审计管理体制范文1
一、目前我国审计机关管理体制的现状
我国现行审计体制属“行政型”模式，地方审计机关在地方行政首长和上级审计机关双重领导下，负责本行政区域的审计工作。国家审计机关包括两部分，一是中央审计机关，即审计署，是国务院组成部门，受国务院直接领导；二是地方审计机关，由省市县三级审计机关组成，实行双重领导，人事和审计经费归同级地方政府管理。审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家各级行政机构的组成部分，对政府负责并报告工作。
中央审计机关在国务院总理直接领导下开展审计工作，行政层级高，审计权威大，审计范围广，审计整改相对比较好。
地方审计机关作为地方政府组成部门，全体人员的“生计”在地方政府掌握之中，这使得地方审计机关不得不面对来自各方面的干扰，且难以有效抗拒，经常要进行两难选择，一方面要查处被审计单位的违法违规的财政收支问题，另一方面还要保护地方利益，促进地方经济发展，审计人员经常不得不做出违心的选择。现行体制地方审计机关难以跳出本级政府的“手心”，地方审计机关逐渐显现地方政府“内审部门”的特征，审计机关在监督政府行为方面难于有大的作为，究其原因还是现行审计法限制了地方审计机关的独立性。
二、改革地方审计机关管理体制的客观必要性
地方审计机关管理体制作为我国上层建筑重要组成部分，同样出现不能适应当前经济基础的状况，也到了必须改革的时候。现行地方审计机关管理体制历经三十年，依法处理和处罚了许多违规违纪问题，在此期间审计法虽然作了二次修改，却始终没能触碰地方审计机关管理体制这个核心问题。省以下地方审计机关的外部环境已经发生了翻天覆地的变化，当前地方审计机关管理体制却没丝毫改变，束缚审计工作继续发展的弊端逐渐显现。比如地方审计机关没有超脱的独立性，审计人员和审计经费归当地政府管理，审计职权受地方政府权力的束缚等一系列问题。地方审计机关逐渐演变成地方政府的“内审部门”，这违背了审计法的立法初衷，应该尽快将其纳入国家政治体制改革范围之中，否则审计工作就难于有大的作为，审计的独立性、公正性和有效性必然受影响，审计整改也难彻底到位，更谈不上充分发挥地方审计机关对经济活动的监督管理职能。从某一角度来看，审计整改是衡量审计工作好坏的标尺，一个地方审计整改工作做得到位，就说明这个地方的审计工作做得好。审计监督的主要对象是财政资金，也就是被审计单位的财政收支活动，而财政收支活动的管理权是各级政府部门行政职能的重要组成部分。不合法行政行为的发生和不合理行政权力的使用，往往都会在财政收支活动中体现出来，审计工作一是要充分揭示被审单位财政收支活动中存在的违法违纪行为，二是要被审单位全面整改审计查出的财政收支活动中存在的问题，让一切行政权力都在法制框架内正确有序运行，只有审计整改全面到位，才能提高政府各部门依法行政的自觉性，凸显审计机关的权威，被审单位不当行政行为才能减少甚至不再发生同样的违纪问题，所以说审计整改是促进地方政府部门依法行政的有效途径，改革现行地方审计机关管理体制是提高审计整改成效的客观要求。
三、当前审计整改工作面临的困难
审计整改是审计工作的最后归宿。审计整改是指被审计单位根据审计机关依法审计做出的处理决定或提出的建议，对其自身存在的违法违规问题进行纠正和改进的过程。它包括两个方面的内容，一是被审计单位执行审计机关作出的审计决定的行为，二是被审计单位根据审计报告提出的意见建议，采取措施进行整改，提高内部管理水平的行为。在当前地方审计机关管理体制下，审计整改工作面临的困难：
1.被审计单位自觉进行审计整改的意愿不强。少数被审计单位存在本位主义，单位局部利益放在第一位，财经法纪放在第二位，抵触情绪较大，思想认识不到位，仍然存在避重就轻、敷衍了事、故意拖延、蒙混过关等错误认识，或者主观上有意识地进行“选择性整改”对其有利的部分，比如加强内部管理的建议往往容易接受，而涉及自身利益的问题，如追回挪用款项、纠正以前年度发生的问题等，被审计单位的态度就变得消极，难以整改彻底到位。
2.地方审计机关逐渐显现地方政府“内审部门”的特征。比如有些涉及地方利益的违纪问题，要全面整改到位有很大难度，所以审计工作侧重于审计项目计划的完成和违纪资金的收缴处罚，未将审计整改与审计查处问题放在同等重要位置。当然，出现这种情况的主要原因还是地方审计机关管理体制不合理。审计法规定地方审计机关作为本级政府组成部门，接受当地政府行政首长的直接领导，同时审计经费又列入当地财政预算，地方政府才是地方审计机关实质性领导，这种监督方与被监督方相互交织的利益关系，迫使地方审计机关在审计过程中必然有所顾虑。
因此，要破解阻碍审计事业发展的障碍，就必须改革现行地方审计机关管理体制。省以下审计机关人事和财务实行垂直领导管理，是突出审计机关独立性，增强审计威力，提高审计整改成效，治理屡审屡犯现象的治本之策。
四、地方审计机关管理体制改革架构的设想
我国审计体制改革的总体方向应该是“行政型”审计体制向“立法型”审计体制转变。根据目前情况本人建议，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的最高人民审计院（即“一府三院制”）。审计院向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作，不再作为政府的组成部门。审计院长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免。地方审计机关相应从各级政府中分离出来，由最高人民审计院垂直领导，其领导人员职务任免由上级审计机关决定。赋予各级审计机关独立审计处理权和处罚权。这项改革举措可以分两步实施：第一步，首先省以下地方审计机关实行垂直领导管理体制；第二步，外部条件成熟后，省以下地方各级审计机关全部由最高人民审计院垂直领导管理，审计经费单独列入国家预算。
这种“立法型”审计体制是保证审计独立性的唯一有效手段。现阶段中央审计机关的审计独立性强于地方审计机关，地方审计机关更显改革的迫切性。
1.省以下地方审计机关实行垂直领导管理体制。从独立性角度出发，在“立法型”审计体制下，我国实行省以下地方审计机关垂直领导管理体制，即市、县审计机关的人事、财务、审计业务由省级审计机关统一管理；省级审计机关接受审计署的业务领导。这样就使得地方审计机关能够更加独立有效的进行审计监督，保证地方审计机关审计监督的独立性和权威性。
2.地方审计经费预算编报制度。由市县级审计机关逐级上报审计经费预算，省审计院汇总审核后报经省人民代表大会或常务委员会审议通过后，由省财政厅单独列入省级年度预算，审计经费不受省以下地方政府财政部门的制约，审计机关开展审计业务工作就没有后顾之忧，不必为办案经费发愁，在审计执法过程中，就可以专心查处被审单位中的违法乱纪问题。
3.改进地方审计项目计划编报方法。地方审计机关根据省级审计机关制订的审计项目计划，结合本地实际编制审计项目计划，提交本级人民代表大会或人大常委会议审议通过后实施，年终向本级人大常委会报告本年度审计项目计划实施结果报告。本级人大常委会审议通过后责成本级政府对审计机关反映的问题进行审计整改。虽然审计业务不受地方政府管理，但是审计工作依然可以发挥促进地方经济健康发展的作用。
4.上级地方审计机关全面垂直管理下级地方审计机关。地方审计机关从地方政府组成部门分离出来后，上级地方审计机关对下级审计机关的人事、财务和业务进行全面垂直管理，由过去的业务管理变成全方位的实质性管理。上级审计机关可以在本系统内根据情况调配审计人员，使地方审计力量分布更加合理，审计人员的有序流动，有利于解决地方审计机关人员结构不合理问题，便于审计机关资源的整合，提高审计执法能力。同时审计经费得到可靠保障，完全摆脱地方政府对审计工作的牵制干预。
五、改革地方审计机关管理体制的重要意义
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关键词：高校 二级管理体制 内部审计体系 构建
一、引言
