公益诉讼的法律依据范文1
论文关键词：公益诉讼；特征；意义；构想
随着改革开放的深入和社会主义市场经济的建立和完善。人们的经济交往日益增多。各种法律关系越来越复杂，民事争议、民事侵权日渐增多。由于种种原因。现实生活中一些合法权益或者受不到法律保护或是法律保护不力，致使国家和公众利益遭到重大损失。如国有资产流失案件、环境污染案件和垄断案件等。对此，在理论界和实务界引起极大关注，见仁见智。笔者认为。根据我国目前的实际情况，应建立一种新型的诉讼制度——公益诉讼制度。
一、公益诉讼制度的概念和特征
公益诉讼制度是指对违反法律、法规，侵犯社会公共利益和不特定多数人的利益的行为，任何公民、法人或者其他组织都可以根据法律的授权，向人民法院起诉，要求违法者承担法律责任的制度。公益诉讼制度由来已久。可以追溯到古罗马时期，是相对于私益诉讼而言的。同私益诉讼相比。公益诉讼有以下特征：
第一，公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益。同现有的民事诉讼、行政诉讼不同。公益诉讼的目的不是对特定的法人、公民及其他组织的合法权益进行保护。而是为维护国家利益、社会公共利益，主持社会正义。所谓国家利益，包括国家的经济、军事、外交等方面的利益，其中经济利益的内容主要是对国有资产的占有、使用、收益、处分。而社会公共利益，应解释为社会生活的基础条件、环境、秩序、目标和道德准则及良好的风俗习惯。
第二，公益诉讼案件的原告可以是与案件本身无直接利害关系的任何组织和个人。公益诉讼中的原告既可以是直接受到侵害的社会组织和个人，也可以是自身权利没有受到任何侵害的组织和个人。也就是说。只要有违法行为侵害了国家利益、社会公共利益或不特定多数人的合法权益。除检察机关可以代表国家提起诉讼外，任何组织和个人都可以以自己的名义提起诉讼。
第三．公益诉讼具有国家干预的成分，根据私权神圣的传统理念。国家和个人均不得介入他人私权领域，但个人利益与公共利益的矛盾始终存在。契约自由与公序良俗原则同生同长，基于个性的张扬不能否定社会公共利益的存在。绝对的自由必然造成权利的滥用。维护公序良俗是私权得以自治的前提，建立公益诉讼制度，国家允许任何组织和个人对他人的行为提起诉讼。特别是赋予检察机关提起公益诉讼权，以公权介入私权。无疑具有国家干预的色彩。同时由于公益诉讼的自身的特点。决定了在其诉讼过程中，要对当事人的一些权利进行限制，如撤诉权等。这些无疑都具有国家干预的存在。
二、公益诉讼的宪法依据及其意义
1．依法治国，建立社会主义法治国家是建立公益诉讼的宪法依据。实行依法治国，建立社会主义法治国家是我国宪法规定的治国方略。依法治国，首先要有法可依。我国目前尚处于转型时期，一些体制上的因素使国有资产和社会公益受损，有些官员利用手中的资源配置权进行权力寻租或怠于对国有资产进行保护管理乃至故意侵吞国有资产。有的公司只顾自身效益而置环境污染不顾，有的经营者恶意垄断市场，侵害广大消费者和其他经营者的合法权益。在一个法治社会，有损害必有救济。为已经发生或即将发生的利益损害及时提供法律救济。正是国家司法制度设立的天然本能。但对于上述案件，在当事人不愿起诉，其他人又不能起诉的情况下，根据现行诉讼制度，只能导致诉讼主体的缺位。建立公益诉讼，正是为了弥补法律的漏洞。防止此类案件的发生。
2．公益诉讼制度是宪法关于民主、监督原则在诉讼领域中的具体体现。公益诉讼制度在保护公共利益的同时，为人们参与国家管理、实现民主权利提供了一条新途径，同时赋予检察机关公益起诉权，使得检察机关能够更好履行宪法规定的监督职能。这样人民群众通过公益诉讼行使管理国家事务的权利。并通过这种权利的行使来监督法律和权力的实施，人民检察院通过公益诉讼制度行使法律监督权，二者有效结合。使违法者得到制裁。国家利益、社会利益得到保护。
3．建立公益诉讼制度，有益于增强国有资产的保护力度，防止国有资产流失。改革开放以来，由于新旧体制并存，各种经济成分并存，产权关系不清与产权管理缺位并存，使国有资产流失问题日趋严重。我国目前平均每年流失、损失的国有资产高达600多亿元。这意味着我国每天流失国有资产达1．3亿元，造成这一现象的原因之一就是一些国有资产流失案件没有起诉人，不能及时有效地得到司法保护。实务界为此进行了一些尝试，如在浙江发生的浦江良种场违规低价拍卖房产一案中。检察院诉请法院判其房产买卖行为无效。笔者在为检察院之举叫好的同时，心中不免疑问，检察院起诉依据何在?建立公益诉讼制度，为保护国有资产免受损失提供了更加完善的法律依据。
4．建立公益诉讼制度，对完善我国司法体系，适应加入WTO的需要具有重要的现实意义。我国已成为世界贸易组织成员国，经济的全球化趋势必定对各国的法律产生更大影响。国际侵权的增多对法律提出了更高的要求，对完善法律提供了压力和动力，相互借鉴，取长补短，建立有中国特色的公益诉讼制度，无疑会增大社会经济的保护力度。目前，绝大多数西方资本主义国家都规定有公益诉讼制度，对这些制度的有益借鉴，有利于加快我国法治化进程。
三、对我国建立公益诉讼制度的若干设想
1．适格之原告。一般认为，提起公益诉讼的原告有三种：一是由检察机关代表国家提起公益诉讼。二是任何组织、个人都可以以自己的名义提起诉讼。三是由行政机关提起公益诉讼。笔者认为，结合我国目前的实际情况，应赋予检察机关，公民、法人或其他组织公益诉讼起诉权，行政机关不宜作公益诉讼的原告。这是因为，检察机关充当公益诉讼代表并提起诉讼是各国通例。检察官在代表公益方向，尤其在司法和诉讼活动中被视为直接的、当然的公益代表人。在美国、法国、德国和欧洲其他一些国家，检察官均有权参加一切涉及公共利益的案件。在我国，人民检察院是我国宪法规定的法律监督机关，由检察院以国家公益代表人身份提起诉讼，是检察机关履行法律监督权的最佳途径。当代立法的趋势是不断放宽起诉资格的要求，使更多的人能够提起诉讼，在确认原告资格上经历了从受害人诉讼，到利害关系人诉讼再到公益诉讼的发展过程。可见，赋予任何公民、法人、组织公益诉讼权，不但能鼓励公民的参与意识，提高法制观念，增强主人翁的责任感，而且符合当今世界的立法趋势。至于行政机关，担负着执行法律管理国家事务的职能，可通过行使职权制裁违法行为，没有必要通过诉讼方式，而且赋予行政机关公益诉讼提起权，会与检察院发生冲突，造成起诉制度的混乱行政权的过分扩张。其结果会使行政权过多介入私权，使私权受到侵犯。所以，行政机关不宜作公益诉讼的原告。
2．案件范围与立法模式。公益诉讼毕竟不同于私益诉讼，应对其案件范围加以适当限制，以防他人假公益之名侵犯私权。笔者认为，应采用单行立法的列举式，即在行政诉讼法和民事诉讼法中仅提及这种制度，但对何种案件可提起公益诉讼，要视单行法律具体规定。一般认为，提起公益诉讼的案件有以下三种类型。第一，侵犯国有、集体所有资产的案件，如非法占有、转移公有资产、渎职损害公有资产案。第二，扰乱市场经济秩序的案件，如垄断、不正当竞争案件，侵犯消费者权益案，价格违法、非法经营案。第三，妨害国家宏观经济管理的案件，如违反统计法、违反税收征管秩序、违反金融法的案件等。
公益诉讼的法律依据范文2
关键词：公益诉讼；特征；意义；构想
随着改革开放的深入和社会主义市场经济的建立和完善。人们的经济交往日益增多。
各种法律关系越来越复杂，民事争议、民事侵权日渐增多。由于种种原因。现实生活中一些合法权益或者受不到法律保护或是法律保护不力，致使国家和公众利益遭到重大损失。如国有资产流失案件、环境污染案件和垄断案件等。对此，在理论界和实务界引起极大关注，见仁见智。笔者认为。根据我国目前的实际情况，应建立一种新型的诉讼制度——公益诉讼制度。
一、公益诉讼制度的概念和特征
公益诉讼制度是指对违反法律、法规，侵犯社会公共利益和不特定多数人的利益的行为，任何公民、法人或者其他组织都可以根据法律的授权，向人民法院，要求违法者承担法律责任的制度。公益诉讼制度由来已久。可以追溯到古罗马时期，是相对于私益诉讼而言的。同私益诉讼相比。公益诉讼有以下特征：
