土地规划使用性质范文1
关键词：划拨土地；使用权转让；合同
划拨土地使用权是我国特有之概念。在改革开放之前，我国城市土地的利用均是通过划拨方式进行的，即都是无偿划拨供应的，只存在单一的划拨土地供应制度。改革开放之后，随着外资的进入，我国对外资企业开始实行土地有偿使用，收取土地使用费。1990年，国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）的颁布与实施，标志着出让土地使用权制度的建立，由此开启了划拨土地使用权通过办理出让手续可再行转让的历史。而最高人民法院颁布的法释（2005）5号文《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称“《解释》”）则根据司法实践对划拨土地使用权的转让方式作了全面的总结和规范，对今后房地产市场的规范发展具有直接的现实意义。
一、划拨土地使用的含义及特点。
划拨土地使用权是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准，通过除出让土地使用权以外的各种方式，除缴纳补偿、安置等费用外或完全无偿取得的国有土地使用权。其特点：（1）取得的法定性。即要取得划拨土地使用权，其用途必须符合法律规定，并且必须经过有批准权的政府批准。（2）取得的无偿性。这是划拨土地使用权与出让土地使用权的本质区别，即划拨土地使用权取得者除缴纳补偿、安置费外无须向国有土地的所有权人即国家支付土地使用费；而出让土地使用权人则必须向国有土地的所有权人即国家支付包含土地使用费在内的土地使用权出让金。（3）使用的无期限性。依照法律规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。（4）权利的受限制性，划拨土地使用权人不能随意地处分其划拨土地使用权。要处分，必须经过有批准权的政府批准。
二、未经政府部门批准转让划拨土地使用权的，转让合同的效力问题。
尽管我国实行土地有偿使用制度，但由于历史原因存在大量的划拨土地。此类划拨土地的使用虽不符合现行法律的规定，但也不宜马上收回。由于利用能力与现实利益趋使，许多划拨用地或明或暗的通过转让方式进入市场。
《城市房地产管理法》第三十九条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
因此，以划所方式出得土地使用权的，须经有批准权的市、县人民政府审批后，方可进行转让。《条例》第四十五条还规定了划拨土地使用权的转让条件，但同样规定政府审批是转让的前提。未经政府部门批准擅自转让划拨土地使用权的，所签订土地使用权转让合同应属于无效合同。
笔者认为，划拨土地使用权是一种无偿使用国有土地的方式，不需要支付使用土地的代价。严格地说，现行法律规定的划拨土地使用权的转让并非真正的土地使用权转让。根据《条例》第四十五条的规定，划拨土地使用权经政府批准转让的实质是国家收回划拨的土地使用权，然后再出让给受让方。或经批准不再办理土地使用权出让手续，但土地收益须上缴国家。可见，划拨土地的使用权人依据转让合同取得的并非土地使用权的代价，充其量算作是对其交回土地使用权的一种补偿（含地上附属物的补偿），划拨土地使用权转让之说及相关程序规定显得不伦不类。划拨土地使用权转让及变相转让，一定程度上导致了土地市场的混乱，也是造成国家土地资产流失的一个巨大黑洞。随着使用划拨土地的范围越来越小和土地市场的逐步规范，建议取消划拨土地使用权转让之规定，规定禁止划拨土地使用权转让，凡不符合现行法律规定的划拨土地使用权一律变成有偿使用，无力支付土地出让金的由国家直接收回或变更为租赁等其他使用方式。
根据《解释（征求意见稿）》第六条、第七条规定意见，“转让方与受让方订立的合同为补偿合同，合同约定的土地转让价款应认定为对原划拨土地使用权人的补偿。”将划拨土地使用转让合同确定为补偿合同可谓定性准确，把握到了此类合同的实质所在，有利于有关转让合同纠纷的正确处理。
三、《解释》实施后，划拨土地使用权转让分为三种情形处理。
《房地产管理法》实施后，划拨土地使用权的转让应当由有批准权的人民政府批准，但由于对人民政府的批准截止时间等事项没有详细规定，在司法实践中遇到了难题。对此，《解释》作了规定。
1、划拨土地使用权未经批准转让无效，但在前经批准并办理出让手续的则有效。
根据《解释》第十一条的规定，在前，转让人经有批准权的政府批准办理了土地使用权出让手续的，则转让人与受让人间的合同按有效的土地使用权转让合同处理。而实际上，这时转让的已不是划拨的土地使用权，而是已转化为出让的土地使用权。这里遵循的还是《条例》确立的“先出让后转让”的原则，只不过办理出让手续的时间宽延到了前。
2、划拨土地使用权转让在前经批准并由受让人办理出让手续的，转让合同按补偿性质合同处理。
该《解释》第十二条规定，“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。”该规定的法律依据应为《房地产管理法》对转让人与受让人订立的合同没有明确定性易产生争议的缺陷，将其明确定性为补偿性质的合同，并将受让人办理出让手续的时间宽延到了前。
3、划拨土地使用权转让在前经有批准权的政府决定划拨给受让人使用，转让合同按补偿性质合同处理。
该《解释》第十三条规定，“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同要以按照补偿性质的合同处理。”该规定的法律依据应为《房地产管理法》第三十九条第二款的规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定决定可以不办进土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”而实际上，这时已不是划拨土地使用权的转让，而是划拨土地使用权的重新划拨，当然，这里的爱让人必须按法律规定具有划拨土地使用资格。由于原划拨土地使用权人取得该土地使用权时，可能支付了相应的补偿、安置等费用，转让该土地使用权时可能有地上附着物或存在职工安置等问题，新的划拨土地使用权人支付补偿、安置等费用也符合划拨土地使用权取得条件的法律规定。
四、划拨土地使用权转让必须注意的几个关键问题
1、有批准权的的人民政府的批准。根据《条例》等规定，有批准权的人民政府是指市、县人民政府的土地管理部门。设有区的市，其权利部门仍是市级主管部门而不是区级主管部门。
2、政府批准的依据。划拨土地使用权转让必须经过政府批准，那么有批准权的政府依据什么来批准呢？根据2002年国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”2004年10月中各防火墙中发（2004）28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》以最高行政命令重申，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须实行招标、拍卖、挂牌出让，经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金。因此，如果原划拨土地使用权人与受让人协议将划拨土地使用权转让后用于商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，则很可能永远得不到政府的批准，如此则转让合同无效。
