土地法律法规范文1
关键词：土地纠纷;特点;对策
中图分类号： D922.3 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2016.02.019
国家对农村土地种植方面制定了很多政策，比如取消农业税，发放种粮补贴和良种补贴等，农民对于土地种植的热情增加。农村土地种植直接关系着农村的经济发展，但是土地纠纷问题对于农村建设造成了很大的负面影响，因此需要妥善的处理土地纠纷问题。
1 当前农村土地纠纷的类型
1.1 家庭式承包经营产生的纠纷
在之前很多农民认为种地难以谋生，将土地承包给村里或是其他承包人，但是一些惠农政策推广后一些农民想要要回土地重新种植，少部分的农民擅自将土地荒弃，村干部将土地安排给其他人耕种，当土地增值后弃地者又想要回土地，关于此类的问题纠纷非常普遍。很多农民对于土地承包的相关法律政策问题理解有偏差，往往重视自身的利益，在改革之前不重视土地的耕种，后看到利益了又强烈的想要承包土地，一些家庭由于分家等原因造成了土地承包权的变更问题等。
1.2 集体土地承包经营产生的纠纷
从纠纷的问题类型汇总上看，主要有以下几点纠纷类型。一是一些村集体没有按照土地政策规定进行发包，引发群众不满;二是后，土地耕种增值，发包方在合同到期之后想要提升承包费用重新发包，而承包人则要求原价继续承包;三是村干部单方面的制定承包费用，发包方想要提升承包标准;四是承包合同未到期，但是由于某种原因导致一方想要终止合同而产生的纠纷。
1.3 土地流转纠纷
土地流转造成的纠纷主要来自于承包合同的问题，流转合同内容中有不完善、不规范、执行双方对合同内容理解有误等引发的流转纠纷;流转方单方提出增加承包费用或是其他终止流转合同引发的纠纷;以村集体的名义对外承包土地，当合同到期时农民无法收回土地，承包方要继续承包却无法达成一致的意见导致的流转纠纷。
2 导致土地纠纷问题出现的原因
2.1 经济利益
各项惠农政策的出台，使农村土地种植的经济效益增加，农民种植土地的热情高涨，由此而来的土地纠纷便会增加，成为了农民解决纠纷问题的首选方法，很多提出的问题过于随意，农民不考虑政策和法律的规定，仅仅按照自身利益而引发纠纷，使得土地纠纷问题偏多。
2.2 法律意识淡薄
很多村干部和农民对于土地流转、种植方面的法律知识了解不够，法治观念不强，一些村干部在处理土地问题时会侵犯农民的利益，引发农民的不满，或是调解人没有按照法律规定及时的调解纠纷。一些农民越级上访，农民对于相关的法律了解过少，存在着无理纠纷或是由于自身错误造成纠纷问题等。
3 农村土地纠纷调解的对策
农村土地纠纷的问题直接关系着农村土地种植的经济效益和农村的发展，对于推进我国新农村建设非常重要，面对农村土地纠纷问题，需要按照本村的特点，依据法律和政策规定，公平、公正的处理，从而有效的化解纠纷，解决问题。
3.1 依法解决
在面对土地纠纷时，一是要按照法律政策原则进行积极调节，要认真执行《土地承包法》、《合同法》等法律规定，保护农民和承包人的合法权益;二是要减少问题纠纷带来的后果，在稳定现有承包合同的前提下调节纠纷，避免引发新的土地纠纷，在完善土地承包时要明确承包责任和合同细则，避免再次出现合同纠纷;三是要坚持民主的调节办法，在出现纠纷时，需要尊重双方的意愿，保障双方的合法知情权、参与权等，争取在基层处理问题。
3.2 妥善处理各类纠纷
针对纠纷的类型选择合适的调解办法，将纠纷所造成的影响降到最低。对于依法签订土地承包、流转合同的要依法保护承包人的权益，从实际情况出发，依情节进行解决，比如遇到了增人不增地的情况，可以通过依法开垦的方法或是预留地进行土地增加;当遇到机动田管理不规范的情况，需要对发包承包的情况进行一次性的清理，按照法律规定进行机动田的发放，保证农民的合法权益，承包期限不能超过三年，对于违规承包的合同要及时废止，及时返还给种植农户。
3.3 提升法律意识
在对土地进行流转和承包时，要让双方对合同细则进行准确理解，将合同中的每一项细则严格的落实;普及相关的法律政策，让农户对法律知识有更多的了解，避免由于法律意识淡薄出现纠纷;加强村干部的法律知识培训，让村干部在纠纷调解中更加顺利、更加有原则。
4 结语
农村土地纠纷影响着农村经济的发展和稳定，面对各类纠纷问题，要对问题的类型进行汇总和原因分析，按照法律规定和政策原则等进行纠纷的解决。最大化的保护农户和承包人的合法权益，妥善的处理土地纠纷问题，从而提升农村土地种植的经济效益。
参考文献
[1]韩冀.当前农村土地纠纷的特点与对策[J].农村经济与科技，2014，（06）.
土地法律法规范文2
关键词：土地承包经营权；股份公司；法制完善
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1003—0751（2012）06—0065—05
土地承包经营权入股对推动土地规模经营、优化土地资源配置、保障农民土地权益有着重要作用。我国《农村土地承包法》和《物权法》对土地承包经营权入股未作明确规定。2007年重庆市在全国率先开展农村土地承包经营权入股公司的试点工作，但这一做法与我国现行《农村土地承包法》、《公司法》的相关规定存在明显冲突，必须考虑如何从法律上对土地承包经营权入股公司进行规范和规制，以推动农村土地流转实践的合法有序开展。
一、土地承包经营权入股公司的法律
规定及其理论可行性2002年《农村土地承包法》规定以招标、拍卖和公开协商的方式承包的农地，其土地承包经营权可以依法入股，而对以家庭承包方式承包的农地的经营权是否可以入股未作规定。农业部2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村土地承包经营权入股的界定是：“入股是指实行家庭承包的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。”2007年《物权法》延续了《农村土地承包法》的规定，对以家庭承包方式承包的农地的经营权是否可以入股未作新的规定。2007年6月，重庆市在统筹城乡综合配套改革试验中进行了土地承包经营权入股公司的试点。重庆市工商局2007年出台的《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》中明确提出：“允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社，经区县人民政府批准，在条件成熟地区开展入股设立公司和独资、合资等企业的试点工作。”随后，重庆市工商局又出台了《关于以农村土地承包经营权入股设立公司工商登记的有关问题的通知》，对农村土地承包经营权入股公司的改革作了细化。但后来该项改革被中央叫停了。2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，允许农民以股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。综上，我国现行法律和政策对以家庭承包方式承包的农地的经营权，仅允许其入股形成股份合作制企业，而不允许其入股形成公司。
不过，随着市场经济的发展和土地需求的快速增长，土地资源的稀缺性和保值增值性日益凸显，使得以其为载体的土地权利包括土地承包经营权具有明显的权利资本的属性，从而具有入股公司的可能性。我国《公司法》规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”依此，出资入股公司的财产必须符合特定性、可评估性、可转让性的要件。土地承包经营权符合这三个要件，其入股公司不存在理论上的障碍。（1）土地承包经营权的特定性。《公司法》要求出资入股公司的财产必须是明确的、特定的，或者具有特定的范围，通常不允许以其他种类的价值物替代。土地承包经营权是一种用益物权，承包人可以通过行使这一权利实现对土地的占有、使用并取得收益，该权利是承包人的特定财产。（2）土地承包经营权的可评估性。《公司法》规定用来出资的非货币财产不仅要有财产价值，而且能够用货币量化。土地承包经营权是以土地使用为客体的权利，其价值由三部分构成：农户的生存保障价值、农业生产经营者对土地的投入、土地流转的增值收益。①可见，土地承包经营权是农民的一项重要财产，具有重要价值。对土地价值的评估可依据其类型、位置、自然条件、基础配套设施等进行，作价的形式可以是农村集体经济组织成员协商估价，也可以是聘请专业评估机构进行评估。（3）土地承包经营权的可转让性。现行《农村土地承包法》、《物权法》都明确规定，转让是土地承包经营权流转的主要形式之一。土地承包经营权人对其承包的农地的使用权可以依法处分，承包地可以在不同的主体之间进行流转。农地承包经营权入股如同其他非货币资产入股一样，一旦成为公司资产，承包人不再对其承包的土地享有实际支配权，其承包地由公司统一管理支配。
二、土地承包经营权入股公司的现实困境
1.土地承包经营权的评估作价问题。我国《公司法》规定用来入股的土地使用权必须可以用货币估价，因此，如何对农村土地承包经营权的价值进行评估就成了土地承包经营权入股公司的关键问题。长期以来我国对农村土地流转一直采取严格限制的态度，更多地考虑农村土地的保障功能而忽视了其财产性，导致农村土地的资本价值未能得到充分体现。如果土地承包经营权不能被评估作价，其就无法成为注册资本而入股公司。现实中，对土地承包经营权进行评估作价的一大难题是定价标准问题。我国《公司法》规定：对作为出资的非货币财产不得高估或者低估作价。这一规定较为笼统，并未明确非货币财产的具体估价标准。实践中农民作为弱势群体希望土地承包经营权的评估价格对自己有利（较高），公司则希望其评估价格较低，双方在土地承包经营权的评估作价问题上难以达成一致意见，导致公司难以成立。
2.土地承包经营权作价入股公司后的转让问题。土地承包经营权入股公司后，其利用和处置不仅要受《公司法》调整，还应受《农村土地承包法》调整，而《公司法》与《农村土地承包法》关于股份转让的规定存在明显差别。（1）根据《公司法》的规定，股份转让不受任何限制，股东可以依法转让自己的股份；而《农村土地承包法》规定，土地承包经营权的转让方必须具有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源。（2）《公司法》规定股权在股东内部可以自由转让，而《农村土地承包法》规定农村土地承包经营权的转让仅限于向其他从事农业生产的农户。实践中公司股东的身份比较复杂，既有以土地承包经营权入股的农户，也有以货币、实物等出资的法人或自然人，这些法人或自然人能否成为农地承包经营权的受让主体值得考虑。（3）《公司法》规定股份转让时其他股东在同等条件下有优先受让权，而《农村土地承包法》规定土地承包经营权流转时本集体经济组织的其他农户有优先权。实践中，作为公司股份的农村土地承包经营权转让时应优先转让给农村集体经济组织的其他农户还是该公司的现有股东，是一个较难处理的问题。②
3.土地承包经营权入股公司后的公司破产问题。农业经营的自然风险和市场风险都比较大，预期收益很不稳定。③市场经济是风险和利益的集合体，农业资本进入市场必然要遭受市场风险，倘若公司资不抵债，以土地承包经营权入股的农民股东就可能丧失其土地承包经营权。在目前农村社会保障体系尚不完善的情况下，土地依然是农民生产和生活的“保护伞”，以土地承包经营权入股公司即意味着农民要对自己的生产和生活承担风险。包含农村土地承包经营权股份的公司能否进行破产申请以及公司破产后农村土地承包经营权股份的去向问题，公司破产后“失业+失地”农民的妥善安置问题等，亟待立法进行规制。
