而非向法院提起民事确权诉讼，即土地权属纠纷在我国属于行政处理前置。实际上司法机关也认可该行政处理前置的方式，④如果当事人因权属纠纷而民事诉讼至人民法院，法院通常会告知当事人向土地管理机关申请权属调处，而非直接受理。支持行政处理前置的一个理由是，土地权属争议背景复杂，土地确权是一项政策性和技术性较强的工作，需要厘清历史事实及梳理土地政策，关于土地权属的历史资料也是由国土部门保存，由最了解历史、政策及土地情况的行政机关处理更有利于迅速查明事实，维护当事人的合法权益。
2.由民事纠纷演变为行政纠纷。在行政处理前置的纠纷解决架构下，土地权属纠纷由两个或多个平等当事人的本应由法院裁决的民事纠纷（以对方当事人为被告）转变为在行政机关行政处理后对处理结果不服的当事人向法院提起行政诉讼的行政纠纷（以作出处理决定的行政机关为被告）。
（三）现行土地权属争议调处机制的缺陷
1.过于依赖调解、行政裁决较少、案件搁置严重。虽然各省市也制定了《土地权属争议调查处理办法》，但按照争议调处程序处理的案件与案件总量相比却很低。⑤究其原因，一是申请人大多是不熟悉法律的村民，不会按照程序提交正式的书面申请，多是以咨询或信访的方式提出争议。在此情况下，国土部门也很少主动将争议引入《土地权属争议调查处理办法》规定的受理程序，而是直接进行调解，也不受规定的时限限制。二是各级人民政府为避免成为行政诉讼被告而不愿作出正式的行政处理，因此对很大一部分无法调解成功的复杂案件均采取拖延、搁置的做法。
2.从事调处工作的机构和人员的非专门性。土地权属争议调处工作兼具行政管理和司法解决争议的双重属性，对争议调处机构和人员的要求较高，既要具有土地管理专业知识，又要具有法律争议解决知识。但是，（1）目前从事争议调处工作的部门为地籍处（科）、土地权属登记事务中心，无专门的土地权属争议调处机构，无法彰显争议调处机构的准司法性;（2）专门从事土地权属争议调处工作的人员较少，绝大多数 还要承担其他任务，多数只有土地管理从业背景，无法律专业背景，无法满足争议调处工作的准司法性要求;（3）也无专门的争议调处经费，借助于地籍处（科）、登记中心的日常办公经费无法满足土地调处工作的需要。
3.从事调处工作的机构级别较低，缺乏权威。现行机制下，从事土地权属争议调处的机构多为国土资源系统内部从事土地登记的部门兼任，级别较低，在处理涉及其他政府部门、事业单位、国企、军队等土地权属纠纷时，级别较低，缺乏权威，取证难度较大，作出的裁决也很难得到有效执行。以北京为例，国务院各部委、军队机关、很多央企总部等均设在北京，当一些争议涉及到军事用地、中央单位用地、文物用地、林场等时，多数成因复杂，牵涉面广，反复多，确权存在很大难度。虽然国土部门与部委、军队各司其职，但从级别上来说，北京市国土部门与在京中央单位是一种“平级”甚至“下级”的关系，处理争议时沟通较为困难，发出的指令也很难得到配合。
4.调处机制中缺少对回避、举证等具体制度的规定。《土地权属争议调查处理办法》第十六条规定：“承办人与争议案件有厉害关系的，应当申请回避;当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的土地行政主管部门决定。”这一现行规定在实践中存在回避程序缺失、回避条件模糊、违反回避制度的法律后果不明确等缺陷。该《办法》第十七条、第十八条、第十九条规定虽然规定了举证程序，但这些规定存在未规定当事人举证和行政机关查证之间的主辅关系、未明确举证时限、未规定举证不能的后果的缺陷。
5.规定调处机制的规范性文件层级较低，有越权嫌疑。如《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”笔者认为，虽然该处理原则意在保护国家利益，但存在如下问题：其一，作为一个政府部门规章，对作为有争议的土地所有权归属进行界定，对属于民事制度的所有权归属进行规定，而且覆盖面如此之广，有违《立法法》关于民事制度应当由法律规定的基本原则，有越权立法的嫌疑;其二，该条规定将国家所有权优先于集体土地所有权，涉嫌歧视农村集体土地所有者，有违《物权法》关于“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”的规定。
6.与草原、森林、滩涂等权属争议调处机构职权一致但调处范围存在重叠和冲突。效仿《土地管理法》，《草原法》⑥、《森林法》⑦、《渔业法》⑧等分别对草地、林地、滩涂等的权属争议解决方式也作了专门规定。现有机制下，土地权属争议调处工作只是国土资源部门的一项业务，仍然局限在国土系统范围内;草原、森林、滩涂的权属争议实际上也只是作为其主管部门的一项业务，局限于其系统范围内。而且，与草原、森林、滩涂等权属争议调处机构职权一致但调处范围存在重叠和冲突，没有形成适应工作需要的部门间和上下级间的争议调处沟通协调机制和平台，各政府部门间没有形成合力，无法满足处理土地所有权、土地使用权与房屋所有权、土地承包经营权、林权、草原权等发生争议时的处理需要。
二、土地权属争议调处机制重构的必要性和契机
（一）不动产统一登记是土地权属争议调处机制重构的重要契机
如前文所述，不动产统一登记随着2014年3月不动产登记部际联席会议首次召开、2014年5月不动产登记局正式挂牌、2014年8月15日《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》、近日国土资源部明确不动产统一登记时间表⑨而大踏步进行。
1.土地、房屋、林地、草原、海域等权利登记机构分散易导致矛盾和纠纷。土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记以及海域登记目前仍为分散登记，由于各部门的管理和登记方法、技术规程等不一致，容易导致农林用地、农牧用地以及林牧用地之间的权属界线不清，权利归属不明确，很容易导致各种不动产权利的重登、漏登现象，引发众多矛盾和纠纷。不动产统一登记将土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记以及海域登记的职责整合由国土资源部一个部门承担，有利于减少权属界线不清、权属不明、重登、漏登现象的发生，有利于减少政府成本并提高办事效率。
2.土地、房屋、林地、草原、海域等权利争议调处有较大共性。权属登记的前提是权属无争议，若有争议，须在争议解决后进行确权登记。而根据我国《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》的相关规定，土地、草原权、林权、海域权等权属争议的解决途径具有很大的共性：（1）调处主体均未人民政府及其下属管理机关;（2）调处对象均为所有权或使用权争议;（3）调处均具有行政性、准司法性、强制性;（4）均为行政处理前置;（5）均须遵守回避、证据等制度。在不动产统一登记的条件下，土地、草原、林权、海域权的权属争议调处机制可以且有必要进行统一，否则就会产生由土地管理部门、林业管理部门、草原管理部门、海域管理部门实际进行调处工作而由不动产登记局进行统一登记的现象，容易产生各部门争权夺利或扯皮推诿，降低行政效率。而且，上述土地、林业、草原、海域管理部门均是人民政府的下属机构，均为代人民政府行使相关调处裁决、登记办证等职责部门，程序上其处理决定和登记盖章均需人民政府批准。在统一登记条件下，实现统一调处并不会增加难度，反而会更有利于整合政府资源，理顺调处与登记的关系。
