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国土空间规划编制理念范文1
推进国土空间规划编制工作，扎实开展“多规合一”，注重国土空间规划总体编制，合理保护利用空间资源
按照部省州要求，按时完成县国土空间规划编制。
有序推进县控制性详细规划编制和重点乡镇、重点村的规划编制。
在规划编控上发力，做到应编尽编全覆盖
扎实推进国土空间总体规划编制。坚持“站高一等、望远一处、想深一步”设计理念，与生态修复相结合，与重大水系相平衡，高质量完成国土空间总体规划的编制工作。开展论证报批工作，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（“三线”划定）；有序推进重点乡镇、重点村规划编制工作；
二、确权登记工作
积极推进我县生态保护红线调整工作，对自然资源部反馈的我县生态保护红线意见中存在的问题和整改意见已形成报告上报省厅，等待自然资源部和省厅反馈后开展生态保护红线勘测定界工作；按照省、州要求报送我县《自然资源确权实施方案》，开展我县自然资源确权2021年度工作任务和配合省州完成2021年自然资源确权任务；为完善我县“三调”数据、和加快“三调”数据库建设，积极推进我县2020年度变更调查工作；为进一步加强地价体系建设和管理，推进我县城镇基准地价更新工作进度，按照省厅反馈成果开展我县城镇基准地价的更新工作和开展我县建设用地地价评估和标定地地价评估工作；有序推进股室日常工作任务，完成好省地理信息测绘局交办的工作任务。
三、土地利用和耕地保护工作
我县第二批次城乡建设用地增减挂钩项目。该项目2019年6月经省自然资源厅批复同意，共实施项目2个，涉及4镇10村，挂钩周转指标规模26.6217公顷，复垦规模25.4671公顷，拟结余指标18.5767公顷；2020年十二月前完成项目施工及州级验收。
我县第三批次城乡建设用地增减挂钩项目。
该项目已经县人民政府批复同意，于2020年11月报省土整中心备案通过，暂定于2021年3月将逐步完成财评及后续招投标工作。
第三批次城乡建设用地增减挂钩涉及5镇4乡23村，挂钩周转指标规模共计61.14公顷，复垦规模61.1公顷，预估实施后节余指标约40公顷，2020年十二月前完成项目施工及州级验收。
强化可持续意识，扎实推进耕地保护工作。
尽职尽责保护耕地资源，坚持把保护耕地资源作为自然资源管理的第一要务，落实耕地保护的共同责任，实施耕地保护“关口前移”，做到了“面积不减少，质量不降低，用途不改变”。做好土地动态巡查工作，确保我县耕地保有量不少于7126.67公顷，基本农田保护面积不少于5700公顷。
本着集约节约用地原则，严格规范用地。
积极组织用地报批工作，确保我县工程建设的顺利实施，积极开展建设用地逐级报批工作，对已报批的建设用地加快实施供地，通过土地动态监测监管系统，对我县的土地利用情况进行实时监管。完成久马高速红线用地报件工作，完成麦尔玛公安用地、漫泽塘旅游用地农用地转用报件工作。
四、综合行政执法中队工作
1.切实开展好农村乱占耕地建房问题工作，积极同上级部门对接，配合相关部门遏制住农村乱占耕地建房问题的出现。
2.按时完成部、省、州下发的卫片执法工作。
3.持续开展动态巡查工作和严厉整治违法建设行为。
五、不登记中心工作
1.不动产登记中心在2021年全面推广倡导“微笑服务”新的服务理念，不断优化服务举措，推出三种创新服务（证书快递到家、短信告知办理结果、微信公众号落宗），积极探索“互联网+不动产”服务模式，推进申请环节信息化、领证环节便捷化、查询环节自动化落到实处，加快数据整合和信息共享，切实做到热情服务、耐心服务、周到服务和文明服务，规范服务行为，提高服务质量，提升单位形象。
2.力争一般登记提速至5个工作日办结，抵押登记3个
工作日办结，做到若持有不动产权证的可实现立等可取。
3.加强不动产登记业务人员培训，进一步提高业务技能。四是全面实行电子档案与纸质登记资料归档工作。
六、地质灾害防治工作
（一）强化地质灾害的防范工作：一是按汛期时间，（4月20日—10月20日）结合值班值守和灾情速报制度，落实汛期24小时值班值守工作，坚决确保责任到人、任务到岗、管理到位确保有险情能第一时间掌握；二是提高思想认识，加大政策宣传工作，通过各种宣传日进行宣传，引导广大农牧民群众主动参与到防汛减灾、地质灾害防治工作上来，确保群测群防工作体系责任落实。三是加强预警工作，及时将川地灾指办、气象局预警信息，通过电话、QQ、微信等多种方式提前下发预警信息，提高警惕，加强巡查；四是加强地质灾害的日常巡查、排查（每年邀请专业队伍对全县应还点进行汛前、汛中、汛后）工作；五是组织一次全覆盖地质灾害培训工作，积极配合指导各乡镇开展一次应急综合演练工作。
（二）地质灾害治理工作：一是已完成对县碉堡山滑坡、洛尔达乡中心校旁泥石流、麦昆乡曲登甲寺泥石流、县哇尔玛乡夺登寺滑坡，4个治理项目的勘察设计和施工图设计，投资预算为2020万元。目前4个项目已在省地质灾害备案系统进行备案。同时已通过灾后重建和民生工程等途径向上申报。待上级下达任务后，我局将及时实施项目，尽早消除隐患。二是县查理寺大经堂下方滑坡，省级下达资金40万元。目前，正在开展项目财评工作，预计在2021年4月进行施工。