4.土地承包经营权入股期限与公司存续期限的冲突问题。公司具有财产独立的属性，以其所有财产对外承担责任，股东一旦将个人财产投入公司，便失去了对该财产的直接控制权。同时，公司具有追逐利润的天性，一旦农地的投资价值上升，公司必然希望以土地承包经营权出资的股份呈稳定增加态势，由此，土地承包经营权的稳定性必然影响到公司的稳定性。我国现行法律规定农村土地承包经营权流转不得改变土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，期限届满后国家会根据农村人口数量和土地政策的变化，对土地承包经营期限进行相应调整。土地承包期限的不稳定会造成公司股东的投资期限不稳定，影响以技术和资金入股的股东的投资信心。此外，在出资入股的土地承包期限的剩余期限长短不一的情况下，如何平衡不同股东的利益也是个问题。仅仅因为某个人或某部分人入股的土地承包经营权到期而解散公司，对其他股东尤其是其他以土地承包经营权出资的农民股东来说显然是不公平的。
5.土地承包经营权入股人数与公司股东人数的冲突问题。我国《公司法》明确要求有限责任公司由2—50名股东共同出资设立，然而我国农村人口基数较大，实践中很容易突破该法律规定的50人的上限，由超过50人以土地承包经营权入股来设立有限责任公司，从而造成土地承包经营权入股人数与法律上规定的公司股东人数相冲突的问题。
6.土地承包经营权能否作为公司资产进行清算的问题。为了保护债权人的利益，公司在面临解散、破产时都必须成立清算组进行公司资产清算。当包含土地承包经营权股份的公司面临解散、破产时，作为公司资产的土地承包经营权也应当作为公司资产用以偿还公司债务。然而，农村土地属于集体所有，其他任何组织和个人均没有任意处分的权利。我国《农村土地承包法》明确规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”可见，作为公司资产的土地承包经营权的处置与国家对集体土地的保护存在法律上的冲突。
三、土地承包经营权入股公司的法制完善
土地承包经营权入股公司是农民在市场经济下探索出来的道路，如前所述，这一实践路径在法律方面遭遇重重障碍。但是，国家不能为此而禁止这方面的探索。立法机关必须尽快制定相关法律，对农业企业的出资、股东人数、土地用途、企业治理、退股（股份转让）、破产、土地流转的中介机构、农业企业保险及其用工制度等特殊问题进行详细规定，为规范农村土地承包经营权入股公司提供有力的法律制度支撑。④
（一）土地承包经营权入股公司的基本原则
1.因地制宜原则。我国土地入股发端于广东，广东省南海市是全国农村土地制度改革的试验区。早期的南海模式主要采用土地股份合作制形式，将土地以及其他村集体财产作价出资入股，由行政村或者村民小组将土地统一规划后进行管理和经营，村民凭借土地作价后的股权分享土地增值收益。⑤江苏省苏州市也积极探索农村土地股份合作制，其股权设置主要有两种形式：一种是成立土地股份合作社，土地一般不作价，入股土地由合作社整合后实行对外发包或租赁，所得收入按入股土地份额进行分配。另一种是成立以农民土地入股为主，资金、技术等参股的股份合作社，合作社经营收益按股份进行分配。⑥重庆市既有成立土地股份合作社的探索，也有土地入股公司的探索。从以上试点地区的情况来看，土地入股主要在沿海发达地区和大中城市郊区推行。从全国来看，我国地域辽阔，各地农村在地理、经济和社会条件上差异较大。在东部沿海经济较为发达的地区，土地经营收益在农民所有收益中所占比重较低，农民的土地情结相对淡薄。但在广大中部欠发达和西部不发达地区的农村，土地依然是农民生活的主要保障。因此，在推进土地承包经营权入股公司试点时必须因地制宜，切忌“一刀切”。各地必须结合本地实际情况，灵活机动地选择农地流转形式，充分发挥农民的创造性，调动农民的积极性，实现土地收益的最大化。
2.尊重农民意愿的原则。土地承包经营权是农民的一项重要财产权，农村土地流转是推进土地规模经营、实现农民经济利益的一种重要形式。我国现行法律规定农户在承包期内拥有对所承包土地的占有、使用、收益和一定的处分权，依此，应当尊重农民对自己承包经营的土地是否流转以及如何流转的决定权，政府部门、任何组织和个人都不能非法干预或强迫农民进行土地流转和选择某种流转形式。另外，入股是一种投资行为、将承受市场风险，一旦公司破产，农民股东可能连基本生活都无法得到保障。因此，在入股前，政府部门或农村集体经济组织必须向农民讲清楚以农地承包经营权入股公司的潜在风险，由农民自主决定是否将土地入股。
3.不得改变土地用途的原则。我国《农村土地承包法》规定土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，依此，以土地承包经营权入股的承包地只能用于农业生产，而不能用于发展收益较高的工业或商业，不能作为企业或合作单位的厂房或其他设施。按照《土地管理法》的规定，农用地变为建设用地必须由相关政府部门批准，任何单位和个人未经批准不得将农用地改作他用。土地入股只是经营，不能取代或变相取代政府对农村土地的管理。有农地承包经营权参股的企业应当遵守上述规定，其经营范围必须是与农业生产经营有关的项目，其在经营过程中不能为了追求利润而随意改变土地的农业用途。
（二）土地承包经营权入股公司的具体制度
1.土地承包经营权入股公司的设立的相关制度。应当对《公司法》中有关以下问题的规定予以变通：（1）资产作价出资问题。土地承包经营权要作为资本进入市场，必须有相应的估价标准和评估机构。作为一种特殊的财产，土地的估价标准应体现其自然属性（土地的肥沃程度、分布情况、地上附着物的价值等）和社会属性（土地的周边运输条件、可能的入股期限等）。出资入股的土地承包经营权可由公司全体股东评估作价，也可由专业评估机构评估作价。土地承包经营权由全体股东评估作价很难实现，一是在股东较多的情形下很难达成一致意见，二是资产评估的专业性很强，股东作为非专业人员很难做到公平合理地评估，致使土地承包经营权的真实价值得不到体现。唯有专业、权威的评估机构，其出具的土地承包经营权评估结果，农民等其他投资主体才不会有异议。因此，以土地承包经营权出资入股公司的，建议由独立的第三方——专业资产评估机构进行评估，如此既能保护土地承包经营权人的利益，也能保护其他股东的利益。目前，可由区（县）政府对本区域范围内农村土地承包经营权的基准价格、集体建设用地使用权的基准价格和最低保护价格进行规定，供资产评估机构评估土地承包经营权价值时参照。（2）股东人数问题。我国《公司法》规定有限责任公司的股东人数是2—50名，考虑到农村集体经济组织人数较多的实际情况，建议立法规定农民以土地承包经营权入股成立有限责任公司的，股东人数可以突破50名。另外，可以通过对股东身份条件作灵活变通的办法来解决土地承包经营权入股人数与公司股东人数的法律冲突问题。一方面，允许多个村民在自愿的情况下，书面委托同一村集体经济组织内入股的村民代为行使“股东共益权”，其与受委托人对外表现为一个股东，其权利包括让渡土地承包经营权之外的所有股东权利。另一方面，根据股东意愿，实行信托持股，一个受托人可以接受多个入股人的委托，公司登记时只需要将受托人登记为股东。（3）公司经营范围问题。如果允许农地入股的公司从事非农生产，就意味着大量耕地将被变相地用于非农生产，这势必减少我国耕地总量，从而对我国粮食安全非常不利。基于此，我国《公司法》可以对以农地承包经营权入股形成的公司的经营范围作如下规定：以土地承包经营权入股形成的公司必须以农业生产经营为主，同时可以兼营一些与农业产业化相关的农产品加工、销售、广告经营等业务，也可因地制宜地发展农业观光旅游、果蔬采摘等经营活动。⑦
2.土地承包经营权入股公司存续期间的相关制度。（1）关于公司经营期限和农民股东退股。一般情况下，如果在公司存续期间出现土地承包经营权到期的现象，则只要公司经济效益好，新的土地承包者就会愿意将原土地继续作价入股公司，这样公司仅需与新的土地承包者签订新的股权合同。反之，如果公司经营不佳，则入股农民会考虑是否收回其土地承包经营权，此时涉及退股问题。土地属于不动产、价值较大，以土地承包经营权入股的股东退股不仅会影响公司的正常生产经营，也不利于债权人利益的保护。特别是在土地由公司集中经营后，农民想要中途退股而收回属于自己的那块土地，这在操作上是行不通的。⑧因此，原则上应不允许以土地承包经营权入股的股东在公司存续期间退股，除非公司章程另有规定。即使允许此类股东退出公司经营，公司也只退回其与入股土地价值相当的货币而并非原入股土地。（2）关于公司组织机构。为了保障入股农民的切身利益，公司应当严格按照《公司法》的规定设立股东会、董事会和监事会，聘任业务水平高、认真负责的经理、财务负责人等高级管理人员，建立健全公司治理结构。股东会应定期讨论和决定重大事项，董事会根据公司章程从事经营管理活动，监事会依法进行监督。包含有土地承包经营权股份的公司中，农民股东属于弱势群体，其应有权选择自己的代表进入董事会，监事会中也要有一定比例如2/3的成员代表农民股东的利益，农民股东还应有权利参与公司章程制定以及公司合并、分立、增资、减资等重大事项决断，及时掌握和监督土地承包经营权的运用情况及公司的整个运营情况。（3）关于股份转让。公司成立后股东想要转让自己作为股权的土地承包经营权的，一般情况下要符合受让人是农村集体经济组织或者村民委员会成员的法律规定，特殊情况下可以向外（向农民以外的单位或者个人）流转。此种股份转让时公司的土地经营权不受影响，只是受让人获得了转让人的股权，转让人不再从公司取得收益，也不再承担公司经营风险，收益和风险都转由受让人承受。因此，对于土地股权转让，法律不应作过多限制。《公司法》可以借鉴重庆市《关于以农村土地承包经营权入股设立公司工商登记的有关问题的通知》的规定，对土地承包经营权入股公司的股份转让作以下规定：以农村土地承包经营权入股的股东在全额置换其出资之前，不得向农民以外的单位或者个人转让其股权。有特殊原因确需向农民以外的人转让股权的，受让人应当以货币、实物等符合法律法规规定的出资形式置换转让人出资的农村土地承包经营权；公司应同步申请办理股东、出资形式等事项的变更登记。股权转让应遵循自愿原则，允许入股农民根据公司利润分配、经营状况和风险情况及时作出自己的选择。
3.土地承包经营权入股公司的破产、清算制度。（1）承包地清偿制度。土地承包经营权入股后就成了公司资产，公司有权将其列入公司破产资本的范围，国家不能为了保护农民利益而赋予其免受市场风险的豁免权。在公司破产时，按照法定清偿顺序，公司应优先支付职工工资及其劳动保险费用；之后对于以土地承包经营权入股的农民股东的清偿，公司有权选择返还其入股的承包地或该承包地入股时的评估价格的等量货币；按上述方式清偿后农民股东未能全部收回其股份价值的，应赋予其按评估价赎回其承包地的权利；农民股东无力回赎其承包地的，清算组可以依法予以拍卖或变卖。⑨（2）农民股东的土地赎回制度。随着城市规模的迅速扩大，城市对农民工的需求量不断增加，然而城市工作的不稳定性使农民对农村土地不能完全放手，土地依然是农民生活保障的最后底线。因此，农民对土地承包经营权入股公司有着这样的潜在要求：一旦公司破产，农民不会失去承包地这一基本生活保障。在我国目前农民在整体上市场判断能力不强的情况下，一方面要提倡农民将土地承包经营权入股公司进行资本增值，另一方面要设法保障农民在公司破产后能够重新获得其土地承包经营权。基于这一思路，立法应赋予农民股东“土地赎回权”，即在公司破产的情况下，允许农民或者农村集体经济组织用合理数额的资金向公司购买已成为公司股份的土地承包经营权，这样既能维护农民的利益，又有利于债权人债权的实现。至于资金数额的合理性，要考虑该土地在公司经营过程中的投资成本、市场发展潜力等因素。
土地法律法规范文3
关键词：土地利用总体规划 法律问题 对策建议