第一，公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益。同现有的民事诉讼、行政诉讼不同。公益诉讼的目的不是对特定的法人、公民及其他组织的合法权益进行保护。而是为维护国家利益、社会公共利益，主持社会正义。所谓国家利益，包括国家的经济、军事、外交等方面的利益，其中经济利益的内容主要是对国有资产的占有、使用、收益、处分。而社会公共利益，应解释为社会生活的基础条件、环境、秩序、目标和道德准则及良好的风俗习惯。
第二，公益诉讼案件的原告可以是与案件本身无直接利害关系的任何组织和个人。公益诉讼中的原告既可以是直接受到侵害的社会组织和个人，也可以是自身权利没有受到任何侵害的组织和个人。也就是说。只要有违法行为侵害了国家利益、社会公共利益或不特定多数人的合法权益。除检察机关可以代表国家提讼外，任何组织和个人都可以以自己的名义提讼。
第三．公益诉讼具有国家干预的成分，根据私权神圣的传统理念。国家和个人均不得介入他人私权领域，但个人利益与公共利益的矛盾始终存在。契约自由与公序良俗原则同生同长，基于个性的张扬不能否定社会公共利益的存在。绝对的自由必然造成权利的滥用。维护公序良俗是私权得以自治的前提，建立公益诉讼制度，国家允许任何组织和个人对他人的行为提讼。特别是赋予检察机关提起公益诉讼权，以公权介入私权。无疑具有国家干预的色彩。同时由于公益诉讼的自身的特点。决定了在其诉讼过程中，要对当事人的一些权利进行限制，如撤诉权等。这些无疑都具有国家干预的存在。
二、公益诉讼的宪法依据及其意义
1．依法治国，建立社会主义法治国家是建立公益诉讼的宪法依据。实行依法治国，建立社会主义法治国家是我国宪法规定的治国方略。依法治国，首先要有法可依。我国目前尚处于转型时期，一些体制上的因素使国有资产和社会公益受损，有些官员利用手中的资源配置权进行权力寻租或怠于对国有资产进行保护管理乃至故意侵吞国有资产。有的公司只顾自身效益而置环境污染不顾，有的经营者恶意垄断市场，侵害广大消费者和其他经营者的合法权益。在一个法治社会，有损害必有救济。为已经发生或即将发生的利益损害及时提供法律救济。正是国家司法制度设立的天然本能。但对于上述案件，在当事人不愿，其他人又不能的情况下，根据现行诉讼制度，只能导致诉讼主体的缺位。建立公益诉讼，正是为了弥补法律的漏洞。防止此类案件的发生。
2．公益诉讼制度是宪法关于民主、监督原则在诉讼领域中的具体体现。公益诉讼制度在保护公共利益的同时，为人们参与国家管理、实现民利提供了一条新途径，同时赋予检察机关公益权，使得检察机关能够更好履行宪法规定的监督职能。这样人民群众通过公益诉讼行使管理国家事务的权利。并通过这种权利的行使来监督法律和权力的实施，人民检察院通过公益诉讼制度行使法律监督权，二者有效结合。使违法者得到制裁。国家利益、社会利益得到保护。
3．建立公益诉讼制度，有益于增强国有资产的保护力度，防止国有资产流失。改革开放以来，由于新旧体制并存，各种经济成分并存，产权关系不清与产权管理缺位并存，使国有资产流失问题日趋严重。我国目前平均每年流失、损失的国有资产高达600多亿元。这意味着我国每天流失国有资产达1．3亿元，造成这一现象的原因之一就是一些国有资产流失案件没有人，不能及时有效地得到司法保护。实务界为此进行了一些尝试，如在浙江发生的浦江良种场违规低价拍卖房产一案中。检察院诉请法院判其房产买卖行为无效。笔者在为检察院之举叫好的同时，心中不免疑问，检察院依据何在?建立公益诉讼制度，为保护国有资产免受损失提供了更加完善的法律依据。
4．建立公益诉讼制度，对完善我国司法体系，适应加入WTO的需要具有重要的现实意义。我国已成为世界贸易组织成员国，经济的全球化趋势必定对各国的法律产生更大影响。国际侵权的增多对法律提出了更高的要求，对完善法律提供了压力和动力，相互借鉴，取长补短，建立有中国特色的公益诉讼制度，无疑会增大社会经济的保护力度。目前，绝大多数西方资本主义国家都规定有公益诉讼制度，对这些制度的有益借鉴，有利于加快我国法治化进程。
三、对我国建立公益诉讼制度的若干设想
1．适格之原告。一般认为，提起公益诉讼的原告有三种：一是由检察机关代表国家提起公益诉讼。二是任何组织、个人都可以以自己的名义提讼。三是由行政机关提起公益诉讼。笔者认为，结合我国目前的实际情况，应赋予检察机关，公民、法人或其他组织公益诉讼权，行政机关不宜作公益诉讼的原告。这是因为，检察机关充当公益诉讼代表并提讼是各国通例。检察官在代表公益方向，尤其在司法和诉讼活动中被视为直接的、当然的公益代表人。在美国、法国、德国和欧洲其他一些国家，检察官均有权参加一切涉及公共利益的案件。在我国，人民检察院是我国宪法规定的法律监督机关，由检察院以国家公益代表人身份提讼，是检察机关履行法律监督权的最佳途径。当代立法的趋势是不断放宽资格的要求，使更多的人能够提讼，在确认原告资格上经历了从受害人诉讼，到利害关系人诉讼再到公益诉讼的发展过程。可见，赋予任何公民、法人、组织公益诉讼权，不但能鼓励公民的参与意识，提高法制观念，增强主人翁的责任感，而且符合当今世界的立法趋势。至于行政机关，担负着执行法律管理国家事务的职能，可通过行使职权制裁违法行为，没有必要通过诉讼方式，而且赋予行政机关公益诉讼提起权，会与检察院发生冲突，造成制度的混乱行政权的过分扩张。其结果会使行政权过多介入私权，使私权受到侵犯。所以，行政机关不宜作公益诉讼的原告。
2．案件范围与立法模式。公益诉讼毕竟不同于私益诉讼，应对其案件范围加以适当限制，以防他人假公益之名侵犯私权。笔者认为，应采用单行立法的列举式，即在行政诉讼法和民事诉讼法中仅提及这种制度，但对何种案件可提起公益诉讼，要视单行法律具体规定。一般认为，提起公益诉讼的案件有以下三种类型。第一，侵犯国有、集体所有资产的案件，如非法占有、转移公有资产、渎职损害公有资产案。第二，扰乱市场经济秩序的案件，如垄断、不正当竞争案件，侵犯消费者权益案，价格违法、非法经营案。第三，妨害国家宏观经济管理的案件，如违反统计法、违反税收征管秩序、违反金融法的案件等。
公益诉讼的法律依据范文3
关键词：检察机关；公共利益；民事公益诉讼
中图分类号：D925.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）11-0034-03
一、检察机关民事公益诉讼的内涵和基本特征
公益诉讼是指“国家、社会组织或公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会公共利益的行为，向法院提起民事诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任、回复社会公共利益的诉讼制度”。①检察机关民事公益诉讼则指检察机关代表公共利益，以原告身份提起的民事公益诉讼。
与传统的民事诉讼相比，公益诉讼的独有特征非常明显。公益性是公益诉讼的首要特征，检察机关只能出于维护公共利益的目的提起民事公益诉讼。其次，民事公益诉讼案件的裁判效力具有扩张性。与普通的民事裁判的效力不同，公益诉讼案件裁判效力对未参与诉讼的不特定的社会公众也有约束力。再次，公益诉讼具有法律预防功能。公益诉讼的要旨在于“阐明法律，为私人和公共机构未来的行为提供指引”。
二、检察机关民事公益诉讼制度的探索和确立
我国1954年《检察院组织法》曾有检察机关提起民事公益诉讼的类似规定。对于关乎国家利益和人民利益的重大民事案件，检察机关有权依据该法第四条提起或参与诉讼。该法同时还对检察机关提讼或参与诉讼的程序进行了原则规定。后在修订过程中予以删除。由于公共利益保护立法“盲区”的存在，近年来国有资产流失严重、环境污染加剧、损害消费者权益等公益违法现象日益严重。建立和完善民事公益诉讼制度成为理论和实务界的共同呼声，并成为历次修法的讨论热点。为保护国有资产，河南方城县人民检察院于1997年首次以原告身份提起民事公益诉讼。此案胜诉后，被誉为我国检察机关提起民事公益诉讼“第一案”。“方城案”的胜诉在全国范围内引起轰动，引起了理论界和实务界的强烈反响，很多检察机关纷纷效仿。最高人民检察院各地检察机关为保护国有资产提起公益诉讼也鼓励和支持态度，并于2002年专门下发通知，对各级检察机关依法保护国有资产作出要求。据统计，“1997年至2007年间，河南各级检察机关民行检察部门依法提起或支持公益诉讼案件538件，其中支持296件，直接242件，为国家挽回经济损失2.66亿元。”②