所以，不动产统一登记是土地权属争议调处机制重构的重要契机，也是林权、草原、海域权属调处机制重构的重要契机，更是各机制间相互整合并提升的重要契机。
（二）集体建设用地使用权入市流转突显土地权属调处机制重构的必要性
对比集体土地所有权确权登记发证，农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证的难度更大。除了工作量更大⑩、政策性更强、技术要求更高、情况更复杂之外，在发证的背后有大量的土地权属纠纷需要及时处理。否则，无法完成农村土地确权登记。这些纠纷的形态表现为：（1）“一户多宅”;（2）宅基地和集体建设用地隐形流转;（3）违法占地;（4）使 用权主体难以确定; 等等。宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作事关农民基本财产权利，且土地入市流转后的价值增加，农民更加重视，寸土必争。再加上政策不明、历史遗留问题更多，协调处理难度更大。
（三）试点经验为土地权属调处机制重构提供了可行性
2005年8月16日，湖南省国土资源厅办公室下达了《关于在岳阳市开展完善土地权属争议调处机制试点的通知》（湘国土资办发【2005】88号），“综合考虑岳阳市的实际，经研究，确定以岳阳市为主要试点单位开展工作”。经过一年的研究、调研和试点，岳阳市建立了具有实践意义的土地权属争议调处新机制，并出台了《岳阳市土地权属争议调处办法》，被认为建立了岳阳市的土地权属争议调处新机制。岳阳市的试点经验包括 ：（1）在机构设置方面，提升调处机构层级。试点后，成立人民政府调处土地、山林权属争议领导小组，由人民政府主管国土资源管理工作的副职领导任组长，成员为政府办、法制办、国土局、林业局、司法局等相关部门的主要领导，全面负责大宗土地、山林权属争议案件的调查、调解和处理等工作。（2）在机构权责方面。试点后，建立了奖惩机制，与调处工作人员以及主管领导签订责任书，奖惩严格而分明。（3）在人员培训和监督机制方面。试点后，定期在县党校举办培训班，对有关部门主要领导进行关于土地权属争议调处的培训;在案件办理过程中引入了听证程序，使案件处理更加公平化、公开化。（4）在人员、经费方面。试点后，设立了专门的土地权属争议调处办公室，在编人员增加到了二到三人，经费则全部纳入财政体系，经费得到了保障。
可见，早在2005年，土地主管部门已经就我国土地权属争议调处机制进行了试点式探索，且效果明显。但是，由于我国土地制度改革在十八大前的停滞状态所导致的土地权属争议解决机制的顶层设计不足，长期无法满足确权登记、定纷止争的要求，进而导致因土地权属纠纷而起的上访案件的高发。笔者认为，岳阳市的试点经验为土地权属调处机制重构提供了可行性，在机构设置、机构权责、人员培训等方面均值得不动产统一登记框架下的权属纠纷解决机制借鉴。
三、如何重构市土地权属争议调处机制
（一）建立适应统一登记要求的更高层级的争议调处平台
在不动产统一登记的视角下，仅由土地行政主管部门负责争议调处已经远远不足以解决问题，无论从层级上还是从专业技术上，土地行政主管部门单独调处土地权属争议均面临重大困难。因此，有必要设立一个更高层级的专门机构，负责调处土地及相关不动产权属争议，以顺应不动产统一登记的潮流。建议市、区（县）成立土地权属争议调处委员会，负责组织、协调、督促、指导辖区内包括土地、房屋、林地、草原等土地权属争议调处工作。各级土地权属争议调处委员会由政府主要负责人任主任，国土资源、农业、林业、水务、民政等部门为成员单位。土地权属争议调处委员会下设办公室，调处办公室与同级政府国土资源部门合署办公。
（二）设置土地权属争议调处专门机构
在整合林权、草原权、海域使用权等不动产权利争议调处力量的基础后，国土资源管理机关仍是解决土地权属争议的主要力量，建议在国土资源局及各分局设立专门部门或事业机构，如土地权属争议调处中心专门负责土地权属争议的处理。从市到区设定层层责任制，按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，将土地权属争议调处意见报送人民政府和上一级国土行政管理部门，加强各级部门的沟通，以有利于对土地权属争议调处工作规范化建设和经验总结 。这样既能体现对土地权属争议调处工作的重视，又能增强土地权属调处机构的权威性，加大土地权属调处力度。而且也有利于保证国土部门有充足的人力进行调查取证及调解处理工作以及提高调处工作人员的专业知识和技能。
（三）建立土地权属争议调处工作人员培训和监督机制
1.提高调处专职人员的专业素质。目前各级国土资源行政主管部门一般并没有专职从事争议调处工作的人员，并且现有代行此职能的人员业务素质也亟待提高。随着依法行政观念的深入，对解决土地权属争议提出了更高的要求，建立一支专业化的土地权属争议专职调处人员队伍迫在眉睫。同时，应当建立土地权属争议调处工作人员年度培训、测评、晋升等配套机制。
2.切实解决土地权属争议调处的办案经费，列入同级政府财政预算。土地权属争议调处在法律上属于准司法行为，而当前是我国行政主管部门的一项具体工作，在处理争议案件时，不能像人民法院一样收取专门用于办案的诉讼费。事实上，如果要依法及时调处土地权属争议，就必须进行调查取证、现场勘测等大量工作，调处工作需要投入大量的财力和物力，需要财政为此提供必要的经费保障。
（四）完善土地争议调处的政策法规，推动更高层级的专门立法
从目前的土地权属争议调处机制来看，我国并没有一部完整的规范土地权属争议调处的法律法规。已有的《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《土地权属争议调查处理办法》层级较低，内容不够全面，处理一宗土地权属争议案件，可适用法条不多。因此，建立土地权属争议调查处理新机制，需要完善政策法规，对调处土地权属争议的实体依据和程序进行细化，将其上升为行政法规，甚至是法律，以提高解决土地争议依据的法律的效力层级。
注释：
①郭永昌.土地权属争议的界定及解决.中共郑州市委党校学报.2006（2）.第99-101页.
②在原国家土地管理局在1995年颁布的《土地权属争议处理暂行办法》基础上修订而成。
③马奇主编.土地权属争议调处实务.浙江大学出版社.2008年版.第2-3页.