国土空间规划编制理念范文2
1.1 理性发展
上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。新一轮土地利用总体规划应该充分借鉴国际上的“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中，立全局观念、弹性观念和动态观念，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
1.2空间规划、可持续发展
1.2.1空间规划理论。土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。我国上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效地控制分区内部用地的功能。
1.2.2可持续发展理论。可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域)，确保土地持续利用。土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活.因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
2 土地规划创新方法
2.1评价方法
①规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性意见。②环境影响评价：按照我国2012年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，各地也是各行其是，迫切需要进行统一和规范。
2.2 系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中，采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。如按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障和促进作用。
2.3 应用3S技术
按照国士资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》( 土资发[20021189号)、《县(市)级土地利用规划管理信息系统建设措南(试行)》和《县(市)级土地利用规划数据库标准(试行)》的要求，本轮规划修编要在地籍数据库的基础上，建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段，使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时，基于土地规划中需要解决的许多问题(如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等)具有半结构化的特点(即对所需解决的问题虽有一定的了解，但又难以精确把握其发展演化的规律)，因此要特别重视将决策支持系统(DSS)技术引入土地规划，通过人―机交互系统，为决策者对半结构化问题进行有效决策支持，提高决策的透明度与决策的科学性。
2.4 吸收公众参与
土地利用总体规划作为国家的宏观规划，其编制应该是各级人民政府的事情，而不是国土资源管理部门的部门规划，因此，规划的编制应由政府主导，各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主，向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。
3 结语
未来的土地利用规划将会以各种不同途径沿着可预见的方向发展，规划必须更加有效地协调人地关系，解决人地纠纷。规划理念的创新势必会引发规划工作的全新发展，但同时，只有规划中各环节的进一步完善，规划理念的新成果才能得以体现。
（收稿：2013-11-12）
参考文献
[1]王敏,董金玮,郑新奇.土地规划环境影响评价指标体系的构建[J].水土保持研究,2008.
[2]王永生,环评.新一轮土地规划修编的重要举措[J].中国国土资源报,2006.
国土空间规划编制理念范文3
2008年，中国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》实施已进入第三个年头，“棋”至中盘，规划迈入承前启后、中期评估之年。又恰逢政府换届，对照规划实施情况，回头审视规划的蓝图，寻找规划本身的局限，对进一步厘清和修正发展思路不无裨益。
十一五规划的适应性
从1953年中国编制第一个五年计划算起，到2006年第十一个五年规划公布，中国先后共制定了11个中长期总体规划(计划)。目前，国民经济规划体系已经初步形成由国家级、省级、市县级“三级”，总体规划、专项规划、区域规划“三类”组成的“三级三类”规划管理体系。
回顾规划沿革，发展规划的历史任务都是与当时的现实条件、发展水平和面临的主要问题紧密相联。“十一五”规划与我国以往发展规划相比，无论是从战略思想、手段方法，还是规划的框架形式，都有较明显不同，主要体现在：规划编制理念的人性化，由“以物为本”、片面追求经济增长速度向“以人为本”转变；规划侧重点的转换，涉及市场调控的内容已渐淡出，所要解决的问题主要集中于市场机制下不能或难于自发解决的宏观性的经济和社会问题，着力于对各项关键改革的梳理。