依据2012年新修订的《民事诉讼法》第五十五条，经法律授权的有关机关、社会团体就污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提讼。至此，民事公益诉讼在我国正式确立，检察机关提起民事公益诉讼有了正式的法律依据。
三、检察机关提讼几个前提问题的处理
（一）诉讼地位问题
理论界和实务界对于检察机关可作为提起民事公益诉讼的适格主体已无争议，但对检察机关的具体诉讼地位的认识仍然不一致。从全国各地检察机关提起公益诉讼的实践来看，检察机关在民事公益诉讼中的诉讼地位主要有公诉机关和原告两种身份。笔者认为检察机关应以原告身份提起民事公益诉讼，理由如下：
首先，检察机关作为原告提起民事公益诉讼已经不再具有理论瓶颈。传统的民事诉讼法理论采取严格的“当事人适格理论”，要求原告必须具有“诉的利益”，与案件有直接利害关系。但随着股东代表诉讼理论、公共信托理论等的产生，传统的“当事人适格理论”已被现代民事诉讼法理论和实践突破。当事人只需符合形式“适格”条件就能以原告身份提讼，不再要求必须与案件有直接的利害关系。“检察机关作为国家法律监督机关，代表国家和公共利益，作为法定诉讼担当人提起民事公益诉讼是完全符合民事诉讼法基本理论的。”③
其次，依据诉讼法基本原理，检察机关不宜以公诉机关名义提起民事公益诉讼。在刑事诉讼活动中，检察机关以公诉机关的名义提讼，其代表的是国家，体现的是国家意志。而在民事诉讼活动中，检察机关虽然代表公共利益，但其范围必定有限，多数国家设置公益诉讼意在保护广大弱势群体的利益，检察机关只能代表一定群体的意志，并非国家利益。
（二）传统刑事公诉权与民事公益权的关系问题
就本质而言，检察机关代表国家利益或公共利益提起的诉讼均可称为公诉，因为两者都是基于公民权利向国家权力的让渡，充当的都是诉讼担当人的角色。根据诉权的内容和性质的不同，检察机关的公诉权分为刑事公诉和民事公诉。因此，民事公益权与刑事公诉权应该是并列关系，都是检察机关的基本职权。
（三）法律监督权与民事公益权的关系问题
根据宪法规定，检察机关既是司法机关也是法律监督机关，其监督对象既包括国家机关及其工作人员，也包括企业、社会团体以及公民个人。检察机关提起民事公益诉讼既是对损害公共利益的违法主体进行法律监督，也是对怠于履行职责维护公共利益的有关国家机关进行法律监督，因此“权正是监督权的内容之一”。④平时检察机关以法律监督机关的身份对当事人及法院的诉讼活动进行监督。为保护公共利益而提起公益诉讼时，它就转变成了当事人，是与被告地位平等的原告。因此检察机关公益权和法律监督权并不矛盾，公益权源于法律监督权，公益权的行使也不影响其法律监督机关的身份。
四、检察机关民事公益诉讼具体制度内容设想
（一）基本原则
1.公益目的限制原则。公益诉讼的特殊性质，决定了检察机关只能以维护公共利益为目的提起民事公益诉讼，不允许有借公共利益名义争取个人利益的滥诉行为。
2.有限干预原则。检察机关提起民事公益诉讼要受到到严格的范围限制，仅限于法律和司法解释规定的污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益行为。如果与案件有直接利害关系的适格原告已经提讼的，检察机关不能再提起公益诉讼。
（二）检察机关的诉讼权利
1.检察机关对原告的基本诉讼权利的概括享有。检察机关既然以原告的身份提讼，就应当概括的享有原告的基本诉讼权利。如变更诉讼请求的权利，申请回避的权利，申请证人出庭作证和法院调取证据的权利，进行陈述、质证和辩论的权利，申请财产保全和先予执行的权利，对允许上诉的一审判决和裁定有提起上诉的权利等。
2.检察机关享有的特殊诉讼权利。在民事公益诉讼中，检察机关虽以原告身份提讼，但不是完全意义上的当事人。同时检察机关作为法定法律监督机关，在代表公共利益提起公益诉讼时，应当享有一些特殊诉讼权利。如检察机关应当享有调查取证、证据保全、现场勘验以及提交鉴定等权利，有关组织、单位和个人负有协助义务。检察机关在公益诉讼过程中是否享有强制措施的权利是一直存在争议的问题。笔者认为，检察机关虽为法律监督机关，但其在提起民事公益诉讼中仍以原告身份，不宜过分打破民事诉讼当事人地位平等原则，赋予检察机关强制措施权力。
（三）检察机关诉讼权利处分限制
经检察机关提起民事公益诉讼后，除证据不足外，不得申请撤诉。法院对检察机关的撤诉的审查应更为严密，凡相关证据能证实被告明显违反法律，侵害公共利益的，不允许撤诉。此外，检察机关提起民事公益诉讼既不允许双方自行和解，也不适用调解。公益诉讼的性质决定了原告的“意志”不是其自身的意志，而是代表公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家或公众擅自放弃、处分权利。因此检察机关提起民事公益诉讼不适用调解和和解制度。
（四）检察机关民事公益诉讼的立案和受理
1.关于诉讼时效问题。根据诉讼时效制度，原告必须在一定的期限内提讼，否则将丧失胜诉的权利。国家利益和公共利益的本质特殊性决定了侵害国家利益或社会公共利益的违法行为在任何时候都应当受到法律追究和制裁。为维护国家利益和公共利益，法律也会做出特别规定。依据最高院有关司法解释，对国家财产受到侵害的情况下的诉讼时效问题作出了特别规定。检察机关代表公共利益提起民事公益诉讼，也应参照该规定，不受诉讼时效的限制。
2.关于诉讼费、保全费的负担问题。为减轻检察机关负担，提高其提起民事公益诉讼的积极性，以加强大对公共利益的保护。检察机关在提起公益诉讼时无需向法院提出申请，即可缓交诉讼费用。如检察机关胜诉，败诉方负担全部诉讼费用。如检察机关败诉，诉讼费用应由财政全额负担。同时对于保全费用，亦应参照上述诉讼费的处理模式，予以缓交。
3.关于立案审查问题。与普通民事案件不同，公益诉讼一旦提起，将会给被告带来很多的负面影响。并且检察机关系法律监督机关，一旦存在滥用诉权现象将会严重损害检察机关的形象。另外，检察机关提起民事公益诉讼代表的是公共利益，如果因为证据不足而败诉，不仅影响检察机关的权威，更会损害公共利益。因此，法院在立案阶段应严格审查，不但审查是否属于法院受案范围以及是否属于检察机关职权，也要对检察机关提交的证据进行初步审查。同时，法院和检察机关应建立立案审查通报制度，法院就案件的审查情况，包括是否属于受案范围、是否符合检察机关职权、检察机关提交的证据是否充分以及证明力大小等问题，向检察机关予以反馈。
4.关于主体竞合的处理。由于检察机关并非可提起民事公益诉讼的唯一主体，实践中会出现主体竞合的现象。笔者认为，为防止重复诉讼，应对公益诉讼原告的诉权行使设置先后顺序。具有原告资格的主体原则上均可以直接向人民法院提起公益诉讼，法院一旦受理诉讼，其他具有原告资格的主体不得再另行。如果多个主体同时提起公益诉讼，笔者建议设立一定的顺位。检察机关为第一顺位民事公益诉讼原告，行政机关和有关组织分别为第二顺位、第三顺位的公益诉讼原告。如果不同地区的检察机关或行政机关准备针对同一被告就同一事实同时提起民事公益诉讼，则由其共同的上级检察机关或行政机关决定。
5.关于管辖法院。检察机关提起民事公益诉讼，应由中级以上人民法院管辖。如属于专属管辖的案件，不能违反专属管辖的规定。不同地区的法院受理涉及同一被告的公益诉讼的，由先受理的法院管辖。同时受理的视提讼的原告的顺序而定，如果为同一顺序的原告，则有受理法院共同的上级法院决定管辖法院。
（五）裁判文书的效力和后果
1.裁判既判力的扩张性。公益诉讼的性质决定了其生效裁判的既判力具有扩张性，即该判决效力扩张至对诉讼标的有相同的诉讼利益，但没有参加诉讼程序的人。没有参加诉讼程序的相关个人、组织以及其他可以提起公益诉讼的主体不得另行，也不得申请再审。检察机关不得就民事公益诉讼生效裁判文书提起抗诉。
2.生效裁判自动执行制度。判决的既判力和执行力是判决效力的主要体现。公益诉讼判决的执行力不强，抑或检察机关怠于申请强制执行，则该公益诉讼的目的和意图难以实现。为避免因申请执行的程序延误执行时机，防止国家利益和公共利益损失的扩大，民事公益诉讼裁判文书生效后，由审判法院自动转入执行程序，无需检察机关另行申请强制执行。
注 释：
①赵许明.公益诉讼模式比较与选择[J].比较法研究，2003（2）.