④例如，《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见（试行）》（2005年1月10日 京高法发9号）第四条第10项规定：“农村村民之间的宅基地使用权争议，由乡级以上人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款的规定，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。”依据该院解释，宅基地使用权的争议，必须先有乡级人民政府处理;否则，人民法院不予受理。
⑤笔者收集了某市土地权属争议的典型案例36个。这些案例的 解决情况并不乐观，36个案例中只有4个按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序作出了处理决定，另外32个案例未进入正式的受理程序，也未能完全解决争议，处于搁置状态。
⑥《中华人民共和国草原法》第十六条对草原所有权、使用权出现争议的情况作出了规定。
⑦《中华人民共和国森林法》第十七条规定了林木、林地所有权和使用权争议的解决。
⑧《中华人民共和国渔业法》第二十条对水面、滩涂所有权和使用权争议的解决方式进行了规定。
⑨该时间表为：2014年基本完成各级职责整合，建立基础性制度;2015年健全配套制度，平稳有序实施;2016年全面形成制度体系，正常有效运行;2017年实现信息共享，依法公开查询。
土地争议处理办法范文2
提升目前我国土地权属争议调处工作相关规范的法律位阶
争议调处工作承载的使命是“定分止争”，而实现“定分止争”需要明确的依据。目前我国土地权属争议调处机制不够规范，首要问题就在于调查处理土地权属争议所必须依赖的“法”不够完备。
《土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起二十日内，向人民法院。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”据此，土地权属争议调处工作是各级人民政府的职能之一，但我国目前尚未制定有关土地权属争议调处的行政法规，2003年国土资源部颁布实施的《土地权属争议调查处理办法》只是部门规章。
目前土地权属争议调处工作的实体规范主要见于我国《土地管理法》第二章第8条～15条，以及1998年国务院颁布实施的《土地管理法实施条例》中第二章第2条～7条，但是以上所涉及的规范基本是对宪法有关条款的简单演绎，操作起来有一定难度。在操作层面上，原国家土地管理局1995年颁布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》作了具体细致的规定，但是严格看来，这个《规定》只是一个规范性文件，连部门规章都算不上，法律位阶较低。而根据我国《行政诉讼法》第52条～53条规定，法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，规章只能作为参照适用，“参照适用”就意味着有可能在参照以后不适用，而比部门规章位阶还低的规范性文件的法律效力可以想见。
笔者认为，目前亟须提升土地确权和土地权属争议调处等重要部门规章和规范性文件的法律位阶，在国家层面上通过立法上升为法律或行政法规。如果实在不行，至少在地方层面要由具有地方性法规制定权的地方人大将其上升到地方性法规的层次，否则在面临行政诉讼时，这些只能作为参考的规章或效力更低的规范会使土地权属争议调处工作处于尴尬境地或不利地位。我国《物权法》即将出台，对于明确土地权属方面的实体规范是一个大好机遇。目前需要通过沟通协调，在《物权法》制定中能将《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关内容吸纳进去，或为其上升为行政法规留下制度“活口”。
为土地权属争议调处工作提供人员和经费保障
一方面，要大力提高调处工作的专职人员和专业素质。土地权属争议涉及面广、情况错综复杂，争议的调查处理工作难度大，业务要求高，投入精力多，花费时间长，需要专职人员和专业素质作为保证正常开展工作的必要条件。但是，目前各级国土资源行政主管部门一般没有专职从事争议调处工作的人员，而现有人员的业务素质也亟待提高。随着依法行政观念的深入，对解决土地权属争议提出了更高的要求，建立一支专业化的土地权属争议专职调处人员队伍迫在眉睫。
另一方面，要切实解决土地权属争议调处的办案经费。土地权属争议调处在法律上属于准司法行为，而当前是我国行政主管部门的一项具体工作，在处理争议案件时，不能像人民法院一样收取专门用于办案的诉讼费。事实上，如果要依法及时调处土地权属争议，就必须进行调查取证、现场勘测等大量工作，调处工作需要投入大量的财力和物力，但是财政没有为此提供必要的经费保障。这已经成为当前制约土地权属争议调处工作顺利进展的瓶颈问题，经费不到位直接影响了土地权属争议案件的办案效率和质量。
推进土地权属争议调处程序的规范化建设
2003年以来，国土资源部要求在全国开展地籍管理规范化建设，土地权属争议调处工作的规范化建设应当是其重要内容之一。笔者认为，各地可以依据有关法律法规，结合本地实际，制定土地权属争议调处工作的规范和标准，以使这项工作有法可依、有章可循、规范操作。
第一，土地权属争议的案件范围必须界定清楚。土地权属争议是指因土地所有权和土地使用权的归属问题引起的争议，土地他项权利争议可以视为土地权属争议。土地权属争议一般由于地界不清、权属紊乱、政策变更以及其他历史遗留问题造成，不同于土地侵权、土地违法、行政区域边界争议、农村土地承包经营权争议等案件。
第二，土地权属争议的调处原则必须严格遵守。一是维护土地所有权和保护权利人土地权益原则；二是尊重历史、面对现实的原则，一切从实际出发，参照历史变迁和现实使用情况，合情、合理、合法地解决；三是在争议解决之前不得改变土地利用现状的原则，不得破坏地上附着物，停止办理土地权利移转和登记设定抵押等手续；四是政府调处作为诉讼前置的原则，人民政府对土地权属争议的调处是法院立案的前置程序。
第三，土地权属争议案件的管辖必须符合规定。根据《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的规定，土地权属争议案件采用属地管辖的原则，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；当事人双方或有一方为个人的，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，国土资源行政主管部门负责具体的调查处理工作。县级以上各级人民政府的管辖权按照《土地权属争议调查处理办法》作适当分工，案件的管辖权不能任意下发或上收。