中图分类号：F321.1，D922.3 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）11-072-03
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局；通过它落实土地宏观调控和土地用途管制；同时也是规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据；是今后一段时期内土地利用的基础。土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办，我国土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级规划管理。在具体实施过程中秉承政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，严格落实保障我们18亿亩耕地生命红线和可持续发展建设生态理念。在对土地利用总体规划编制过程中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。
一、我国现行土地利用总体规划的情况
我国耕地面积虽处于世界第四位，但人均耕地面积却为世界平均三分之一，排在世界126位后，耕地人均资源极度匮乏，粮食保障形势非常严峻，所以在我国就必须实行最严格土地管理制度，这集中体现在必需有计划地、科学用地。
根据我国《土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》到2020年全国耕地保有量需18.05亿亩。整体上，土地利用总体规划具有两个比较突出的特点：一是建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大；二是经济发展方式转变，建设资源节约型、土地节约集约化的可持续发展目标明确。当前我国土地利用总体规划也存在不少问题，较为突出的表现如下：一是人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少；二是工业用地增长过快；三是建设用地粗放浪费较为突出；四是局部地区土地退化和破坏严重；五是违规违法用地现象屡禁不止等粗犷浪费用地。
二、土地利用总体规划存在的法律问题
1.立法与执行不匹配，缺乏有效性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第5条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”所以，土地利用总体规划与城乡规划在具体操作中是紧密相连，都是为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。城乡规划在建设用地审批过程中，有其先导作用，即先有城乡规划用地红线，才能进行建设用地审批，用地审批范围只能小于或等于城乡规划控制用地范围线，而城乡规划具体落实到用地中，就应符合土地利用总体规划各项要求。城乡规划实施一般由政府直接作为主体，但土地规划实施却是国土部门单一管理，所以土地规划有限度地反作用于城乡规划的具体实施，属于从属地位；两个规划都同时与多种单项规划有千丝万缕关系，如水资源规划、生态规划、林业规划等。但“两规”在具体实施过程中，存在着“吃饭与建设”等不协调的问题。
根据我国现行土地管理相关法律规定，各级政府应当编制土地利用总体规划，但许多地方尤其是基层乡镇政府对此工作不够重视，土地利用总体规划模糊不清、粗放、随意，流于形式。加上地方政府土地利用总体规划最终均以政府文件形式出现，从法律效力层面来看力度不足，明显底于《城市规划法》，这种缺乏权威性的规范性文件难以严格规范土地利用总体规划的法律刚性要求。现实中土地利用规划制度未能担负起建设用地控制责任，导致城市建设大量侵占耕地，土地浪费严重，地方政府随意违反或更改土地利用规划，超过规划范围的违法占地现象较为普遍和突出。
2.多头规划不统一，缺乏全局性。土地利用总体规划未能充分考虑社会发展中的土地利用之需，总体规划把耕地总量硬性指标按照行政区域从上到下层层分解到各级政府。由于国家总体规划的期限较长，影响到土地利用的因素又较多，规划本身缺乏充分听取不同层级、不同部门用地之需的诉求和意见，从而使得土地利用总体规划全局性和前瞻性不足。总体规划不能对用地做出具有一定弹性的空间留存，同时又没有规定对规划的修改审批程序，往往造成已生效的总体规划与社会经济发展、国家新政策、新战略发生冲突。根据我国现行的规划体系，把土地分为建设用地、耕地和未利用之地，其中对耕地直接转为建设用地的审批比较严格而对于耕地先转为其他用途再转为建设用地的情况没有较为明确的规定，土地利用对环境造成的影响、土地的生态环境问题及其价值问题、土地质量评估情况等等均没有相关明确规定，对土地用途区分的规定过于模式化，可操作性差。不同用地主体之间的用地规划不能很好的协调和沟通，以至于在现实生活中出现执行规划与用地规划之间的矛盾和脱勾。土地规划制定本身侧重于从宏观上就各项用地的数量上规划管理，但微观管理上就显得较为弱势。很多用地规划都或多或少与土地利用总体规划有千丝万缕关系，但受行政管理不同影响，利益出发点不一样，只能“纸上体现、纸下下线、各自为政”，缺乏规划一致性。规划灵活度偏低和科学调整难以实现，因为社会与经济环境变化总存在，但规划难以及时跟上它的变化；同时，随着政府领导人员变动，导致地方管理者无科学的长官意志变动规划，使得规划的作用难以显现其预期效果。
3.执行机制不到位，缺乏可操作性。我国目前土地资源的浪费从某一方面说是未能有效制定和执行土地利用总体规划的结果，根据《土地法》第4条第4款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”这说明单位和个人因使用土地而产生不动产就必须受土地利用总体规划限制，而在《不动产登记暂行条例》第2条规定“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记。”所以由此推定，不动产登记范围的土地利用总体规划也将隶属于不动产利用管理之一，是科学配置不动产重要保障。但是在目前《不动产登记暂行条例》里没有明显土地利用总体规划字眼，却因为土地利用总体规划与其他各项规划如林地规划、海域规划等有很大关联，而同时土地、林业权、海域使用权体现在《不动产登记暂行条例》第4条，所以土地规划作为国土管理前锋，将会在今后不动产登记中保障各项资源可持续利用和登记确权中发挥重要作用。现在《不动产登记暂行条例》无明文体现土地利用总体规划的条款，同时土地利用总体规划各项法规中暂时没有兼容体现《不动产登记暂行条例》这一新法律规章的专用章节，这可能是两个本为一体的法律体系在当前立法中最大缺失。建议今后在立法过程将这两个均涉及不动产的相关法律同时体现在一起。
4.规范对象不明确，缺乏科学性。土地是一切建设的载体，它如何利用是统筹区域布局关键，同时布局是否科学性，也影响生活环境的生态保护。按照环境友好型社会和生态城市建设的要求，协调土地利用和生态保护的关系，促进人居环境优美、生态良性循环及经济社会可持续发展的需要，首先要保护现有生态用地，这必然要与生态建设规划成为密不可分的整体。从社会学的角度分析，土地具有稳定农村社会、保障农民基本生活等政治学意义上的社会功能。就物权法的层面而言，土地的财产属性和资源属性决定了集体土地所有者、使用者，国有土地使用者既具有权利也应履行一定的社会义务。我国现行法律并没有明确规定使用者的发展权、生存权等切身利益，其权利被侵犯时应享有的申请复议、提讼获取权利救济的制度性保障机制被淡化甚至是忽略，在土地依市场机制进行流转时享有的公平谈判取得合理补偿的权利，使用者进一步提高生活水平的权利，获取社会保障的权利也没有得到法律确实有效的保障。没有救济即没有权利，依据法理，这样的不足也正是当下中国面临土地征迁过程出现不断演变甚至升级的冲突与民生矛盾。土地资源具有不可再生性的特点，其生态价值理应得到更高的重视和关注，土地利用的外部性、公共性决定了使用者负有一定社会义务，应以公共环境利益、社会公共利益出发，合理利用土地。我国现行法律规划没有规定使用者所就承担的生态学意义上的保值甚至增值的义务，实属缺乏科学性的一种体现。从法律层面并没有明确的立法规定，对于政府行政部门也无从履行职责，更无从问责行政行为，追究使用者的法律责任几近空白。
三、完善土地利用总体规划的对策建议
1.完善立法，建议制定专门土地规划法。正如国家主席所说，重大的改革必须要于法有据。基于前述的分析，笔者认为就土地利用总体规划存在的法律问题而言，首先要从立法完善的角度进行思考和分析。不论是规划自身的科学性问题还是权威，笔者认为提高土地利用规划自身的法律位阶方能根本性改变这种状态。这也是土地管理部门依法行政，全面建设法治政府的必然要求。目前土地利用总体规划制定，只存在于地方政府行政体系中运转，而无地方人大法制监督参与土地规划的审批和修改，比如各级地方人大参与土地利用总体规划可行性制定几乎是个空白，而土地利用总体规划却是不动产的重要载体――用地形成的主要框架，这种将关系民众重要事宜排斥在地方人大法制监督之外是法治建设重大瑕疵。建议土地利用总体规划除由各级政府分级审批，同时应经过地方人大法制监督，如各级地方人民代表大会的审查同意，落实保障广大人民群众的合法利益。规划内容执行的合法性则应由相应执法机关组织的专门调查委员会审查其合法性，是否符合国土资源保护的要求，是否违反上级规划。避免政府管理者在制定这一行政行为过程中，既当裁判员，又当运动员，难以发挥其应有角色，所以裁判员角色应有执法机关来予以评判。建议在土地管理法中对政府管理者在土地利用总体规划管理中失职、渎职者，予以行政上处分、处罚，避免整个行政管理片面性，凌驾于公共利益之上。将土地利用总体规划纳入我国法治化建设中。在土地规划法执行监督过程中建议可以参照《中华人民共和国城乡规划法》第5章“监督检查、第52条地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。”和“第60条乡镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，将土地规划法立法规格和内容提升到一个更高高度。法治政府的前提必须要依法行政，政府任何行政行为必须有法律依据。土地利用规划法是土地利用管理部门对土地开发、利用、保护的基本法律依据。明确赋予土地管理部门在编制、审批、实施、管理土地利用规划中的职权和责任，保障土地管理部门的职权能够依法行使，职责能够依法履行，从而提高行政效率，保障行政法治化的建设。法治政府的基本特征之一即是职能科学，土地利用规划过程中必须明确部门的职责，以及规划主体与使用主体之间的权、责关系，只有如此方能实现土地利用总体规划的合法性、科学性和权威性。提高土地规划自身的法律地位，使土地利用总体规划具有较强的强制执行力度也是提高土地利用效率的必然要求。土地利用总体规划立法能够有效协调与其他部门之间的职权与责任，能够把城市建设用地纳入土地利用规划的约束之下，合理确定城市规划的法定界限，能够有效制止违反规划、擅自修改规划的行为，从而保障规划的目标得以实现，特别是在党的十、十八届三中全会、四中全会和五中全会之后，国家“十三五”规划出台，有关土地相关改革措施也不断在各地推进，及时立法修律，才能更好地为各地改革创新提供充分的法律支持和法理保障。