②数据来源.聚焦河南省检察机关公益诉讼十年[OL].河南法学网http：///Article/ShowArticle.asp？ArticleID=47382009年6月6日7时28分登陆。
③吕娜娜.检察机关参与民事公益诉讼若干问题探析[J].琼州学院学报，2008（3）.
④王常青，杨卫华.检察机关提起民事诉讼之我见[J].法制与社会，2008（10）.
参考文献：
〔1〕韩志红，阮大强.新型诉讼――经济公益诉讼的理论与实践[M].法律出版社，1999.
〔2〕顾培东，王莹文，郭明忠.经济诉讼的理论与实践[M].四川人民出版社，1988.
〔3〕张卫平.诉讼构架与程式[M].清华大学出版社，2000.
〔4〕陈瑞华.刑事审判原理论[M].北京大学出版社，1997.
公益诉讼的法律依据范文4
「关 键 词行政诉讼/基本原则/适用规则
一、行政诉讼基本原则与适用规则
行政诉讼的基本原则是贯穿于行政诉讼全过程，体现行政诉讼活动的内在要求，反映行政诉讼的特点，对行政诉讼活动有指导意义，在解决和处理行政案件过程中必须遵循的基本准则。行政诉讼基本原则具有以下特点：1.行政诉讼基本原则的概括性。行政诉讼基本原则集中体现行政诉讼的基本特点和精神实质，是对整个行政诉讼制度基本问题高度抽象和概括。它概括地反映行政诉讼的基本行为规范。凡是在诉讼阶段上和具体制度问题上具有指导意义的准则，不能称为行政诉讼的基本原则。2.行政诉讼基本原则的普遍性。行政诉讼基本原则对行政诉讼活动具有普遍的指导意义，它贯穿于行政诉讼整个过程之中，不仅是行政诉讼主体进行诉讼活动的基本准则，而且也是司法机关处理和解决行政案件的基本依据，特别是法律、法规没有明文规定的重大疑难问题，可以根据行政诉讼的精神处理和解决。3.行政诉讼基本原则的法定性。行政诉讼基本原则是以宪法和法律为依据，由行政诉讼法律规范确立，反映行政诉讼立法精神的活动准则。它与行政诉讼具体制度一样具有法律效力。行政诉讼的各个诉讼阶段都必须遵循这些原则规定，违反行政诉讼基本原则同样是违法和无效的。
行政诉讼所要解决的对象是产生于行政法律关系中的行政争议，行政法律关系的双方当事人（行政机关和行政相对人）的法律地位是不平等的（注：行政法律关系的特征之一是行政法律关系主体（行政主体和行政相对人）的法律地位不对等。在一般情况下，这种不对等的主要表现在以下三个方面：1、行政法律关系的双方当事人地位不对等。它们是管理者和被管理者之间的关系。2、行政法律关系的双方当事人意思表示不对等。通常情况下，行政主体的单方意思表示就可以决定行政法律关系的产生、变更或者消灭。3、行政法律关系的双方当事人法律救济不对等。行政主体对其已作出的行政行为有权进行自我修正，但行政相对人对已生效的具体行政行为申请行政法律救济，只能通过行政复议、行政诉讼等获得补救。），而在行政诉讼法律关系中行政机关和行政相对人作为行政诉讼当事人法律地位是平等的（注：《行政诉讼法》第七条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”），这就需要在行政诉讼过程中对行政相对人合法权益予以特殊保护。由于行政诉讼的双方当事人是行政相对人和代表公共利益的行政机关，诉讼的客体是具体行政行为，因此行政诉讼必然是一种平衡行政相对人合法权益和公共利益的诉讼，这就客观要求在行政诉讼中必须在保障行政相对人合法权益，实现行政诉讼基本目标的同时，兼顾保护公共利益。行政诉讼是人民法院审理行政案件的活动。行政诉讼保障行政相对人合法权益和兼顾保护公共利益的职能作用，只有通过人民法院正确、及时审理行政案件才能实现。从行政诉讼这些内在相互联系的基本要求和特点分析，行政诉讼基本原则的作用主要有：
1.保护行政相对人的合法权益。行政诉讼的基本目标是通过解决行政争议，达到保障相对人合法权益的目的。在行政法律关系中行政机关和行政相对人法律地位不平等和行政诉讼目的与性质，决定了在行政诉讼法律关系中为了实现行政诉讼当事人法律地位的平等，必须对行政相对人的合法权益予以特别保护。行政诉讼基本原则确立并体现保护行政相对人的合法权益的立法精神，并且反映在行政诉讼的全过程。具体地表现为：保障行政相对人充分有效地行使诉讼权；行政诉讼当事人法律地位平等；行政诉讼被告负举证责任；人民法院对显失公正的行政处罚可以变更判决。
2.维护社会秩序和公共利益。行政诉讼活动，一方面必须使受到具体行政行为侵犯的行政相对人的合法权益得到有效的救济，同时也不能妨碍行政机关管理公共事务的正常活动，而使公共利益遭受损害。因此，行政诉讼客观上又应维护公共利益。行政诉讼基本原则对维护公共利益发挥重要的确认作用。具体表现为：行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行；人民法院审理行政案件不适用调解。
3.平衡公共利益和相对人合法权益（注：行政诉讼法明文规定行政诉讼的当事人诉讼法律地位平等。但是由于引发行政纠纷的行政法律关系的权利与义务事实上的不对等，在不平等的前提下难以实现真正意义上的平等。为矫正失衡的天平，行政诉讼法还规定了行政诉讼的被告与原告诉讼权利和诉讼义务不对称。笔者认为，其目的是以新的“不对称”对抗原有的“不对等”，以实现真正有效的平衡。具体内容包括：1、行政诉讼的被告没有起诉权。行使行政权力、作出行政行为的行政主体，在行政诉讼中只能是接受司法审查的应诉者，而不能作为控诉者起诉行政相对人。2、行政诉讼被告没有反诉权。行政诉讼以控制公权力、保障私权利为目标，行政诉讼的对象（客体）是具体行政行为。行政诉讼审查的是行政权力享有与行使的合法性，而不是行政相对人行使权利的合法性与正当性。行政诉讼被告不能通过诉讼方式、假司法之手段，达到向行政相对人追责的目的。因此，行政诉讼的原告不存在“诬告”和“滥诉”的问题。3、行政诉讼的被告负举证责任。）。行政诉讼解决行政争议就是使得公共利益和行政相对人合法权益相一致，但也不可避免地存在矛盾，这就决定了行政诉讼是一种平衡公共利益和行政相对人合法权益的诉讼。人民法院在审理行政案件时，既要考虑到公共利益的需要，又应切实保障行政相对人的合法权益。因此，平衡公共利益和行政相对人合法权益是贯穿行政诉讼过程的基本要求和原则，具体表现为：在行政诉讼中着重审查具体行政行为的合法性；行政诉讼的当事人有权进行辩论。
4.保证人民法院正确及时审理行政案件。人民法院正确、及时审理行政案件，是行政诉讼的内在要求，也是行政诉讼赖以发挥其根本作用的保证。但是在行政诉讼中，由于行政诉讼当事人双方因在行政法律关系中地位不平等，客观上存在着行政权干预司法权的可能性，不可避免地对人民法院及其审判人员正确及时地审理行政案件产生影响，从而妨碍行政诉讼当事人在行政诉讼中法律地位平等的真正实现。因此，为充分发挥行政诉讼的作用和功能，促进行政诉讼保护行政相对人合法权益和维护公共利益的原则具体落实，行政诉讼必须贯彻保证人民法院正确及时审理行政案件的原则，具体表现为：人民法院独立行使行政审判权；以事实为根据、以法律为准绳；检察机关对行政诉讼实行法律监督。
指导行政诉讼活动的基本原则中有各种（刑事、民事和行政）诉讼活动共同遵循的一般原则，如人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据、以法律为准绳的原则；当事人在适用法律上一律平等原则；使用民族语言进行诉讼的原则；人民检察院法律监督的原则等。还有一些制度性的原则，如公开审判原则；两审终审原则；合议制原则；回避原则；辩论原则。除了这些原则之外，行政诉讼法还确立了专门为适应行政诉讼客观要求的特别原则，如行政诉讼不适用调解原则；行政诉讼不停止执行原则；被告负举证责任原则；审查具体行政行为合法性原则等。因此行政诉讼的基本原则有必要进行进一步划分。
笔者认为，行政诉讼的基本原则可分成一般原则、特别原则和制度性原则。一般原则，又称法律原则，是指体现诉讼活动共同规律性的原则，在各类诉讼活动必须遵循的基本法律准则，它集中表现了诉讼法律的精神。特别原则，又称适用规则，是指为适应行政诉讼特点而设置的诉讼规则，它是一种诉讼区别于另一种诉讼的显著标志。制度原则，又称审判规则，是人民法院在行政审判活动中遵循的基本制度，它是司法体制设计在诉讼中的具体表现。这种划分有助于从总体上理解和把握行政诉讼与其他各种诉讼形式的共性和特殊性。行政诉讼的适用规则是从行政诉讼的基本特性出发，对行政诉讼活动起到实际的指导作用的法律准则。为了深入揭示行政诉讼内在的特点和要求，准确地概括和掌握行政诉讼的基本原则，本文主要探讨行政诉讼的适用规则。