“十一五”规划还体现了实施手段有效性的增强。规划中有两个提法影响深刻，一个是能耗、污染排放、水耗等约束性指标的提出。另一个则是主体功能区的概念的提出。对于“节能减排”的约束性指标，中央政府及各级政府都根据规划要求，对于规划中提出的几大约束性指标都提出了分解方案，并出台了考核办法。
在空间结构不合理、耕地面积减少过快、生态系统整体功能退化的大背景下，主体功能区域的划分和区域互动机制的构建，意味着中国发展规划的实施手段由原来的依靠相对分散凌乱的指令性命令转变为依靠通过较为系统的专项规划和区域规划，结合各地实际来规划生产力布局、生活空间布局以及生态空间布局的整体协调。
四是规划期限灵活性的提高。从“十一五”开始，不再要求所有规划都以5年为期编制和修订。“十―五”规划纲要的规划期，以5年为主，同时展望到2020年。专项规划、区域规划的规划期，可根据规划对象的特点合理确定，可以滚动修订。有些领域的专项规划，可以根据完成任务的需要确定规划期，可以是3年、4年等。
规划本身的变化，反映的是对一个国家或地区在适应经济社会发展需要、对待发展中的突出矛盾和问题而进行的制度调整。
建构理性的出路
从目前已逐步形成的规划体制现状中，不难发现其弊端。
首先是规划本身的定位问题。从“十一五”规划的变化来看，在规划的制定中，政府明确了规划是以人为本的规划，规划的功能是间接指导性以及宏观性、战略性、政策性的。这种导向应该说是非常正确，但在我国行政管理体制有待改善的背景下，仍有相当一部分地方政府对规划的定位的理解存在不小偏差。尤其是在一些市县一级的规划中，规划只是对上一级规划的“拷贝”，多说“普通话”，少有本地方言，而规划内容中有本地特色的却多让产业发展唱了主角，关于行业方面的专项规划占了各类规划中的相当数量。这种代替市场规划产业的做法，反映的是规划制订者计划经济思维的残留。这样的规划，操作性和可行性有限，显然难以应对瞬息万变的市场环境，最后多会落得“纸上画画、墙上挂挂、到头来全是空话”的结局。
哈耶克曾说，一切建构的理性，都是“致命的自负”。从规划本身的定位来看正是如此，当前形势下的规划，并不是要规划分散决策的市场，而规划的恰恰应是规划的制定者――政府的行为。
毫无疑问，规划定位问题有待政府职能的根本性转变。而规划体系不顺同样是目前较紧迫的问题，也与政府职能转变密切相关。
可借鉴的经验表明，完整的国家层面的规划体系包括四个层次：国家战略(规划期约50年)；国土规划(规划期约30年)；经济社会总体规划(规划期5年)、专项规划、区域规划；土地利用规划、城市规划。其中，国土规划主要是着重对基本国情和国家战略在空间上的反映和安排。各个层面的规划，越往下层越具体越微观，也越接近空间规划。国外成熟的市场经济国家的规划，大多数是强调空间布局的规划，而且这些国家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制正在不断弱化，而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。
目前，中国规划部门编制的三级三类的规划都集中在第三和第四个层面，不包括第二个层面的国土规划。由于总体规划与土地利用规划和城市规划制定部门的不同，又因为具有资源的空间配置和布局安排的基础性规划――国土规划“缺位”以及行政区划和经济布局间的不吻合，当前侧重经济和社会发展的总体规划、专项规划常常与土地利用规划和城市规划发生“冲突”，这种现象的产生，表面上是规划的衔接协调不够，但背后反映的却是政府部门间利益的“交锋”，是政府体制改革滞后造成的。
目前中国还未出台《规划法》，规划工作的规范化程度不高，法制化程度有限，因此一旦规划间产生冲突，哪个规划说了算，就难免变成部门(或地区)间的博弈。浪费的是不仅是人财物，更浪费了发展改革的有利机遇。
值得欣喜的是，“十一五”以来，中国积极推动京津冀以及长三角两个区域规划编制的试点，这一类空间规划的推进及示范效应，或将有望改变按行政区划来配置资源的状况，弥补通盘考虑空间布局的缺失，以统一协调各级各类规划，为在最大范围内优化资源配置，理顺区域间经济和社会管理间的冲突，提供制度保证。
当然，必须认识到的是，对任何完全理性的苛求都是不恰当的。对于规划寄予太多的期望无疑是本末倒置。事实上，我们曾有过许多规划失效的经验教训，比如“九五”计划中就提出了“两个根本性转变”，但在随后的10年中并没有因有规划而有根本性好转，粗放的增长方式甚至有恶化态势。又比如制定“十五”计划对东南亚危机后的经济发展前景趋势判断悲观，规划的电力建设滞后，引发随后的“电荒”，成为发展的瓶颈。即使是最近的“十一五”规划，仅仅两年，就让我们不得不重新审视发展的突出问题，当初规划中对经济增长的预期是7.5％，而2006－2007年我国经济增长都在两位数以上，而且能耗、排放以及耕地等几大约束性的指标按目前发展趋势在2010年实现的压力也非常之大。
客观地说，这些教训大多数并不是规划本身的失效，而是体制改革滞后的后果。强调教训也不是否定规划的作用，恰恰相反，是要提醒我们什么是好的规划，规划的实质意义何在?