高校内部审计是我国内部审计的主要组成部分，也是高校风险管理和内部控制体系的重要组成部分。近年来，面对民办高等学校的异军突起和国外教育资源纷纷抢占国内市场局面，我国高等教育竞争的焦点已从规模、数量转向办学质量、内涵和管理建设。作为肩负着高等人才培养重任的我国高校，为适应经济社会发展和高校自身发展，都在积极探索管理体制、运行机制、办学模式的改革和创新。其中，二级管理体制改革就成了当前众多高校内部管理体制改革的重要内容之一，其实质是使学校原有的以职能部门为主体的管理模式转变为以二级院（系）管理为主体的管理模式，目的是激活办学活力，提高办学质量和办学效益，以便能使二级院（系）成为相对独立的办学实体。高校实施二级管理后，二级院（系）作为学校教学管理的主体和基础，其工作管理的好坏、水平的高低直接影响着整个学校的发展。内部审计作为高校内部管理的一种监督机制，担当着参与高校内部控制制度制定与修订的重要任务以及对二级管理运行情况进行评价和鉴证的职能等，为学校领导决策及时提供依据。因此，内部审计体系是否健全有效将直接影响着整个学校内部控制的有效性和内部审计职能的有效发挥。高校实施二级管理后，如何构建与二级管理体制相适应内部审计体系是一项专业性很强且十分重要的工作。为此，本文提出了建立与高校二级管理模式相适应的内部审计体系的具体措施。
二、高校二级管理体制下内部审计现状分析
（一）内部审计机构设置多样化和发展不均衡 首先，由于《教育系统内部审计规定》及其他法律、法规对我国高校内审计机构的设置没有统一规定，我国高校内部审计设置极不均衡。据调查，当前我国高校内审机构设置形式呈多样性：其中约50%的高校独立设置了内部审计机构、45%左右的高校内审机构采用纪检监察或财务合署办公的形式；另有约5%左右的高校未设立独立内审结构，也未配备兼职内审人员。此外，从调查情况看，本科院校独立设置了内部审计机构比例远远高于高职院，这在一定程度上也反映了本科院校比高职院校在机构设置方面更重视内部审计。其次，高校内部审计隶属关系的不均衡制约了内部审计发展。内部审计机构隶属关系表明了内部审计机构在组织中的重要性和独立性，而内部审计的工作质量直接与隶属关系有关。科学合理的顶层设计是二级管理的组织保证，高校实施二级管理后，其内部审计机构设置并没有根据二级管理出现的新情况作出相应的调整，内审机构隶属于纪检监察和财务的还比较多，内审的独立性仍较差。“独立性”是内部审计机构有效履行审计职责，使审计工作免受干预、干扰的基本保证，如内部审计隶属于财务部门，无论从层次、地位和独立性来讲都不太合适，连最基本得不相容职务都未得到分离；内部审计与纪检、监察合署办公，由于工作职责和专业相差太大的原因，必然会影响各自的工作，审计的范围、重点也会受到很大的牵制，纪检、监察的职责是对党员干部、行政领导进行党纪、政纪和违法、违规行为进行监督，以办案为主，与内部审计监督、服务、咨询等职能具有明显区别。 因此，这种审计机构设置的不合理使得内审计机构独立性已经严重的丧失，其地位十分尴尬。内部审计在性质上属于自我约束的管理控制行为，难以保证审计工作的自主性和权威性，一定程度上影响了其工作的正常开展和审计质量提高，从而无法正常发挥其参谋作用，更难以有效发挥内部审计在二级管理体中监督、服务、咨询的作用。最后，高校内部审计机构设置与IIA在《内部审计专业实务标准》要求的归属“董事会与高管层”双重管理的标准要求相比还有一定的距离。我国高校内部审计机构归属校长直接分管、纪委书记（副校长）分管比例最高，从一定的层面上理解，体现了高校领导层仍然固化的“审计是一个监督部门”，视内部审计与纪检监察相似的机构，监督职能为主的意识，忽视了内部审计的增值与改善组织经营职能，与IIA在《内部审计专业实务标准》要求的归属“董事会与高管层”双重管理的标准要求相比还有一定很大的距离。
（二）内审工作重要性的认识不够 随着我国高校二级管理改革的不断深入，对内审工作提出了新的要求。而我国目前的很多高校管理层和教职工对内部审工作的思想认识还相对滞后，认为内部审计并不能为学校创造价值，不知道内部审计在规避、防范和控制风险以及提高教育资金使用效益上的重要价值作用，尤其是一些高校对审计工作重要性还认识不足，在机构设置、人员配备、经费保障、工作开展等方面没有给予足够的重视和支持，仅仅是象征性按上级要求设置了该机构，审计覆盖面较低（或未开展），审计质量不高。高校在实施二级管理后，经济活动更加日趋复杂，如内部审计工作没有随之跟上，将很难发挥其监督和增加价值的作用，长久下去将严重影响高校内涵建设的深入开展和党风廉政建设。此外，虽然《教育系统内部审计规定》 规定“内部审计机构的变动和主要负责人的任免应征求教育主管部门的意见”，但对所用人选的专业胜任能力却未做出明确规定，以致很多教育主管部门和高校对内审机构部门主要负责人审批、任用时，还未将专业胜任能力纳入干部的任用条件。据调查，目前我国高校内审机构中，专业或知识结构很不合理，一些高校内审机构部门主要负责人仍由不太了解审计或甚至根本不熟悉财务、预算管理、资金管理、及经营管理人员来担任内审计机构部门主要负责人，因其对内审工作完全陌生，对工作的关键控制点较难把握，沟通不易，容易使简单事情复杂化，工作效率不高，一些审计人员本是好的工作创新却难以及时实施，这就导致了内审工作难以深入、有效开展，久而久之还会影响内审人员的工作积极性、创造性和审计工作质量的提高。审计工作和财务工作一样，与纪委、组织、学生管理等本质区别，不是简单的管理岗，还是属于专业性比较强工作，因此，高校在聘用内审机构部门主要负责人及从业人员在坚持以德为先的前提条件下，更应委派、任用那些具备合理的知识结构和广泛的知识面，既掌握会计法律法规、会计、审计专业知识，又了解一般性知识人员，以利于审计机构工作顺利而有效开展。其中专业知识是审计人员知识结构的特色所在，也是审计人员进行执业判断的前提条件。经验能够形成与特定判断任务相关的知识，使审计人员在面对相似的判断对象时能作出更快更合理的判断。若要作出公允、准确的审计执业判断，除需具备相应的知识和经验外，还需要有将知识、经验灵活运用到实际情况的能力，包括记忆和联想能力、观察能力、思维能力。
（三）内部审计范围局限 我国高校内部审计职能仍然过多的强调监督和评价，缺乏面向未来的积极态度及服务理念，缺乏管理控制、洞察风险、评估风险的支撑体系。高校实施二级管理后，由于内部审计机构受人员编制、专业胜任能力等诸多因素的影响，其职能基本上还停留在财务收支的真实性、合规性及查错防弊上，而不是对管理行为、运行机制、行为主体的责权利做出分析、评价并提供管理建议书，以推动高校内部主要工作目标的有效运作。审计改进需求恰恰是目前所有高校亟待加强的审计职能，也是内部审计转型后的必然选择，内部审计更多的需求是对高校的各项活动提供政策咨询服务，将自身特有的专业优势融入到学校管理的方方面面，在发现问题的同时，更侧重于在建立健全制度、管理和控制等方面有针对性地提供咨询服务。
（四）内部审计工作不规范 目前我高校内部审计在审计工作方案、审计工作底稿等方面还存在一些不规范的地方。有的内审人员在开展审计时没有审计证据、工作底稿和三级复核制度，对一些重大经济事项、期后事项、或有事项未能引起足够关注，审计深度和广度不够；此外，高校实施二级管理后，一些高校财务管理水平还不高，会计核算基础较为薄弱，会计处理极不规范，财务管理和会计核算工作还不能满足二级管理需要，提供的被审计单位（项目）会计资料完整性、真实性、清晰性不高，甚至有的高校财务部门提供不出审计所需的资料、报表。审计人员大量的时间停留在整理账务上，内审的效果和效率均不理想，造成审计风险在增加。
（五）审计人员的素质不高 当前高校很多内审人员专业背景已不能适应高校审计业务的发展趋势。随着经营审计和管理审计业务的开展，必然产生新的方法和思想，因此，要求内部审计人员从管理者角度出发，用管理者眼光看待被审项目，从而要求审计人员必须具备经营管理的思想和理念。目前我国高校内审人员知识结构不合理、理论功底不高，交流和沟通技能、鉴定分析能力、收集与评估证据能力、继续学习能力和评价能力仍是审计工作中的弱项，审计工作缺乏应有的广度和深度，在加上落后的审计技术和审计方法更难以适应二级管理体制下审计监督的需要，需要在今后的学习和工作中不断强化和提高。
三、高校二级管理体制下内部审计体系构建