第四，调查处理土地权属争议案件必须依据正确。土地权属争议调处以《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和有关法规及土地管理的规章为调处的基本依据，《确定土地所有权和使用权的若干规定》在无新规章出台前可以视为规章。考虑到土地权属争议大多具有情况复杂、查证难度大及政策性强等特点，处理不同历史时期的土地权属问题时，在现行法律法规没有明确规定的情况下，国土资源部和原国家土地管理局作出的关于土地确权的答复等规范性文件，以及协议、协定或乡规民约在不违背国家法律政策时，可以作为调处依据。
第五，土地权属争议案件的调查举证必须明确责任。一是双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，不及时提供有关证据材料的，视为无证据支持，承担相应的不利后果；二是国土资源管理部门对当事人提供的证据材料负有查证责任，查证不属实的或尚无足够证明力的，不能作为认定事实的根据；三是国土资源管理部门可以主动向有关单位或者个人调查取证，被调查的有关单位或者个人不予协助或不如实提供有关证明材料的，承担相应的不利后果；四是国土资源管理部门进行实地调查时，不通知当事人及有关人员到现场的，调查结论不能作为认定事实的根据。
第六，土地权属争议案件的协商解决必须得到重视。一是当事人协商解决是人民政府处理的前置程序，协商不成的方可申请人民政府处理；二是经协商签订的土地权属协议书不得损害第三方利益，包括国家利益，否则该协议无效或部分无效；三是双方当事人签订土地权属协议书，只有在国土资源行政主管部门盖章后，方可视为调解书；四是调解书成立时当即具有法律效力，并成为土地登记的依据，应当督促当事人持生效的调解书及时申请登记确认、领取土地证书，避免反复。
土地争议处理办法范文3
关键词：土地争议；行政部门；争议解决
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）35-0083-02
美国土地资源丰富，土地所有权公私兼有，以土地私有为主，约占60%，另外约40%的土地为公共土地。公共土地分别属于联邦、州、县或市政府所有，由各地相关行政部门如土地管理局（BLM）、地质调查局（USGS）、矿产管理局（MMS）、复垦局（BOR）、鱼类和野生动物保护局（FWS）、国家公园管理局（NPS）来负责管理。对于行政领域包括土地管理方面出现的各种纠纷或争议，首先由行政机关内部准司法性质机构依照法定程序来解决，在穷尽行政救济后，才进入法院诉讼程序。为此，美国建立了替代性纠纷解决方式（ADR）、行政法法官制度等。尽管美国的国情、法律体系与我国有很大区别，但其运用行政手段对土地争议的解决方式和措施还是值得我们借鉴的。
一、美国土地行政管理机构
成立于1849年的美国内政部（DOI）是联邦政府重要部门之一，其众多职能中包括负责保护、开发和管理联邦政府所有的公共土地、海洋水域、石油、矿产等自然资源。1946年，美国内政部将土地管理办公室和牧业局合并，成立联邦土地管理局（BLM），直接管理联邦政府所有的土地，对各州及其他土地所有权者的土地利用行为进行指导、协调、规范。但各州土地主管部门设置不同，除了多数州是由土地管理局主管以外，还有二十多个州设自然资源部，主管土地、矿产、水和森林等自然资源；康涅狄格州、纽约州则是由环境保护部门主管土地。
联邦土地管理局总部设在华盛顿，在全国设立派出机构，包括13个区域性办公室，58个地区性办公室，143个资源区办公室。目前已建立了集中、统一、垂直的土地行政管理网络，联邦政府、州政府与各地政府在公共土地行政管理方面的权限范围和职责也在法律法规中具体明确化。1997年，美国国会通过《联邦土地政策和管理法》，对联邦土地管理局对公共土地管理的地位和职责，以法律的形式给予了明确和界定。其主要职责是维持公有土地健康、多方位、有效地开发，确保其可持续发展，并负责土地的地籍调查建档、信息管理、土地出让以及法律规定的其他土地管理业务。
二、土地争议解决的行政部门
美国整个纠纷解决体系的重要特点是通过行政机关自身解决纠纷。各部门中出现的大量纠纷包括民事纠纷和行政纠纷，均由行政机关内部的行政法官和争议解决专员依照法定程序解决。行政方式解决不了的争议，才进入法院诉讼程序。对于土地方面的各种纠纷或争议，也是在穷尽行政救济后，才上诉至法院。
美国内政部下设九个局、办公室，包括印第安人事务局（BIA）、土地管理局（BLM）、海洋能源管理局（BOEM）、复垦局（BOR）、国家公园管理局（NPS）、地表采矿办公室（OSM）、鱼类和野生动物保护局（FWS）、地质调查局（USGS）以及内务办公室的其他部门。内务办公室的其他部门设立：秘书办公室；政策、管理和预算助理秘书长；海岛地区助理秘书长；律师办公室。其中，“政策、管理和预算助理秘书长”负责并主管“协作和争端解决办公室（CADR）”、“听证和上诉办公室（OHA）”，“听证和上诉办公室OHA”中又划分“土地上诉内务室（IBLA）”等科室。
1.听证和上诉办公室（OHA）
听证和上诉办公室从事根据内政部长的授权进行听证会，对从内政部局和办公室的决定不服而提出上诉案件进行裁决的活动。听证和上诉办公室给受到内政部局和办公室决定影响的当事人为获得独立审查那些决定而提供一个公正的平台。听证和上诉办公室由一名主任领导，通过技术，信息和商务服务副助理秘书长向政策，管理与预算助理秘书长报告。OHA的内设的单位有：办公室主任、印第安人上诉内务室、土地上诉内务室、部门案件听证室、遗产听证室和WELSA听证室。
2.土地上诉内务室（IBLA）
土地上诉内务室是上诉复查机构，行使内政部长秘书长的授权签发内政部的最终决定。其行政法官对各局做出的下列上诉案件进行裁决：一是与使用和处置地表外层上面公共土地和资源、矿产资源有关的案件，二是根据《地表矿产控制和复垦法案》从事露天煤矿开采的案件。土地上诉内务室IBLA设在内政部内的听证会和上诉办公室，其与被复查裁决的局和办公室相分离，是独立的机构。土地上诉内务室由一名首席行政法官领导，其裁决是内政部的最终裁决，可被上诉到联邦地区法院。
土地上诉内务室有权处理下列类型的案件：来自土地管理局各种裁决的上诉案件，包括但不限于各种有关采矿、放牧、能源开发、专利管理、木材采伐、野火管理、娱乐、野生马和驴子管理、地籍调查、阿拉斯加土地财产让与、道路通行权、土地交换、侵犯行动的裁决。来自自然资源收益办公室和有关专利税管理的自然资源收益副助理秘书长裁决的上诉案件。来自海洋能源管理、规制和执行局关于境外行动裁决的上诉案件。来自印第安事务局关于印第安土地上矿产管理裁决的上诉案件。来自地表采矿复垦和执行办公室关于露天煤矿开采裁决的上诉案件。来自听证和上诉办公室部门案件听证室行政法官裁决的上诉案件。
三、解决争议的方式