国土空间规划编制理念范文4
《城乡规划法》的出台具有里程碑式的重大意义。原有的城市规划法施行的城乡二元管理模式，回避了城市和乡村在规划中的关系，一定程度上限制了城市和乡村的发展，也导致了当前城郊结合部和乡村建设活动的混乱。在全球经济一体化发展、城镇化进程加快的宏观背景下，国家出台了一系列宏观政策环境，对城市建设和城市规划产生了巨大影响。规划发展正在打破原有的城乡分割规划模式，进入城乡统筹规划的新时代。如何适当调整规划编制体系，更有效地指导城市、乡村建设，成为规划亟待解决的问题。
一、存在问题
目前规划体系包括发改委制定的“社会经济发展规划”、城乡规划行政管理部门制定的“城市规划”、土地行政管理部门制定的“土地利用总体规划”和其他行政部门制定的各类“专项规划”四大类型。其中土地利用总体规划、城市规划以空间规划为主，城市规划分为总体规划与详细规划两个层次。
规划实践中，存在不同类型规划难以衔接协调、规划体系在城乡空间上覆盖不全面等诸多问题。
1.1不同类型规划衔接不足
规划体系与政府管理体制密切相关，不同部门承担不同类型的规划，客观上造成了规划体系协调的复杂性。例如，城市规划和土地利用规划由国土部门和规划部门分别委托不同的设计单位进行编制。在行政上是同级的两个部门，在规划编制过程中分别接受其同行业上级行政部门的指导与监督，均在自己的行政体系内完成。《城乡规划法》、《土地管理法》均要求城市规划与土地利用总体规划应协调一致，但实践中两个编制部门缺乏应有的有效沟通。城市规划一般为20年，乡镇土地利用规划一般为10-15年，规划年限不一致，规划内容也难以协调和对比。如果土地利用总体规划没有规定到城市规划年限的建设用地规模，就会导致在一定程度上失去了对城市用地规模的控制。
此外，各部门规划的专项规划在管理上相对独立运作，很少将各自的保护和控制要求，落实到建设规划管理依据的城市详细规划上，使得其规划没有空间上的支撑，城市规划与建设丧失了整体性和统一性，且专项设施建设短期行为多、局部建设多，缺乏统筹配置，不利于城市基础设施整体网络的形成。
1.2规划重城市轻农村
目前规划在区域空间上，重城市轻乡村，没有实现规划管理全覆盖，主要表现为城乡分割。规划编制管理以城市地区的国有土地为主，而广大农村地区，仅有社会经济发展规划和土地利用总体规划，而城市规划尚处在起步阶段，规划对村镇建设的指导作用远远没有发挥，村镇在相当程度上处于自发建设状态，存在着资源的粗放利用，设施雷同，建设水平不高等问题，农村人居环境恶化一直得不到改善。此外，城市总体规划的主管部门一般为住房和城乡建设厅规划处，乡镇规划的主管部门一般为住房和城乡建设厅村镇处，各种因素如编制时间的先后不同、审查专家的构成差异等，都会最终造成两个规划编制内容衔接上的差异和矛盾。
随着城镇化的不断推进，城乡关系的日益融合，村镇建设中存在的问题也必然影响到城市建设。城市规划中单纯就城市论城市也制约了城市作为区域经济社会的发展极、辐射带动区域发展的职能，最终也局限了城市的发展。
二、编制体系研究
传统的规划根据在空间上侧重点不同，城市部分主要由城市总体规划控制，土地利用规划等专项规划处于相对辅助的地位，规划的重心是建设；非城市部分则由土地利用总体规划控制，城市总体规划和其他专项规划处于相对辅助的地位。
过去开展的城乡统筹规划大致有以下两种：一种是对于传统的城镇体系规划的完善和补充，其变化在于把区域规划、土地利用规划的内容加以融合，但没有达到真正意义上的统一；另一种是以中心城区为核心开展的城乡统筹规划，其重点在中心城区和各级城镇，对村庄居民点用地，重要的管治内容研究太少，难以起到对村庄规划建设的指导作用。规划编制体系应尝试在法定编制规划层次上找到合理的立足点，形成一个固定的规划编制的标准模式，以实现城乡空间整体性规划的目标。
2.1建立区县域为单元的规划平台
县级城市是我国行政体系中的基本单元，也是城乡空间体系与城乡居民点体系的一个重要层次。党的十七届三中全会明确提出要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，要求以县级为单元，统筹土地利用和城乡规划，合理安排区县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。