（一）高校二级管理体制下内部审计体系构建的基本原理和前提 高校二级管理就是要实现学校从宏观调控、院（系）自主办学，职能部门通过转变管理方式，使院（系）有较大决策权，高校内部运行机制促使整个学校工作目标的有效运行和实现。因此，内部审计作为高校内部管理的监督机制，担当着参与高校内部控制管理的重要任务，为学校领导经济决策及时提供依据的部门，应紧紧围绕学校中心工作和工作目标，将自身特有的专业优势融入到学校管理的方方面面。因此，学校实施二级管理后，内部审计体系构建必须建立合理的内控制度，建立和完善符合二级管理要求内部组织结构，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，确保二级单位目标的实现，建立行之有效的风险管理系统，确保各项业务活动健康运行，杜绝漏洞，防止并及时发现各种欺诈、舞弊行为。同时要侧重于在建立健全制度、管理和控制等方面为各部门提供咨询服务。
（二）高校二级管理体制下内部审计体系的构建措施 高校内部审计的目标包括审计机构建设、审计制度建设、人力资源建设、审计业务程序规范化、审计创新、审计建议采纳和落实情况、审计作业完成情况及取得的经济效益等指标体系。因此，高校实施二级管理后，应围绕上述目标，构建一套与二级管理相适应的内部审计体系，以利于结合实际情况有效的开展内部审计工作。
（1）完善审计基础建设，优化审计资源管理。内部审计基础建设的好坏是直接影响内部审计的重要因素。审计基础建设包括机构建设、制度建设、人力资源建设。其中机构建设又包括审计组织领导、审计机构及地位、审计经费保证情况及审计职责等；制度建设包括审计制度的制定情况、制度执行情况、审计管理效率情况；审计人力资源建设则包括审计后续教育、人力资源结构情况、持证上岗、廉政情况等。当前，已制定并实施的《关于内部审计工作规定》和《教育系统内部审计规定》在审计基础建设方面已不能适应蓬勃发展的高校经济活动和管理的需要，其制度还不完善，可操作性不强，如内部审计的处罚权不够明确。因此，在当前情况下，应建立一套适合当前高校教育经济活动和管理特点，具有可操作性的高校内部审计法规体系，以促进高校内部审计的健康和可持续发展。优化审计资源管理就是以较少的审计资源实现既定的目标。高校实施二级管理后，面临审计任务重和人力资源紧缺双重局面，因此，优化审计资源显得尤为重要，其具体途径是：将审计资源保证重点工作，科学安排审计计划；充分开发利用审计信息资源（审计成果），将有限的物质、人力、时间资源用于最重要审计领域；改进审计工作方法、规范审计作业等。
（2）内部审计进行重新定位。高校实施二级管理后，为了更好适应内涵建设的需要，对内部审计应进行重新定位。实践证明，不同的内部审计定位将会产生不同的审计效果。作为高校的内审部门应及时调整工作思路，根据实际需要，围绕学校党政工作重点，积极开展各类不同形式的审计服务（包括咨询服务）来多角度发挥其建设功能。如可考虑学校在哪些方面还存在较高的办学风险；在资金使用方面是否存在效益不高的环节；各院（系）及职能部门的管理活动的控制程序是否有效等等。审计人员不能单纯像过去那样仅仅满足于错误与弊端的揭露，而是要进一步指出其根源及后果，提出解决办法，为各院（系）、职能部门改进管理服务；在查错防弊审计的基础上，分析各院（系）、职能部门在日常业务、管理活动中存在的问题，为管理者提供决策依据。
（3）创新内部审计新理念。树立监督与服务并重的审计理念， 加强对审计建议和审计决定整改和落实工作，充分发挥内审的“免疫系统”功能。内部审计具有预防、揭露和抵御功能，高校实施二级管理后，审计部门要积极梳理，找出审计工作的重点，有效发挥内审“免疫系统”功能，及时发现、分析和解决问题，以便采取预防措施，避免因问题发生而导致不必要的损失；对违纪违规、损失浪费、体制机制和制度等问题进行必要揭示，深层次分析问题并提出整改意见与改进建议，严格执行审计决定和审计建议落实工作，促使学校及各院（系）、职能部门健全机制和完善制度，改进和规范内部管理，提高教育资金使用效益，促进党风廉政建设。同时，以内部审计转型为契机，积极开展绩效审计。内部审计转型主要强调内部审计要突出管理审计和效益审计，它通过对高校及所属的各部门的检查与评价，来协助高校各院（系）、职能部门的管理层有效地履行管理职责，促进整个学校内部控制体系的健全有效，不断改进内部管理和提高办学效益。根据绩效审计经济性、效率性和效果性三个基本要素的特点，对各院（系）、职能部门进行绩效审计，建立相应的评价指标，将二级各院（系）及职能部门在制度建建设、人才培养质量（含毕业生学士学位授予率、四六级通过率、学生获得校级及以上优秀毕业设计的篇数等）、教学研究及成果（含部门教师和教学管理人员主持或参与校级以上课题数、公开发表教研论文数、获得教学成果奖等）、教学质量与监控（含督导听课优良率、学生评讲优良率等）、协议就业率、顶岗实习与所学专业的结合率、校企合作、人才培养、队伍建设、科研成果（含省级、部级精品课程建设）、服务能力、经费预算与执行情况、危机管理（二级部门是否建立一整套危机监测、预防、快速反应制度和运行体系）、学生素质教育、投入和产出、安全稳定等指标，从数量和质量上加以比较和分析，对被审计部门进行客观评价。当然，绩效审计内容需要分析具体情况，坚持定量与定性相结合，兼顾不同指标体系和不同部门的实际情况，构建一套比较系统、简便易行、客观公正、又有广泛基础指标体系，以便根据具体目标制定科学、合理的评价标准综合评价。
（4）以审计独立性为导向，完善内审机构设置。第一，设立审计委员会，强化内审机构的独立性。内审机构设置层次和组织地位越高，其独立性越强、权威性也越大，内审的作用就越能充分发挥。高校实施二级管理后，可借鉴企业内部审计体制，设立审计委员会，以提高内审机构的独立性与权威性，以便更有效地独立行使审计职权，免受被审计单位及其他职能部门和个人的限制与干预，以体现审计的客观性、公正性和有效性。具体设想是，高校在教职工代表大会（类似企业董事会）中下设审计委员会，委员由教职工代表大会选举产生，接受党委的直接领导，对学校领导班子负责，并对内审机构和人员实施监督和指导。在审计委员会中设内审机构并配备审计人员，独立开展日常审计工作，对审计委员会负责和报告工作。第二，建立审计从业人员资格准入制度和科学用人制度，加大对内审人员后续教育培训力度，建立科学人才评价制度和激励制度。设立并合理提高内审从业人员资格准入门槛，突出高校内审人员的专业性和独立性。内审资格证得取得实行类似会计从业资格国家统一考试制度。当前，内审资格证取得及其后续教育均由省级内审协会管理，其取得可以说是非常容易，任何人只要缴费并参加简单几天培训均能取得从业资格（没有一点含金量），后续教育没有强制性。从实务操作层面看，内审从业资格应该比会计从业资格要求更高，一般来说，一位新从事内审工作的人员，如要独立有效开展审计工作，除应具备审计、会计、管理或相关的知识和技能外还需有一定的实践工作经验才能胜任。因此，作为内审主管部门也应予以深刻反思，这种缴费发证的现象必须予以尽快纠正。要想提高内审的地位，对内审从业资格考试应尽快做出严格规定，资格证的取得一律实行国家统一考试制度。针对当前高校内审人员素质偏低及人员较少的现状，高校应改变用人机制，选派具有相应专业技术资格和业务能力的人员充实内审队伍。严把“进人”关，平衡审计机构知识和专业体系。作为具有核心作用的内审机构部门主要负责人和财务部门负责人同等重要，因此，其任职条件也应效仿高等学校财务会计制度对财务负责人的任职条件作出规定一样，除符合《党政领导干部选拔任用工作条例》规定外，还必须具有财经、管理、审计等类似专业专科以上学历并已取得相应专业中级职称以上，且具有从事过财经管理、审计工作经验。以利于其正常、有效开展审计工作。现代审计发展的需求是综合知识体系，高校在充实审计力量，配备审计人员时，要坚决拒绝做“老好人”，要严把用人关，真正选拨在具备能做事、肯做事、有道德、有素质、有能力的前提下，将那些具备专业胜任能力的人充实到审计队伍中。同时，要注意机构内知识体系、专业体系等的平衡，以更好的适应现代审计业务的需要。加强对内审人员的后续教育，使他们快速熟练掌握审计基本知识、基本技能和基本方法。提高其审查能力、协调能力及表达能力，以有效地防范审计风险。同时教育主管部门应主导建立以质量为导向，科学合理的审计人才评价制度、业绩评价制度及激励机制，并以此为据，建立一个全省教育审计人才库，整合教育审计有限的资源，可以将优秀审计人才委派到人才比较紧缺的高校，实施内审机构部门主要负责人的委派制。建立激励机制，激励机制不仅是物质报酬，更重要的是精神激励，是对业绩和能力的肯定，同时还是一种工作再设计，让审计人员自我价值实现和挑战自我的过程，即通过工作轮换、工作内容扩大化、工作丰富化等方式对有关工作内容、工作职能和工作关系重新进行设计，让审计人员在完成工作的过程中接受挑战，并享受到工作的乐趣。