3、取得批准的时限。“前”是该《解释》习贯彻始终的一个“无效合同”补正为“有效合同”的时间截止点，就是说，原划拨土地使用权人在前经过政府主管部门的追认批准，则转让人与受让签署的合同就有效。
土地规划使用性质范文2
一、划拨土地使用权的含义及特点。
划拨土地使用权是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准，通过除出让土地使用权以外的各种方式，除缴纳补偿、安置等费用外或完全无偿取得的国有土地使用权。其特点有：（1）取得的法定性。即要取得划拨土地使用权，其用途必须符合法律规定，并且必须经过有批准权的政府批准。（2）取得的无偿性。这是划拨土地使用权与出让土地使用权的本质区别，即划拨土地使用权取得者除缴纳补偿、安置费外无须向国有土地的所有权人即国家支付土地使用费；而出让土地使用权人则必须向国有土地的所有权人即国家支付包含土地使用费在内的土地使用权出让金。（3）使用的无期限性。依照法律规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。（4）权利的受限制性，划拨土地使用权人不能随意地处分其划拨土地使用权。要处分，必须经过有批准权的政府批准。
二、未经政府部门批准转让划拨土地使用权的，转让合同的效力问题。
尽管我国实行土地有偿使用制度，但由于历史原因仍存在大量的划拨土地。此类划拨土地的使用虽不符合现行法律的规定，但也不宜马上收回。由于利用能力与现实利益趋使，许多划拨用地或明或暗的通过转让方式进入市场。
《城市房地产管理法》第三十九条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。“
因此，以划拨方式出得土地使用权的，须经有批准权的市、县人民政府审批后，方可进行转让。《条例》第四十五条还规定了划拨土地使用权的转让条件，但同样规定政府审批是转让的前提。未经政府部门批准擅自转让划拨土地使用权的，所签订土地使用权转让合同应属于无效合同。
笔者认为，划拨土地使用权是一种无偿使用国有土地的方式，不需要支付使用土地的对价。严格地说，现行法律规定的划拨土地使用权的转让并非真正的土地使用权转让。根据《条例》第四十五条的规定，划拨土地使用权经政府批准转让的实质是国家收回划拨的土地使用权，然后再出让给受让方。或经批准不再办理土地使用权出让手续，但土地收益须上缴国家。可见，划拨土地的使用权人依据转让合同取得的并非土地使用权的对价，充其量算作是对其交回土地使用权的一种补偿（含地上附属物的补偿），划拨土地使用权转让之说及相关程序规定显得不伦不类。划拨土地使用权转让及变相转让，一定程度上导致了土地市场的混乱，也是造成国家土地资产流失的一个巨大黑洞。随着使用划拨土地的范围越来越小和土地市场的逐步规范，建议取消划拨土地使用权转让之规定，规定禁止划拨土地使用权转让，凡不符合现行法律规定的划拨土地使用权一律变成有偿使用，无力支付土地出让金的由国家直接收回或变更为租赁等其他使用方式。
根据《解释（征求意见稿）》第六条、第七条规定意见，“转让方与受让方订立的合同为补偿合同，合同约定的土地转让价款应认定为对原划拨土地使用权人的补偿。”将划拨土地使用权转让合同确定为补偿合同可谓定性准确，把握到了此类合同的实质所在，有利于有关转让合同纠纷的正确处理。
三、《解释》实施后，划拨土地使用权转让分为三种情形处理。
《房地产管理法》实施后，划拨土地使用权的转让应当由有批准权的人民政府批准，但由于对人民政府的批准截止时间等事项没有详细规定，在司法实践中遇到了难题。对此，《解释》作了规定。
1、划拨土地使用权未经批准转让无效，但在起诉前经批准并办理出让手续的则有效。
根据《解释》第十一条的规定，在起诉前，转让人经有批准权的政府批准办理了土地使用权出让手续的，则转让人与受让人间的合同按有效的土地使用权转让合同处理。而实际上，这时转让的已不是划拨的土地使用权，而是已转化为出让的土地使用权。这里遵循的还是《条例》确立的“先出让后转让”的原则，只不过办理出让手续的时间宽延到了起诉前。
2、划拨土地使用权转让在起诉前经批准并由受让人办理出让手续的，转让合同按补偿性质合同处理。
该《解释》第十二条规定，“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。”该规定的法律依据应为《房地产管理法》第三十九条第一款的规定，但弥补了《房地产管理法》对转让人与受让人订立的合同没有明确定性易产生争议的缺陷，将其明确定性为补偿性质的合同，并将受让人办理出让手续的时间宽延到了起诉前。
3、划拨土地使用权转让在起诉前经有批准权的政府决定划拨给受让人使用，转让合同按补偿性质合同处理。
该《解释》第十三条规定，“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。”该规定的法律依据应为《房地产管理法》第三十九条第二款的规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”而实际上，这时已不是划拨土地使用权的转让，而是划拨土地使用权的重新划拨，当然，这里的受让人必须按法律规定具有划拨土地使用资格。由于原划拨土地使用权人取得该土地使用权时，可能支付了相应的补偿、安置等费用，转让该土地使用权时可能有地上附着物或存在职工安置等问题，新的划拨土地使用权人支付补偿、安置等费用也符合划拨土地使用权取得条件的法律规定。
四、划拨土地使用权转让必须注意的几个关键问题
1、有批准权的人民政府的批准。根据《条例》等规定，有批准权的人民政府是指市、县人民政府的土地管理部门。设有区的市，其权利部门仍是市级主管部门而不是区级主管部门。
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在改革开放之前，我国城市土地分散利用均是通过划拨方式进行的，为适应建立可流转的不动产或房地产市场，在深圳等地开始试行土地的有偿批租制度并最终确立有偿出让国有土地使用权制度。由于有偿出让土地使用权只适用于新取得国有土地的使用权，而对于旧体制下形成的划拨土地仍旧由原产权单位按照旧方式使用。由此便形成土地使用权安排的双轨制，即出让土地使用权和划拨土地使用权。但是，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及其之后的《房地产管理法》所规定的划拨土地使用权不同于原来计划体制下的划拨土地使用权。前两部法律中确定的划拨土地使用权原则只适用于公益目的（详细论述参见下文），计划体制下的划拨土地则没有这样的区分，不管用于工商业还是公益事业均采用划拨方式。为了加以区别本书暂且称前者为公益目的的划拨土地使用权，称后者为传统划拨土地使用权。