要达到城乡统筹，必须首先在规划空间上实现城乡全面覆盖，市县域空间范围一般只有几千甚至几百km2的范围，可以全面考虑区县域范围内的农村地域。以区县域层面规划作为城乡统筹规划的最佳空间单元，以村镇层面规划作为城乡统筹规划的焦点，设立以城乡总体规划为核心的规划编制体系。规划内容也能够更加深入具体，兼具宏观指导性和实际可操作性，以此来全面综合协调市县域范围内的城市与农村的统筹发展，加强城乡统筹向农村地区的延伸。
2.2建立城乡总体规划为核心的编制体系
城乡总体规划是从各层次区域范围内引导和促进城乡的合理发展和布局，重点是解决城乡的发展方向、目标和结构，是城乡空间全覆盖的规划（包括农业空间、生态空间)。规划编制体系应强调城乡总体规划在城市发展中的宏观调控和综合协调作用，突出政府社会管理和公共服务职能，整合三类规划。
三类规划整合是指国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城乡总体规划三个规划在内容上的协调统一，即统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据。城乡发展的内在动力是社会经济的发展，规划作为空间资源的宏观调控手段，是为城乡社会经济服务的，在城乡总体规划中，加强研究社会经济现代化指标对应着何种城市建设水平、何种城市现代化标准，尤其是与目标相对应的物质空间建设水平及城市居民生活水平；建议城乡总体规划和土地利用总体规划同步编制，城市规划行政主观部门和土地行政主观部门相互协调、相互沟通，将编制期限规范化、制度化，并对需要衔接的内容进行明确的规定，做到同步编制，互相衔接。
除这三个规划外，城乡总体规划还要加强对其他部门规划和专业、专项规划的协调整合，提出专业、专项总体规划编制的原则，将已编制完成的专业、专项规划成果纳入其中，与正在编制的专业、专项规划保持衔接和协调。
编制城乡总体规划要实现的基本目标是解决城、乡规划两张皮的问题和减少各部门各类城乡规划之间的矛盾，加强各类规划之间的相互协调和衔接，实现各类规划在内容上的统一；最终目标应是使城乡总体规划成为规划区范围内所有城乡规划的总体规划，使规划真正成为城乡建设和管理的依据和龙头。
2.3建立规划统筹委员会
城乡总体规划内容涉及的部门较多，部门之间的协调较难，例如市政工程专项规划如电力、电信工程规划，其专业性极强，且规划实施的主体并非城市规划和建设部门，加之它们是垂直管理部门，所以总体规划中耗费大量时间和精力编制的各专项规划，除大型基础设施布局外，往往被各专业部门束之高阁，成为无效劳动。
为加强可实施性，建立规划统筹委员会，其主要功能是统筹各类规划编制，统筹协调各部门的专项规划，城乡总体规划中的各项专项规划应简化，重点在于确定各专项规划的重大原则和技术政策，确定容量和大中型设施的布点和近远期的衔接等，将较为具体的各专项规划放到后续工作中完成。
国土空间规划编制理念范文5
关键词：城市公共空间；应急避难；防灾；设施；功能
导言
加快研究和兴建城市应急避难场所，是摆在世界各个国家面前迫切的新课题。公园、广场作为重要的避难场所类型，对其进行深入研究是非常有价值的。本文以杭州城市公共空间为研究对象，展开城市防灾应急避难功能的研究。我国应急避难场所建设还处于探索和起步阶段，理论匮乏，实践经验缺少。本次研究试从城市空间、、防灾规划、公共设施等角度入手以杭州为例探讨城市现有公共空间应急避难功能的建设，公共空间规划与防灾应急避难功能的结合。
1.应急避难的概念及国内外经典理论与实践
1.1 基本概念
应急避难场所是指：居民在灾难发生后一段时间内，躲避由灾难带来的直接或间接伤害，并能保障基本生活而事先划分的具有食品、住宿、医疗等功能设施的场地。避难场所包括公园、绿地、广场、体育场等城市公共空间，其中公园是避难场所的主体。
城市应急避难所的建设方式一是体育馆式避难（疏散基地）：是指利用辖区内的大形体育馆和闲置大型库房（展馆）、结建防空地下室等建筑物赋予避难所功能。二是坑道式避难所：是指利用辖区内的人防坑道工程进行建设改造，完善相应的生活设施，赋予人员应急避难所功能。三是公园式避难所：是指利用辖区内的各种公园、绿地、学校、广场、体育场等公共场所进行改造，加建相应的生活设施，赋予人员应急避难所功能。
城市应急避难所的规模分为一级应急避难所：一般规模在15万平方米以上，可容纳10万人（人均面积1.5m2）。当市民接收到防灾警报信号后，通过半小时到两小时的摩托