（5）建立健全二级管理体制下的财务管理制度，提高财务会计核算工作，为内部审计提供有价值的会计信息。高校实施二级管理后，二级院（系）、职能部门管理的资金越来越多，作财务部门需要在制度上做重大调整，在核算、授权和监督方面有较大的突破。财务部门应加强成本管理和成本核算，加强节约、减少浪费，对院（系）及职能部门应推行项目成本核算，建立健全高效二级财务制度、加强预算管理研究，提高预算管理水平，规范科研管理模式、提高科研经费的管理水平，为内部审计提供有价值的会计信息，提高审计的执行力。
（6）建立健全高校各级经济责任制。高校实施二级管理后，建立健全各级经济责任制尤为必要。按照以责任为依据，责权利相结合的原则，建立健全各级经济责任制，使各级领导在经济工作中按规定行使权力，并承担相应责任。经济责任制建立应贯穿于学校整个经济活动全过程，包括日常经费收支的经济责任制、国有资产完整与保值增值的经济责任、重大支出项目安排的经济责任制等。按照“谁主管，谁负责”和“谁签字，谁负责”的原则基础上，建立健全校领导、二级院（系）、职能部门、科室等经济责任制及多层次的管理体系，通过一级管好一级、逐级实行经济责任制，明确校内各级人员在财经管理中的权利和责任，增强部门领导及有关责任人的经济责任意识，使各级人员能按岗位责任制的规定在经济工作中各司其职、各负其责，使学校的财经工作有章可循、有法可依，从而为高校二级管理后教育事业健康和可持续发展营造一个良好的氛围。
（7）推行审计公示、审计结果公告制度及审计结果运用制度。审计公示制度是审计工作由传统走向现代、封闭走向公开的必然趋势，能够加大审计执法的透明度、增加信息收集渠道、强化审计力度。当前，很多高校对审计工作宣传不够，透明度不高。由于审前没公示制度，失去了一条有效收集信息重要渠道，直接影响审计效果和审计成本的高低；审计结果公告制度是高校内审部门将审计结果通过媒体向全校师生员工公开，利用舆论监督这一工具促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项重要制度。高校推行审计结果公告的现实意义在于促使各院（系）、职能部门依法行政和提高工作效能，依法维护学校和师生利益，形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的管理体制。促进建立相互约束机制，有效促使被审计单位或个人严格遵守国家和学校各项规章制度。审计结果是审计建设性作用的重要体现，高校实施二级管理后运用好内部审计结果是内部审计建设性作用的重要体现。充分而有效地运用内部审计结果，促使各院（系）、职能部门在规范内部财经管理秩序，提高资金使用效益，保障经济健康发展，促进党风廉政建设，完善领导干部评价体系和任用机制等方面起着重要的作用，也是促进高校内部管理向科学方向发展的重要环节。
随着我国高校二级管理体制改革的不断深入，社会各界更加关注高等教育，高校的内审面临着机遇与挑战并存，内部审计在观念上、地位上和职能上将会做出相应改变，科学构建新的内部审计体系，以更好地适应高校二级管理和建设现代大学制度，具有重要的现实意义。
参考文献：
［1］汪俊、徐琳：《我国内部审计独立性问题研究》，《财会通讯》2008年第8期。
［2］唐俊：《高等院校内部审计问题研究》，《天津大学硕士学位论文》2008年。
审计管理体制范文3
高校二級院系作为高校内部重要的组织机构，是高校人才培养的第一线，科学研究的主阵地，服务社会的先行军，担负着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的多项职能。随着高校管理重心逐步下移，二级院系的办学自主权进一步扩大，拥有了一定的人、财、物管理权，其内部组织机构也在随之发生变化。在教育部要求高校加强内部控制建设的大环境下，二级院系内部管理体制和议事决策机制作为高校内部控制的一个重要方面，也被列为二级院系落实国家、学校政策的一个重要评价指标。如何建立和完善二级院系内部管理体制和议事决策机制，也逐步成为学者们研究的重点。许多学者从多个角度和不同侧重点进行研究，并形成了一定的研究成果。
目前不少学者都在探寻高校校院两级的管理模式，而作为二级院系最高决策形式的党政联席会议制度也被纳入到了是否为院系唯一议事决策机制的范畴。如赵帅（2 Ol 3）以F高校为例分析了院系议事决策机制的范围。黄学锋和张千千（20l 4）则指出在高校二级院校内部，存在政治、行政、学术和民主四大权力。杨景、李靖和韩光（2014）则从另外的角度，强调了高校二级学院建立二级教代会制度的重要性，他指出二级教代会制度是加强和改进学校民主管理工作的客观需要，是教职工参与学院事务，行使民主权利的基本渠道，是发扬民主，坚持群众路线的重要措施。可以说，就院系党政联席会议制度而言，其运行规则与程序在当前很多高校已较为成熟。但体制本身以及新形势下出现问题也频频曝光。如高伟江和毛新华（2 003）较早前就指出高校的决策机制本身不够完善，缺少制度上的规范，因此在高校管理中必须加强二级管理模式的研究，以加快学校发展中的制度建立。徐文英（2012）认为学院决策权限划分不清、学院党政关系不稳定、党政权力占主导、学术权力边缘化、决策公共性漠视、普通师生话语权缺失等问题依然存在。商筱辉（20l 3）认为目前二级院系对三重一大事项的内容无明确界定，决策程序尚不规范，对决策程序的执行缺失监督，在实际工作层面很容易造成权力的滥用。岳峰（2014）认为传统认识影响院长（系主任）大权在握的现象非常普遍，使得党政联席会议的作用大打折扣。
=、S大学二级院系领导体制和决策机制审计情况汇总分析
（一）基本背景
《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实三重一大决策制度的意见》强调要规范集体决策程序，健全民主决策机制，强化监督检查措施，加大责任追究力度，并要求学校应建立健全议事规则和决策程序，凡三重一大事项必须经学校领导班子集体研究决定。20l 3年底教育部了《关于做好c行政事业单位内部控制规范（试行），实施工作的通知》，更进一步强调完善高校内部控制，提高内部管理水平，还在单位层面内部控制上明确了相关内容和要求，首先就涉及重大经济事项由集体研究、专家论证、技术咨询相结合的议事决策机制。s大学也下发了《s大学关于加强学院议事决策制度建设的意见》等文件，要求院系按照有关规定建立健全议事规则和决策程序。诚然，作为中国高校二级院系的普遍决策机制，党政联席会议制度对院系各种重大事务的决策起到了应有的作用，但效果以及审计发现的问题却不容忽视。基于此，本文将以S大学自2008年以来开展的34个院系、52项领导干部经济责任审计项目中对二级院系重大经济决策审计情况进行分析，重点关注二级院系在重大决策机构设置、议事程序、内部控制制度建设等方面的情况，为进一步完善和加强二级院系的内部控制和议事决策机制提出合理的建议，以期规范管理。
（二）审计情况汇总分析
1.领导体制和决策机制机构设置情况。审计的52个项目中，基本所有院系都成立了党政联席会议或是院（系）务会议，作为院内重大事项的决策机构。部分院系还针对自身特色，成立了财务类如财务工作小组、财务领导小组等：其他类如学院采购工作小组：监督类：财务监督工作小组等。
2.领导体制和决策机制制度建设情况。审计的52个项目中，只有26个制定了院系自身的制度或在内部控制制度中提及重大经济决策程序。
3.领导体制和决策机制审计发现问题情况。（1）决策机构设置问题。绝大部分院系内部决策机构设立未发文明确，甚至议事人员范围都不明确，名字也五花八门，不利于明确责任。（2）政策执行不严格或缺乏制度约束。26个项目有制度，但有6个项目发现问题，制度执行不严格：而未制定的制度的另外26个项目里10个也存在问题。还存在个别有制度的院系对党政联席会议主要任务和主要内容的规定不够完整等制度本身的缺陷。（3）重大事项的决策未按照相关程序执行，不规范。如重大决策事项未经讨论或未保留讨论记录，金额高达百万元：再如部分会议出席人数不足规定的2/3等；个别院系甚至出现所议事项不符合六项禁令相关规定的情形。（4）会议纪要的记录不规范。如会议记录过于简单，不够详尽，或是无法区分属于哪个小组的会议纪要。（5）会议纪要不完整或未交接，导致审计期间重要的议事记录丢失。