2.厘清土地利用总体规划法律关系核心要素。依据法理，法律关系的要素主要包括主体、客体和对象。笔者认为在这一组法律关系中应该重点明确核心的主客体相关的事宜。法律关系主体自身的权利和义务必须得到明确和规范。作为管理者的政府行政规划部门相关的职权和责任必须明确，一方面从行政管理体制上保障其必要的人、财、物的提供，另一方面也必须明确规划行政部门自身的权力及可以运用和采取的相关的行政制裁手段和有效的行政措施，以确保其行政权力得到行使。执行土地利用总体规划制度是保障土地资源可持续利用的前提，土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办，对每个实施阶段都要进行统计汇总，跟踪这一制度执行情况，并形成监管常态化。2009年国土资源部颁布《土地利用总体规划编制审查办法》对规划编制做出框架性规定，使土地规划管理有章可循、有规可守。在执行过程中，需要注重实施实效，如政府需在2015年时对土地利用总体规划2006-2020年进行中期实行评估和对各级政府耕地保护责任目标履行情况进行目标考核，体现坚持实施最严格的耕地保护制度这一中国政府保护生命线决心，并对不能完成目标的政府提出整改要求，对整改不力的政府领导人进行约谈和问责。同时土地规划的落实重点在县（区）、镇两级政府，在这实施过程中，依靠卫星遥感技术，对每一个地块规划用途进行ARCGIS矢量化这种可操作高新技术管理，而这就需要国家对国土管理的卫星技术投入巨大资金，才得以实现，说明我国政府高度重视国土这一稀缺资源管理。简言之，作为政府土地规划部门，对于违反土地利用总体规划的任何部门和个人应有权力采取措施加以制止，并追究相关的法律责任，对于行政部门的主要负责人还必须同步启动问责追究法律程序。对于普通公民，土地利用规划相关部门则可以通过行政强制措施追究其相关的法律责任。当然作为管理者的土地规划部门也必须及时、公正、合法履行职责，对于土地利用总体规划中出现的任何违法违规的行为必须严格追究法律责任。
其次，作为与管理者相对应的使用者，则必须严格按照规划利用总体的要求，在其权项范围之内合法合理使用土地，对于任何违反土地利用总体规划的行为有权向有关部门进行举报，对于在合法范围内使用土地时，权利受到侵害的行为有权提出救济的诉求。因公共利益事项导致其土地利用权利受损行为中，必须得到限制自由的制约，也就是个人土地利益有限让位于公共利益的机制保障。
第三，作为法律关系的客体，即土地。土地作为一种资源，既有财产属性也具有资源属性，甚至具有生产要素的属性。具有重要的经济价值，生态价值和社会价值。土地利用规划应严格细致的区分土地的用途，除把土地分为建设用地、耕地和未利用地外，还应再进一步细分为农村居民地、农村道路、水利工程、交通设施、小城镇建设、生态保护、矿产开发、人文历史遗迹保护用地等。随着社会经济的进一步发展，土地集约化、规模化利用将成为一种新的趋势。深入研究土地利用方式，有利于土地利用规划的科学制定和实施，特别是“十三五”规划之后，三农改革的深入，对于土地利用、流转、增值问题日益突出而显现，如何在保障并提高农民收入的同时，使土地的价值最大化，实现土地的经济、社会、生态价值的和谐统一显然是一个时代性的课题。
3.细化相关制度，土地利用规划必须与时俱进。在促进耕地保护和节约集约用地，推进新农村建设和城乡统筹发展基础上，进行土地整治规划编制，是实施和深化土地利用总体规划的重要手段，是统筹安排各类土地整治资金的重要依据，也是大规模建设和保护旱涝保收高标准基本农田的基本依据，实现保护耕地这一土地规划制定初衷。土地利用总体规划是各种规划编制和实施载体，同时它的编制是服务于各时期国民经济和社会发展规划纲要，是政府工作重点，引导市场主体的行为。在全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴的进程中，土地利用总体规划应该立足了国家战略的角度和立场，确保粮食安全、生态安全、经济安全的层面，宏观且全面考虑土地利用总体的战略目标和方向，科学制定土地利用总体规划和详细实施方案。强化并细化专项规划和目标分解。如耕地利用、交通设施、水利工程、城镇建设、农村居民点用地规划等等，专项规划中必须明确农田保护规划、土地开发开垦规划、土地整治和土地管理规划等等。各种规划应在实施层面上进行对接，时间上年度规划与长远规划对接，任务上各种规划的分配落实也必须对接。这样才能形成一个从宏观、中观到微观的层次明确的科学规划体系。土地利用总体规划除采取行政区划为主，划分为五级规划体系之外还应建立跨行政区的区域性土地利用规划。如流域性土地利用规划、生态环境较为脆弱区的土地利用规划、自由贸易区范围内的跨区规划等。根据《土地利用总体规划编制审查办法》第13条“对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。”要求，我们应注重民众公共参与度，毕竟每一个关系民众的不动产，它的附着物均是土地，广大民众的参与是必须的，也是必要的。同时制定好的土地利用总体规划，它的实施就必须在广大民众监督底下，将保护耕地的理念灌注入广大民众的当代社会生活理念中，这样将不动产的建设纳入可持续发展的范畴，满足一要吃饭、二要建设发展要求。
在保障土地利用总体规划科学宏观的基础上也必须做到与时俱进。土地利用受到一个国家、一个地区的经济、社会、政策、人口、资源、生态、生产要素、周边环境等诸多因素的影响，土地利用本身是一个不断变化的动态过程。土地利用总体规划应保持一定的空间和弹性，对城市建设用地规定一定的浮动幅度，使城市规划有一定的调节空间，规划具有动态性，才能适用客观形势的不断变化而不会失去法律效力，也才能使各地区根据实际情况制定更加合理合法的规划。
参考文献：
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土地法律法规范文4
土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法制建设面临着新的挑战。当前，有必要运用系统分析的方法对我国土地法体系进行全面、系统的分析、评估和研究，进一步推动我国土地法理论和实践的发展。
一、土地法体系的概念
土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地法律渊源的总和。
广义的土地法体系包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法仅指综合性的《土地法》，如前苏联、朝鲜和罗马尼亚等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度。大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。
从研究角度的不同，可以将土地法体系分为法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。
土地法律规范体系，是从法律规范角度对土地法体系的定义。根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点，土地法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范。用法律规范来概括土地法体系的局限性在于，它可能将对土地法律法规的司法解释、判例，以及法律中的序言、法律术语定义和其他指导性内容，排除出土地法体系的范围。
土地法规体系，又称土地法律体系或土地法律法规体系，是从制定法角度对土地法体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难适用英美法系的国家。某个土地法律或法规，可以包含很多不同的土地法律规范；一个土地法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
现行体系和目标体系，是从时间角度对土地法体系的定义。前者就目前土地法的状况而言，是指由现有土地法律规范或法规组成的系统；后者就将来土地法的状况而言，是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。
学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的土地法体系。由于不同学者或不同学派对土地法的目的、任务、调整对象、表现形式等问题有不同的看法，其主张的土地法体系也有不同的范围。学术体系带有学术味、理想化，由于它是通过理论分析研究提出来的，参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，因而比较全面。不同的学术体系代表不同的学术思想和学派，通过不同的学术体系的比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。
土地法体系的发展、健全程度，是衡量一个国家土地法治和土地管理水平的重要标志。完善土地法体系，对于加强对合理开发、利用和保护、改善土地的法律控制和土地管理，促进土地的可持续利用，具有重要的意义。本文主要从土地法规体系的角度对我国土地法体系问题进行研究。
二、我国现行的土地法规体系
土地法规体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地所产生的社会关系，以及规范土地市场所产生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。
从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国土地法规体系主要由如下七个层次构成：
（一）宪法
宪法是国家的根本大法，宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国土地法制的宪法基础。宪法主要规定国家、集体的土地所有权，以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地的基本职能和基本政策，公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等基本内容。我国《宪法》第9条、第10条集中规定了合理开发、利用和保护土地的基本内容和土地所有权的归属。
（二）土地法律
土地法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的法律规范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全国人大制定的涉及土地方面的法律称基本法律，如《民法通则》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的内容；由全国人大常委会制定的涉及土地方面的法律称一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修订）等法律。
（三）土地行政法规
土地行政法规是指国务院制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。土地行政法规的数量很大，涉及到土地行政的各个领域和各个方面，是我国土地法体系的重要组成部分。
（四）地方土地法规
地方土地法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性法律规范性文件。
（五）土地行政规章
土地行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政规范性文件。
（六）地方土地行政规章