化输送即可到达的应急避难所；二级应急避难所：一般规模在1.5―15万m2，可容纳1万人左右； 三级应急避难所：一般规模在2000 m2左右，可容纳1000人。市民在5―15分钟内即可进入应急避难所。
1.2 国内外经典理论研究与实践
日本是较早重视应急避难场所研究和设计的国家，也是最早提出专门兴建的国家，有相当丰富的理论研究和建设经验。多次大地震的发生使日本充分认识到公共空间作为应急避难场所的重要性。在关东和阪神・淡路大地震后，日本把合理建设城市空间作为抗震减灾的基本方针之一，制定一系列法规并提出建立专门的“防灾空间”。 三木综合防灾公园是日本具有代表性的新型“防灾公园”，它是日本兴建的首个广域防灾据点，功能与以往的广域避难场所不同，它可以开展灾后救援以及复兴活动的后方基地，可以容纳城市大规模灾害的大型救援。该公园不仅具有应急避难功能，也是平时地区开展体育活动的场所，具有平灾结合的双重性。公园内有人类的防灾中心，还有动物爱护中心及自然环境保护中心，共同构成县域范围内的广域防灾据点。
2001年美国的“9・11”恐怖袭击灾难发生后,美国政府为强化城市整体防灾应急功能，开始积极推广建立全民安全文化和公共教育体系，并以“防灾型街区”为重心。法国政府十分重视对地震灾害的监测预报及相关理论的研究，特别是巴黎有精心设计的地下水管网，保证城市不受暴雨和洪涝灾害。欧洲城市防灾规划和建设一般体现在规划宽阔、笔直的城市大道，以保证即使在房屋倒塌时民众仍能安全地离开他们的住宅，并规划建设大型广场，以保证地震发生时民众有疏散避难的开阔场地，大道两旁种植行道树以防物体直接砸到地面上的避难人员。
2000年，广东省江门在进行城市公共空间系统规划编制时，看到了城市公共空间对城市防灾减灾的作用，编制了专门的避灾空间规划。这是我国国内最早的较为完整的城市公共空间避灾系统规划。2003年10月建成了国内第一座防灾公园――北京元大都城垣遗址。我国对于应急避难场所的重视，最初源于北京为了举办2008年奥运会和残奥会在安全方面的需要，在《北京中心城地震应急避难场所(室外)规划纲要》的指导下，首先在北京城中心建立了29所应急避难场所。这样一批应急避难场所的建立为全国建立应急避难场所提供了样板，在国内具有良好的示范意义。
经历了2008年南方大雪灾和5.12汶川大地震后，我国政府、专家以及公众都认识到建立应急避难场所的重要性和迫切性。参照北京建设情况的基础上，各个城市纷纷出台了一系列相关的法规和纲要，成为了应急避难场所建设的重要法律保障；全国专家、学者们大量的论文和提案，成为重要的参考意见;群众也认识到尽快在自己身边建立应急避难场所的必要性，积极参与到建设和学习中来。政府和民众促建应急避难场所的心情之迫切，为快速推动应急避难场所的研究和建设，提供了难得的契机。
我国目前公共空间防灾避难的相关研究多倾向于借助国外的经验讨论我国社区防灾的工作机制、体系建设、政策制定。对可作为公共应急避难场所的资源状况以及实际需求状况研究较少，极大地影响城市防灾避难工作的推进和防灾设施的建设。
2.城市公共空间与应急避难功能的结合――以杭州城市为例
2.1 我国城市公共防灾空间的现状
城市公共空间的滞后削弱了其应急避难功能：由于市场的驱动，目前我国城市规划中更多的是注重城市的土地利用规划，使城市公共空间建设总是被动地去适应城市规划所形成的空间布局，造成城市绿地的布局不均衡，旧城区公共空间严重不足，新建公共空间多数分布在城市的周围或局部地段的状况，城市公共空间与城市人口分布规律背道而驰，不利于形成有效的防灾公共空间系统，难以起到全方位防御灾害的作用。
城市避难空间规划建设的法规体系尚不完备：空间规划法规体系是城市公共空间规划制度的核心，为空间规划行政的运作体系提供法定依据和法定程序。对城市公共空间系统规划和建设的要求着重在景观和生态方面，忽略了城市避难的重要性，因而即使进行了城市公共空间系统规划的城市基本上也未进行专项的城市避灾绿地规划。
对城市防灾空间的研究和规划不足：目前我国对城市空间应急避难功能的研究基本上仅限于介绍日本的防灾绿地规划和措施，规划则仅有几个城市（北京、西安、江门等）的个案研究和实例。避难空间体系由一级避灾据点、二级避灾据点、避灾通道和救灾通道组成，但对各要素的选址、规模设计和设备配置要求无准确依据和定量要求，造成避灾规划成果比较粗略。