二、行政诉讼的适用规则
（一）审查具体行政行为合法性
在行政诉讼中，人民法院对具体行政行为的合法性进行审查，是平衡公共利益和行政相对人合法权益的需要，而判断公共利益和行政相对人合法权益如何保护、如何平衡的标准就是法律。国家为了公共利益的需要依法赋予行政机关相应的行政职权，并规定行政机关行使权力的条件、方式和程序。行政机关实施具体行政行为只有符合法律规定时才代表公共利益。同时，国家制定的法律确认了行政相对人的权利和自由并予以保护，因此法律既是行政机关活动的依据，又是行政相对人保护其合法权益的有力武器，更是人民法院对被诉的具体行政行为进行审查判断的标准。人民法院审理行政案件时，只对具体行政行为的合法性进行审查，不对具体行政行为的合理性进行审查。因为行政权与审判权属于两种不同性质的职权，为了维护公共利益，客观上要求行政机关在法定范围内享有不受司法权任意干涉的自由裁量权。因此人民法院审理行政案件着重审查具体行政行为的合法性。一般不应审查具体行政行为的合理性（注：有的学者认为，《行政诉讼法》第54条第4款规定的“行政处罚显失公正的，（人民法院）可以判决变更”，实质上就是对具体行政行为的合理性进行审查。笔者认为，显失公正是自由裁量问题，涉及到行政行为的合理性。从这个意义上说，行政诉讼的司法审查是以合法性审查为原则，以合理性审查为限定性例外。）。
（二）人民法院特定主管
人民法院特定主管（注：人民法院特定主管实际上是行政诉讼的受案范围问题。《行政诉讼法》第11条和第12条规定人民法院审查行政行为的可诉性案件与不可诉性事项的原则规定，最高人民法院2000年颁行的关于适用行政诉讼法的司法解释，对行政诉讼受案范围作了扩大性（或者说权利回归性）司法诠释。），是指人民法院只受理法律规定的特定的行政案件，在行政诉讼受案范围内的行政案件必须由人民法院管辖。与人民法院对刑事案件、民事案件有完全管辖权所不同的是，人民法院对行政案件只有部分管辖权，即只有法律明确规定的由人民法院受理的行政案件，才能归人民法院主管。因为行政机关行使行政职能引起的行政纠纷涉及到行政管理的各个方面，有些行政争议不可能也不应该全部由人民法院解决（注：在我国，以行政争议作为处理对象的行政救济制度主要有两种途径：行政机关的救济渠道是行政复议；司法机关的救济方式是行政诉讼。两种制度相互衔接，但并不必然对接，有些情况下行政复议是终局救济。）。必须明确区分人民法院解决的行政纠纷与行政机关或权力机关解决的行政纠纷的界线，从而保证行政纠纷案件及时正确地得到处理。同时也促进行政机关完善行政救济机制，发挥行政机关处理行政案件的优越性。人民法院对行政案件特定主管的先决条件是：1.必须是具体行政行为引起的行政争议，而且只对其合法性问题争议做出裁判。具体行政行为的合理性问题及抽象行政行为问题不属于人民法院的主管范围。2.必须是法律、法规规定可以提起行政诉讼的行政案件，并非所有的有关具体行政行为合法性的判定都是由人民法院主持，有些行政案件行政机关本身就可以作出最终处理。3.必须符合行政诉讼法设定的前提，有些行政案件必须先经过行政机关的复议，才能提起人民法院司法审查。人民法院特定主管实质上是确定人民法院的受案范围。
（三）行政机关先行处理（行政复议前置）
行政机关先行处理，即行政复议前置，就是行政相对人向人民法院提起行政诉讼之前，必须通过行政复议程序申请行政机关先行处理，只有对复议决定不服时，才能再行向人民法院起诉。
解决行政争议，可以运用行政程序，也可适用司法程序，但在司法审查之前，由行政机关先行处理，对于行政相对人而言，有利于行政纠纷及时解决，及时补救当事人的合法权益；对于行政机关而言，有利于行政机关自行纠正违法和不当的行为，把行政纠纷解决在萌芽状态；对于人民法院而言，行政纠纷消失在行政程序阶段，有利于减轻人民法院的负担。因此行政机关先行处理原则，既符合行政管理自身的特点，又体现司法权对行政权的尊重。行政复议前置原则实质上反映了行政复议和行政诉讼的关系。根据我国现行法律、法规的规定，行政复议和行政诉讼的关系主要表现为：1.行政复议是行政诉讼的必经程序，行政相对人必须先向行政机关申请复议之后，才能向人民法院起诉；2.行政复议和行政诉讼由行政相对人自由选择，其中有选择行政复议后不得再提起诉讼的规定，也有选择行政复议后仍可以提起行政诉讼的规定；3.行政复议是终局裁决，不能提起行政诉讼；4.不经过行政复议直接向人民法院提起行政诉讼。我国行政诉讼法对行政复议和行政诉讼的关系采用了自由选择的原则精神，其涵义是：行政相对人可以自由选择行政复议或行政诉讼的途径解决行政争议；法律明确规定行政复议是行政诉讼必经程序的作为原则的例外。
（四）被告负主要举证责任
被告举证责任，是指作为行政诉讼被告的行政机关负有提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件的责任。
行政诉讼的客体是具体行政行为，作为被告的行政机关是具体行政行为的主体，因此行政机关最清楚其做出的具体行政行为的事实根据和法律根据。行政相对人一般只能列举具体行政行为造成的结果，不易了解和提供足以证明具体行政行为违法的各种证据（注：行政诉讼法确立了被告举证原则（第32条），最高人民法院的司法解释补充了原告的“举证责任”，两者是否矛盾？笔者认为，这不是对行政诉讼适用规则的修改，也不是原告和被告举证责任的并列，被告举证的原则没有变化。因为：1、行政诉讼审查具体行政行为的合法性，对具体行政行为的合法性证明仍然由被告承担。2、原告的举证，只是对一些客观事实存在的证明。原告与被告所证明的对象不同，这种补充原告的“举证责任”并没有改变行政诉讼的举证规则——被告对作出的具体行政行为负举证责任。）。因此，行政诉讼中的被告具有较强的举证能力。从行政法角度看，行政机关作出具体行政行为应有相应的事实根据和法律依据，才能合法有效地成立。具体行政行为的被诉以后，行政机关就必须证明具体行政行为是根据事实和依据法律而产生的符合法律的行为。如果行政机关不能提供证明具体行政行为事实和法律依据，就可能因此败诉并承担相应的法律后果。行政诉讼法确立被告举证责任原则的意义在于：既促使行政机关依法行政、防止滥用行政权，又保障行政相对人的合法权益，使行政相对人不致因无法举证而得不到实际有效的司法保护。作为被告的行政机关负举证责任并不否认作为原告的行政相对人也负有一定的举证责任，尤其在行政侵权赔偿诉讼中，原告提供的初步证据对于人民法院的审判活动有重要作用。
（五）行政案件不适用调解
人民法院对行政案件的审理不适用调解，也不以调解方式结案，而是在查明案情和分清是非的基础上依法作出公正判决。
行政诉讼中行政案件不适用调解，首先是由行政案件的性质决定的。在行政法律关系中，行政法主体的权利和义务具有预先设定性，双方当事人不能自由处分其权利和义务，行政机关更不能随意地处分行政职权。调解的本身意味着可以对权利和义务进行协商、处分。因此行政诉讼中不存在调解的基础。其次是由行政诉讼的特点决定的。人民法院审理行政案件是审查具体行政行为的合法性，衡量具体行政行为合法的唯一标准是法律，依据法律评判的对象是行政权运用的事实。因此，人民法院只能依据事实和法律依法判决，不能进行调解，更不能以调解方式结案。在行政审判实践中，行政机关在原告起诉后主动改变原具体行政行为，并经原告和法院同意以撤诉处理的，不能认为是调解，因为这不涉及行政权力的自由处分问题。但是行政赔偿诉讼可以不受调解原则的约束，行政诉讼的原告对赔偿权利的行使和赔偿数额的大小有权处分，行政诉讼的被告可以根据原告的请求与原告协商决定赔偿数额。行政赔偿诉讼的双方当事人可以处分自己的实体权利，能够适用调解并以调解方式结案，则是行政诉讼原则的例外。
（六）起诉不停止执行