三、完善二级院系领导体制和决策机制的思考
通过对S大学52个项目重大经济决策审计情况的汇总分析，发现目前高校二级院系领导体制和决策机制仍存在不少问题，且该类问题在其他高校也或多或少以类似的情形出现，这让不少高校内部审计部门思考，该如何完善二级院系的领导体制和决策机制。本文将从学校和院系两个层面思考，提出完善的建议或措施。
（一）学校层面
1.理论指导和明确方向。从宏观理论层面来讲，高校管理必须在符合管理科学的基本原理的前提下，加强对二级院系独特的本质性与规律性的研究，才能在理论上有指导意义。从具体要求层面来说，高校管理理念的提升和权利的下放，更要落实完善二级院系内部管理体制与议事决策机制，从业务层面进行把控。具体操作上，高校应对二级院系重大决策事项的议事规则和决策程序进行规范，明确要求各院系结合学校的总体目标和自身的发展规划，在议事范围（做什么）、议事人员（谁来做）、议事程序（怎么做）、监督约束机制（评效果）甚至是机构设立发文、机构命名等方面做出规定，从制度上有依据，流程上约束。
2.积极改革和绩效考评。跟随国家改革的步伐，形势的变化，已有高校逐步将财权、人事权下放给二级院系，如试点改革实行新机制院系管理。学校应进一步规范院系三重一大的落实情况，提高决策管理水平，做到有监督和有控制。对积极改革的院系，学校层面还应注重对新领导体制和决策机制效果的评价，可以尝试纳入到二级院系的绩效考核指标。
（二）院系层面
1.完善制度，以规范做保障。院系的决策领导班子应提高认识，首先按照学校有关规定，完善领导体制和决策机制的有关制度。秉承决策有依据，有流程，有记录，才能有效率地开展教学科研管理工作，为其健康发展提供规范的保障。
审计管理体制范文4
【关键词】 内部审计组织体制； 独立性； 权威性； 审计资源整合； 垂直管理体制
【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）09-0132-05
一、引言
内部审计体制涉及领导体制和组织体制，前者是指内部审计隶属关系，后者是指不同层级的内部审计机构之间的关系，本文关注组织体制。对于任何一个大型组织来说，由于存在多层级的委托关系链，将内部审计置于这个链条的何种层级、哪些层级，这是内部审计制度建构的重要问题，不同的选择会影响内部审计主体的独立性、权威性，并影响不同层级的内部审计资源整合，最终会决定内部审计制度的效率和效果。
现有文献将内部审计组织体制分为垂直管理体制、分级管理体制、双重管理体制，认为垂直管理型组织体制是最好的体制。然而，关于内部审计组织体制的形成路径及效果，尚缺乏一个系统的理论框架。本文拟提出这个理论框架。
二、文献综述
现有文献主要分析了内部审计不同组织体制的利弊，并达成了一些共识，认为内部审计组织体制的主要类型有垂直管理体制、分级管理体制、双重管理体制，虽然各种体制都有利弊，但垂直管理型组织体制是最好的w制。
关于垂直管理体制，多数文献持赞成态度。尚翠杰[1]介绍了农行内部审计体制优化的过程，其方向是以总行审计局为管理中心、总行派驻一级分行和二级分行审计机构为审计主体的管理体制。刘燕[2]介绍了浦发银行内部审计组织体制，实行董事会领导下的首席审计官负责制，总行设立首席审计官，首席审计官下设四个专业审计条线和一个审计质量控制条线，在分行设立直属首席审计官领导的审计特派办。袁敏[3]介绍了兴业银行的内部审计组织体制，在总行一级设立审计部，在几个大城市设立五个审计分部，并向总行审计部报告工作。这一内部审计体制，使内部审计组织机构超脱于经营管理层，保证了独立性与权威性。刘成等[4]介绍五大国有商业银行的内部审计体制改革，认为通过改革，都建立了垂直管理的内部审计组织体系，减少了审计管理层次，加大了总行直接管理的力度。尹维[5]认为，分级管理走向集中管理是现代企业集团内部审计体制的趋势，在我国集中管理的趋势也日渐明显，在实践中形成了三种集中管理模式：派驻制，由上级单位委派审计人员到下属各企业代为执行内部审计工作；派审办，由上级单位按区域或业务设置审计办公室，对管辖内各下属企业代行内部审计工作；审计中心，单独核算单位，接受委托，对内部单位进行审计，实行审计收费。尹维等[6]考察德国、荷兰企业集团的内部审计体制，发现内部审计大多采用集中式管控模式。也有一些文献分析了垂直管理体制的缺陷，傅茂松[7]认为，垂直管理体制内部审计组织体系面临着三大约束：一是管理和成本约束，二是组织架构约束，三是权力配置约束。
关于分级管理体制，现有文献主要持批评态度。尹维[5]认为，分级管理内部审计体制与集团化发展的要求越来越显得不匹配，主要体现在：机构设置使审计工作难以做到以独立、全局的视角看待问题；人员缺乏不符合内部审计质量控制的要求；审计覆盖率低形成监管的空白；审计成果利用的软性化导致审计价值的低估；审计职务的安排不利于内部审计工作的开展。王玉兰[8]指出，我国大型国有企业基本形成了由企业审计（母公司审计）、子公司审计，甚至到子子公司审计的多级审计体系，遗憾的是普遍缺乏内部审计独立性。为此，应将由国有企业监事会委派改由国家审计机关委派，实现内部审计机构独立。
关于双重管理体制的利弊，有不同的观点。石玉冰[9]认为，企业集团的审计模式有两种，一种是集中模式，即集团公司设立审计机构而子公司不再设立；另一种是分级式的网络模式。在集团总部设置内部审计总协调机构，在各子公司总经理领导下设立审计部。在网络模式下，各内部审计机构组织同时接受本级委托方和上级内部审计组织的双重领导，这样做有利于将整个集团的内部审计组织形成一个完整的监督体系，发挥整体效应，有利于各内部审计机构之间的信息沟通。田中山等[10]认为，双重领导会形成上级公司“管事”、下级公司“管人”的脱节局面，审计工作独立性大打折扣。高强等[11]认为，双重管理模式既有优点，也有缺点。其优点表现在：比较客观全面，有利于提高审计派驻办所在公司的审计积极性，有利于审计派驻办为所在公司服务，有利于母公司及审计派驻办所在公司的负责人增强责任意识。双重管理模式的缺点表现在：因为审计派驻办人员的工资、福利、费用等都由所在地公司负责，因此，在执行审计任务的过程中审计人员容易产生倾向性；由于审计人员受到双重领导的制约，当领导的意见不一致时，审计人员无法取舍，其独立性会受到一定影响；在同级别部门中，由于管理归所在地公司负责，相关部门对其产生一定的制约作用，其在审计的过程中不能毫无顾忌，权威性受到了一定的影响。
上述文献综述显示，现有文献对内部审计组织体制的类型及各种体制的利弊都有一定的研究，为我们进一步认知内部审计组织体制奠定了较好的基础。然而，关于内部审计组织体制的形成路径及效果，尚缺乏一个系统的理论框架。本文拟致力于这个理论框架。
三、理论框架
内部审计组织体制是指不同层级的内部审计机构之间的关系，从现实来看，组织体制呈现多样化的状态，这其中的原因是什么？不少的组织在进行内部审计组织体制的改革，这说明，这些组织对现行内部审计组织体制的效果不满意，那么，内部审计组织体制的效果究竟是什么？上述这些问题都是内部审计组织体制的基础性问题，本文的理论框架主要是探究这些问题（图1）。对于内部审计组织体制多样化的原因，有两种分析思路，一是将内部审计组织体制作为依存变量，分析引致其变化的解释变量，寻找内部审计组织体制的规律；二是分析内部审计组织体制的形成路径，多种形成路径也会导致内部审计组织体制多样化。相对来说，前者需要搞清楚影响内部审计组织体制的主要因素，后者则不需要。就内部审计目标的发展水准和研究状况来说，后者更具有可行性。
（一）内部审计组织体制的概念及类型