我国国土辽阔，地形复杂，影响各城市的灾害类型不同，必需构建符合国情、市情的完善城市避灾公共空间体系，我国城市中心地区的公共空间规划指标仅够满足避灾公共空间的最低要求，很多城市还远未达标，如果加强城市开敞空间和防灾功能的结合，城市人均避灾公共空间面积将严重不足。
2.2 杭州城市公共空间与应急避难功能的结合
本文以杭州地区的7个区域作为调研范围进行调查，每个区域选取1-2个具有代表性的公共空间进行实地调研。最终选择杭州紫金港、翠苑四区、庆春广场三个公共空间作为研究样本。对于杭州这类高密度建设的城市来说，笔者认为将城市各类公共空间与防灾应急避难规划设计统一配合是科学的规划方法。城市公共空间中包含的绿地、广场、街道等场所在平时起到优化城市景观、生态循环的作用，在灾难发生后立即能适应应急避难的使用功能，该规划手法更适合杭州城市用地发展的模式。具体而言，杭州城市公共空间应具有避震疏散场所功能：便捷的疏散出入口、道路、街道防灾缓冲带设计、布局公共空间的防灾植被、提供应急直升机场地、多样化、多用途的公共应急设施等。本文从针对杭州城市公共空间的调研中总结出了以下几点：
（1）空间性质相同，具有结合的可能性。
城市景观绿地和避难场所从空间性质来说都属于城市公共空间,在城市总体规划布局中两者都要求根据城市布局、人口分布等因素，形成 “点、线、面”一体的网络均衡布局模式。两者都要考虑近远期发展，符合城市总体规划要求，满足各类功能需要和大众人群的生活需求，如集散、交通、餐饮等，因此两者具有结合的可能性。
（2）使用时间互补，结合具有灵活性
杭州景观空间、绿地与应急避难场所不同功能的发挥具有时间上的互补性。平时使用或灾难启用时，可灵活运用各种技术手段进行功能和形式的转换，巧妙实现两者之间的结合，达到城市公共空间与避难场所的平、灾双重要求。
（3）缺乏统一评价标准，需建立统一参数
城市景观公共空间与应急避难所在城市规划中各成系统，具有不同的分类标准，两者系统分类的依据与指标不同，缺乏统一标准和指标。要使两者结合，必须借照统一参数，构建独立的城市应急避难绿地分类评价标准体系。
（4）因为功能目标各异，所以结合要有协调性、目的性
城市景观公共空间以景观、娱乐休闲为主要功能，杭州应急避难场所以防灾避难功能为主，这种差异导致两者在地形设计、树种选择等方面的结合中产生冲突，影响各自功能的正常发挥。因此结合设计要因地制宜，协调好防灾和景观的功能要求，并且我们在杭州城市公共空间中设计加入避难设施功能，同时要时刻考虑到避难设施的可靠性与安全性，能在灾难来临时达到本身设计的目的，保障市民的安全。
3.结合原则
（1）“统筹规划”的原则
杭州公共空间与应急避难场所在城市规划层面上各成系统，因此需将其结合产物同时纳入两个系统综合考虑，系统布局现状，缺少应急避难据点的由城市绿地进行调整改造；远期将安全理念纳入城市空间规划中,预先考虑提供给居民设施完备的应急避难空间。
（2）“安全优先”的原则
杭州公共空间的优美、生态等非防灾功能与应急避难功能有时会产生冲突，如自然山水、蜿蜒的游览路线阻碍避灾时快速通行。结合设计中应权衡两者的关系，首先满足安全性的需要，保证避难场所远离地震断裂带、水淹区、各类危险管道、建筑物坍塌范围等危险区域，在“安全优先”的基础上考虑景观效果。
（3）“平灾结合”的原则
应急避难场所与公共绿地结合后在地震、火灾等突发灾害事件时，所配备的应急设施发挥避难场所的特殊作用。例如在应对火灾时可以在避难设施的外墙上采用防火涂料，防火材料在保护避难设施同时可以结合周边的环境选择色调，对应急设施进行适度美化，使其融入杭州地域特色中去。
（4）“改建结合”的原则
面对中国城市土地资源的日益稀缺和城市绿地已有的系统及规模，根据杭州应急避灾系统布局，改造现有杭州公共空间使其具有防灾功能，可以节约杭州空间和资源，减少投资成本，这是应急避难场所构建的首选方式。通过“改建结合”，建立民众直接参与应急防灾的基础平台。
总之，在未来的规划中，杭州城市公共空间需要人防部门与规划、园林部门有效协调，并加强应急避难知识的宣传教育，对相关管理人员进行专业培训，根据避难场所等级合理规划平时和灾时的功能分区及转换问题。
参考文献
[1]林展鹏．高密度城市防灾公园绿地规划研究――以香港作为研究分析对象．中国园林．2008年(8).