实际上，在现实操作中甚至在立法中没有很好地对两种划拨土地使用权加以区分，使划拨土地使用权包括了除出让土地使用权以外的国有土地使用权。这种不加区分的作法导致了许多不合理现象的发生。根据现行立法对划拨土地的规定，允许划拨土地使用权人在一定条件下进行商业化利用（抵押和租赁），于是，往往发生这样现象：该以出让方式取得土地的单位，通过各种渠道争取划拨土地；通过新的划拨方式取得土地使用权人，仍然可以利用法律的规定进行转让、租赁、抵押等处分。这两种现象扰乱了正常的土地市场秩序，侵害了国家的利益。同时，也使企业负担不一样，加剧了企业间的不平等，使企业不能在同一起跑线上公平竞争。
作者认为，（正如前面在土地分类时所指出的）划拨土地的存在不仅仅是对历史或现状的肯认，而且有其民法学基础。它主要在于圈定不可交易的土地使用权。国家可以利用划拨方式，实现各种公益目的。但其前提是不允许这些土地使用权交易或进入市场。如果也允许这类土地使用权进入市场的话，那么又会妨碍公益目的的达成。因此，在土地使用权方面采取双轨制是一种必然选择。而现实中存在的问题不在于双轨制，而在于没有很好地区分两种划拨土地使用权。也就是只看名称，不问实质或内容，只要称为划拨土地，那么就可以利用现行法律和政策进行商业化利用。
因此，简单地肯定现实是不利于形成真正的双轨制，不利于统一地产市场的形成和统一的规则的确立。出路只有在于按照公益用地适用划拨方式和经营用地使用出让方式标准对现行的划拨土地进行改造，逐渐形成新型的国有土地使用权双轨制。
二、公益目的划拨土地使用权的基本定性：兼与出让土地使用权区别
（一）公益目的划拨土地使用权的基本定位
公益目的划拨土地使用权仅指严格按照现行法律规定的条件获得的用于公益目的的土地使用权。
《城市房地产管理法》第22条规定，"土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。"依此规定，划拨方式取得土地使用权最主要的特征是行政行为性、无偿性和无期限性。划拨土地使用权直接产生政府的批准行为，在交纳征用补偿安置费后即可取得土地使用权，不需要向国家交纳出让金和签订任何合同。只是需要进行登记以确定土地使用权的范围并表明取得划拨土地使用权（尽管法律法规没有明确规定这一点）。另外，划拨土地使用者也应当依照1988年国务院的《城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。划拨土地使用权的基本特征是不得转让、出租、抵押。对此《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条有明确的规定。这也就是前面我们所说的划拨土地使用权实际上被排除在交易之外。
划拨土地使用权这一特性决定了它只适用于公益事业或国家重点工程项目。对此《城市房地产管理法》第23条明确只有下列建设用地才可以适用划拨方式取得土地使用权：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。
从上述规定来看，在制度设计上，我国已经将划拨土地使用权定位在公益事业和国家重点工程建设上。也正是因为划拨土地用于这些领域，才有必要规定划拨土地使用权不得进行转让、出租、抵押等。因此，公益目的决定了仍然采用无偿划拨方式，决定了由此形成的土地使用权不可进入市场流转的特性。
（二）公益目的划拨土地使用权与出让土地使用权的区别
这种意义上的土地使用权与出让土地使用权存在着以下不同点：
（1）取得方式不同：划拨土地使用权是通过行政划拨的方式取得的，这种方式属于行政方式；出让方式是通过合同方式，它创设了可流转的民事财产权或物权。
（2）是否支付对价：划拨土地不需要支付出让金，可以说是一种无偿取得土地使用权的方式。在划拨的土地属于农民集体土地时，正规的作法是由国家支付补偿金；在由单位支付时，也不属于土地使用权的出让金范畴。而取得出让土地使用权均要一次性地交付一笔出让金，这种出让金相当于一定年限土地使用权的对价。
（3）存续期限：按照现行法律规定，划拨土地使用权存续期限是长期的或无期限的；而出让土地使用权则只存在一定期限，在出让合同期限届满后，未申请续展或续展未获批准，使用权即告消灭。
（4）使用权的性质不同：由于以上原因，出让土地使用权和划拨土地使用权的法律性质不同。出让土地使用权可进入市场，属于民法上可交易的财产范畴；而划拨土地不能直接进入市场，是一种不可交易的财产。不可交易即意味着使用权人只能自己使用，而不能处分（租赁、买卖、抵押等），这样它的财产价值仅体现在自己可以排他使用，它的价值无法通过市场评价体系体现出来。因此，不可交易的土地使用权实质上失去了财产的本质属性。
（三）划拨土地使用权及其终止
划拨土地使用权虽然可称为一种地产权，但它丧失了民法上的财产的合理内核，即可交易性，划拨土地使用权不可转让、出租、抵押，不能用于任何投资活动。划拨土地使用权不仅是无偿的，而且一般也是长期的或永久性的，所有这些特征均是由划拨土地使用权用于公益目的所决定的。目的的非商业性决定这种土地只有用于该目的，不能通过市场交易转移而用于其他目的；目的的公益性也决定了它应是无偿的和无期限的。
当然，划拨土地使用权也可能因公益目的实现或不再需要而终止，或者因使用者终止而终止。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条对划拨土地使用权的终止作了规定："无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。"
三、传统的（或非公益目的的）划拨土地的"转轨"
（一）非公益目的划拨土地使用权的市场化处分
由于现行的划拨土地使用权不仅仅是根据新法取得的，更主要的是在过去的体制下形成的；而上述对于划拨土地使用权的规范并不能完全适用于旧体制下形成的划拨土地使用权。因为在过去体制下并不是按照上述用途确定划拨土地使用权，所有的建设用地均是通过划拨方式获得的，而不是按照用途划分的；有许多本应当是出让土地使用权，而实为划拨土地使用权。这样，无法建立截然分明的划拨土地使用权规则和出让土地使用权规则。因为只有划拨土地均是用于非商业性目的时，才能建立泾渭分明的两种土地使用权。而事实上，现在有许多划拨土地根本不是用于公益事业，而用于商业或经营目的。
目前我国对用于经营目的的划拨土地使用权采取的是基本稳定现实并允许满足一定条件的划拨土地通过市场化处分的方式，使现有用于经营目的的划拨土地转化为出让土地使用权。这里的市场化处分，是赋予这些划拨土地使用者像出让土地使用权人那样进行转让、出租、抵押或投资等处分行为，使划拨土地使用权因这种处分而市场化。这也就是说，并不是强制要求所有划拨土地使用权人补办出让手续，统一实现"转化"，而是允许满足一定条件的划拨土地使用权人自愿选择采取市场化或商业利用划拨土地，如进入投资、转让、抵押和租赁方式，使之与出让土地使用权接轨。
为此，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条规定："符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：