在《行政争议解决法案》（1996年）中，美国国会认为：美国法典第5编第5章及其他法律所包含的行政程序试图提供一个及时的、有专家参与的、廉价的解决争端的手段，来替代到联邦法院进行诉讼；行政诉讼越来越正规，成本高，时间冗长，在协商一致的决议实现的可能性降低不必要的开支;取得满意的争议解决；替代性纠纷解决方式已在私营部门使用多年。多数情况下，其做出的裁决速度更快，成本更低，争议更少；这种替代手段可以带来更多的创新，高效和合理的结果；这种替代手段意味着宽泛的各种行政项目中都可以适用；试验证明良好的争议解决技术将消除法律授权机关的模棱两可；联邦机构不仅可能获得该技术在发达国家私营部门的受益，而且也可能引导这种技术的进一步发展和完善；大范围的使用争端解决程序，增加对这种程序最有效利用的认识，将加强政府的运行，更好地服务公众。
对于土地方面的争议，有多种解决方式。但不管是何种方式，协商及替代性纠纷解决方式（ADR）都贯穿全过程。依照争议解决途径的复杂性和正式性，从低向高依次可分为谈判、调解、听证、上诉复审。
1.谈判
最简单方式就是当事人之间或行政机关与受影响的土地所有人之间直接进行的谈判。谈判如能解决争议就是最好的途径。
2.调解
就是引入一个中间人，这个中间人是中立的第三方，与当事人双方都要接触和沟通。第三方只是帮助当事人双方进行更好地信息交流和协调，不做任何的决定或裁决，
3.听证
如果当事人双方经过谈判、协商和调解不能达成一致意见，就进入听证程序。《美利坚合众法典》United States Code第43卷(编)“公共土地：内政部”第4章“内政部听证和上诉程序”第一节“听证与上诉委员会”对听证专门予以明确：听证部门由行政法官及其他决议官员即争议解决专员组成。依法律规定应根据《美利坚合众法典》第5卷第554条办理的案件，行政法官有权召集听证会。在应依部门法规法令审理的案件中，其他决议官员有权组织听证会。通常情况下，听证是由行政法法官主持的，是开放的公开庭审。整个听证的过程有法庭记录员录音和书面记录。听证的过程中，双方当事人提交证据和证言，提交证据和做证言之前必须宣誓，如果发现有虚假，要受到惩罚。主持听证的行政法法官有权力签发传票、传唤证人、对当事人听证之前提出的请求和提交的证据进行裁定；决定听证程序；做出裁决或提出建议。行政法法官只采纳和听取在听证上所提交的证据，不接触听证前与案件有关的调查结果，也不接触当事人之前的索赔或申诉。以行政法法官主持的听证为例，听证的程序是。
第一，送达。土地管理部门受理了争议申请后，行政法法官首先确定听证时间。在听证前20至120天之内，以邮件方式把听证的时间和地点告知并送达当事人。
第二，证据开示。举行听证前是“证据开示”程序，即当事人把自己的证据交付对方及行政法法官，互相交换证据。通过证据开示，一方当事人能够了解到对方信息、证词，各方对对方的证据和理由有充分了解，为正式的听证做充分准备。同时。在证据开示后，双方都了解到自己在证据方面的强弱之处，其接受和解的可能性就比较大，所以行政法法官会鼓励当事人进行和解。如果当事人同意和解，土地管理部门就指派另一名法官来处理，即和解法官。
第三，听证。如果证据开示后当事人双方仍然没有达成和解，行政法法官就会进行开庭听证审理。庭审是公开、开放的，整个听证过程有记录员录音并进行书面记录。听证过程中，双方当事人提交证据和证人证言，提交证据和做证人证言之前必须宣誓，如有虚假，就要受到惩罚。
第四，裁决。听证之后，行政法法官或争议解决专员会作出书面裁决书。行政法法官和争议解决专员做出裁决的基础是听证上当事人双方所提供的证据和证人证言，判案的依据和理由在裁决书中会作出解释。裁决作出三天后在网站上公布，如果当事人不上诉，就是最终裁决。
4.上诉复审
如果当事人对土地管理局等相关部门官员或争议解决专员、行政法官作出的裁决不服，可以上诉至内政部听证与上诉委员会。《美利坚合众法典》第43卷(编)“公共土地：内政部”第4章“内政部听证和上诉程序”第一节“听证与上诉委员会”明确规定：听证与上诉委员会由一名主任领导，其设置目的是对属于内政部下设部门管辖范围之内的各种事务进行听证、审议以及决议，其具体职责包括进行听证、接受上诉以及执行部长的其他一些复审职能，是部长的授权代表。委员会对相关事务的听证、审议及决议同部长权限相同，是全权及最终的，但其权限服从于部长对其的所有限制。委员会的主要组成部分包括听证部门和上诉委员会。（下转94页）
（上接84页）听证部门组织听证会，听证后经过协商调解，达不成一致的，还要由上诉委员会裁决，即由上诉委员会行使行政审判权。内政部的听证与上诉委员主要有印第安人上诉委员会、土地上诉委员会、上诉特别委员会等。
当事人对相关部门官员有关下列案件或行为作出的决议不服，上诉至土地上诉委员会，上诉委员会需为相关部门作出最终决议：对公共土地及其范围内自然资源的使用与处置，包括适用《阿拉斯加本土土地权解决法案（修订版）》的土地选择案件；在某些已归属美利坚合众国所有的土地以及大陆架水下土地当中存在的矿产资源的使用与处置；适用《表层矿藏监督与复垦法案（1977年版）》的处理表层矿藏的的行为。
四、启示
1.对于土地方面的争议，协商及替代性纠纷解决方式等多元化纠纷解决机制贯穿全过程
在中华文明的几千年历史中，礼让、和谐的传统古来有之。凡事当友好协商，确立适当的替代性纠纷解决模式。当然，近年来我国很重视人民调解，已经起到很大作用，但应当借鉴美国的替代性纠纷解决方式，多角度、全方位地解决土地争议。
2.土地行政主管部门是解决土地争议的主要力量
因土地方面产生的民事或行政纠纷与行政机关或其行为都有一定的关系，甚至是直接关系，如果行政机关行为时经过了听证、完备的程序保障、合法的依据、对事实认定清楚、适用的法律法规准确，就会避免纠纷的产生。作为土地方面的专门管理机关，其专业知识和技术较法院的法官更强一些，所以解决土地争议的主要力量应当是土地行政主管部门。我国目前法律规定中，除了土地权属争议应当先由土地部门进行处理即行政裁决外，其他方面的争议当事人可选择土地部门处理，也可直接。应当加强土地部门行政裁决的范围，并将其作为诉讼的前置程序。
3.重视听证的重要作用，扩大听证的适用范围
目前我国的行政听证适用范围比较狭窄，尤其是征收土地之前的听证基本上还是空白，这也是产生大量征地纠纷、群众意见大、矛盾难以化解的源头之一。建议在目前的农村集体土地流转尤其是由家庭承包土地流转回村集体统一经营的流转、集体土地征收、集体土地确权发证等工作中，应当积极适用听证程序，以预防和及早化解各种纠纷。只有在给予公民充足的程序性权利保障的前提下，才能免除不必要的猜测、怀疑和不满，确保事实和行政行为或行政决定的公正。
土地争议处理办法范文4
山林权属争议案件，事关农民群众切身利益，事关林区社会稳定；如果不能妥当调处，有可能引发群体性上访，也有可能引起群体性冲突甚至械斗；如果处理不当，将严重损伤政府的公信力，损伤党和政府在群众中的形象。