起诉不停止执行原则是指行政诉讼期间作为被诉的行政机关作出的具体行政行为不因行政相对人提起诉讼和人民法院的审查而停止其法律效力，行政相对人仍然要受具体行政行为约束并执行有关内容（注：《行政诉讼法》第66条规定，“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”在法律实践中，有的行政执法者甚至法官认为，强制执行的前提性条件是“在法定期限内不提起诉讼又不履行”，如果行政相对人在法定期限内提起了诉讼，就不能再强制执行了，只能等待诉讼的终结。这种认识是对法律条文机械理解和对行政法学原理（行政行为理论）的误解。具体行政行为的可执行性是由行政权力的性质和行政行为的效力（确定力、拘束力和执行力）决定的。行政行为一经作出，在法律上即推定为有效，就可以依法执行。行政行为的效力先定性是内在的，并不因为行政相对人的申请复议或提起诉讼而必然中止与暂停行政行为的实现。）。
行政诉讼不停止具体行政行为执行，是由行政权的性质和行政管理的特点所决定的。首先，行政权的优先性决定了具体行政行为在法律效力上具有先定性，具体行政行为一经作出就推定其为合法有效的，对行政机关和行政相对人都有约束力，必须遵守和执行。不能因行政相对人的意志的改变和起诉行为而停止其效力，只有人民法院或行政机关依法作出裁判停止执行时才能停止执行。其次，行政机关的管理活动涉及到社会生活的各个领域，为了维护公共利益，客观上要求行政活动具有连续性和稳定性，不能任意中断，这种要求自然延伸到行政诉讼领域中。如果具体行政行为被诉后，行政相对人便可以拒绝具体行政行为的执行，就会对公共利益带来极大损害，使行政管理处于停顿状态，甚至导致行政秩序和社会秩序的混乱或瘫痪。因此，起诉不停止执行原则是保障国家利益和公共利益的根本要求。但是如果作为被告的行政机关认为需要停止执行，或者原告提出申请由人民法院裁定停止执行或者法律、法规规定停止执行的，在行政诉讼期间应当停止具体行政行为的执行。
（七）有限司法变更
有限司法变更原则是指人民法院在行政诉讼中一般不享有运用审判权变更行政机关依据行政权作出的具体行政行为，只有在特殊情况下才享有一定的变更权（注：笔者认为，行政诉讼法确立人民法院享有司法变更权是法律现实和政治体制冲突中的两难选择。首先，完整的司法权应当包括维持权、撤销权和变更权，否则司法权则失去其完整性。但是，行政诉讼实质上是司法权对行政权的法律监控。如果全面肯定依据司法权作出的行政判决可以变更依据行政权作出的行政行为，这无异于说司法权高于行政权。然而这种设计与我国的宪政体制是不符合的。基于这样的局面，既要宪政体制的现实性，又要照顾司法权的完整性。因此限定司法变更权的范围，行政诉讼法赋予人民法院对具体行政行为的变更权仅限于“显失公正的行政处罚”。）。
司法变更权是人民法院审判权的重要组成部分。行政诉讼中的司法变更，是人民法院对行政机关作出的具体行政行为审查并认定行为不当，依法改变受审查的具体行政行为。但是人民法院审理行政案件只对具体行政行为的合法性进行审查，对于行政机关在法定范围内作出的具体行政行为的合理性问题，原则上不予审查。因为人民法院不能运用司法权去代替行政机关运用行政权作出的决定，只是对显失公正的行政处罚才能依法变更。因此行政诉讼法规定，人民法院对行政机关的自由裁量行为的司法监督是有限的。可见，行政审判权也是有限的司法审判权。在行政诉讼中赋予人民法院有部分司法变更权，是有效解决行政争议、维护行政相对人合法权益的重要保障。因为行政诉讼的根本目的在于通过解决行政争议，保障行政相对人的合法权益，只有人民法院在行政诉讼中享有实际的司法变更权，才能真正实现保障的目的。如果人民法院不享有司法变更权，对行政机关不合法的具体行政行为只能予以撤销，然后由行政机关重新作出，难免会产生行政机关拒绝重新作出或作出的行政行为仍不合法的现象，行政争议实际上并未得到真正的解决，行政相对人受到具体行政行为侵犯的合法权益仍得不到应有的司法救济。因此，随着民主和法制的发展，为了保障行政相对人的合法权益，达到行政诉讼的目的，适当扩大人民法院在行政诉讼中的司法变更权是十分必要的。
三、行政诉讼制度性原则
（一）合议制原则
行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件实行合议制。合议制是集体审判案件的制度，是相对于独任制而言的。行政案件中的复杂性和特殊性决定了人民法院审理行政案件，必须采取由审判员或审判员和陪审员组成合议庭的方式进行审理，而不能由审判员独任审理。合议制原则要求人民法院审理一切行政案件都要由审判人员组成合议庭来进行。合议庭在行政案件受理后立即组成，对行政案件的全部审判活动原则上均由合议庭集体负责，合议庭评议案件实行少数服从多数的原则。行政案件专业性强，涉及面广，内容复杂，往往涉及行政机关的管理职能和行政职权，涉及到公共利益和行政相对人的合法权益，行政诉讼法明确规定人民法院审理行政案件实行合议制，有利于人民法院查明案情，充分考虑各种因素，正确适用法律，以确保人民法院能客观公正地审理行政案件。
（二）公开审判原则
公开审判是指人民法院在审理和裁判行政案件时，除涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定之外，一律公开进行。所谓公开，就是人民法院审判行政案件的活动应向人民群众公开，允许群众旁听，允许新闻公开报道。行政案件公开审判表现为两方面，一是案件公开审理，即除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，人民法院审理行政案件一律公开进行；二是案件判决一律公开，即人民法院在案件审理结束后对案件所作的判决一律公开，即使依法不公开审理的行政案件在宣读判决结果时也应公开进行。公开审判是民主原则在行政诉讼中的体现，也是公正审判行政案件的保证。这不仅可以加强审判人员的责任感，公正地行使审判权，而且对行政诉讼双方当事人特别是行政机关进行严肃的法制教育，增强行政诉讼双方当事人的民主、平等意识。
（三）回避原则
回避是指行政案件的审判人员、书记员、勘验人、鉴定人和翻译人员因具有法律规定不得参与案件的审理或执行有关任务的情形，经法定程序不参加有关案件的审理或免除有关任务的执行的制度。行政案件回避是以被要求回避人员与案件有利害关系，可能影响案件的公正审判为条件。回避可分为自行回避和申请回避两种形式，行政诉讼当事人在案件开始审理到法庭辩论终结以前都有权依法要求回避。法院院长担任审判长时的回避由审判委员会决定；审判人员的回避由院长决定；其他人员的回避由审判长决定。当事人提出回避申请后，被申请回避的人员就应当暂停执行职务，当事人对驳回申请不服的，可以向原法院申请复议，但不能上诉，复议期间不停止案件的审理。行政诉讼实行回避原则，既可以防止审判人员先入为主或利用职权循私舞弊，产生不公正的偏袒行为，又可以避免嫌疑，有利于审判工作顺利进行，这对于人民法院公正审理行政案件，促进行政机关依法行政，保障相对人合法权益，都具有重要作用。
公益诉讼的法律依据范文5
关键词：公共利益；公益诉讼；原告资格
中图分类号：D925 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）23-0098-02
一、公益诉讼概念
公益诉讼的概念按提讼的主体区分有广义和狭义之分。广义的公益诉讼泛指国家机关、公民、法人及一切非法人组织为维护公共利益以自己的名义提起的诉讼；而狭义的公益诉讼则仅指国家机关为维护公共利益以国家名义提起的诉讼。就目前中国司法实践来看，仅存在一定程度上狭义公益诉讼—检察机关代表国家对犯罪嫌疑人提起的公诉，但是否可以由检察机关提起公益诉讼，目前理论界争议颇多。
二、公益诉讼原告制度缺失原因分析
探究民事诉讼领域公益诉讼缺失深层次的原因，我们可以发现我国的陷于传统当事人适格理论的束缚。当事人适格是指在具体案件中以自己的名义作为原告或被告应诉的资格。因此大量的公益诉讼案件因原告不适格而被法院拒之门外。笔者认为为了更好地维护社会利益，公益诉讼原告资格应该保持一种开放的势态。
三、我国公益诉讼原告资格的建构
纵观大陆法系和英美法系公益诉讼原告资格制度规定，我们发现虽有众多差异，但也有共通之点，即在公益诉讼中采取原告主体多元化。即除了直接法律关系或具体权利的主体外，非法律关系或非具体权利义务的主体也可以作为诉讼主体。具体包括，一般公民，社会组织、团体，检察机关。并且检察机关具有公益诉讼成为一种常态。