（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（2）领有国有土地使用证；
（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
（4）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。"
这一规定是针对过去体制下形成的划拨土地使用权而言的。虽然法规没有明确指明这一点，这里不能理解为适用新的划拨土地。因为新的划拨土地是用于公益目的，而允许划拨土地转让等处分会妨碍公益目的的实现。在现实中往往不作区分，凡是划拨土地即允许其作市场化处分，是违背划拨土地制度设计初衷的。因此，划拨土地使用权的转让、抵押、租赁、投资等处分只是弥补过去体制下形成的用于经营目的的划拨土地缺陷的变通作法，而非适用于一切划拨土地的普遍规则。
也就是说，该条所规定的情形只是弥补旧体制下的缺陷，而不是新划拨土地使用权的基本特性。假如这些占用划拨土地主体重新获得所占用土地使用权的话，那么肯定是出让方式而不是划拨方式，之所以它们仍然是划拨方式，仅仅是因为过去形成的。为了使之统一到出让方式上，不是推到重来，而是直接允许它们作市场化处分，将之转化为可流转的出让土地使用权。因此，在现实中必须从严掌握转化的条件。为此我们建议不要使用以主体界定允许市场化处分的范围，而应根据土地用途，将可转化的划拨土地局限于商业用途的土地。不是说公司、企业所占有的全部划拨土地均可转化，只有非用于公益目的时才可为之。简言之，第45条适用的前提不是划拨土地，而用于非公益目的的划拨土地。
（二）划拨土地转轨的正式方式和程序
为正确规范划拨土地转化工作，国家土地管理局1992年了《划拨国有土地使用权管理暂行办法》、《划拨国有土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的说明》（下称《说明》）。根据这些规章，土地使用权出让方为市、县土地管理部门，受让方为原划拨土地使用者。也就是划拨土地必须先办理出让手续后，才能进行市场化处分（转让、租赁和抵押），即实行先出让后进行市场化处分的原则。按照第45条和《说明》，划拨土地转化的基本条件和程序是：
（1）申请土地管理部门和房产管理部门批准
划拨土地使用权市场化处分（转让、出租、抵押）意味着土地使用权性质的改变，因此必须经政府部门批准。这种批准手续是由原划拨土地使用者提起。所提交的文件是：1）土地使用者《申请审批表》，若是经济组织外的其他组织，须附其上级主管部门的批准文件；2）《国有土地使用权证》；3）地上建筑物、其他附着物的合法产权证明；4）对已经发生划拨土地使用权转让、出租、抵押行为而补办出让手续的，还须提交所在地市、县土地管理部门的处理意见和土地使用权转让、租赁、抵押合同；5）需要改变土地用途的，须附城市规划部门的审查意见。
对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。但是批准是一个程序性的手续问题，关键在于批准的标准或条件是什么。
（2）政府审批的条件
在《说明》中，列举了土地管理部门审查的要点。除了根据审查第45条规定的三项条件（一是为公司、企业、其他经济组织和个人；二是领有国有土地使用证；三是具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证），还审查出让宗地实际使用状况与文件、资料所载是否一致，是否对四邻及自身工作秩序造成不良影响；如果已发生市场化处分行为，还审查转让、租赁、抵押合同书内容是否符合有关规定。但是，所有这些都是形式要件，我们认为最关键是这里应有一个实质性的标准，即这些土地非用于公益目的。政府有关部门应当按照此实质标准并结合前三项条件给予批准或不批准。
（3）签订土地出让合同、交纳出让金
划拨土地的市场化处分实质上是以更为简便的方式取得出让土地使用权或者使划拨土地使用权改变为出让土地使用权。因此，这种市场化处分除了得到政府主管部门的批准外，还必须按照出让合同基本程式进行。第45条规定要求签订土地使用权出让合同和补交土地使用权出让金。关于出让合同的内容大致与一般的出让合同相同；《说明》特别提出出让年限不得超过《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的最高年限。
土地出让金按标定地价的一定比例收取，最抵不得低于标定地价的40%。标定地价由土地所在地市、县土地管理部门根据基准地价，按土地用途、出让期限和宗地条件核定。至于支付方式分为一次付和以转让、出租、抵押所获收益抵交两种。若采用后者，应在缴付定金的基础上，在合同中约定所获收益优先用于缴付出让金及最后期限。但是，根据建设部1995年颁布并于2001年8月修改实施的《城市房地产转让管理规定》第12条，在一些情形下，经有批准权的人民政府批准，可以不办理土地使用权出让手续，但应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理（应当在房地产转让合同中注明）。这些情形是：1）经城市规划行政主管部门批准，转让的土地用于建设公益事业的（即《城市房地产管理法》第23条规定的项目的）；2）私有住宅转让后仍用于居住的；3）同一宗土地上部分房屋转让而土地使用权不可分割转让的；5）转让的房地产暂时难以确定土地使用权用途、年限和其他条件的；6）根据城市规划土地使用权不宜作出让的；7）县级以上人民政府规定暂时无法或不需要采取土地使用权出让方式的其他情形。
不过，该管理规定第13条又规定，依照第12条规定转让的房地产再转让，需要办理出让手续、补交土地使用权出让金的（注意，这里并没有规定必须办理，而只是需要办理），应当扣除已经缴纳的土地收益。
（4）办理土地使用出让登记手续
划拨土地使用权进行任何市场化处分必须办理登记，《划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的说明》对划拨土地使用权转化为出让土地的登记手续作出了规范。登记是原土地使用者向土地管理部门提出申请转变土地使用权性质的最后一道手续。登记的方法为在宗地原《土地登记卡》上进行登记，登记内容为：1）土地使用权取得方式由划拨变为出让的依据；2）标定地价；3）出让金额；4）出让期限及起止日期；5）土地用途。同时根据《土地登记卡》更改国有土地使用证的相应栏目，向原划拨土地使用权人颁发出让土地使用权证。
如果土地使用者在缴纳出让金和办理出让登记之前即已经签订土地使用权转让、租赁、抵押合同的，土地管理部门在办理土地使用权出让登记的同时，办理土地使用权转让、出租、抵押登记。这种登记是由受让人、承租人、抵押权人向登记机关提出申请，登记机关除在原《土地登记卡》上进行前5项内容的登记外，还得分别进行以下登记：（a）在为转让处分情形下，增加6）转让后的土地使用者，并加盖"注销"印章。同时建立新《土地登记卡》，根据新《土地登记卡》为受让人办理国有土地使用权证。（b）在出租或抵押情形下，在《土地登记卡》上进行出租登记或抵押登记，并根据《土地登记卡》在国有土地使用权证上注明土地使用权取得方式及出租或抵押变更事项，同时向承租人或抵押权人颁发《土地使用权承租证明书》或《土地使用权抵押证明书》。
