摘要:随着我国国土空间规划体系的确立，自然保护区规划与管理制度进一步完善，国家公园作为自然保护地中生态价值最高的一类，在国土规划中占有重要地位。当前我国国家公园体系建设仍处于试点阶段，其管理机制存在诸多问题，需要相关部门的不断探索与设计。本文立足国土空间规划的大背景，对国家公园规划管理机制进行研究，首先对介绍了国土空间规划的相关内容，以及国家公园规划管理相关理论;其次分析了当前国土空间规划背景下国家公园规划管理在实施过程中面临的具体问题;然后对完善国家公园规划管理机制的对策进行探讨。
关键词:国土空间规划;国家公园规划;管理机制
国土空间规划是指国家对一定区域内的国土空间在时间和空间上做出的开发安排和保护规划。国土空间规划工作主要包括三个层面:一是由各级政府相关部门编制国土空间的总体规划;二是各地区结合自身实际情况编制详细规划;三是在特定区域、领域，为保护特定功能与环境而对空间规划作出特定安排，进行相关专项规划。长期以来，我国国土空间规划存在内容重叠冲突、规划类型繁杂、地方规划缺乏科学性等问题，严重影响了国土空间规划整体工作的效率与效果，尤其在国家公园规划方面，由于管理机制的不完善，甚至影响了我国生态文明建设的进程。2019年5月党中央、国务院针对国土空间规划的体系建设与监督实施出台《若干意见》，全面部署我国国土空间规划的编制与实施工作，希望通过强化国土空间规划在土地利用规划、主体功能区规划、城乡规划等方面的指导和约束，建立起责权清晰、上下统一、科学高效的规划体系，切实实现城乡间生产、生活空间的科学分布，加快现代化城镇建设与生态文明建设。
1国家公园规划管理机制理论概述
1．1国家公园规划管理体系
国家公园的概念最早由美国提出，强调国家公园的“公共财产属性”。2013年世界自然保护联盟将国家公园定义为具备文化、娱乐、科普等功能大范围的生态系统。我国国家公园管理与保护工作起步较晚，直到2008年黑龙江汤旺河国家公园才作为我国第一个国家公园试点单位获批建设，学术界才开始对相关概念进行探讨，从国家公园的内涵、建设目标等方面，将国家公园划归生态开发与保护范畴，并将其与经济、文化建设相区别。2019年6月党中央联合国务院针对我国以国家公园为主体的自然保护地体系出台《指导意见》，对其管理体系做出指导，提出要合理调整保护地范围，推进确权等级，实行差别化管控，实现统一、分级管理。
1．2国家公园规划管理机制的作用
国家公园规划管理并不仅包括对自然资源和空间规划要素的管理与规划，而是要从国土空间规划的视角出发，将其纳入国家建设与社会发展的整体规划体系之中。首先，国家公园规划管理机制是对国家公园各项工作的指导与协调，通过明确规划目标，设计管理方案，规范各项管理活动，提高国家公园规划管理的有效性;其次，国家公园规划管理机制与国土空间规划相联系，保证国土空间规划体系的协调性与一致性;另外，国家公园规划管理机制的完善还能够有效提高国家公园的生态功能，切实保障和提升当地和全体国民的生活水平。
2国土空间规划背景下国家公园规划管理实施中存在的问题
当前国家公园项目正处于试点阶段，在《指导意见》和《若干意见》的指导下，各地区试点纷纷开展国家公园相应的总体规划编制工作，并根据地区自然特点进行差异化探索，但总结各地区国家公园建设情况，在管理规划实施过程中仍存在一些共性问题。
2．1规划目标不够清晰
国家公园在国内仍属于新兴事物，国家公园的规划管理需要从其他地区或国外吸取经验，同时还应根据国家公园保护理念和自身自然条件进行有效调整。但在当前国家公园的规划管理实施过程中，由于缺乏相关工作经验和有效的指导措施，国家公园规划管理的目标往往不够明确，各项管理制度的编制也存在严重的滞后性。例如，在国家公园总体规划中将自然资源评价作为规划管理的主要内容，但在具体落实时可能会出现保护目标与利用目标重叠冲突的情况。现存的管理模式相对僵化，很难与形态各异、特点不同的国家公园保护项目有效联结，导致国家公园规划工作难以适应当今时代的要求，需要不断突破固有的思维定式，通过识别国家公园的保护价值，制定科学的中、长期规划任务，并通过对周围单位和其他地区积极经验的吸取，不断调整规划目标和具体管理方案，完善国家公园管理机制。
2．2规划管理制度有待完善
我国国家公园管理制度尚不完善，主要体现在三个方面:首先，国家公园项目正在初建阶段，国家针对自然保护区建设与国家公园项目出台一系列指导文件，对国家公园试点实施方向和规划方案进行指导，但在具体实施内容、规划成果等强制性要求内容并未形成固定的行业标准和国家规范，当前阶段各地区、单位对国家公园规划管理制度的编制仍在不断探索阶段;其次，国家公园管理机构的责权范围仍需相关单位予以确认，国家公园管理机构在规划管理工作方面与地方政府部门存在事权重叠问题，需要双方共同探索更科学有效的协调机制与工作方法。另外，国家公园规划管理工作缺乏有效的公众监督渠道，国家公园规划管理工作也并未开通公众参与机制，社会力量在国家公园管理机制建设方面难以发挥应有效果。