从事山林权属争议调处的各级政府工作人员，必须站在讲政治、讲大局的高度，以公平公正的心态，依法依规正确履行职责。政府调处山林权属争议，其主要目标是化解社会矛盾，维护社会公正与秩序。在调处工作中，如果我们工作人员仅仅站在各自辖区的角度，仅仅以输赢的目光看待调处结果，把输赢看得比真实、比公正更重要，甚至有的同志不顾事实、只争输赢，这样将误导我们的调处工作，使本来很简单的争议变得复杂化。在调处工作中，如果我们工作人员将个人目的掺和在争议案件，甚至因个人利益取向而暗中唆使或操纵争议当事人的不当行为，导致争议的复杂化，这样就违背了我们的职业纪律和职业道德，也是党纪政规所不允许的；这种行为一旦查实，政府一定会按照相关规定严肃处理。如果因为我们工作人员的不正当言行、不正当履职，引发群体性上访或冲突，破坏农村基层的和谐稳定，那我们对党、对人民是无法交待的。
我之所特别强调要正确履行职责，是因为对于我们调处工作人员而言，不存在谁输谁赢，只有客观与否、公正与否，更不能将争议当事人的利益诉求绑架在工作人员个人利益之上。请同志们一定要切记。如果我们工作人员个个都能以公平公正的心态，积极而正确地履行职责，争议双方发生群体性上访或冲突的可能性将大大降低。农民朋友们其实是讲道理的，关键是我们在一线调处的工作人员一定要客观公正，不能片面误导，要分别站在争议双方的角度，设身处地分析和判断，明辨是非和真伪，切实维护争议当事人的合法权益。
二、认真细致收集证据，准确理解和运用证据及调处办法
收集并审核分析证据，是山林权属争议调处工作的核心环节。只要证据明晰，并且合法有效，调解处理就很简单。
首先，我们必须全面细致收集证据，凡是与争议案件相关的证据，人证、言证、物证、书证、权证等，都可以收集；凡是当事人主动提供的证据，都可以收集。这方面一定要走出误区：即收集证据等于采用证据，或者收集证据即等于证据成立。其实根本不是这么回事。广泛而全面收集证据，是为了开阔调处的思路和视野，为形成准确或接近准确的判断奠定宽厚的证据基础。证据收集不等于证据采用或证据成立。证据收集之后，要依法依规对证据进行严格的审核和分析，进而确定并采用有效证据。有些在法理上无效的证据，对于形成工作人员的判断也许是有益的，虽不能采用，但也不应勿视。
其次，要准确理解和运用证据及调处办法。运用证据和调处办法解决争议，是调处工作的又一核心环节。在这方面，我有几点较深的感触：一是自由裁量弹性不大。在调处争议案件时，一方面有证据和法规为基础，另一方面有争议双方的诉求和民意为制约，工作人员只能老老实实、客观公正地调处，才有可能解决争议；任何自以为是、依靠权势自由裁量的行为，都只能使争议复杂化。因此，工作人员只能老老实实、客观公正地提出调处意见，不唯上、不唯权、不唯情，只唯实，做领导的好参谋、好助手。二是既要准确分析和运用证据，也要准确理解和运用调处办法。迄今为止，我国的权属法规和权证体系仍不够健全，这使我们在工作中会遇到权证不足或“办法”不够用的情况，但我们只能在现行的权属法规和权证体系中做好权属争议调处工作。
在具体调处工作中，无论是寻求证据的支持，还是寻求调处办法的支持，绝不能断章取义，更不能唯我之需而取义。一定要全面、完整、准确地理解并运用证据及调处办法，在完整而准确的意义上寻找证据和调处办法的逻辑关联，绝不能以断章取义的方法孤立地、片面地看待证据和调处办法。在面对双方出具的证据时，既要作正论，也要作反论，要全方位、多角度审核和论证。例如，对于跨县的山林权属争议，依据《省山林权属争议调解处理办法》，建国初期的土地证具有最高证据效力；但在具体调处工作中，我们不能一见到这种证据就两眼昏花、其他什么证据都视而不见，并据此很快作出判断甚至结论，这的确有点草率。土地证具有最高证据效力，这是没有疑问的；但问题是，争议当事人所出具的土地证，是否确定是争议山场的土地证，因为我们必须排除移花接木或涂改伪造的可能；另一个问题是，土地证所载明的四至地标物，争议现场是否可查实、是否能闭合，如果不能，这种土地证就难以作为证据，因为它无法说明我们所要查证的问题。我们曾经遇到过一种土地证，其所载明的四至都是以当时的人名属地作标注，如东至李某某田、南至熊某某地、西至王某某田、北至赵某某山；时间跨度这么大，时势变迁也很大，这些以当时人名标注的田、地、山，在现场已经很难查证了，又如何能成为证据呢？要作为证据只有一种可能，就是把争议山场周边全部的土地证全部叠拼吻合，这工作量是非常大的，而且也不一定能找全所有的土地证。举这个例子我是想说明，土地证是最能解决问题的，但一定要辨识真假，其标明的四至地标物一定要现场可查可考且四至闭合。否则，这种土地证就难以解决问题。所以，我们一定要具体问题具体分析，绝不能盲目。
在分析和运用证据、运用法律规章时，一定要有言之成理的逻辑，绝不能胡搅蛮缠，以至于丧失了人的基本理智。文明与野蛮的根本区别，就是讲不讲道理。在调处工作中，我们一定要学会讲道理，不要以势压人，不要胡搅蛮缠，不故弄玄虚，不要玩弄权术。如何讲道理呢？我认为应把握如下三个方面，即：公平正义是申论的立足点，证据和法规是申论的核心要素，逻辑推理是申论的基本方法。让我们都学会讲道理、学会做文明人吧。
三、规范操作程序，严肃工作纪律
县（市区）林业局，是县（市区）人民政府山林权属争议调解处理具体业务的操作者，具有承上启下的重要功能，在具体业务工作中，一定要规范操作程序，包括受理、取证、查证、申报上级调处、下达调解或处理决定书、建立档案等事项，均要严格执行《省山林权属争议调解处理办法》的相关规定，严格执行调处工作纪律，并按一事一档的要求建立规范而完善的调处档案。在此，我特别强调如下几个方面：
一是分级负责的原则。调解处理山林权属争议，必须按照逐级负责，分级调处，主动协商，调解优先的原则，以证据和事实为依据，以法律规章为准绳，客观公正，在规定期限内妥善处理。
发生山林权属争议时，双方无法达成调解协议，当事人任何一方均可向山林座落地所在乡（镇）人民政府提出调处申请；争议山林跨越乡镇的，由所在乡镇人民政府向县（市、区）人民政府提出调处申请；争议山林跨越县（市、区）的，由当事人任何一方所在县（市、区）人民政府向市人民政府提出调处申请；争议山林跨越设区市的，争议当事人可逐级上报，并由设区市人民政府向省人民政府提出调处申请。
二是调处申请的格式。调处申请均应书面提出，并载明下列事项：
1、双方当事人名称及其法定代表人姓名、职务、身份证号码；
2、请求调处的理由、具体要求和调处方案（或建议），并附1：10000地形示意图；
3、客观真实的书面证据材料（含山林权属证明、有关调处或仲裁决定等）；对跨县（市、区）界的山林权属纠纷，县（市、区）人民政府山林权属争议调处办公室必须对上报的证据材料审核把关；
4、现场指证证人证言，证人的姓名、年龄、工作单位或住址、身份证号码、联系方式。
三是证据的真实性。争议双方出具的证据，双方调处办工作人员都必须认真审核把关，确保证据材料来源合法，客观真实，不得出具虚假证据；争议双方现场证人证言必须真实客观，不得编造谎言、虚拟假象。如有违者，按照《省人民政府山林权属争议调解处理办法》第三十二条、三十三条规定，严肃查处。
四是调处决定书的格式。调解或处理决定书应当载明下列事项：
1、双方当事人名称、法定代表人或委托人姓名、职务、身份证号码；
2、山林权属争议双方申请（辩）界址和证据；
3、调解或处理决定所依据的事实、证据与理由、适用法律法规及行政规章；
4、调解或处理决定的内容，并附四至地形图或图标分界线；