完成以上程序后，原划拨土地使用权即转变为出让土地使用权，适用出让土地使用权所有规则。例如，土地使用权变成有期限的权利，土地使用权期满后，土地使用者再转让、出租、抵押的，须重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金，办理变更登记手续。
由于目前制度规范不明确，加上许多人为因素，目前划拨土地的市场化利用存在着诸多问题。这些问题的解决需要完善和统一立法，并严格执行法律并加强监督等措施加以解决。
（三）划拨土地使用权转轨的变相方式
土地规划使用性质范文4
土地储备需与城市规划紧密配合城市土地储备工作是一项综合性的系统工程，必须得到规划、计划、建设、财政、土地管理等城市政府各职能部门的支持和配合。部门之间配合互动的状况，直接关系到城市土地储备的运作成本。例如，政府将城市土地纳入储备库后，如果规划条件不能及时明确，城市土地就无法及时推向市场，而城市土地的储备时间越长，资金的压力就越大，势必影响城市土地的再投放和资金回笼。
目前，我国大部分城市的土地储备机构往往与城市规划管理部门分属不同系统，只进行一些简单的业务往来。比如在上海市浦东新区，土地储备中心与城市规划管理部门的业务关系主要有两个方面：一是土地储备中心拟定土地储备计划后，交由规划部门核查会签，主要是确定规划用地范围和用地性质；二是在办理储备土地的前期许可和后期出让时，由规划部门根据批准的详细规划核定规划条件。可以看出，这种业务关系更多地流于程式，比较机械。事实上，土地储备应当与城市规划建立非常密切的互动关系。
从法律法规看，我国《土地管理法》规定，用地单位和个人应严格按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途使用土地。《城市规划法》也明确规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，土地储备必须要遵循规划先行、服从规划的原则，其中土地利用总体规划相对宏观，主要对建设用地和农用地做出限定，而城市规划则是从操作层面为土地储备工作提供具体的规定和要求，成为土地储备工作的重要法律依据。
从经济效益看，土地储备一个重要的效益来源是土地增值带来的回报，从而形成土地经营的健康资金链。储备土地的增值大体可分为三种情况：一是通过储备期内城市建设的完善、城市品位的提高而带来的普遍增值；二是用地性质的转变，如工业用地转为商业用地带来的性质增值；三是建筑容量的提高带来的数量增值。城市规划则是实现以上三种增值的必要途径和手段。
从操作层面看，我国过去的土地政策造成了现在一些土地的权属关系比较分散和复杂，如果全部回购，将给处于启动阶段的土地储备机构造成巨大的资金压力。通过城市规划指导下的“规划储备”方式，可以将一些已列入改造计划但近期收购难度较大的土地，先纳入规划储备库，再根据市场条件变化，择机进行储备。这样可以大大减轻土地储备机构的资金流转压力。
土地储备实施过程中城市规划的全程参与通常来说，土地储备工作分为收购、储备和出让三个阶段，为了更有效地发挥土地储备的作用、实现土地储备的价值，就必须使城市规划工作贯穿于这三个阶段之中。1，收购阶段．规划部门需配合土地储备机构重点解决的问题是：
(1)确定储备土地的选址和范围。不是所有的土地都适合或应当纳入土地储备的范围。从用地类别看，经营性用地，比如居住、商贸、娱乐以及部分工业用地，可以纳入土地储备的范围；从用地选址看，土地储备应集中资金重点储备政府规划的增值潜力大的土地，例如规划大型公园周边土地、规划轨道交通站点周边土地等。因此，规划部门应当在土地利用总体规划和城市规划的基础上，从用地性质、区位、周边规划发展等多方面，帮助土地储备机构有重点地确定储备对象，特别是选择当前市场形势下易被投资者接受的地块作为土地储备对象。
(2)为土地的储备方式、时限等提供参考意见。如果土地储备机构对所有可储备的土地都通过征购、)置换等直接储备方式进行储备，将可能面临巨大的资金压力和投资风险。规划部门可以配合土地储备机构，从城市规划的角度，将一些近期增值空间有限、储备难度大或者位于城郊边缘的地块纳入规划储备库，运用规划手段对地块进行控制，待时机成熟再进行储备。此外。对于已明确进行储备的土地，规划部门也应结合城市发展规划对储备时限提出建议，与土地储备机构共同确定短期、中期土地出让计划，使土地出让计划同城市规划结合起来，以利于土地利用的连续性和城市规划配套设施的建设。
2．储备阶段，规划部门需配合土地储备机构重点解决的问题是：
(1)土地的临时使用。土地储备时间的长短，取决于城市发展对土地的需求、规划条件成熟度、政府财力承受能力等多种因素。一般国外城市土地的储备期为2年~3年，较长的达7年~10年，储备期内往往赋予土地临时用途。目前我国对于已储备土地的临时使用缺乏相关管理措施，致使储备土地在未开发前长时间处于荒废状态。规划部门可以根据储备土地所处的位置、规模以及周边建设情况，对部分储备地块实行年租和短租政策，研究提出储备土地临时使用的有关意见和规划条件。这样既充分发挥城市土地资源的价值，增加国有土地资
产收益，也有利于满足一些城市土地的短期需求者，实现规划资源的合理调配。
(2)地块详细规划的编制。对于尚未编制规划的土地，在储备期应由土地储备机构组织编制详细规划，报规划部门审批。其中，依据各部门综合讨论确定的出让土地计划，对近期出让土地的详细规划应当要求具有一定的深度，从开发强度、城市景观、市政配套、公建配套等各个方面细致地做出要求。对于中远期出让土地，特别是规划储备土地，应更多地从容量限定、路网结构等进行总体控制，便于将来与周边地块开发相衔接。在用地性质、容积率等具体规划参数方面则应留有一定的空间，便于政府根据市场的变化进行合理调节。
3.出让阶段，规划部门需配合土地储备机构重点解决的问题是：
土地规划使用性质范文5
土地用途管制制度出现于19世纪末的德国。目前它是世界上大多数国家和地区为了保证土地资源的合理利用，而广泛采用的土地管理制度［1］，主要分为城市土地用途管制和农用地用途管制两类。其中，城市土地用途管制以控制土地使用性质、密度、容积率，控制城市规模和空间发展布局为核心。从发达国家及地区的实践经验看，良好的土地用途管制对维持城市有序发展，激发城市再开发活力起到了良好的推动作用。但目前我国城市土地用途管制制度，特别是土地的用途变更管理仍面临相关法律法规不健全，局部地区规划管理过于刚性，土地用途变更通道不畅等问题，不仅不利于城市活力的提升，而且不利于城市的转型升级和可持续发展，客观上造成了大量擅自改变土地用途行为的发生。本文试图梳理国际城市土地用途管制制度的发展轨迹及趋势，为完善和健全我国城市土地用途管制制度和用途变更制度提供参考。
1城市土地用途管制制度演变的阶段性特征
总结发达国家及地区城市土地用途管制制度的发展历程，大致可划分为零星管制、严格管制和局部弹性管制三个阶段。