3完善国家公园规划管理机制的对策
3．1树立国土空间规划管理理念
国家公园规划管理作为国土空间规划的重要组成部分，在其管理机制完善过程中必须要树立国土空间规划管理的理念。首先，国家公园规划管理要符合国土空间总体规划要求，完成其自然资源保护与有效利用的总体任务，这需要规划管理部门随时关注国家的政策导向，深入研究相关指导意见，明确国家公园的规划目标;其次，国家公园规划管理需要符合当地自然特点与经济、文化建设的实际情况，结合地区实际和国家公园具体情况编制具有可行性的详细规划;另外，针对与地区政府其他建设部门相冲突的规划内容，规划管理机构应积极与相关部门协调沟通，科学论证，探寻有效的解决方案。树立国土空间规划管理理念，就是要通过深入理解国土空间总体规范，分析国家公园未来发展方向，从管理体系、规划目标、具体措施等多个方面构建起责权清晰、上下统一、科学高效的国家公园规划体系，从而推动我国国家公园与国土空间规划相关工作的进一步完善。
3．2健全国土空间规划背景下的国家公园规划管理法治保障机制
当前我国国家公园建设仍处于初级阶段，规划管理工作只能以国务院与党中央出台的《若干意见》作为指导文件，缺乏相应的法律保障机制。在国土空间规划背景下，要健全国家公园规划管理的法治保障机制，首先要系统树立国家公园规划管理的各项工作，对其中必须执行的工作以法律法规的形式规定下来;其次要进一步明确国家公园规划管理机构的责权范围，将其与国土空间规划、城市建设与政府部门的职责进行分离，保证相关部门的责权一致性;同时，充分借鉴国内其他先行地区和国外的先进经验，结合我国国家公园建设的实际情况，制定更详细的法律法规，并在具体实施过程中不断调整;另外面向公众征集相关意见，进一步完善国家公园规划管理工作内容。
3．3完善规划公众参与机制
公众参与机制是我国民主政治的重要体现，是展现国家公园公益性质的重要方式，同时也是吸收公众意见、完善国家公园功能性的重要途径。在法律规定范围内，国家公园规划管理部门通过与相关利益者、周边辐射范围内居民的对话沟通，能够有效提升规划管理制度和效果的公众认可度，提高公众对国家公园项目的理解和关注。从具体工作方面，国家公园规划管理部门可以从以下三个方面对公众参与机制进行调整:首先是细化规划管理意见的征求方式，国家公园规划管理需要极强的专业性，内容涉及多个专业和研究领域，从事不同工作的公众很难形成系统、完成的规划意见，但不同领域的公众却能通过对国家公园建设的各个方面进行观察和分析，因此在规划管理制度的编制过程中，对规划内容进一步拆解，再通过对公众关注点的分析，设计调查问卷，征集公众意见，从而确保公众参与的有效性;其次是丰富公众参与的途径，无论是国家公园规划管理的各项信息公示，还是公众参与方式、调查问卷的发放与回收方式，都可以采用多种方式进行，比如针对年轻公众，可以采用多媒体、电子问卷方式实施公众信息征集工作，针对年纪较大的公众，可通过现场发放问卷、个人访谈等方式征集公众意见;同时，重视对公众参与效果的反馈与公示，通过系统整理和科学分析过程，吸纳公众意见中的有益因素，并对采纳情况进行公示，对未采纳意见说明未采纳原因，对公众意见予以反馈，用于激发公众参与国家公园规划管理的积极性。另外，国家公园规划管理机构还应重视社会组织的力量，进一步扩大信息征集范围，吸引社会各界对国家公园项目的关注，并对非机密信息进行公示，与相关专业的社会组织建立联系，对国家公园规划管理中非机密建设现状、相关内容进行可视化展示和动态更新，便于专业人士做出更精准判断，提出更具专业性的意见建议。
4结论
国家公园体制建设是我国生态文明建设的重要举措和有效途径。对国家公园规划管理机制进行研究，不仅是推动我国国家公园项目建设的关键，而且对国土空间规划具有重要意义，同时也是对我国自然资源保护和利用模式的积极探索。建立规范统一、责权一致的国家公园规划管理体制能够有效推动我国国家公园项目建设，同时提高国家公园及自然保护地管理的规范化和标准化。尽管最近几年来国家对国土空间规划、自然保护地建设、国家公园项目建设的关注与支持持续加大，但就目前我国国家公园的规划管理而言，依旧处于不断探索的初级阶段，规划管理制度不完善、相关法律法规不健全、规划目标不明确、社会监督作用得不到有效发挥等问题严重影响了我国国家公园规划管理工作的进行。虽然当前阶段国家公园规划管理工作已经成为相关部门与专业学者的研究热点，但在短时间内，由于实践经验和核心管理技术的欠缺，国家公园规划管理工作仍将面临各种问题，相关部门与管理机构应立足当前实际，充分调动周围资源，针对现存问题积极探讨应对措施，不断完善管理体系。
作者：王展 单位：郑州市森林公园