地方土地行政规章，是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性行政规范性文件。
（七）其他土地规范性文件
其他土地规范性文件，是指除上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的规范性文件。《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和决议”（第99条），“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……决定和命令”（第107条）。对于上述规范性文件，有的学者认为不属于法规的范畴。
上述七个层次的效力级别如下：《宪法》是我国土地法体系的基础，在整个土地法规体系中具有最高的法律效力，其他层次都不得同宪法相抵触；土地法律具有仅次于宪法的法律效力，除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触；土地行政法规必须根据宪法和法律制定；地方土地法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；土地行政规章必须根据法律和行政法规制定；地方土地行政规章根据法律、行政法规、地方法规和部门土地行政规章制定。在土地行政诉讼中，土地法律、法规称为“依据法”，土地行政规章称为“参照法”，其他规范性文件只有参考的价值。从立法体制的角度建立土地法规体系，要注意维护我国土地法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。
三、完善我国土地法体系的基本指导思想
目前我国已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月和1998年8月修订）、《城市房地产管理法》（1994年7月）为基干的土地法系统，但是从总体上看，我国的土地法体系还很不健全。为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系。建立我国土地法体系，应当明确如下的基本指导思想：
（一）树立可持续发展观，在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则
可持续发展是指既满足当代人需要，又子孙后代满足其需要的能力不构成危害的发展方式。可持续发展是基于人类在工业革命以来的发展过程中，片面追求经济增长的经验教训而提出的一种新的发展观，其实质是将人口、资源、环境等问题与社会、经济发展进行系统、长远考虑。在1992年联合国环境与发展大会以后，可持续发展已经成为各国的普遍共识，我国政府在《中国21世纪议程》中，也明确将可持续发展作为我国的一项重要国家战略。土地是人类社会、经济活动的基本载体，也是自然资源的源泉，因此，从可持续发展战略要求出发，我们不仅要保护土地资源本身，而且还要保护我们赖以生存和发展的其它自然资源和自然生态环境。在我们以往的土地立法中，单纯强调对土地资源的利用，而忽视对生态环境的保护。实际上，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。因此，在我国土地法制建设中，应当以可持续发展战略为导向，逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线，到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。通过建立我国具有可持续性的土地法体系，推动我国土地及其相关资源开发、利用从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。
（二）树立国土资源的整体观，使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则
与土地相联系的土地资源、水资源（海洋资源）、生物资源（包括森林资源、草原资源）、矿产资源、旅游资源共同组成统一的国土资源，它们相互联系、影响和制约。因此，应当将国土资源作为一个统一整体，以土地资源为核心，正确处理土地资源与其他与土地相关的其他资源的关系。在规划土地法体系时，只有将国土资源作为一个统一整体来考虑，既不将整体国土资源分割开来，又突出土地资源核心地位和重要作用，才能设计出科学、可行的土地法体系。因此，科学的、可行的土地法体系应该在突出直接调整土地关系的法规的同时，兼顾间接调整土地关系的法规，正确处理直接调整土地关系的法规与间接调整土地关系的法规的关系。
目前我国的土地问题，不仅有土地开发利用的问题，也有土地保护改善的问题。长期以来，我国社会、经济活动采用的是外延扩张的土地利用方式：一方面，各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用，造成土地资源的严重浪费；另一方面，在土地资源的开发、利用过程中忽视生态环境的保护问题，造成了一些地区土地生态质量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毁坏森林、草原开垦、围湖造田和侵占江河滩地等严重的生态破坏问题。因此，应当正确处理土地的开发、利用与保护、改善的关系，重视土地资源开发、利用过程中的生态环境保护。相应地，土地法体系在强调土地资源开发、利用和管理法规的同时，还应当重视土地资源保护和土地生态保护法规。
（三）树立国土资源管理的全局观，在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则
从国土资源管理的全局观出发，正确处理好从部门利益出发和从国家利益出发、从部门视野规划土地法体系和从国家视野规划土地法体系的关系，合理划分各级政府的管理职权。一方面应该明确，土地法体系决不是仅仅为国土资源部一个部门服务的法律体系，或仅仅是国土资源部一个部执法的体系，而是整个国家的一个法律体系，是与国家各有关部门都有关的一个法律体系；另一方面也应该承认，既然国土资源部考虑土地法的体系，就必须紧密结合国土资源部的现行的或将来可能有的职能和职责。国土资源部目前的职能与职责，已经远远超过过去国家土地局的职能与职责：除了管理土地资源外，它还管理矿产资源和海洋资源；除了管理土地工作外，它还管理制订国土规划等原国家计委管理的国土开发整治工作。国土资源部今后的职能和职责还可能增加或扩大。因此，应当尽可能地将土地法体系与过去的国土法体系（或国土开发整治法体系）结合起来，在土地法体系中将土地资源的开发、利用、保护、管理与海洋资源、矿产资源的开发、利用、保护、管理结合起来，同时尽可能地考虑与土地资源有关的其他资源立法。在规划、设计土地法体系时，应当本着统筹规划、突出重点的原则，正确处理理想性与现实性、求全与可行的关系，注意突出直接为国土资源部行政管理提供法律依据的土地法规。
（四）树立土地法衡平观，在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则
计划经济时期，政府直接参与经济管理、配置自然资源，包括土地资源在内的我国自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩 .在法学界，也一直存在着强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权的倾向。体现在立法实践中，重视国家权力对土地的配置和管理作用，却忽视市场对土地的配置作用；强调国家的土地行政管理权，漠视公民、法人和其他组织的土地财产权。从我国现行土地法律规定分析，大多是关于国家土地管理行政权力的设定和行使，即便是法律规定了国家、集体所有的土地权属性质，在具体立法上则缺乏关于土地物权及其流通方面细致的法律规定，这种状况显然难以适应我国社会主义市场经济发展的内在要求。
解决我国土地法体系的公法与私法的失衡状况，首先必须认识到市场对于配置土地资源具有不可替代的重要作用，通过完善土地物权制度和规范土地市场，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用。在立法上，正确处理土地行政管理法规（即土地公法、土地行政法）与土地民事法规（即土地私法、土地物权法、土地民商法）的关系，从公法和私法两个方面健全我国土地法体系。当前，要解决耕地保护、土地资源的可持续利用等一些重大的问题，除了必须依靠政府行政权力的行使和行政管理活动外，还可以通过合理地构建土地物权及其流通的私法关系，调动广大开发利用土地资源的单位和个人的积极性。因此，科学、有效的土地法体系既要包括大量土地行政管理法规，也要大量土地物权法律规范、土地市场行为法律规范。
四、完善我国土地法体系的建议
为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立、健全适合我国国情的土地法体系。根据上述基本指导思想，完善我国的土地法体系应该加强如下几个方面的立法：
（一）进一步完善宪法有关土地的规定
1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》中，删去了禁止“土地出租”的规定，在《宪法》第10条中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。目前，我国《宪法》对土地资源产权、土地交易、土地市场和土地保护的规定不够明确，特别是有关集体土地所有权、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用的内容还相当薄弱。一些涉及土地的重大问题，如土地资源产权、土地交易、土地市场、土地税收、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用等，应该在宪法中加以明确规定。只有对上述问题有了切实的宪法保障，才能促进我国土地工作、土地资源产权和土地市场的可持续发展。
（二）制定《土地法》或《土地法典》
我国在1998年修订的《土地管理法》中，增加了一些关于土地财产法律关系的内容。例如，从法律上规定农民土地承包经营权受法律保护，并且明确承包经营期限为30年。但是，究其实质，我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴，它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人土地财产权利保护。就此而言，现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。
因此，应当积极创造条件制定我国的《土地法》或《土地法典》，全面调整各种国土资源开发整治活动，作为加强国土开发整治工作的组织、协调、管理和监督的综合性基本法。该法应该将宪法有关土地的条文进一步具体化，全面规定如下内容：土地法的目的、任务、原则和适用范围；土地资源权（包括土地所有权与使用权）；土地市场与土地流通规范；对公民和法人财产权利的保护土地工作、国土资源开发整治工作的管理体制和管理机构；土地规划、标准、测量、分类和分级，包括土地规划制度或国土资源开发整治规划制度、土地利用规划制度等重要制度；土地登记、征用、出租、转让、买卖和经营；土地税收和土地费用；开发、利用、保护、整治、管理国土资源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保护；工业用地、农业用地、建设用地等各种用地的利用和管理；国土资源工作的协调和国土资源纠纷的处理；违反土地法的法律责任。