对于大型组织来说，其内部就有多个层级的委托关系，内部审计应该设置在哪些层级？如果多个层级都设置了内部审计机构，不同层级的内部审计之间是什么关系？这些都是大型组织在构建内部审计制度时要考虑的重要问题。所以，内部审计组织体制是指不同层级的内部审计机构之间的关系，具体包括两个维度，第一，对于总部的内部审计机构来说，与其领导体制没有关系，但是，对于下属单位的内部审计机构来说，这事实上就是其领导体制，即下属单位的内部审计机构是归上级单位的内部审计机构领导，还是归本单位的管理层来领导，所以，对于这些单位来说，领导体制与组织体制合二为一了。第二，内部审计组织体制还有另外一个问题，即使下属单位不设置内部审计机构，所有的内部审计机构都归总部领导，内部审计组织还有个层级设计问题，是按组织层级来设计内部审计层级，还是内部审计组织层级小于委托层级，都是可以考虑的方案。
对于上述两个维度的不同选择，内部审计组织体制就出现了多种类型，归纳起来，其基本类型如表1所示。
垂直管理/分散办公组织体制下，各下属领导不设置内部审计机构，总部统一设置内部审计机构，但是，总部的这个内部审计机构并不是都在总部办公，而是有一部分作为派出机构，设置在总部所在地之外，并对该区域行使审计职能。
垂直管理/集中办公组织体制下，各下属单位不设置内部审计机构，总部统一设置内部审计机构，并且所有的内部审计人员都集中在总部所在地，对于非总部所在地的内部单位，只是在审计时派出审计组，并不在这些区域设置派出机构。
分级管理组织体制是按内部组织层级分别设置内部审计机构，向本组织层级领导负责，上一层级的内部审计机构对下一层级的内部机构没有直接领导权。
双重管理组织体制同样是按内部组织层级分别设置内部审计机构，但是，每一层级的内部审计机构有两个领导，一是本组织层级的领导，二是上一层级的内部审计机构。
一些文献分析了内部审计不同组织体制的利弊，基本结论是，各种组织体制都各有利弊，但是，相对而言，垂直管理组织体制（包括分散公办和集中公办）是最优体制。从现实来看，大型组织内部审计都在往这个方向发展[3-6]。
（二）内部审计组织体制的形成路径――内部审计组织体制多样化的原因
既然垂直管理组织体制是最好的体制，为什么现实生活中的内部审计组织体制会多样化呢？笔者认为，内部审计组织形成的多种路径是其中的重要原因。
一般来说，内部审计组织体制的形成路径主要有理性思考路径和锚定路径两类，这两类不同的路径，是内部审计组织体制多样化的重要原因。
理性思考路径是指在选择内部审计组织体制时，首先考虑影响内部审计组织体制效果的各相关因素，分析这些相关因素对内部审计组织体制效果的影响；在此基础上，对于多种可能的内部审计组织体制进行权衡；最终选择目前环境下最适宜的审计组织体制。例如，一些大型组织原来的内部审计组织体制是分级管理，后来发现，这种组织体制的效果并不好，总部之外的各层级审计机构，独立性和权威性都有欠缺；同时，不同层级之间的内部审计资源难以整合，甚至出现内部审计资源短缺与闲置并存。为了解决分级管理组织体制的上述问题，一些单位调整了内部审计组织体制，将分级管理体制改为垂直管理体制。这种组织体制的调整，无疑是理性思考的结果，所以，属于理性思考路径。
锚定是指决策者在没有把握的情况下，通常利用某个参照点或锚（Anchor）来降低模糊性，然后再通过一定的调整做出最后的决策。其逻辑过程是，首先选择一个参照c或锚，然后以参照点或锚进行调整，在此基础上做出决策。在最终结果中，锚定作用大于调整作用[12]，简单地说，锚定就是对他人的模仿，模仿中也打算做些改变，但是，最终的结果还是模仿起主导作用。内部审计组织体制形成的锚定路径是按锚定方式来选择内部审计组织体制。这个路径的逻辑步骤是，首先选择一个单位的内部审计组织体制作为参照点，一般来说，这个参照单位会与本单位具有一定的可比性，例如，同一地区、同一行业、同一性质等，都可能成为参照单位的选择标准；在此基础上，考虑本单位的新信息对内部审计组织体制的影响，这里的新信息就是本单位与参照单位不同，并且对内部审计组织体制还有重要影响的因素。决策者需要找到这些因素，并分析清楚这些因素对内部组织体制的影响。如果确实找到了这些因素，并且分析清楚了这些因素对内部审计组织体制的影响，则最终选择的内部审计组织体制可能不同于参照单位的内部审计组织体制。但是，一般来说，选择锚定路径的主要原因是决策者没有把握，也就是决策者并没有搞清楚影响内部审计组织体制的因素，所以，对于本单位的新信息――也就是影响内部审计组织体制的额外因素，可能难以确认，即使找到一些本单位与参照单位的差异，也难以确定这些差异对内部审计组织体制的影响。最终的结果是，本单位的内部审计组织体制基本模仿参照单位。锚定路径选择内部审计组织体制是否适宜，其关键因素是参照单位的选择，如果选择不合适，则内部审计组织体制可能也不合适。
由于内部审计组织体制的形成路径包括理性思考路径和锚定路径，所以，内部审计组织体制呈现多样化。
（三）内部审计不同组织体制的效果――内部审计组织体制对独立性、权威性和资源整合的影响
内部审计组织体制多样化，不同组织体制的效果如何衡量呢？笔者认为，可以从内部审计独立性、权威性和资源整合三个维度来衡量。独立性虽然表现为多个方面，但是，最重要的方面是独立于审计客体，审计工作不受审计客体的影响。在分级管理体制下，各层级的内部审计归属本组织层级领导，这种情形下，对本组织层级的领导就不具有独立性；在双重管理体制下，某一层级的内部审计还要接受上级内部审计机构的领导，这一定程度上提升了内部审计的独立性，但是，本组织层级的领导同样对内部审计具有领导权，所以，这种独立性是有限的；在垂直管理体制下，内部审计独立于所有内部单位的领导层，独立性最强。也许有人会认为，在分级管理体制和双重管理体制下，每个层级的内部审计对于它所拟审计的客体来说，还是具有独立性的，事实确实如此。但是，在这两种组织体制下，每个组织层级的领导都由上级审计机构来审计，本层级的内部审计对本层级的领导不具有独立性，而在垂直管理体制下，所有的内部审计对所有的内部单位领导都具有独立性，所以，从内部审计作为一个整体，在垂直管理体制下，其独立性是提升了。
权威性是指各管理层级对内部审计结论和建议的重视程度，也就是管理层根据内部审计发现或建议而采取行动的动力和压力。一般来说，理性人对于上级意见的重视程度会高于对下级意见的重视程度。在分级管理体制下，各级内部审计组织提出的结论和建议，对于其所在的管理层级来说，是下级提出的结论和建议，管理层不一定重视；在双重管理体制下，审计结论和建议已经含有一定程度的上级意味，但是，毕竟本管理层级对内部审计机构还具有领导权，所以，这种重视程度还会有所折扣；在垂直管理体制下，内部审计机构的结论和建议，对于各内部单位来说，都上级的结论和建议，各管理层级的重视程度会显著高于其他两种组织体制。
内部审计资源整合是指不同层级的内部审计资源能否统一协调地使用，例如，各层级的内部审计工作计划能否协调统一、各层级的内部审计人员能否融通地使用等。在分级管理体制下，各层级的内部审计机构基本上是各自围绕本单位的组织目标来开展工作，审计资源整合较为困难；在双重管理体制下，由于上级内部审计机构对下级内部审计机构在业务上具有一定的领导权，审计资源整合有一定的可能性，但是，本级管理层对内部审计具有更大的领导权，所以，这种审计资源整合也是有限的；在垂直管理体制下，内部审计工作计划统一安排、内部审计人员统一任用，所以，审计资源整合可能性最大。
以上分析的不同内部审计组织体制的效果，归纳起来如表2所示。总体来说，垂直管理体制是效果最好的体制①。
四、例证分析
本文在厘清内部审计组织体制概念和类型的基础上，分析了内部审计组织体制的形成路径及不同组织体制的效果，基本结论是，在多种组织体制中，垂直管理体制是效果最好的体制。下面，来看看现实世界中的内部审计组织体制是否符合本文的理论预期，以一定程度上验证本文提出的理论框架。
近年来，我国商业银行股份制改造较多，不少的商业银行还成为上市公司，在这个过程中，其内部审计组织w制也得到了优化，表3是主要商业银行的内部审计组织体制。
表3的资料显示，我国各大商业银行的内部审计，无一例外地采用了垂直管理体制。事实上，我国不少中央企业的内部审计也实行垂直管理体制。例如，中国联通、中国烟草实行垂直管理/派驻制，中国石油实行垂直管理/审计中心制[5]，国务院国有资产监督管理委员会也要求中央企业内部审计组织体制要从分散管理向集中管理转变[13]。上述事例表明，垂直管理体制是我国大型企业内部审计组织体制的发展方向，这与本文的理论预期相一致。
五、结论和启示