国土空间规划编制理念范文6
关键词：土地管理；制度；分析；完善
中国土地制度是从适应中国不同经济社会发展阶段需要而逐步建立并完善起来的，既在保护耕地、促进节约用地、保障经济社会发展、维护社会公平正义、参与国家宏观调控等方面发挥出重大作用，但也具有了某种局限性。本文主要从《土地管理法》中有比较明确表述的制度入手，就这些制度存在的问题及如何完善做一粗浅分析。
1 存在的问题
1.1 土地征收制度
《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 4 款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，征地制度存在的主要问题有：（1）征地范围过宽。大量经营性用地和城市规划区外许多乡镇企业的用地，也以“公共利益”和“国家建设”名义征用，农民感到难以接受。（2）补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。（3）对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。
1.2 土地有偿使用制度
《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 5 款指出“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”当前中国土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距，具体体现在：（1）土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重；（2）土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效；（3）城乡土地收益分配严重失衡。由于农民收益受损、城乡收入差距扩大可能累积许多新的矛盾。
1.3 土地用途管制
《土地管理法》第一章《总则》第 4 条指出“国家实行土地用途管制制度”。和适应社会主义市场经济体制和建设“法制型、服务型”政府的要求相比，中国土地用途管制制度存在的问题有：（1）规划弹性不足。《土地管理法》规定了县、乡级土地利用总体规划要划分土地利用区，明确每一块土地的用途。这样一来，就没有市场配置土地资源的余地了，也就谈不上发挥市场配置的基础性作用。市场经济条件下，政府应从规定每一块土地用途转向限制土地使用权，通过用途管制规则来管理不同分区土地用途。（2）土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。（3）管制目标的实现过度依赖审批方式。目前还存在审批环节多、审批内容重复、审批链条长、审批权限设置不合理等问题；与经济社会快速发展和市场环境变化的不确定性不相适应，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，不适应经济社会转型和政府职能转变。
1.4 土地调查统计制度
《土地管理法》第 27 条规定“国家建立土地调查制度”，第 29 条规定“国家建立土地统计制度”。当前土地调查制度仍存在不适应形势发展的方面：（1）土地调查数据已不单是地方土地管理的基础性数据，更成为地方在耕地保护、规划编制、计划指标分配、执法监察等方面谋求利益的工具。这种情况下，很难完全保证数据的真实性。（2）随着经济和社会高速发展，要求土地调查及时、快速、准确。而基层调查人员和时间都难以保证，中介机构又良莠不齐，实际工作中规范化管理难度大，成果质量高低不一，很难适应土地调查快速反应的要求。（3）在全面建设小康社会和“资源节约型、环境友好型”社会的形势下，土地质量日益引发关注，土地生态和生活功能越发突出，单纯以数量和生产功能为主的调查显然已经不能适应新形势的要求，急需进一步向土地质量和土地生态状况调查扩展。
2 未来中国土地管理制度完善的思考
（1）更新管理理念。树立新型资源观和资源管理观。加强土地管理的社会风险、经济风险防范管理体系和制度设计。加大对土地资产和资本化背景下有关经济与社会问题的关注，增强土地管理的经济安全意识、民生保障意识、风险防范意识和权益保护意识，大力加强这些方面的管理制度创新。
（2）加强土地基础制度建设。①产权制度：一方面建立城乡产权主体明晰，权能明晰的现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记。同时，加快推进农村土地确权登记颁证，开展土地统一登记试点工作，加快全国宗地统一编码工作。②规划制度：一方面改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制。推动《土地利用规划法》立法，确定规划的法定地位，保证土地利用规划的权威性。实现“立法―规划许可―计划制度―管制规则”的管理体系。同时，加快国土空间开发的管制体系建设。③土地调查制度：一方面建立国家直属的土地调查机构，建立专职的土地调查队伍，从体制机制、人、财、物等保证土地调查的正常开展，提高国家把握土地资源和利用状况的快速性、全面性和准确性。同时，适应数量、质量、生态三位一体资源管理观念转变，开展土地数量、质量和生态综合监测与调查，建立产业用地和生态用地调查统计制度。
（3）进一步发挥市场配置资源的基础性作用。①征地制度：一方面逐步建立城乡统一的建设用地市场实现市场主体的平等地位。同时，缩小征地范围，合理控制征地规模，推进经营性集体建设用地流转；保护农民权益，完善征地补偿和安置；完善征地程序，健全征地补偿争议救济程序。②审批制度：一方面除国家关乎国际民生、经济安全、军事安全等重大建设项目由国家审批，逐渐以规划许可制度代替审批制度。同时，调整各级政府用地审批权限，减少省级以上政府土地审批职能，强化宏观调控、规划管制和综合监管职能；具体审查事项下放到地方，提高整体审批效率。③土地有偿使用制度：一方面结合财税改革，开征房产税、土地闲置税。建立和完善有利于土地集约利用，实现社会公平，防止土地投机的土地交易税费制度。同时，缩小划拨用地范围，规范划拨建设用地使用权出让、转让行为；探索基础设施、公益用地的有偿使用。
（4）完善土地法制，提高权利保障、市场运行、执法监察的法律保障。一方面通过法律法规制定，保护不同权利主体，构建平等交易制度等。同时，提升征地制度改革、集体建设用地流转改革的法律空间。
参考文献
[1] 贾彩彦. 近代城市土地管理制度变革因素分析――对租借地城市的研究[J]. 上海财经大学学报. 2014（02）
[2] 贾彩彦. 近代城市土地利用管理制度的变革及渊源[J]. 贵州社会科学. 2014（07）