5、不服处理决定的申诉或期限（终裁决定需注明）；
6、不服处理决定书的期限；
7、作出调解或处理决定的人民政府印章。
土地争议处理办法范文5
第一条为了加强对林地的保护管理，合理利用林地，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》和《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《实施土地管理法办法》），结合本区实际，制定本办法。
第二条自治区境内寺地的保护管理和开发利用，适用本办法。
第三条本办法所称林地是指林业用地，包括郁闭度零点三以上的乔木林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和经规划的宜林地。
第四条各级人民政府必须珍惜和合理利用林地，切实搞好规划，加强管理，制止乱占滥用林地和毁林开荒等行为。
第五条各级林业主管部门、土地管理部门，应当按照土地统一管理和部门专业管理相结合的负责林地的管理工作。
第六条各级林业主管部门管理林地的主管职责是：
（一）宣传、贯彻国家和自治区有关林地保护管理和利用的法律、法规、规章和政策；
（二）负责林地消长变化的统计和权属变更的管理工作；
（三）审核征用、占用林地有关事宜，监督管理征用、占用林地的补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费和安置实例费的收取和使用工作；
（四）监督检查林地保护、管理和使用情况，协助林地保护、管理和使用中的问题；
（五）负责林地地籍管理。
第二章林地权属
第七条林地的所有权分为全民所有和集体所有。
国有林业单位经营管理的林地和法律规定的国有林地，属于全民所有。
其他林地以及自留山和依法确定给农民个人使用的房前屋后的林地等，属于集体所有。
全民所有和集体所有的林地可以依法确定给个人使用。
第八条全民所有、集体所有以及个人使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，核发林地林权证，确认所有权和使用权。
林地所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第九条依法变更林地所有权或使用权的，必须向原发证机关办理林地权属变更手续，更换证书。
第十条依法取得林地林权证的单位和个人，应当按照规定的经营范围，负责树立并保护四至界限的界桩、界标。
国有林业单位还应当具有林地面积和四至界限文字、图表、数据等资料，建立健全林地林权档案。
第十一条林地所有权或使用权发生争议的，由争议双方协商解决。双方达不成协议的，按《森林法》第十四条的规定处理。涉及行政区域边界争议的，按照国务院的《行政区域边界争议处理条例》和《宁夏回族自治区行政区划管理及边界争议处理办法》的规定处理。
林地所有权、使用权争议解决以前，争议双方不得改变林地现状和进行其他生产经营活动。
第三章林地保护
第十二条依法享有林地所有权或使用权的单位和个人，必须尽到保护管理林地的责任，不得破坏林地和擅自改变其用途。
第十三条严禁非法毁林开荒、采石、采矿、采砂、取土、建房等破坏林地的行为。
因生产建设确需临时使用林地的单位和个人，必须经县级人民政府林业主管部门审查同意，报县级人民政府批准，方可施工。
第十四条单位或个人在生产建设中对林地造成破坏的，除应当按国务院的《土地复垦规定》进行复垦外，还应向林地经营者或者所有权单位支付林地损失补偿费。
林地损失补偿费的具体金额，由破坏林地的单位和个人与遭受损失的单位和个人商定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同林业主管部门作出处理决定。
第十五条依法确定给单位和个人使用的国有林地或承包经营的集体林地，有下列情形之一的，国有林地由县级林业主管部门、集体林地由发包单位按《实施土地管理法办法》的规定，收回或者变更林地使用权。
（一）无特殊原因连续两年未开发利用的；
（二）未经批准用于非林业建设的。
第四章林地的征用和占用
第十六条因国家建设和乡（镇）村建设必须征用和占用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审查同意后，依照《实施土地管理法办法》规定的程序报批。
第十七条林业单位在其经营的林地内修筑直接为林业生产服务的道路和其他工程设施的，按照其上级主管部门批准的文件执行。林业单位职工在林区建住宅等生产、生活设施，应当经本单位同意，报县级人民政府批准。
第十八条经批准征用、占用林地的单位和个人，必须向原林地经营者或者林地所有权单位支付林地补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费和安置补助费。具体收费标准和办法由自治区林业厅会同自治区土地管理局、物价局、财政厅制定。
第十九条占用国有林地的各项补偿费，除依法支付给个人的外，其他全部纳入育林资金，专款专用。
第二十条农村居民建住宅需占林地的，按《宁夏回族自治区乡（镇）村建设用地管理办法》规定的程序报批。
第二十一条自然保护区、森林公园、国防林、母树林、种子园、科研教学林以及对当地生态环境、居民用水有较大影响的森林和林地，不得占用或征用。因特殊需要必须占用或征用的，按有关法律、法规规定报批。
第五章罚则
第二十二条违反本办法规定，非法毁林开荒、采石、采砂、采矿、取土造成林地、林木破坏的，由林业主管部门责令其赔偿林木损失，补种毁坏林木株数一至三倍的树木；由土地管理部门责令其限期治理，并处以每平方米二至五元罚款。
土地争议处理办法范文6
人民法院受理的行政案件中，土南行政案件一直占有很大的比例。2001年海南中院审理的行政案件共有107件，其中土地行政案件就有51宗，占495％。因此，针对土地行政案件的特点，研究审理土地行政案件一些规律性的东西，对做好行政审判工作是十分必要的。
土地行政案件的司法审查，是对政府及其土地管理部门在土地管理过程中所作出的具体行政行为的合法性进行审查。笔者概括为事实审、法律审和程序审。
一、事实审：对行政机关的主要证据是否确实、充分进行审查。
土地行政案件的证据审查，主要有两个问题，一是土地确权案件证据的收集、审查和判断；二是正确处理被告举证与法院取证的关系。
（一）关于1980年以前土地确权案件证据的收集、审查和判断。
解放后，我国对农村土地的确权历经四个阶段性：土改、合作化、1962年“四固定”和1981年确权发证。在审判实践中，被诉具体行政行为的依据和当事人主张权属的证据大都是1953年土地确权时颁发的《土地房产所有证》和1962年“四固定”时期的材料。因此，这两类证据应成为司法审查的重点。
对于1953年土改确权时颁发的《土地房产所有证》，若经核对证实争议地在登记范围内，则确认其土地所有权。但要掌握好两个原则：一，土地证的四至界限与实地面积不一致的，以四至为准，二，四至不清楚而面积准确的，根据面积数量确定土地权属界限。