下面本文将从中国现实出发、借鉴国外经验，深入阐述在中国赋予三类主体公益诉讼原告资格理论依据、可能出现的问题及解决方式。
（一）公民作为公益诉讼提起的主体
“国家兴亡，匹夫有责。”面对损害社会利益的问题，允许公民个人提起公益诉讼，可更好维护公共利益。
1.理论依据
当事人适格理论最早源于德国，是针对特定的诉讼，以自己的名义作为原告或者被告应诉的资格。因此公民提起公益诉讼似乎与当事人适格理论相矛盾。但这可以通过对传统当事人适格理论的延伸理解完成，即不是看当事人是不是该争议法律关系的主体，而是看当事人对该争议的法律关系的解决是否具有法律上的利害关系。例如，环境污染案件，虽然不是直接的法律关系主体，但却在一定程度上与该案有联系，其处理结果直接影响自己居住生活的条件。
2.面临问题
（1）诉讼主动性不高。公益诉讼一般是与强大的利益集团的博弈，公民无论是精力还是财力都不能与之相抗衡。因此，公民虽因对公共利益遭受侵害而义愤填膺，但却望而却步。
（2）诉讼力量不足。公益诉讼法律关系及证据繁杂，而公民提起公益诉讼存在法律知识欠缺、背后资源支持不足等问题。
（3）诉讼可能会遭到滥用。任何公民只要为维护公共利益就成为公益诉讼的原告，而不要求是否具有法律上的直接利害关系。这样的规定虽可以最大限度维护公共利益。但我们不排除有些个人可能会利用公益诉讼为己谋求私利。
3.解决方式
（1）原告胜诉以后应给予一定的奖励。在公益诉讼中，公益诉讼人要承担举证责任、诉讼费用，还要为诉讼花费人力、物力、财力。公益诉讼人的这种惩恶扬善，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，有利于更多的公民加入到公益监督的领域，从而形成社会监督这种强有力的外在力量。
（2）减轻原告诉讼成本的负担。诉讼费用免缴或少缴。中国诉讼费用由败诉方承担，原告胜诉时，诉讼费用本不会成为公民提起公益诉讼的障碍，但中国实行诉讼费用预缴制度，这依旧会造成公民负担过重，所以对于这类案件原告可以不预付费用；原告败诉时，本应承担诉讼费用，此时视具体情况也可适当减少诉讼费用。律师费由被告承担或参照法律援助。在我国谁请律师谁承担律师费，公益诉讼中，原告是为了社会利益而提起。因此原告胜诉时，律师费应由被告支付，但支付的额度应在法定范围之内。原告败诉时，律师费用可考虑参照法律援助等状况，以此减轻原告负担。
（3）防止滥诉。设置公益诉讼前置程序和审前审查制度。首先公民为维护公共利益提起的诉讼案件，如果法院以外的其他国家机关等有关单位能予以解决，公民需先向这些机关单位投诉，若其拒之门外或未在其法定期限内进行审查、采取有效措施，公民可提起公益诉讼。其次法院决定受理案件之前要认真审查原告提交的材料、诉讼请求、事实和理由，并注意该案的性质，即是否与公共利益有联系。该审查制度应该把法律规定与法官的自由裁量权相结合，要具体问题具体分析而不能以“一刀切”的标准定性是否为公益之诉。
（二）社会团体或组织作为公益诉讼提起的主体
政府作为公共事物的管理机构，不可能对各种事物都面面俱到，因此赋予社会组织公共利益的部分管理权弥补了国家管理社会利益的空隙。
1.理论依据
诉讼信托理论。它指某一社会公益团体在法律授权的前提下对某些权益享有诉讼的利益，当这些权益遭受侵害或者面临侵害的危险时团体以自己的名义向法院提讼，该团体可直接依据生效的判决或裁定向侵权人主张利益。
2.面临问题
（1）社会团体资格登记困难。中国对社团实施双重管理体制，社团必须先有业务主管单位，再向民政部门申请登记。因此很多社会团体被迫选择工商注册或者既无登记也无注册。这种过于强硬且缺乏可操作性的限制方式导致社会团体生存艰难或无法生存。
（2）普遍赋予各类社会团体公益诉讼原告资格，可能因诉讼能力欠缺导致团体恶意诉讼。诉讼能力是指当事人亲自进行诉讼活动，以自己的行为行使诉讼权利和承担诉讼义务的法律上的资格。社会团体登记注册并不意味着已具备诉讼的能力。
（3）社会团体是否有资格提起给付之诉。给付之诉是指一方当事人要求另一方当事人履行一定实体义务的诉讼。其可分为特定物给付之诉、种类物给付之诉和特定行为给付之诉，对于行为给付之诉我们不难理解，要求对方积极作为或消极不作为。但是对于物之给付在实践中如何操作？这是我们面临的一个重大难题。
3.解决方式
（1）改革创新社会组织登记管理体制。放宽社会团体的登记条件，积极推行社会组织直接登记制。向社会组织登记管理机关申请登记社会组织之前，须有主管部门的审批许可意见。严格的登记制度使大量襁褓中的民间组织处于地下状态。因此只有放宽其登记条件、赋予其法律意义上的主体地位、取得公益诉讼的原告资格才能更好地参与公益诉讼，保护公共资源和维护公共利益。
（2）确定社会团体所能提起公益诉讼的类型。确认之诉要求法院确认某种法律关系，变更之诉要求法院改变或者消灭某种法律关系。若公益诉讼涉及这两类之诉，执行判决可落实到实处。而给付之诉遇到的问题前面论述中已提及。所以笔者认为若给付之诉中诉讼请求涉及物的给付，要把该诉排除在社会团体权利的范围之外，而涉及赔偿的救济方式可以依赖更加完善的代表人诉讼等方式解决。
（三）检察机关作为公益诉讼提起的主体
检察机关作为公益诉讼的提起主体在我国发展缓慢。虽然其为了国家社会利益提起民事和行政诉讼进行了不断探索，取得了一些成效，但是“名不正，言不顺”，“出师无名”。实践只能算一种“地下”状态。因此授予其诉讼主体地位符合世界发展趋势和我国国情。
1.理论依据
检察机关作为国家的法律监督机关，从性质上讲，可以代表国家（包括社会民众）民事诉讼。我国宪法中规定人民检察院是中华人民共和国国家法律监督机关。它的监督范围包括两方面：一是民事主体的民事活动；二是民事程序活动。因此只要不侵犯当事人的处分权，在必要的时候，检察机关可以提起民事活动。
并且检察机关代表国家提起公益诉讼具有许多优点：例如工作人员具有系统的专业知识，精湛的诉讼技巧和多年的实践经验。
2.面临问题
（1）角色冲突。检察机关提起公益诉讼扮演双重角色。一是检察机关是我国的法律监督机关。二是检察机关以原告身份直提起公益诉讼行使权。权与监督权重合对检察机关来说是一个挑战，若其不正当行使职权会破坏司法公正、损害司法权威。
（2）诉讼地位不平等。检察机关是我国的法律监督机关，其代表国家提起公益诉讼与对方的诉讼能力有很大差异，例如取证能力。当事人的权利义务能力不平等，使一方当事人处于劣势，违背了程序公正的基本原则，并且可能损害实体公正。
（3）其他业务繁忙。检察机关职能众多、业务压力大、工作日程紧凑，因而没有过多的人力、物力和精力投入到提起公益诉讼方面。检察机关以原告身份提起的公益诉讼案件数量微乎其微。
3.解决方式
（1）职能和审判监督职能分离分阶段行使。第一，提起公益诉讼的职能和对审判活动的监督职能属于法律监督权中的不同职能，在检察机关内部由不同的部门来分别行使这两项职权。第二，职能和审判监督职能应分阶段行使。检察机关在审判阶段扮演的是公益诉讼原告的角色，不能同时扮演监督者的角色。如果检察机关即使认为法院的审判活动违法或审判人员有违法行为，只能由检察机关内部有权限的部门在庭审后提出、调查和处理。
（2）检察机关在提起公益诉讼时身份“当事人”化。所谓身份当事人化是指检察机关以原告的身份提起民事诉讼时，其享有的权利与承担的义务与公民、法人等作为原告时享有的权利和承担义务相同。它的身份只是为维护国家、社会公共利益而进行民事诉讼的原告，其没有任何特权。
（3）确定检察机关作为公益诉讼原告资格的条件。检察机关具有检察、侦查、监督、抗诉等诸多职能，业务繁忙。所以应确定检察机关可就特定的公益诉讼案件享有原告资格：第一，被告力量强大案件，如国有资产流失案件；第二，公共利益被侵犯，却无人主张权利、无主管部门采取有效措施等案件。通过这一限定，一方面可以把公益诉讼案件分流到公民和团体，解决检察机关业务繁忙而无法在公益案件投放过多精力的问题；另一方面可以避免公权对私权的过分干预，防止程序不公和实体不公，更好地维护公共利益。
参考文献：
公益诉讼的法律依据范文6
[论文摘要]公益诉讼制度是实现保护公共利益和不特定民事主体利益的重要途径。但由于受传统民事诉讼理论及立法的约束，社会公共利益不能通过公益诉讼来进行有效地保护。为此，必须突破传统的理论限制，有效维护社会公共利益，让检察机关介入公益诉讼具有十分重要的意义。