1.1零星管制阶段(20世纪初期以前)19世纪中叶前，欧美国家很少对私人的土地利用进行管制，土地所有权被认为是神圣不可侵犯的，土地所有权人拥有排除他人干涉土地的完全权利。政府对土地利用的管制仅限于土地所有权的行使不能给他人或邻居造成损害。19世纪中叶以后，随着产业革命的到来，世界各地的城市迅速形成并发展，城市人口快速增加，市内住宅出现不足，住宅大量兴建。但由于缺乏相应的计划和管理，许多城市开始出现住宅拥挤、环境脏乱、贫民窟蔓延等问题。即使在土地资源相对充裕的城郊，由于道路设施的不齐备和对“建筑自由”的尊重，住宅建筑显得毫无秩序。在此背景下，出于对安全、卫生、道德的考虑，一些国家开始尝试规范私人的用地行为，特别是对住宅用地的使用进行规范，重点是对基本的道路线、建筑线进行管制或针对个别地块进行零星管制。
1.1.1针对基本的道路线和建筑线进行的管制在19世纪中叶的德国，德国普鲁士革命的结果使得不动产所有权与动产所有权毫无区别，个人享有“建筑的自由”的权利被大幅放大，但是伴随产业革命带来的工业污染、住宅拥挤、环境脏乱等城市问题，德国国内开始意识到应该对土地的所有权加以限制，以保障市民良好的居住环境，因此产生了应制定土地利用“周详计划”的观念，并开始对基本的道路线和建筑线进行管制(所谓道路线是指各地区内道路的位置，建筑线是指各地区内建筑物的位置)，这种管理制度成为了德国地方政府都市计划的基本要求。英国、日本和我国台湾地区早期出于改善居住环境、公共卫生和道路布置的原因，均开始拟定最初的建筑管理法规或土地使用规划方案。比如1858年英国制定地方政府法案，授权地方政府制定建筑管理法规;1888年，日本了《东京市区改正条例》，拟定了以建筑物为主的都市计划。1900年，日据时期的我国台湾地区公布了《台湾家屋建筑规则》及其《施行细则》，对传统中国式的台湾都市进行改造。
1.1.2针对个别地块进行的零星管制美国早在殖民地时期就以保护毗邻地区土地所有者和使用者的权利为目的，要求一些殖民村的火药生产和贮藏必须远离住宅与商业区。马萨诸塞州湾的一个法令还禁止家禽在小岛上过度吃草以保护当地的草地和灌木，防止给公众造成损害。总的来说，这一时期的零星管制只针对某些妨碍公共或他人利益的特殊问题，或是简单地指定部分地区的道路线和建筑线，并没有覆盖整个城市范围。对公众来说比较容易接受，也容易通过协商达成共识。但在管制的性质上，由于多数没有相应的法律保障，在实施时有很大的局限性，只短暂地满足了当时城市部分地区发展的需要。
1.2严格管制阶段(20世纪前期至20世纪中期)19世纪末20世纪初，大规模的工业污染使城市环境急剧恶化，工业生产的负外部性进一步凸显，出现大量与居住、商业活动相冲突的现象，影响了城市土地整体的最高最佳使用。但由于大多数发达国家和地区实行土地私有制，要求保护土地所有权人的私利，因此地方政府无法对土地利用做出过多干涉。在此背景下，出于对城市整体环境与公共利益的考虑，一些国家开始实施较为严格的土地使用管制，限制土地的开发，即试图通过政府管制来消除因土地混合利用带来的负外部性，纠正“市场失灵”。在当时的生产、生活条件下，不少专家认为，严格的用途管制有利于维护城市公共安全、卫生和公共福利，促进各种土地使用的有效运作，促进居民生活环境的改善，增加城市生活的丰富性，促进资源的公平分配等效果。因此，1933年，现代建筑国际会议(CIAM)拟订并通过了《雅典》，该提出，工业污染、城市拥挤以及由此产生的问题是缺乏分区规划造成的，而通过把城市分为居住、工作、休憩和交通四类功能区，并结合现有的交通和建筑技术可以解决城市面临的问题，实现城市的有序发展，该对全面推行严格分区管制制度具有重要意义。该时期的管制方式包括简单实行土地使用分区管制制度，在规划的基础上实行分区管制制度和在规划的基础上实行开发许可制三类。
1.2.1简单实行土地使用分区管制制度土地使用分区管制制度是指将管制范围内的土地，依使用目的与需要的不同，划定为各种不同的使用分区(如住宅区、商业区、工业区等)，各分区再视需要，依使用强度的不同，划设若干细分的使用区，并限制有妨碍各分区用途的其他使用。其内容包括两部分:一是编绘土地使用分区图，指派各种经济活动在空间上的区位;二是制定管制规则，规范各种分区的建筑行为与活动行为。1916年，第一个土地分区管制条例在美国纽约通过，并以治安权①为依据，规范建筑物的密度、高度、容积率与空地面积等，规范土地作为住宅、工业、商业或其他目的的使用。此后，分区管制条例在全美范围大量出现。1926年，美国最高法院在欧几里得案中作出判决，认为土地使用分区管制是一种维护公共卫生、公共安全、公共道德与公共福利的治安权，确定了分区管制的合宪性。1928年，美国了《城市规划标准授权法案》，为各州和地方政府制定分区管制条例奠定了法律基础，但该法案未对规划与分区管制制度做明确的界定，使得美国许多城市只采用了分区管制制度，并没有制定相应的规划作为基础。美国这个时期的土地使用管制是僵化没有弹性的，排外性的分区管制便是典型代表。
1.2.2在规划的基础上实行土地分区管制制度德国擅长统一的规划管理，其对土地用途的管制通过在规划基础上实行分区管制实现。具体来说，这一时期德国的规划体系自上而下包括覆盖全国的“国土计划”、超越地方政府范围的“空间计划”，以及从基本道路线和建筑线发展起来的地方政府的“都市计划”。都市计划的核心是建设指导规划制度，主要对市镇内的土地建设和使用进行准备和引导，其又分为准备性建设指导规划(土地利用规划)和约束性建设指导规划(营建规划)两类。土地利用规划根据城市发展的需要，对整个市镇内的土地框架性地确定预计的土地用途，营建规划则确定了市镇部分土地将用于建设并且明确了适用范围内允许土地使用的种类和规模。所有对于土地用途的规定随着营建规划具体落实到市镇的土地上，形成了土地使用的限制，土地利用行为得到严格管制。日本参照德国，在该时期也采用在规划基础上实施分区管制的方法。1919年，日本公布了《都市计划法》，按照土地使用分区管制的理念，将城市划分为工业区、商业区和居住区，确定了最初的土地用途管制制度。
1.2.3在规划的基础上实行开发许可制这一时期，英国的土地用途管制实现了从土地用途分区管制向开发许可制的转变。1909年，英国颁布了《住宅与城市规划法》，该法授权地方政府拟定土地利用规划方案，并对将要或可能要开发地区的土地实施分区管制，以确保土地的布局和利用能符合卫生、舒适和便利的要求。到了1947年，英国重新修订并公布了《城乡规划法》，建立起了英国现代城乡规划制度，确立了发展权国有制度和开发许可制，强调所有土地均需纳入计划管制，任何开发行为包括建筑、工程或有关土地和建筑实质使用的改变，均需事先获得地方规划部门的许可。由此，开发控制和规划控制成为英国城乡规划体系中的重要元素，英国政府利用这些方法对土地利用和新建建筑加以严格规制。总的来说，严格的用途管制在一定程度上有效地隔离了不兼容的土地、减少了工业污染对居住环境、商业办公等活动的影响，通过牺牲小部分人的私利来增进社会整体的公共利益，大大改善了城市以往杂乱无序的面貌。