内部审计组织体制是内部审计制度建构的重要问题，不同的选择会影响内部审计主体的独立性、权威性，并影响不同层级的内部审计资源整合，最终会决定内部审计制度的效率和效果。本文在进一步厘清内部审计领导体制类型的基础上，提出一个关于内部审计组织体制的形成路径及效果的理论框架，并用这个理论框架来分析内部审计组织体制的若干例证。
内部审计组织体制是指不同层级的内部审计机构之间的关系，具体包括两个维度，第一，下属单位的内部审计机构是归上级单位的内部审计机构领导，还是归本单位的管理层来领导；第二，内部审计组织层级设计问题。上述两个维度组合起来，形成四种内部审计组织体制：分级管理体制、双重管理体制、垂直管理/分散办公体制、垂直管理/集中办公体制。垂直管理/分散办公组织体制下，所有内部审计机构由总部统一设置，并在非总部所有地设立派驻或分支机构；垂直管理/集中办公组织体制下，所有内部审计机构由总部统一设置，并且不设立派驻或分支机构；分级管理组织体制是按内部组织层级分别设置内部审计机构，向本组织层级领导负责；双重管理组织体制同样是按内部组织层级分别设置内部审计机构，每一层级的内部审计机构同时向本组织层级的领导及上一层级的内部审计机构负责。
内部审计组织体制的形成路径主要有理性思考路径和锚定路径两类，理性思考路径是指在选择内部审计组织体制时，基于理性分析之后做出选择；锚定路径是按锚定方式来选择内部审计组织体制，也就是参照他人的内部审计组织体制来确定本单位的体制。上述两种路径也是内部审计组织体制多样化的重要原因。
内部审计组织体制的效果体现在独立性、权威性和资源整合三个维度，根据这三个维度，垂直管理是效果最好的体制。
从现实来看，垂直管理体制已经成为我国大型企业内部审计组织体制的发展方向，这与本文的理论预期相一致。
本文的研究启示我们，选择内部审计组织体制要慎重，不恰当的组织体制可能导致内部审计独立性、权威性及资源整合受到负面影响，进而影响内部审计的效率效果。从理论逻辑及现实发展来看，垂直管理体制效果是最好的。然而，这只是从独立性、权威性和资源整合三个维度来衡量的体制效果，如果从另外的维度来考虑，未必是这样的结论。所以，决策者首先要考虑是否还存在其他的重要维度，如果存在，则可能得出不同的选择。但是，就选择方式来说，是基于不同体制的效果评价。
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审计管理体制范文5
关键词审计管理；组织发展；战略计划；启示
未来组织的一大特点是管理的灵活性，是以科学设计组织发展战略计划为前提的。未来审计组织的使命要求加强审计管理。李金华审计长在2007年全国审计工作会议上指出：“当前审计管理不到位、不适应已经成为制约审计工作发展的一个突出问题……要落实‘十一五’期间审计工作目标和任务，推动审计工作向更高层次发展，必须加强和改进审计管理。”为此，笔者拟从审计组织发展战略计划框架的设计出发，结合我国政府审计管理的现状。对加强和改进我国政府审计管理进行一些思考。
一、国家审计组织发展战略计划框架
国家审计组织发展战略计划框架的构建，应当公布《××至××年政府审计组织发展计划》(以下简称“组织发展计划”)予以确定。组织发展计划应成为政府审计组织未来几年计划编制、战略规划的纲领性文件，内容包括明确政府审计组织发展的主要任务与目标，重点工作事项的具体发展目标和相应对策，以及为落实“组织发展计划”制定的各项战略计划。
(一)战略计划框架
为确保“组织发展计划”的实施，政府审计机关要以“组织发展计划”为核心，在分析未来面临的外部环境可能变化的基础上，制定包括部门预算、审计业务(滚动)计划、风险管理计划、舞弊控制计划和单项业务绩效协定在内的一系列战略计划，共同构成政府审计的组织发展战略计划框架。
外部环境对政府审计工作的开展和法律职责的履行会产生重要而又持续的影响。主要面临两个问题：一是公共服务的提供者越来越多，操作环境越来越复杂。如不断发展的由私营部门提供公共服务的趋势，以及随之而来的强化管理责任和合同计划管理的必要性与服务需求；国家持续增长的公共服务需求和预期；越来越复杂的信息技术持续投入使用；为保持组织核心能力，在更大范围内关注人力资源管理等。二是职业会计和审计的不断发展。如对健全的公司治理的持续关注；越来越强调风险管理和健全的控制环境的重要性；对审计方法的重新评估，包括对合法性的评估；提供的审计和咨询服务更加合理，鉴证审计更强调“可持续性”和“三重底线”(主要指企业对社会、经济和环境的三重责任)以及其他关联需求。
根据上述变化，政府审计组织制定的战略计划主要有如下内容：
1、部门预算。部门预算每年由政府审计机关准备并向同级财政提供。主要是为实施“组织发展计划”为核心的各项战略计划提供资金支持。提交财政部门时，还需列示所提预算的考虑和部门绩效考核，以及预期的产出和成果。
2、年度审计业务滚动计划。审计业务滚动计划是实施“组织发展计划”的重要战略计划之一，旨在明确提出如何逐步实现“组织发展计划”确定的重点工作事项的目标。按照批准的部门预算确定的审计项目和可利用的审计资源，政府审计机关在年度审计业务滚动计划中应制定绩效计分表，以方便评估、监督和衡量自身的绩效。审计业务滚动计划是以三年为周期的流动计划，但是每年都要进行更新和修订。
3、风险管理计划。审计机关各项战略计划框架的实施需要风险管理计划的有力支持。审计机关每年要对其风险管理计划的执行情况进行回顾，根据外部环境的变化，修改业务要求，控制环境，分析“组织发展计划”确定的重点工作事项的主要风险水平，提出解决之道，并在向政府提交年度工作报告中专门陈述。
4、舞弊控制计划。舞弊控制计划是与风险管理计划直接相关的重要战略性文件，是风险管理计划的延伸。为适应环境的变化，审计机关至少每两年要检查一次舞弊风险评估和舞弊控制计划，重点是识别和分析所有与审计业务相关的风险，所有的舞弊风险都由风险所在单位的上一级部门确定和处理。
5、单项业务绩效计划。单项业务绩效计划是年度审计业务滚动计划的有机组成部分，并不单独形成文件。单项业务绩效计划主要关注如何按照“组织发展计划”和审计业务滚动计划中确定的重点工作事项，将直接相关的各项要素(如产品、服务、单项经费预算等)细化到具体的审计项目。
需要说明的是，组织发展计划的实施还需要其他方面诸如战略的、管理的或具体的实施计划的支持，这些计划更侧重审计机关业务或行为的某一方面，如人力资源管理、信息技术和外部环境管理等。
(二)“组织发展计划”的组织实施及实施过程中的风险控制与绩效考核
1、组织实施。为确保“组织发展计划”的落实，一方面，组织内要成立专门的管理执行委员会，由审计首长直接领导，主要职责是领导审计组织实现“组织发展计划”提出的发展目标和发展战略，协助审计首长履行法定职责；另一方面，在每年向人代会提交的年度工作报告中，都会从组织管理的角度，专门报告“组织发展计划”的实施情况。
2、风险控制。风险控制是确保“组织发展计划”实施的保证。要建立全面的风险管理框架，既包括对审计组织事例的风险管理计划，也包括对每一工作领域的风险管理计划。
3、绩效考核。业绩考核是衡量“组织发展计划”实施效果的直接手段与方法。计分卡是年度审计业务滚动计划的组成部分之一，主要是根据“组织发展计划”确定的重点工作事项和年度部门预算确定的绩效指标设立，旨在使审计组织能够随时掌握和关注当前和今后一段时期的绩效。
二、对我国政府审计管理的若干启示
以《审计署2003至2007年审计工作发展规划》(以下简称“五年规划”)的制定与实施为标志，我国政府审计管理工作近年来取得较大进展。五年规划实施近四年来，审计署对强化审计管理重要性的认识也越来越深刻，先后颁布了《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》《审计署关于改进审计项目计划管理的实施办法》等加强和改进审计管理的重要文件，但审计管理滞后于审计实践的问题尚未得到有效解决，已成为制约审计工作取得更大进展的重要因素。