1962年，国家对农村的土地、牲畜、耕垦、劳动力进行“四固定”，按居地原则对土地进行调整，归就近生产队集体所有。现在政府土地确权时一般以“四固定”为准，其效力优先于土改时的土地证。但是“四固定”没有法定的确权证书，因此法院在审查证据时主要是听取证人证言，并考察田亩造册、交粮纳税和土地经营管理等情况，进行综合分析判断。
（二）正确处理被告举证和法院调查取证的关系。
审理土地行政案件，在强调被告举证的同时，法院也应当进行调查取证。土地作为一种不动产，有其特定的方位、面积、附属物以及相邻关系等，根据这些特点，仅在庭审中举证、质证是不够的，法官应当到现场去调查、勘查、取证。
二、法律审：对行政机关是否正确适用法律进行审查。
（一）土地确权案件的司法审查。
在我省的土地行政案件中，有一半是土地确权案件或是与确权有关的案件。由于建国后很长一段时间里，国家对土地的确权基本上无法可依，这给现在的审判工作带来一定的难度。我国实行的是土地公有制，即国家所有和农民集体所有。如何正确界定这两类土地权属是审理土地行政案件时经常遇到的问题。
我国《宪法》和《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。可见农村和城市郊区的土地原则上属于农民集体所有，但对农村中的国有土地法律又有这样一些规定，《宪法》第10条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草皮、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草皮、荒地、滩涂除外。”原国家土地管理局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》以下简称《规定》第19条也规定：“土地改革时分给农民并颁发了所有权证的土地属于农民集体所有土地；实施《农村人民公社条例修正草案》以下简称《六十条》时确定为集体所有的土地，属于农民集体所有。依照第二十条规定属于国家所有的除外。”根据这些规定，农村和城市郊外的土地除了上述规定的这两种情况属于集体所有外，应属于国家所有。因此，在这个问题存在法律冲突。从海南地方法规来看，《海南省确定土地权属若干规定》第7条规定：“下列土地属于集体所有，但依照本规定属于国家所有的除外：（一）土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的和1962年9月27日《六十条》中确定为集体所有的土地；（二）农民自留地、自留山、农村居民的宅基地；（三）自《六十条》公布以前，农民集体经济组织一直使用至今的土地；四在农民集体经济组织界限范围内，农民集体经济组织连续使用20年以上，现仍在继续使用的土地及期间的零星荒地；……”海南省政府的《规定》第三、四项情形，充分体现了《宪法》和《土地管理法》关于农村和城市郊区的土地原则上属于农民集体所有的基本精神。因此，笔者认为，在审理土地确权行政案件时，应参照海南省的《规定》处理。
（二）土地行政越权案件的司法审查。
行政机关及其工作人员在执行职务时，必须在法律授权范围内进行，超出了法律授予的职权，就是越权。《行政诉讼法》第54条规定，越权行为实质上是一种违法行为，不论行政机关行使该行为的动机、目的是否正确，只要超出法定职权，即构成超越职权。
案例：定安县政府作出《关于龙塘镇龙塘居委会第一经济社与平塘村委会彬彩塘第三经济社土地权属纠纷的处理决定》，主要内容：1、168385平方米纠纷土地归龙塘村委会第一经济社集体所有；2、彬彩塘第三经济社村民李太童、李太球在纠纷地上所建房屋，须于2001年8月5日前自行拆除并清理场地，把土地退还给龙塘居委会第一经济社。李太童、李太球不服，向法院提起行政诉讼。法院经过审查，认定被告定安县人民政府第二项决定越权。理由根据《土地管理法》第76条规定，非法占用土地，应由县级以上人民政府的土地行政主管部门责令退还。对非法占用土地建房的处理权不属于人民政府，定安县人民政府上述行为超越了级别管辖权。
有关土地管理权限，目前争议较大的是乡级人民政府在处理土地权属上的权限问题。在审判实践中有两种意见。一种认为乡镇政府有权处理一方或双方当事人为个人的土地权属纠纷。理由是《土地管理法》第16条规定，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级镇政府或者县级以上人民政府处理；另一种认为乡政府无权确认土地权属，因此也无权处理权属纠纷。理由是根据《土地管理法》第11条规定，县级或县级以上人民政府对土地权进行登记造册，核发证书，确定权属。《海南省经济特区土地管理条例》第9条第3款规定：“土地所有权和使用争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人民政府决定其归属。”笔者倾向第一种意见，虽然《土地管理法》规定，土地确权的权限在县级以上人民政府，乡级政府无此权限，但从实践来看，乡级人民政府则更加了解土地权属的具体情况，它处理此类纠纷更加方便当事人。
（三）对行政不作为案件的司法审查。
行政不作为也叫不履行法定职责，是指行政机关及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期不为的行为。依《土地管理法》第5条规定，县级以上人民政府土地管理部门负责土地管理和监督工作。因此，土地管理部门负有两项法定职责，即土地管理和土地监督。不履行这两项法定职责，即构成行政不作为。我们从下面案件入手研究此类案件。
案例：
2001年7月11日，原告王仁厚向被告海南省国土厅递交《法律意见书》，请求确认琼山市政府批准永兴镇人民政府的征地行为违法，并请求责令退还土地。省国土厅对此不予答复，王仁厚遂提起诉讼，法院的判决认为；任何单位和个人都有权对违反土地管理法的行为进行检举和控告。对违法行为进行监督检查，是土地管理部门的法定职责，应对有关的检举和控告予以答复，并依法查处违法行为，否则将构成行政不作为。
三、程序审：对政府及土地管理机关在土地管理过程中及所作出的具体行政行为是否符合法定程序进行审查。
行政程序，是指行政机关实施行政行为的步骤、顺序、形式、时限和方式。根据有关法律规定，结合土地行政案件的特点，笔者认为在程序审方面应从下面三个方面审查：
（一）回避制度。依原国家土地管理局的《土地权属争议处理暂行办法》第17条规定，土地管理部门受理当事人的土地确权申请后，应当指定承办人员，当事人认为承办人与案件处理有利害关系的，有权要求承办人回避。若行政机关没有将案件的承办人告知相对人，则实际上剥夺了相对人的知情权和请求回避权，违反了法定程序。
（二）参与权和知情权。根据《土地权属争议处理暂行办法》第19条及《海南省确定土地权属若干规定》第15条规定，土地管理部门在实地调查时，应当通知当事人及有关人员到场指界，否则等于剥夺了当事人的参与权和知情权，也是程序违法。