1.3局部弹性管制阶段(20世纪中后期)传统严格的管制虽然有助于隔离不兼容的土地，消除负外部性，保障了公民的财产权，但也产生了很多弊病。具体来说，一是造成城市空间结构及活动的过于单调;二是妨害了市场竞争，造成社会不公平。对于城市的商业区与非商业区，其区位和数量应该由市场竞争而产生，但在分区管制划定各种使用分区的界线后，就人为地决定了土地用途而抹杀了市场竞争的可能性。此外，分区管制透过土地使用性质及使用密度的规定，造成了私人权益间的“暴损或暴利”的不公平现象。三是造成了社会的隔离。由于土地使用分区管制通过种种政策，限制低收入人群享受地方政府所提供的公共服务的机会，造成各种社会隔离问题。四是引发交通拥堵、环境污染等问题。严格的分区产生了许多不必要的交通出行，造成资源浪费、交通拥堵、环境污染等城市问题。因此，虽然传统严格管制的目标是美好的，但事实证明它并没有实现预期效果，也无法继续对城市发展做积极的诱导。因此对传统土地分区管制的改良和创新逐渐兴起。1977年出台的《马丘比丘》在《雅典》的基础上也有了新发展。该认为，城市职能是多样的，需要用整体性的思维来分析;城市规划是动态的，需要突破把规划作为静态终极蓝图的传统观念，应进行过程性规划。一味地强调分区，会忽略城市的有机组成，忽略人与人之间的关系与互动交往，使城市失去生机和活力。《马丘比丘》为世界各国陆续采用弹性化的用途管制制度提供了依据。20世纪中后期，发达国家和地区开始出现各种弹性管制措施，比较典型的有英国的规划协议及精简规划分区、美国的弹性分区管制、日本的分区管制与开发许可制并重、新加坡和我国台湾地区的在特定区域内实行土地用途弹性变更制度等。
1.3.1实行规划协议及精简规划分区制在土地用途弹性管制的多种手段中，开发许可制基础上的规划协议制在英国备受推崇。由于严格管制阶段建立起来的开发许可制要求所有的开发行为前均需申请规划许可，在许可过程中，规划是实质性的考量依据，规划部门会严格按照规划来授予或拒绝规划许可。除了取得规划许可外，开发土地还需要缴纳100%的“开发捐”。这些前提条件严重地妨碍了英国土地开发和城市发展的活力。因此，为增加规划许可的弹性，地方政府开始引入规划协议，即由土地开发者与地方政府协议确定土地开发许可的有关权益，这个协议可能是要求开发商开发土地时附带配建公共设施，可能是限制土地的开发或使用，也可能是要求开发商给地方政府一笔钱，具体必须在地方政府和土地所有权人同意的情况下执行，这种方式的引入给予地方规划部门很大的自由裁量权，也大大增加了用途管制的弹性。此后，为了解决诸如“内城退化”、开发许可制的审议拖延、效率低下等问题，1986年，英国政府颁布了《住宅及规划法》，确立精简规划分区制。精简规划分区是指在指定区域内直接予以规划许可的一种管制方式，主要有两种表现形式:一是针对特别的开发项目，在予以详细展列后直接予以开发许可，其他开发行为仍遵循正常程序;二是广泛地授予开发许可，只针对少数的、特别的项目采取开发管制。精简规划分区移除了部分国家管制，使得经济活动有更大的自由度。
1.3.2实行弹性分区管制20世纪50年代以后，美国越来越重视规划的制定，比如1954年实施的《住宅法》规定，地方政府若想要获得联邦政府对都市更新、住宅或其他方案的补助，必须准备综合开发计划，美国因此进入综合规划时期，对土地使用的介入有强化的趋势。但分区管制制度在美国仍然流行，并逐步引入弹性分区管制的手段。这个时期，美国各地的管制工具在传统严格分区管制中增加了环境管理(划定敏感区、特别保护区等)。60年代后期，管制的目标除了实质和环境层面外更增加了社会和经济层面，管制工具更趋多样，如采用浮动式分区、契约式分区和土地开发权转移等。具体来说，浮动式分区是指土地规划时，不事先划定全部的分区界限，而是只将有把握的地方先行划定，待时机成熟时，配合城市发展的需要再作变动性的划定。契约式分区是指分区管制在法律上有限制性，契约期满日就可以变更不合宜的土地用途和开发强度。开发权转移是指将受开发控制的土地的开发权通过开发权的买卖市场转移给他人或转移至其他土地的行为。70年代起，美国地方政府开始逐步结合英国开发许可制的精神，将规划协议的方式引入土地用途管制。80年代末期，美国政府在土地用途管制方面由直接介入逐步转变成引导角色，市场则发挥主要作用，公私合营的管理模式成为这个时期的主要特点。比如，在公私合营组织的操作下，弃置的港口和荒芜的工业区重新被作为住宅、办公、游憩用地使用。这个时期美国的土地用途管制制度呈现管制工具愈趋多样，规划重视协商程序，参与规划的角色更多元等趋势。
1.3.3同时实行土地使用分区管制与开发许可制20世纪60年代末，日本也参考英国开发许可制的精神，对土地用途管制实行分区管制与开发许可制并重的方法。一方面，在严格管制阶段的基础上，通过重新修订《都市计划法》，进一步完善全国性的规划体系，把城市土地划区分为市街化区域和市街化调整区，并进一步决定功能区和用途区，有计划有步骤地发展城市。另一方面，在土地分区管制中引入开发许可制，要求市街化区域内在一定面积以上的土地开发行为均需申请开发许可;而市街化调整区域因抑制其市街化，原则上禁止开发，以此来确保都市土地利用的秩序及环境品质。此外，日本设置了特定街区制，它类似于美国的开发权转移，在被指定的街区之间允许容积率的转移，以此推进城市再开发，也增加了分区管制的弹性。总的来说，日本的土地利用管制效仿德国，相较于英美，弹性管制的力度不大。
1.3.4在特定区域内实行土地用途弹性变更制度新加坡和我国台湾地区的弹性管制措施在土地用途变更管理方面较上述国家有了更大的突破，即在特定区域允许土地的混合利用或一定比例的用途变更弹性。如新加坡为促进产业转型升级，允许在“白色地带”和“商务地带”内，随时变更土地用途，更好地适应市场需要。“白色地带”计划规定，在政府划定的特定地块，允许包括商业、居住、旅馆业或其他无污染用途的项目在该地带内混合发展，发展商也可以改变混合的比例以适应市场的需要，在项目周期内改变用途时，无需交纳额外费用。“商务地带”是指将园区内原工业、电信和市政设施用途的地带重新规划为新的商务地带，是“以影响为基础”的规划方式，允许商务落户于不同用途的建筑内，改变用途无须重新申请，并且同一栋建筑内也允许具有不同的用途，以增加土地用途变更的灵活性。21世纪初，我国台湾地区公布了《工业区用地变更规划办法》，其核心思想是增加工业区内土地使用的弹性和规划调整的适应性。具体来说，为促进产业升级，允许工业区内的土地有一定比例的用途变更弹性。比如，工业区内原生产事业用地可以变更为相关产业用地，做批发零售、运输仓储、餐饮、通讯、工商服务、社会与个人服务、金融、保险，以及不动产业使用。但是，用途变更的比例受到严格控制，规定生产事业用地所占面积不得低于全区土地总面积扣除公共设施用地后的50%;社区用地不得超过全区土地总面积的10%;公共设施用地不得低于全区土地总面积的30%;相关产业用地不得 超过全区土地总面积扣除前二款公共设施用地及社区用地面积后的50%。以上措施在严格用途管制的基础上，增加了局部土地用途的弹性，有效地促进了产业的转型升级和城市的可持续发展。
2土地用途管制制度的发展趋势
进入21世纪，随着人们生产、生活方式的改变，城市职能也顺势发生转变，城市空间发展由以生产性空间为主导向以生活性空间为主导的模式转变，这些转变对城市土地用途管制制度提出了新的要求。在土地利用方面具体表现为，对综合的、多样的、多变的、界限相对模糊的土地需求愈加强烈，以满足人们对交往、休闲、游憩、生活便利、知识创新的需求。在此背景下，城市土地用途管制制度的发展呈现以下几个趋势:
2.1土地用途管制的基本要求仍要坚持虽然城市发展对综合多样、界限相对模糊的土地需求日趋强烈，但不同用途土地之间的负外部性仍可能存在，负外部性可能会导致“市场失灵”的情况。因此，出于消除负外部性和对城市整体环境与公共利益的考虑，土地用途管制的基本制度仍要坚持，政府应通过直接干预或管制的方式来实现城市土地整体的最高最佳使用。发达国家和地区的经验也说明，以规划为基础，进行土地用途分区管制是行之有效的方法。同时，对于擅自变更土地用途的行为，要坚决实施严厉的处罚措施。
2.2规划编制上更加注重弹性，增加混合用地的供给当今世界，城市向生态化、人文化、区域一体化的发展态势明显，要求城市规划坚持以人为本、坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，“产城融合”的理念日益深入人心。产城融合强调功能上的融合，功能单一的产业园区已失去竞争力，今后产业发展不会再像以往那样让产业区、生活区明显割裂，社区的作用会越来越大，特别是复合型的产业社区，商业社区的概念会强化。因此，在规划编制上，要更加注重土地用途的弹性，科学制定城市规划和土地利用规划，使规划的编制不落后于土地利用性质改变或产业融合发展的需要。特别地，可参考新加坡的做法，在特定区域(如:自贸区)增加综合用地这一类型土地的供给，允许土地的适当混合使用和一定比例的用途变更弹性。此外，基于对城市未来发展不确定性的考虑，也应重视弹性发展空间的预留，做好多情景应对。
土地规划使用性质范文6
【关键词】土地勘测规划；环境因素
土地勘测总体规划作为配置和合理利用土地资源的重要手段，与生态环境保护与建设息息相关。土地利用活动对环境的影响是长期性的，累积性的，有时是不可逆转的。合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响。开展土地勘测总体规划环境影响评价的意义在于，土地管理部门可根据规划环境影响评价的预测和评价结果，对规划方案进行优化调整，对可能导致不良环境影响的，提出有针对性的土地管理措施，如实行严格的用途管制，以提高土地利用总体规划的科学性和合理性，使之成为真正的为可持续展服务的规划。
1 土地勘测规划中需着重注意的环境因素
不合理的土地利用活动会对生态、环境和自然资源的开发与利用造成消极的影响，这些影响错综复杂，对土地勘测规划工作有重要的影响。土地勘测规划中着重注意的环境因素主要有：
1.1 水土资源保持
水土资源保持是指水土资源的保护、改良与合理利用。水土流失也叫土壤侵蚀，其成因一般可以分为：自然因素和人为因素。人为因素是造成水土流失的根本原因，城市工程建设、毁林开荒、陡坡开垦等，极大地加速了水土流失的进程。 城市建设用地最高的侵蚀速度产生在建设阶段，这一阶段不但有大量地面，而且由于运输和开挖引起很大的扰动。为工程建设清理地面，一年间产生的土壤侵蚀相当于自然甚至农业数十年造成的侵蚀。城市建设施工期间对土壤的扰动十分剧烈，随施工的停止，土壤侵蚀程度会有所下降；在极易发生水土流失的坡面上，保持良好的植被条件可以有效抑制水土流失，破坏植被则会加剧水土流失。
1.2 防治地质灾害
地质灾害的主要成因包括：地质、坡度、水文和人为因素。目前人类不合理的土地利用活动已经成为作用于地壳表面的不可忽视的巨大营力。由于没有足够的平地进行城市建设，人工不合理开挖切坡，造成临空面，抗剪力降低，下滑力增大，易产生滑坡、崩塌；人工弃土、废渣堆积对坡地加载，增加下滑力，也可诱发地质灾害。据调查，人类的土地利用活动引发的突发性地质灾害常见的是滑坡、地面岩溶塌陷、矿山采空区地面沉裂、崩塌及泥石流，占全部地质灾害总数的80％以上。而人为因素导致地质灾害的活动方式，最常见的有切坡开挖、坑道洞室开挖、蓄水引水、弃渣堆土加载、爆破等，两者之间有密切的关系。可见，人类的土地利用工程活动是诱发地质灾害的一个重要而普遍的因素，许多地质灾害是因工程建设和对土地资源的开发而发生的。
1.3 防治水体污染
土地利用变化会对区域水环境产生污染。
首先，城镇和工业用地扩展，导致生活废水和工业废水排放量增加，如果处理能力跟不上，就会造成城市水体及其周边河流水质的严重污染问题。例如，1994年昆明市生活污水中处理后排放的2008万吨，还有5054万吨未经处理就排出，排放的5397万吨工业废水中，符合排放标准的仅为2353万吨，即有绝大部分的污水直接排放到河流、湖泊中，污染地表水水质，或进入土壤污染地下水。
其次，即使在市区，不同的用地类型，其地表雨水径流中污染物的含量及存在形式也明显不同，商业用地区的地表雨水径流水质与纯居住用地区有着很大的差别。工业用地布局如果不合理，可能导致水源地报废，进而影响城市饮用水水质。如位于山东博山良庄水源地补给区的农药厂导致该水源地报废；山东淄博齐鲁化工公司的乙烯工程位于大武水源地补给区，使地下水遭受石油污染，威胁大武水源地的安全。除城镇和工业用地以外，土地的农业利用中，施用的化肥、杀虫剂，除草剂等化学品都能对水质造成污染，其中以硝酸盐的污染最为严重。硝酸盐主要来自于农业生产中，无节制使用的氮肥，使土壤中硝酸盐含量过高，超出了作物的吸收能力，在降雨或者灌溉时进入河道或者渗入地下水，从而造成严重污染，直接威胁人畜的饮水安全。
1.4 解决水资源短缺
造成水资源短缺最主要的原因，一方面是因为城市化进程加速，使城镇用地面积增加，城市供水量和生活用水需求量增加；另一方面，对于水资源本身就很紧缺的地区而言，盲目开垦(农业用水增加)，也将加速水资源的耗竭。在我国农业是用水第一大户，占到用水总量的80％左右。据统计，黄河流域由于沿河地区用水量猛增，尤其是过度开垦，灌溉用水需求加大，黄河下游从70年代起开始断流，断流时间逐年递增，1992年断流83天，1993年、1994年都在50天以上，1995年断流122天，1997年断流169天，而且首次出现汛期断流；断流的距离70年代平均为130公里，80年代为150公里，90年代为300公里，最长的1997年将近700公里。根据有关部门预测到2020年，我国西北地区总缺水量将达207亿m?且主要是农业缺水。
从上述分析可以看出，土地勘测利用总体规划的实施，将直接关系到区域生态、环境质量与自然资源的利用。由此明确，分析土地勘测中环境影响的目标就是面向土地利用总体规划可能导致的主要环境问题进行评价，从规划源头上避免或消除土地利用可能带来的不利影响，同时确保通过规划的实施改善区域环境质量，促进土地资源的高效和可持续利用，实现可持续发展。
2 总结
通过对影响土地勘测规划的环境因素的分析，可以有针对性的对预测性的土地勘测总体规划环境影响评价应重点考虑规划实施以后由结构和布局的变化，以及土地开发利用和保护等措施导致的，中宏观尺度的、直接或潜在的、与可持续性有关的生态环境与自然资源利用等问题，兼顾区域社会经济发展目标，预测规划实施对“经济一社会一环境”大系统的综合影响程度，判断规划方案的可行性，指导规划方案的调整，提出规划的实施措施，促进区域土地资源的高效和可持续利用。
参考文献
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