（）在修改《民法通则》或制定《物权法》时加强对土地关系的民法调整
长期以来，我国对于土地资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国土地资源利用效率低下、浪费严重的重要原因。土地资源权属是我国土地法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。我国的土地上权利群尚处于发展完善的过程中，物权立法必须对它们加以整理 .从现行的《民法通则》（1986年）来看，已经不能满足我国土地市场发展和可持续开发利用土地资源的需要。由于我国实行的是物权法定主义，因此，在修改《民法通则》或制定《物权法》时，通过重塑我国的土地权属关系，建立符合我国国情的土地资源有偿使用制度，是值得关注和研究的一个重要问题。在修改《民法通则》或制定《物权法》时，应当加强对土地关系的民法调整，将各种土地资源权纳入物权系列，使土地所有权成为名符其实的土地所有权，使土地所有权的主体成为真正的、有自和自由处分权的主体，使土地资源成为平等的土地市场主体可以按照市场法则和规律支配的东西。
（四）健全直接调整土地关系的法规
土地法的调整范围很宽，它涉及其他各种环境要素和自然资源，当务之急是首先健全直接调整土地关系的法规系统，该系统主要由如下几个方面组成：
1.土地行政管理法规
这里的土地行政管理法规是指国家环境行政管理机关负责执法的法规，如土地管理法，土地规划法，土地开发利用法，建设用地法，土地调查、统计法，耕地保护法，荒地法，土地资源权属转让和纠纷处理法，土地税（使用税、耕地占用税等）法，房地产法，房产权属转让和纠纷处理法，房地产开发利用法，房地产税收法等。具体内容如下：
——修改完善《土地管理法》，作为土地管理法规中的基干法。
——健全土地资源权属法规。土地资源权属是我国土地资源法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。土地资源权属法规包括有关土地资源的所有权、使用权和其他专项权益的法规。土地资源权属法规包括有关土地权调查、确立、鉴证、登记、变更、发证、公告等法规。
——健全土地资源宏观调控的法规，如国土规划法、土地利用总体规划法规、建设用地总量控制法规、土地标准法规等。
——健全调整地籍关系的法规，如土地（房地产）调查、归档、信息汇集、登记、发证、统计、分级定等、评估、评价等法规。例如，土地资源调查与档案法规。土地资源调查与档案，是指一定的国家机关对一定区域内土地资源的自然状况、经济状况、社会状况进行调查，并把调查结果按照一定的标准分门别类建立档案，其目的在于使管理机关能准确掌握有关土地资源的现状及发展动态，以便在此基础上进行科学的分析和论证，为国家对土地资源的宏观调控与规制提供决策依据，并以此为起点，展开土地资源利用总体规划编制、土地资源登记以及土地资源的开发保护等工作。
——健全开发、利用土地资源的法规，如土地开发利用法，城市建设用地、乡（镇）村建设用地管理法，未利用土地开发利用法规，出让国有土地使用权审批管理法，中外合资、合营、合作企业和外资独资企业用地法，建设用地定额管理法，临时用地管理法，开垦荒地法，农业用地和土地承包法规，各种特定土地资源开发利用法规（如交通用地、管线用地、军事用地、涉外用地）等。
——健全土地流转关系和土地市场管理的法规，如土地使用权出让、转让、出租、抵押、赠与、继承方面的法规，房地产市场管理法规，土地使用权出让、转让市场管理法规等。
——健全土地税费关系的法规，土地税（使用税、耕地占用税等）法，土地增值税法规，房地产税收法，耕地开垦费法规，土地使用权出让法规等。
——健全土地监测、监督、监察关系的法规，如土地状况监测法规、土地执法监督法、土地违法案件查处法等。
——健全处理土地纠纷的法规，如土地纠纷仲裁法规、土地资源权属争议处理法规、土地行政复议法规等。
——健全土地执法的法规，如有关土地行政检查、行政处罚、行政处分、行政奖励、行政强制、行政许可等法规。
2.土地保护法规
这里的土地保护法规是指直接防治土地污染、破坏的环境资源保护法规，如防治土壤污染、土地退化（包括盐碱化、潜育化和沙漠化等）、水土流失、地质灾害和地面沉降，保护土地（壤）、耕地、基本农田、草地、湿地（包括海岸带）、沼泽，以及土地复垦等方面的法规。
3.区域开发整治法规
区域开发整治法规，是调整有关区域土地资源开发整治的社会关系的法律规范的总称；包括对行政区、经济区、自然区、跨行政区的流域进行国土开发整治的各种法规。进入二十世纪八十年代以来，我国逐步加强对城乡建设和区域开发整治的法律调整，至今已呈现出形成城乡建设法或区域开发整治法系统的趋势。该法规系统过去大都是以国家计委、城乡建设行政主管部门为主起草或提出法规草稿的法规，如《国务院批转国家建委关于开展国土整治工作报告的通知》（1981年10月）、《城市规划法》（1989年12月）、《村镇建设管理暂行规定》（1985年10月）、《国务院关于加强城市建设工作的通知》（1987年5月）、《城市市容和环境卫生管理条例》（1992年5月）、《城市绿化条例》（1992年5月）、《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年5月）、《防洪法》（1997年8月）、《防震减灾法》（1997年12月）等。但是，这方面的法规还需进一步加强。
今后应该制定和逐步改善如下区域开发整治法规：国土资源开发整治法，区域发展协调法；城市（包括镇）规划法，城市建设法，城市综合整治法，城市住房建设管理条例，城市公共设施建设管理条例，城市道路建设管理条例，某个城市（如北京、上海等）的管理条例；农村（包括村庄和集镇）规划法，农村建设法，农村综合整治法，乡村振兴法，农村住房建设管理条例，农村公共设施建设管理条例，农村道路建设管理条例；经济落后地区（如老、少、边、穷地区）开发整治法，经济落后地区工业促进法，经济落后地区振兴法，经济落后地区规划法，经济落后地区道路建设法；某个大区域（如珠江三角洲、闽南三角洲、长江三角洲、辽东半岛、胶东半岛、京津唐地区等）的规划建设条例，工业区、能源基地和矿区建设管理条例，海岛开发建设法；防洪（汛）法，防旱法，防地震法，防病虫害法，防治地面塌陷、滑坡、泥石流条例，防治风、砂、冰、霜、雾害条例，防治火山爆发、海啸条例等。
（五）间接调整土地关系的法规
由于许多环境要素与自然资源都与土地有关，间接调整土地关系的法规很多，应该通过统筹安排和协调，逐步健全间接调整土地关系的法规系统。该系统主要由如下几个方面组成：
1.防治与土地有关的其他环境资源的污染与破坏的环境保护法规
许多防治其他环境资源污染、破坏的法规，其目的主要是防止对其他环境资源的污染与破坏，即直接调其他环境资源污染、破坏方面的社会关系。由于土地是最重要的环境要素和自然资源，其他环境要素和自然资源的污染、破坏都与土地有关，如对水的污染也会污染到水域的底土，对森林的污染也会污染林地。因此，防治其他环境资源污染和破坏的法规实际上大都是防治土地资源污染和破坏的法规，即这些法规大都是保护土地资源的法规，或者说是间接调整土地关系的法规。目前我国已初步形成以《环境保护法》（1989年12月）为基干的防治环境资源污染破坏法系统。这方面的法规有：
——防治其他环境资源污染的法规，如防治固体废物污染、放射性污染、有毒化学品污染、农药化肥污染、陆地水污染、海洋污染、热污染等法规。
——防治其他环境资源破坏（或非污染性损害、生态破坏）的法规，如防止滥开发（滥捕、滥采、滥挖等）水、海洋、森林、草原、矿产、野生动植物资源等法规。
——防止滥开发地域、区域和流域的区域性法规，如保护城市环境、农村环境、劳动环境、风景名胜区（包括人文遗迹和自然遗迹）、对外开放地区环境等法规。
2.开发、利用各种依附于土地的其他自然资源的法规
许多开发、利用其他自然资源的法规，其目的主要是开发利用其他自然资源，即直接调整其他自然资源关系。由于这些资源都依附于土地或位于土地之上、之中，因而开发、利用这些资源的法规都对土地产生某种影响。所以这些自然资源法规都间接调整土地关系。这方面的法规有：
——开发、利用水资源的法规。如水资源规划法，水资源开发利用法，水资源调查、监测、统计条例，湖泊和水库管理法，长江、黄河等江河管理法，航道和码头管理法，地下水管理法，水利工程管理法，城市用水管理条例，农村用水管理条例，灌区用水管理条例，用水许可证条例，水资源税、费条例（如水资源使用费、水资源税等），节水条例等。目前我国已初步形成以《水法》（1988年1月）为基干的水资源法系统。
——开发、利用生物资源的法规。如森林法，绿化法，林业法，草原法，畜牧业法或者放牧法，野生动植物法，狩猎法，水生生物法，渔业法，生物产品（包括林产品、水产品、猎物、野味品等）管理条例，生物（包括森林、草原、野生动物、野生植物和水生生物）资源调查、观测、统计、规划条例，森林（草原）权属转让及其纠纷处理法，森林采伐（草原放牧、狩猎、捕鱼、采挖野生植物和药材、采购出售珍贵稀有野生动植物和药材等）许可证条例，进出口珍贵稀有野生动植物管理条例，森林采伐（草原垦殖、捕鱼等）规程，防治森林（草原、野生动植物、鱼类等）病虫害条例，森林（草原）防火条例，育林费（狩猎费、渔业资源增殖保护费、野生动植物资源保护管理费等）管理条例，进出口动植物检疫法，国内动植物检疫条例等。目前我国已初步形成以《森林法》（1984年9月，1998年4月修订）、《草原法》（1985年6月）、《渔业法》（1986年1月）、《野生动物保护法》（1988年11月）、《野生植物保护条例》（1996年9月）为基干的生物资源法系统。
——开发、利用矿产资源法规。如矿产资源法，矿业法，矿产资源勘探、调查、统计、登记条例，矿产资料汇交管理条例，矿产资源监督管理条例，勘查、开采矿产资源许可证条例，矿山（安全）管理法，报矿奖励条例，矿产资源勘探、开采规程，某类金属（如金属矿产、非金属矿产、石油、天然气、煤、黄金、锡等）管理条例等。目前我国已初步形成以《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年6月修订）、《煤炭法》（1996年8月）为基干的矿产资源法系统。
——开发、利用海洋资源法规。如海洋资源规划法，海洋资源调查、监测、统计法，海洋开发利用法，海岸带法，海洋工程管理条例，海洋航运（包括航道、船舶、港口、码头）管理条例，开发利用海洋许可证条例等。
——开发、利用旅游资源法规。如旅游法，旅游资源开发利用法，旅游景点建设法，旅游资源规划条例，文物管理法，公园法，风景名胜区管理条例，历史文化名城管理条例，某个风景名胜区（如杭州西湖、万里长城等）管理条例。
土地法律法规范文5
【关键词】土地征用；权利保护；农民利益
目前, 我国经济社会呈平稳快速发展的态势, 城市化进程迅速展开。而一些地方把“ 圈地” 当“发展” , 违法批地, 滥用征地权, 层层克扣征地补偿费, 侵占了农民利益, 引发大量社会矛盾。农民失去土地, 生产和生活无保障, 成为影响社会稳定的一大隐患。土地不仅具有自然属性，经济属性，社会属性还具有重要的法律属性，由于土地资源的稀缺性日益剧烈土地资源的重要性也日益受到普遍的重视，对土地的利用，开发固然要借助于法律予以规制蕴含在土地经营开发过程中的巨大经济利益更是进行土地管理，完善土地立法的动因。
1 土地法律规范与土地法律关系的性质比较