审计组织发展战略计划框架的设计与实施给我国政府审计机关一个新的、从组织发展的视角开展审计管理的启示。与以“组织发展计划”为核心的组织发展战略计划框架相比，我国政府审计机关还缺乏从审计机关的内(内部管理)、外(外部环境)部，从审计业务的内(审计业务的自身管理)、外(审计业务支撑体系的管理)部综合开展审计管理的认识和实践。当前的审计管理在管理制度框架的系统性(主要是框架的设计与完善，以及界定框架中不同计划之间的管理定位与职能)、管理内容(主要是外部环境以及具体目标与对策)的充实性和框架实施的制度保证程度方面，还有一些值得改进和提高的地方。
(一)建立和完善审计管理的制度框架
尽管五年规划的制定与实施收到较好效果，但从组织发展管理的角度看，目前我国政府审计管理制度框架的内容比较单一，还缺乏与五年规划配套和相互支撑的具体的审计业务滚动计划、单项业务绩效协定；缺乏对五年规划实施中的风险分析与可能的舞弊控制；没有将五年规划中的重点工作与部门预算建立对应关系，部分规划内容缺乏应有的资金支持。因此，完善审计管理的制度框架，就是要以五年规划为核心，建立审计业务滚动计划、审计业务支撑计划、单项审计业务绩效协定以及风险管理计划(含舞弊控制)为内容的战略计划框架，重视部门预算的编制和执行中对五年规划重点工作的支持，注意各个计划之间的衔接，使审计管理的制度框架成为一个有机整体。
(二)清晰划分审计管理制度框架中不同计划或制度的管理定位
1、五年规划主要是确定审计机关的指导思想、总体发展目标和事关全局的重点工作的具体目标与对策(通过具体目标支撑总体目标)，明确审计管理制度框架中包括的各项计划或制度及其之间的相互关系。
2、审计业务滚动计划主要是关注五年规划确定的总体目标的实施步骤和绩效分解与落实。具体地说，一是将重点工作事项的目标和对策细化为具体的、以“三年为一个滚动周期”的审计任务计划；二是将“三年为一个滚动周期”确定的审计任务与“年度审计项目计划”衔接起来，切实发挥计划效能；三是通过年度审计计划的选择，确定具体审计项目，并同部门预算挂勾。
3、单项绩效协定主要是结合部门预算中的项目预算、审计工作方案、实施方案，关注具体审计业务或审计支撑业务的绩效，实现已经明确的年度审计工作具体目标的进一步分解与衔接。重点做好资金、人员等审计资源的管理，并通过审计机关与审计组织签订协定的方式将其确定下来，以便于落实与考核。为此，要通过审计成本管理，实行项目预算管理，加强成本控制。对基本支出和外勤审计经费分别实行定额定员管理和项目测算管理；在做好审计成本基础数据的分析和测算工作的基础上，审计项目要做到审前调查时有概算，正式审计前有预算，项目结束后有决算，实施结果有评估。
4、审计业务支撑体系主要是针对五年规划确定的、业务工作之外的对业务工作起到支撑作用的其他审计工作的具体任务。我国审计业务的支撑体系就是“人、法、技”建设，是今后审计工作不断取得新发展的重要保证。审计机关可针对支撑体系的某一方面制定发展计划，如关于人才工作和人力资源管理的发展计划；关于《审计法》的宣传与落实、审计标准、审计准则和审计指南研究的发展计划等。
5、风险管理(含舞弊控制)计划主要是关注五年规划和其他计划和制度实施过程中的风险管理与控制。它将风险管理的理念引入各项审计工作，针对“五年规划”确定的每一个重点审计工作领域，从确定风险存在的环境、识别风险、分析风险、评价风险和处理风险等五个环节，合理地确定风险控制措施。同时定期分析和总结回顾五年规划审计工作的各个重点领域的风险水平和控制措施，修订风险管理(含舞弊控制)计划，确保审计工作的健康发展。
(三)关注外部环境变化对政府审计管理的机遇与挑战
改进和提高政府审计管理必须高度关注其外部环境变化。在我国现行的审计管理体制下，外部环境的变化同时意味着政府审计发展与管理的机遇与挑战。当前政府审计发展与管理过程中应该十分关注以下几个外部环境问题：
1、新的会计、审计准则体系的颁布对政府审计管理的影响。一方面要求政府审计人员必须具备针对新的会计准则体系下的企业审计的技术能力；另一方面，已实现与国际审计准则接轨的社会审计准则体系的建立势必要求加快政府审计准则体系的建立。从国际上看，社会审计与政府审计在财务报表审计准则的技术方法上的趋同，要求政府审计机关借鉴社会审计准则体系规范和其他一些好的技术方法，建立起政府审计准则，进一步规范政府审计行为。
2、政府审计的国际潮流与我国政府的国际定位。总体而言，目前大多数国家的政府审计工作包括财务报表审计与效益审计两部分。各国财务报表审计多是基于风险基础的审计方法，在审计准则的建立和审计方法的运用方面多趋向于国际审计准则，较为规范，但各国效益审计的方法和领域则有所不同。在财务报表审计领域，目前我国政府尚未开展真正意义的、符合国际审计准则的财务报表审计。实际工作中的财务报表审计(或预算执行审计)仍停留在账户审计或交易审计的层面，很少运用风险基础的审计方法，也没对单位财务报表的总体发表意见。这些方面都需要改进，以实现政府财务审计的规范发展，尽快并入国际审计潮流。在效益审计领域，我国正处于起步和探索阶段，如何从中国的国情出发，将合法性审计纳入效益审计的范畴，赋予“经济、效率、效果”以新的、具有中国特色的内容，将是探索有中国特色效益审计的关键，也是我国政府效益审计实现与国际同步的关键。
3、适应管理体制对审计工作的影响。从目前的情况看，审计机关隶属于政府管理的体制短期内不会改变。基于这种判断，管理体制对审计工作的影响的核心问题就是审计工作如何适应这种管理体制的要求，寻求最佳途径，发挥更大作用。要从实际出发，充分利用舆论和社会监督，针对不同的对象，制定不同的宣传内容、重点和方法，使审计工作更好地得到各方面的支持、理解和帮助。
(四)重视审计管理体制框架落实的组织保证和业绩考核，从制度上保证审计管理工作的连续性
审计管理体制范文6
关键词：国防科研试制费 审计 问题 对策
随着中国特色的新军事变革不断深入和武器装备发展战略的调整，我军步入了以国防科研引领装备建设的新阶段。中央财政用于装备预先研究、型号研制和相关技术基础工作的国防科研试制费投入不断加大。国防科研试制费的管理水平和使用效益，直接关系到武器装备发展战略目标能否实现。加强国防科研试制费审计监督，对于提高科研经费的管理水平和使用效益十分重要。本文在文献综述的基础上，分析了国防科研试制费审计特点现状，并提出了解决对策，以期为加强国防科研试制费审计提供参考。
一、文献综述
（一）国外的研究 JENKINS（2002）讨论了国防科研采办活动的监控问题，认为为有效监控采办绩效，运用数据挖掘技术分析国防科研采办合同可发现欺诈。但由于调查潜在合同欺诈花费的时间较长，根据合同有否“欺诈”来监控采办活动存在相当大的困难。由于合同“欺诈”与合同“不足”存在着明确关系，因此，可根据合同有否“不足”来监控采办活动，审计则是发现合同“不足”的主要手段。BONNIE等（2005）研究了国防科研合同的自动化监控问题。在美国，签订国家科研合同时，签约官要根据国防采办指南的要求，针对合同的采办活动进行必要管理。在这一过程中，签约官通常会要求签约双方的专家解答一些专业问题。BONNIE等认为在科研采办过程中，自动化监控是降低有关人员负担的途径之一，而多主体签约系统能使签约官询问科研采办情况的例行活动自动化，从而加强了对国防科研合同的自动化监控，这种签约机制为留下了重要的审计线索，为顺利开展相关审计工作创造了条件。
（二）国内的研究 李保成（2006）讨论了国防科研试制费审计的重点内容和审计处理处罚等问题，认为国防科研试制费审计监督的重点是有关军工企业和科研单位，要对科研项目成本、资金管理等进行审计，针对不同类型的国防科研项目（合同），采取不同的审计处理处罚方式。么桂杰（2006）则进一步针对国防科研试制费审计环境的变化，系统讨论了国防科研试制费的审计组织体系，认为国防科研试制费审计组织体系应当采取以国家审计为主导，由国家审计、内部审计和社会审计三部分组成的有机整体结构。但在么桂杰的体系中没有明确提到军队审计。尽管欧阳程等（2005）认为，军队审计是国家审计的重要组成部分，具有国家审计属性。但军队审计与国家审计毕竟存在着明显的差别，不能忽略军队审计在国防科研试制费审计中的作用。朱伟等（2006）认为要加强装备经费审计法规的引导性、配套性、规范性建设，特别要注重装备经费效益审计法规立法，为加强装备经费审计提供法律保障。审计中，需要科学设置审计目标，改革审计方式，创新审计方法，深化审计结果研究等手段来提高审计层次，以加强装备经费的审计监督。
二、国防科研试制费审计特点及现状