[论文关键词]检察机关 介入 公益诉讼
一、公益诉讼制度概述
公益诉讼一般指特定的国家机关、相关团体组织和个人，根据法律的规定和授权，对违反法律、法规并侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。从其涵义可以看出，公益诉讼的目的是维护国家和社会公共利益，诉讼的当事人可以与侵犯后果无直接利害关系，且其诉讼涉及面广，影响范围大。
公益诉讼普遍认为起源于罗马法，成熟于日、美等发达资本主义国家，学者还将它称为公众利益诉讼、民众诉讼、罚金诉讼等。伴随着我国进一步改革开放，市场经济得到迅速充分的发展，西方发达国家的一些新型社会纠纷相继在我国出现，由于我国正处于体制转型时期，行政手段弊端较多，基于这种特殊的国情导致对于公益诉讼在我国现行法律中基本没有任何刚性规定，存在很大的“真空”地带，造成对损害国家和社会公共利益的保护漏洞。为了堵塞漏洞，有效保护国家和社会公共利益，维护正常的市场经济秩序，加之公共利益具有广泛的社会连带性，情况较为复杂，将其转化为法律问题，将有利于维护社会和谐。为此，构建公益诉讼制度迫在眉睫，而社会公益利益的重要维护机构的检察机关，介入公益诉讼是必要的。同时，从应然层面来看，检察机关也应该具有完整的、全面的诉讼监督权，这种“完整性”、“监督性”应直接体现在检察机关对涉及国家、社会公共利益的案件享有提起和参与诉讼的权利。
二、检察机关介入公益诉讼的理论依据
（一）检察机关介入公益诉讼的法理基础
首先，在西方发达国家的诉讼法学理论中，将民事诉讼划分为主观诉讼和客观诉讼。如果诉讼中的原告是基于维护自身利益的或自身利益相关的利益，其所进行的诉讼是主观诉讼；原告是基于维护国家或社会公共利益相关的利益，其所进行的诉讼是客观诉讼。客观诉讼的理论在西方发达国家比较成熟并已深入人心，成为指导立法和司法活动的重要原则。正是我国民事诉讼理论过于保守，以致民事诉讼制度上只规定了主观诉讼而没有体现客观诉讼原则，没有建立对损害社会公共利益的行为可以由检察机关提起公益诉讼基本制度，从而造成社会大量损害社会公益的违法行为难以纳入诉讼的程序而得不到有效的保护。
其次，检察机关提起公益诉讼不违背诉讼法理而符合国际惯例。民商行为属于私权行为，其秉承意思自治原则。但随着经济的发展和社会的进步，诉讼权利主体和实体权利主体日益分离，尽管在市场经济条件下，民事诉讼是坚持当事人主义模式，而有不少属于平等主体之间纠纷的案件（如垄断、环境污染、消费者损害等）均涉及公共利益。鉴于该类案件的民事处分涉及到社会公共利益，所以为了社会公共利益和促进社会利益和谐配置，就应改革限制当事人主义原则适用，允许利害关系人以外的人作为诉讼主体，以自己的名义提起诉讼。
第三，检察机关介入公益诉讼对行政权利的滥用和行政不作为进行了有效防范和矫正，给其它组织或个人依法维护国家、公共权益提供了强有力的保障武器，并且检察机关介入公益诉讼是将公共利益置于民事司法保护之下，有利于解决纠纷、维护私法公法秩序，使社会的发展处于良性有序的轨道。
（二）检察机关介入公益诉讼的法律依据
虽然当前我国在民事诉讼法等相应法律没有明确规定检察机关能代表国家提起公益诉讼，但根据我国宪法、民事诉讼法、检察院组织法等规定，检察机关的检察权既不是行政权，也不是司法行政权，而应属司法权。人民检察院是国家的法律监督机关，其职能是确保法律得到统一正确的实施，必然包括对民事审判活动实行法律监督。这充分证明人民检察院对民事法律实施具有监督权。另外，《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十七条明确规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。该条规定虽为刑事诉讼规范，但其与民事公诉的法理应该是相通的，可以看出检察机关不仅包括刑事公诉和抗诉，而且也应包括公益讼诉。由此可见，检察机关介入公益诉讼权并非检察权的扩大，而是检察机关尚未履行的法定检察职责的重要部分，明确赋予人民检察院提起公益诉讼权是完全符合宪法、法律的规定的，也就是说检察机关对侵害国家和社会公共利益的行为提起公益诉讼具有法律依据。因此，检察机关介入公益诉讼的权力，是其维护国家和公共利益的职能，是宪法赋予检察机关的历史使命。
三、检察机关介入公益诉讼的必需性
（一）保护公共利益的需要
公共利益受损害可以诉诸司法救济是法治的应有之义，也是一种最根本、最重要的权利保护方式。根据现行诉讼制度，检察机关在民事诉讼领域没有明确提起公诉的权力，不利于发挥检察机关维护社会公共利益的职能。我国正处于社会主义的初级阶段，社会主义市场经济制度正在建立之中，在民事领域还存在着许多损害国家利益和公共利益的违法行为，而这些行为往往无人享有诉权，或是有诉权但由于违法行为涉及不特定多数人的利益，受害人不愿付出较高代价而单独起诉，有的公民权利受到侵害后不知起诉或无力起诉。由于我国审理民事案件实行“不告不理”原则，没有人提起诉讼，就无法启动诉讼程序。我国自加入WTO后，更需要运用公益诉讼工具来维护国家利益和社会公共利益，来制裁涉外性质的非法犯罪行为。如域外发达国家还把我国等其他发展中国家当作他们的工业垃圾处理场地，一些外国企业为逃避本国高环境标准，利用中国急于引进外资的心理，趁机把重污染重排放产业转移到中国，从产生严重环境污染问题，严重危及社会公共利益。而解决社会公共利益侵害问题就需要有一个合法有力的组织来代表公众及时行使诉权，而人民检察院的职能和职权决定了其是最佳的公共利益代表者。赋予检察机关提起公益诉讼的权力，可以有效化解社会矛盾，进一步体现社会主义的法治理念，推进依法治国的基本方略。
（二）强化法律监督职能的需要
立法机关最高的权威性以及国家事务的复杂性、监管主体的多元性，决定了其不可能实施具体、微观的监督，由检察机关来替代立法机关行使监督权，既是增强立法机关监督能力的重要保障，也是促使其他国家权力规范有序运行的内在要求。检察机关作为法律监督机关，依法行使公诉权、侦查权、诉讼监督权等法定权力，较之于立法机关的监督，其监督方式更具强制力和执行力，检察机关专司对社会公共利益保护的监督之职，充分发挥检察监督的专业性和高效性，已成为制度构建中的最优选择。从起源上说，法律监督权设置的初衷就在于加强对权力的监督。当社会公共利益受到侵害的时候，检察机关可以代表公众行使诉权，有利于捍卫国家法律的权威以及救济受害者的权利。
（三）保护社会特殊困难群体利益的需要
随着经济的发展，文明的进步，社会特殊困难群体的利益保护越来越受到各个国家的重视。保护特殊困难群体利益不仅是维护公民基本权利的需要，也是维护社会正平正义和建设社会主义和谐社会的需要。而作为维护国家利益和社会公共利益为基本职责的检察机关，有义务保护社会特殊困难群体的利益。可见，从社会特殊困难群体利益维护来看，有必要赋予检察机关的公益诉讼介入权。
四、检察机关介入公益诉讼的基本方式
（一）以原告身份行使公益诉讼起诉权
赋予检察机关在环境公益诉讼中以原告名义提起诉讼的权利，体现了法律监督机关的职能特点和公益诉讼国家干预的原则。而且，扩张原告资格，赋予检察机关提起公益诉讼的权力在已有实践的情况下，也许更为现实可行。超个人的诉的利益是权利人达到一定规模后对单个人的诉的利益进行抽象、提炼而形成的一种共同的诉的利益。由于权利主体和利益的广泛，这种共同的、抽象的诉的利益必然呈现出某种公共性，甚至在一定程度上还会呈现出相应的国家性。作为公共利益代表的检察机关毫无疑义地具备了诉的利益，进而顺理成章地获得了提起环境公益诉讼的原告资格。
（二）检察机关以支持起诉者身份介入
由检察机关对原告予以支持起诉，有利于补强原告的诉讼能力，使诉讼格局趋于平衡。同时，检察机关以支持起诉的方式推进法律监督，也有利于缓解学界对检察机关直接行使公益诉讼权而产生的批评和质疑，从而排除诉权运行道路上的种种阻碍和羁绊。另一方面，支持起诉能够发挥法律监督权和公民诉讼权的各自优势，在国家和社会之间架起沟通的桥梁，实现权力和权利的契合，以多元主体监督、制约环境监管权的运行。支持起诉权以其事前性、主动性避免了单纯抗诉的滞后性、被动性。