土地法律规范泛指调整土地权益的法律法规和规章以及相关的行政规定包括从国家宪法到乡镇一级政府的所有调整土地的文件， 而不仅仅是指狭义上的法律规范，理由在于在法律规范并不完善的状态下一些行政性文件具有类似于法律规范的实效由于土地法律调整的利益关系归属不同而产生的差异，这些文件从大类区分为公法类规范和私法类规范 受计划经济观念，制度深刻而持久的影响我国的土地法律直到今天仍然是以管理为主 突出国家对土地的绝对性支配地位和不恰当地强化了国家对土地的权力，正如有学者指出的那样中国的土地法律不适当地忽视甚至否认社会成员的个体利益和当事人意志"。致使土地法律被定位于土地权力法" 从而形成土地权利法的萎缩状态，到目前为止我国的土地法律规范文件不下上百件从立法主体、立法内容权利义务配置规范结构到法规名称都可以看出其对行政权力的强化， 而对具有私益性质的土地私法类问题则多半是一带而过语焉不详这种立法局面强化了土地管理部门的权力以及与此相关的土地管理权力意识， 而对土地管理部门作为行政机关应有的服务意识没有必要的促进作用"深层次的原因是漠视土地法律关系的多元性从法律关系所指向的利益看 土地法律关系分为公法性质的法律关系和私法性质的法律关系两大类具有公法性质的土地法律关系包括土地管理法律关系指的是国家对土地资源进行管理与各类土地管理之相对人所发生的行政法律关系，包括宏观管理关系和具体的土地行政法律关系土地管理法律关系狭义上仅仅是指以土地为媒介在管理者与受管理者之间直接形成的管理权力义务关系但是广义上的土地管理关系还包括以土地为媒介间接形成的土地规划关系土地征用关系土地利用关系土地整治关系与土地保护关系 。土地作为一种不可再生的永久性资源规划利用整治和保护是国家的职能"在法律上是国家的一项行政权力。这项权力根源于国家作为政治实体的领土主权" 是从国家土地管理权派生出来的管理权力土地税收行政法律关系! 这是指利用土地从事商业或者类似商业的经营性行为时，依据法律规定"在土地使用者与国家税收行政机关之间所形成的专业经济关系。 是同土地管理关系密切联系但又是独立的公法性质的土地法律关系，具有私法性质的土地法律关系，一般来说是由民法的物权法调整的"包括但不限于如下几类一是土地所有法律关系 指土地所有者与其他一切所有者以外的主体之间就土地的占有、使用、收益和处分权能依法产生的权利义务关系 我国实行土地公有制故土地所有者只能是国家和集体
2 是土地使用法律关系
土地使用者因使用国家或者集体的土地 而与国家或者集体经济组织所形成的权利义务关系， 是土地所有权与土地使用权分离的法律表现和结果土地征用补偿法律关系：土地征用是政府的公共管理权，而征地补偿是对政府合法损害的一种补救"土地征用补偿是具有私法性质的土地法律关系是被征地之利益相关者的一项请求权 ，也是政府的一项民事义务土地征用需要详细的法律规范土地国家所有和集体所有两种公有制形式的客观存在!必定发生土地所有权转移而随着经济建设用地急剧增加，必然大量发生不同所有制的土地移转问题理论上可以有国有土地转换为集体土地! 和集体土地转化为国有土地两种转移形式我国由于计划经济一大二公$观念和制度的影响!土地移转历来就是只有集体土地向国有土地转移的情形! 而从来未发生过国有土地转换为集体土地的例子 这种状况在法律上就称为土地单向转移制度。我国现行法律只认可集体土地所有权向国家土地所有权单向转移，广大农村集体所有的土地从新中国建立以来就被以正式或者非正式的方式被征用征收!农村的土地资源日益枯竭和萎缩集体所有的土地资源，其所有权主体实质上被剥夺了对土地的支配权由于禁止土地买卖集体土地无从流转相反，只要国家具有名义上形式上的需要就可以动用国家行政权力将集体所有的土地征用，转化为国有土地"无形中使得作为公有制的集体土地所有制，其所有权主体对土地丧失了实质意义上的支配力。
3 我国土地征用存在的问题
根据以上的理论分析可推测土地征用中存在的根本问题主要是由于公共利益的扩大化导致的征用权滥用以及对被征用人不合理的补偿。我国的土地征用制度形成于建国初期，已越来越不适应市场经济的要求，征地难以及由此引发的一系列社会矛盾要求我们仔细分析当前土地征用中的存在的主要问题并在改革中解决这些问题。我们认为根本上存在着如下问题：滥用征用权《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”也就是说，农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。在实际操作中，国家为了进行经济建设也可以动用征用权，将经济建设也归为公共利益的行为，广义化了公共利益的涵义，导致了土地征用权的滥用。我国征地制度脱胎于计划经济时代，带有计划经济的浓重色彩，目前我国的土地征用补偿存在征用补偿范围窄，补偿标准低的现象。新土地管理法确定的农用地征用补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，残地损失和其它间接的损失没有列入补偿的范围。与补偿范围窄同时存在的问题是补偿的标准低。新的土地管理法规定，征用耕地的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的3倍。土地补偿费以农地收益来计算，并没有反映农地转为非农地的预期收益，失去土地的村集体及村民受益程度低，被征用人的利益在土地征用补偿中没有得到应有的体现。我们在苏南的调查显示，土地征用费用仅相当于出让价格的最低。这样的补偿标准，属于市场外的产物，未得到市场的检验与认同，完全是政府行为的结果在征用过程中，不尊重农民的财产所有权，给农民很低的补偿是产生征地难的主要症结。补偿项目设置不合理，劳动力安置困难我国土地征用补偿项目设置主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是对土地所有人的投资以及土地所有权转移的一种补偿和“购买”，地上附着物和青苗补偿费是对土地投资的一种补偿，而劳动力安置补助费的设置是计划经济时代的产物，其实质是一种实物补偿的异化。在计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。随着现代企业制度的建立，企业有了较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗失业的威胁。另外，劳动力安置成功与否，取决于企业的经济效益，如果企业在竞争中被淘汰，则劳动力的生活将面临困难，这与劳动力安置的初始设计目标相背
4 地方政府征地与农民利益之博弈模型构建
4.1 严格规定土地用权行使的范围
《土地法》规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但对公共利益范围的界定宽泛模糊，对于“公共利益”的把握基本上属于行政机关的自由裁量权，使地方政府和官员有更大的可能与更多的机会以此为名来实现自身利益。为此，应完善有关法律和政策，可参照日韩等国采取列举加概括的办法严格限定“公共利益”。国家应尽快制定出详细征地目录，只有进入征地目录的用地项目才能启动征地程序。其它非公益性用地，政府不能动用征地权， 可以让土地需求方与集体土地所有者进行谈判和交易，地方政府作为组织者、协调者以及监督者参与其中，国家通过税费和土地总体规划进行调控。
4.2 实行土地征用协议制度
我国现行的土地管理制度虽然确定了“两公告一登记”的程序，但征地补偿安置主要是由市、县地方政府单方面拟定的， 缺乏与被征地的农村集体组织或者农民的沟通和协调，因而导致征地过程中时常发生冲突。实行和健全政府与被征地农民的协商机制，扩大征地行为透明度和广大农民的参与程度， 将土地征用过程中的一次博弈转变为多次博弈，可以减免政府与农民冲突的产生，达到共赢的局面。为此，可以在征地程序中增加征地协议环节，政府制定征地补偿方案前应与被征地的农村集体组织或者农民进行沟通，并召开村民代表会议广泛征求村民代表意见的内容，让他们充分表达自己的利益，使他们的合法权益得到了相应保障。
4.3 建立土地仲裁纠纷机构，保障农民在征地过程中的合法民主权利。
按照目前法律规定， 在征地过程中发生补偿费用争议的，应有县级以上政府协调，协调不成的则有批准征用土地的人民政府裁决。由于农地征用主体是地方政府，因此地方政府实际上既是“运动员”又是“裁判员”，在征地博弈中农民处于弱势地位，缺少有效的利益表达机制和渠道。因此可以将土地纠纷问题引入司法程序，建立独立于政府的仲裁机构来裁决征地纠纷和对农民进行司法救济。一方面既可以降低农民抵制政府违规征地的成本，又可以提高抵制成功的可能性；另一方面相应地是对地方政府违规征地的一种“威胁
”，弱化违规征地的力。其次，经仲裁机构裁决后，对于有些农民恶意抵制的可以申请强制执行，保障征地的顺利进行。这样，有利于推动政府与农民的博弈达到理想状态可以有效的保护国家、集体、农民三者的权益。
5 结语
综合上述分析，土地所有者的民事权利和利益，土地使用者的在先权利和土地上的他项权利，因为土地被征用所引起的损失或者预期的收益，应当给予及时有效和充分的补偿。 不能以其他任何理由限制甚至剥夺相关各方的民事权利。不得以土地规划利用关系代替土地征用民事法律关系，掠夺被征用地之民事权利和利益。上述土地法律关系概括表明，土地法律关系区分为私法关系和公法关系，由于土地公有制分为国家所有和集体所有两种形式，由此产生了国家对集体的土地进行征用的问题，并进而影响到被征用的土地之使用者的利益，土地法律规范确认的土地所有权单向转移制度和土地征用中忽视土地私法关系和权利保护的弊病，需要通过立法加以改进。
参考文献
土地法律法规范文6
一、问题的提出
随着我国经济的快速发展，土地要素对经济增长的贡献日益显著，加强土地的法治化管理。运用土地政策参与宏观调控，已成为实现国民经济持续健康发展的重要保障。改革开放三十多年来，为了规范土地的利用与管理，我国陆续颁布了一系列土地管理法律法规。1986年颁行的《土地管理法》，对于规范我国的土地利用行为，加强土地利用管理起到了重要作用，构成了我国改革开放后土地管理法律体系的核心。1988年和1998年，全国人大常委会根据我国经济发展的需要，两次对《土地管理法》进行了重大修改。1994年、2002年、2007年，《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》相继颁行。我国的土地管理法律体系得到了进一步完善。自《土地管理法》颁行以来，土地管理相关配套法规建设也得到了不断加强，国土资源部先后制定和公布了30多项部门规章，各省(区、市)也先后出台了近150项土地登记、土地规划、土地市场建设、土地执法监察等方面的地方性法规、规章。
尽管我国政府在建立和完善土地管理法律法规体系方面作出了很大的努力，但当前我国土地违法的问题仍然严重，耕地保护形势依然严峻，笔者认为这与我国政府官员在土地法治方面受“立法完善主义”的影响有关。从我国土地管理相关法律的立法实践来看。以“立法完善主义”为中心的法律完备化努力，已成为推进我国土地利用法治工作的重要取向。由于我国司法体系秉承大陆法系的传统，其一贯的立法理念是把所有能想到的问题，尽可能详细地用条文的方式写入法律，这种基于推理方式写成的法律条文之间必须保持逻辑上一致，没有冲突，还要保证法律条文足够详细，以便法官在审判案件时能够根据条文推演出判决结果。但问题是。这种基于对人类理性最大化信任而制定出的法律是否真的完备?过分看重由立法者按照逻辑推理制定出的详尽法律，而忽视执法者在实践中对法律进行修正和完善的能力，是否能客观真实地反映出现实之需?深入研究这些问题，对于完善我国的土地管理法治建设具有十分重要的现实意义。本文将基于不完备法律理论的视角。探寻这些问题的答案，并结合理论分析提出完善我国土地管理法治的政策建议。
二、不完备法律理论的基本思想及改进建议
不完备法律理论(hlcomplere law theory)是由卡塔琳娜·皮斯托(katharlna pistor)和许成钢于本世纪初合作提出，该理论提出后受到了学术界的广泛关注。但是不完备法律理论从提出至今历经了还不到十年时间，其理论体系尚有不少可资发展和完善的地方，加之该理论初始研究对象是欧美证券市场监管问题，在解读中国土地管理法治时有必要进行适当地修正和补充，以使其在解释和分析中国土地管理法治问题时具有更强的针对性与说服力。下文将结合土地管理法治实践。对不完备法律理论的基本思想进行简要梳理，并提出一些改进建议。
(一)不完备法律的内涵
所谓完备的法律指的是，面对任何一个案件，任何一个法官甚至是任何一个受过教育的人，都能按照法律明确无误、没有偏差地推断出什么是犯法。以及犯法可能受到什么样的惩罚，否则法律就是不完备的。不完备法律理论认为：既然法律通常被设计为要长期适用于大量的对象，并且要涵盖大量迥然不同的案件，那么它必然是不完备的。
(二)不完备法律的分类
不完备法律理论将不完备法律分为两种类型。第1类不完备法律，即法律没有对特定行为进行界定或仅列举了少数行为，使得对行为结果的限定过于宽泛。第ⅱ类不完备法律，即法律虽明确了应予制止的行为，但是随着社会的不断发展，原有法律规定已不能涵盖所有相关行为。笔者认为根据不完备法律的定义，上述分类方法并没有涵盖不完备法律的全部情形。为了全面反映不完备法律的内涵，更为科学地区分各类不完备法律，建议对分类方法作如下改进：(1)第1类不完备法律在保留原有内涵的基础上增加“法律对于执法人员的执法手段和执法权限规定不明确，导致执法人员面对违法行为无法采取法定手段予以制止和处罚”的内容；(2)第ⅱ类不完备法律的内涵保持不变；(3)新增第ⅲ类不完备法律，即不同法律对于某一行为给出了互相矛盾的规定，导致发生法律纠纷时，当事各方均引用有利于己方的法律规定，使执法者难以确定纠纷应适用法律的情形。在土地管理的司法实践中，第ⅲ类不完备法律引发的纠纷为数不少。
(三)剩余立法权与执法权的分配
不完备法律理论认为当法律不完备时，法律的阻吓效果会被削弱，而法院天生就被设计成被动执法者和主要的事后立法者，如果没有人就违法行为向法院提起诉讼，法院就无法采取行动制止违法行为并处罚违法者。因此仅靠法院执法难免会导致执法不足。由于监管者在事前和事后都能创设及执行法律，因此引入监管机构主动执法可以改进法院事后被动执法的不足。有效提高执法效率。较之立法者，监管者能更灵活地行使剩余立法权，他们不必通过冗长的立法过程，却可以在其立法权限内，以简单程序改写及变更法律。至于在什么情况下应引入监管者主动执法，不完备法律理论提出了两个标准，即标准化以及预期损害的程度(外部性)。所谓标准化是指一种能力，即以合理成本对损害行为及结果进行描述，以便监管者能有效行使主动式执法权的能力。不完备法律理论认为，只有当行为能够被标准化，而且这些行为可能产生极大的损害和负外部性，使得被动执法无法对受害者进行充分救济时，监管者主动执法才是必要的。由此可见，立法者在引入监管者主动执法也是有条件的，从经济学的角度来看，监管者主动执法所发生的成本不应超过违法行为对公共利益带来的损害，也就是说监管者主动执法不应降低社会福利。
三、我国土地管理法律制度不完备的具体表现
(一)第1类不完备法律
我国现行《土地管理法》有关土地违法的处理方式的规定比较模糊，直接导致了土地管理部门在执法时缺乏具体法律依据，使执法效力大打折扣。例如：《土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设
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单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止”。上述法律条文中“有权制止”的规定太过空泛，既没有规定执法权力的具体范围，也没有说明可以实施的执法手段。1991年颁行的《土地管理法实施条例》第三十六条原本作出了“对继续施工的，做出了处罚决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封”的具体规定，但1999年该条例修订时，却删去了此条规定，人为地造成了法律的不完备，导致了“有权制止”土地违法行为的土地行政部门，在职责范围内实施的执法行为，反倒可能成了违法侵权。据媒体报道。某省为了督促土地管理部门执法。居然建立了“案件查处目标考核责任制”，对各个地级市每年办结的拆迁案件数量、判刑人数、处分违法干部人数均作出了具体要求，甚至连各个行政级别应处理的人数都做了量化规定。这种荒诞的责任制的出台，说明由法律不完备而引发的我国土地管理部门执法难的问题已经相当严重。
(二)第ⅱ类不完备法律
我国现行《土地管理法》自1998年修改颁行至今已有十一个年头(其间于2004年进行了小幅适宪性修改)。随着经济的发展和社会的进步，《土地管理法》的一些条款已经不能适应时展的需要。例如：《土地管理法》第四十七条规定：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。这种以农用地平均年产值为基数再乘以倍数的补偿费计算方法。基本上是1953年《政务院关于国家建设征用土地办法》的延续。但是在计划经济时代，地方政府在征用集体农用地时。除了支付货币补偿之外，还需安排失地农民的生活出路。也就是说当时政府对于失地农民的补偿实际上包含了货币补偿和社会保障补偿两部分。而在现行市场经济体制下，地方政府征地时往往只履行法律规定的货币补偿义务，而对于《土地管理法》没有明确规定的社会保障补偿则不再提供。失地农民在无法获取社会保障补偿的情况下。即使得到法定上限的货币补偿，也难以维持失地后的生计。事实上，在我国一些地方已经出现了农民因土地被征。失去生活来源而返贫的现象，其中一个重要原因，就是现行《土地管理法》的有关征地补偿条款带有浓重的计划经济色彩。在当前市场经济环境下，对于被征地农民显失公平。
(三)第ⅲ类不完备法律
我国土地管理法规间一些相互矛盾规定，很容易引发法律纠纷。例如：我国的《土地管理法》与《农村土地承包法》关于农村土地发包主体的规定就不尽一致。对于“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地”(以下简称村内集体土地)，《土地管理法》第十条规定的经营管理主体，即拥有发包权的主体为“村内各该农村集体经济组织或者村民小组”。而《农村土地承包法》第十二条对于“村内集体土地”除了规定可由“村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”外，还规定由“村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”。《农村土地承包法》的规定与《土地管理法》相比，有权发包村内集体土地的主体增加了“村集体经济组织或者村民委员会”。假如村民委员会与村民小组对同一宗村内集体土地作出了不同的发包决定，究竟应该适用哪一个法律呢?从土地所有权、使用权的角度来看，《土地管理法》应是基本法，《农村土地承包法》的级别、效力应在《土地管理法》之下；从农村土地承包的角度来看，《农村土地承包法》是特别法，而《土地管理法》是一般法，特别法优先适用于一般法。因此，司法部门在面对此类纠纷时也难以确定适用法律。实践中，由于《土地管理法》与《农村土地承包法》在农村土地承包发包主体上的相互矛盾的规定，已导致一些农村土地承包的法律纠纷的产生。
四、法律不完备背景下土地管理法治的完善
由上述分析我们可以看出，我国土地管理法治面临的问题很大程度上与土地管理法律不完备有关。受“立法完善主义影响”，我国各级政府长期以来在修补法律漏洞方面作出了不少努力。但是法律不完备的问题仍然是困扰土地管理工作的重要问题。不完备法律理论指出：无论立法者如何努力都不可能设计出完备的法律，而且法律不可能在整个社会层面最有效地威慑各种有害行为。因此要完善我国土地管理法治，在努力减少土地管理法律不完备程度的同时。还应在综合考量成本收益的基础上，向履行监管者职责的国家土地督察，分配剩余立法权和执法权。根据我国土地管理法治的实际情况，笔者提出以下政策建议。
(一)赋予国家土地督察剩余立法权与执法权
不完备法律理论提出的向监管者分配剩余立法权和执法权的两个标准中，具有标准化能力是必要条件，而预期损害程度足够大则是充分条件，只有两个条件同时具备，监管者才存在获得权力分配的空间。从土地管理的实践来看，当前我国从省到市、县、乡镇都已按照《土地管理法》的规定进行了土地利用总体规划的编制或修编。在土地利用执法中，要判断某项土地利用行为是否违法。只需将航拍图片或卫星图片与土地利用规划图纸进行比对，即可作出初步认定。因此，对违法利用土地的行为作出标准化描述不难实现。而土地违法会严重损害公共利益早已成为全社会的共识，这些损害包括：削弱了国家利用土地政策参与宏观调控的能力；破坏生态环境，威胁国家粮食安全；侵害土地使用者的合法权益，激化社会矛盾等。因此，在土地管理中引入监管者进行主动执法具备理论上的必要性。
事实上，我国中央政府为了加强对地方政府土地利用行为的监管。已于2006年正式建立了国家土地督察制度。国家土地督察制度建立三年以来，在保护耕地，遏制地方政府土地违法行为的方面取得了一定成效。但是中央政府赋予国家土地督察的权力明显偏少。仅包括：调查权、审核权、纠正权和建议权。从不完备法律的角度来看。国家土地督察机构实际上已经承担起了监管者主动执法的责任，却没有被赋予主动执法者有效开展监管所必需的剩余立法权和执法权。因此，在监管工作中，国家土地督察难以对地方政府的土地违法行为进行有效遏制。为了提高国家土地督察的执法效率，笔者认为中央政府应该明确赋予国家土地督察剩余立法权和执法权，即中央政府应授权国家土地督察机构发挥一线监管的信息优势，对督察工作中发现的土地管理法律的不完备之处，以部门规章的形式及时作出解释或补充说明，以在最大程度上减少土地法律不完备程度：同时国家土地督察应拥有对土地违法行为的行政否决权和对土地违法责任人的人事弹劾权。
(二)改革我国土地执法监察体制
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目前，我国土地执法监察工作面临很大困难，具体表现为：对发现的违法行为难制止：对违法行为的处罚难落实；对土地违法的责任人难制裁。笔者认为造成土地执法监察工作陷入困境的原因有两个：一是我国土地执法监察的法律规定不够具体明确。前文在论述土地管理第1类不完备法律时已对此作出了说明；二是我国土地执法监察工作经常受到地方政府的干扰。在强调地方局部利益的“发展观”和“政绩观”的影响下，不少地方政府为了推动地方gdp快速增长，大力招商引资，甚至不惜违法使用土地，同时又要求土地管理部门“积极配合”。不能拖地方经济发展的后腿。尽管2004年国家实行了省以下土地管理部门垂直管理改革，但改革仅上收了土地管理部门的人事权。其财权和物权仍归当地政府管理，因此地方土地管理部门一般不愿得罪当地政府，其下辖的执法监察机构自然也难以制止当地政府的土地违法行为。
为了解决土地执法监察工作受到地方保护主义掣肘的问题。笔者建议将土地执法监察机构划归派驻地方的国家土地督察机构主管。土地执法监察机构的行政隶属关系的调整，有两方面积极意义：一方面，能帮助土地执法监察部门摆脱地方政府的干扰，为其创造公正执法的制度环境；另一方面，能够使国家土地督察机构拥有自己管理的执法队伍，使其面对土地违法行为能够迅速展开执法行动，有效履行监管者的职责。同时。建议全国人大在修订《土地管理法》时，赋予土地执法监察机构一定范围的强制执法权。并对土地执法监察机构查处土地违法行为方式、方法作出明确规定，以确保土地执法监察机构在制止土地违法行为时有法可依。
(三)大力完善土地管理法律法规
