个人档案法范文1
关键词：电子文件 个人资料 个人资料权利
随着计算机的广泛应用和办公自动化的实现，电子文件大量产生。电子文件是以代码形式记录于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机系统存取并可在通信网络上传输的文件[1].电子文件的诞生标志着档案开始发展到一个新的阶段——电子档案阶段。信息技术融入档案工作，使得档案管理更加高效、迅捷、低成本化，加上档案电子化和网络化后，最大限度的利用了档案资料，产生了巨大效益。然而，电子档案和许多新生的信息技术产物一样，从出生时起就面临着许多法律上的尴尬，如电子档案的法律地位问题[2]、原始性问题[3]、保密性问题[4]等等。随着国际社会对个人资料的保护，电子档案所涉及的个人的权利问题成为一个十分敏感的法律问题，这个问题在我国的档案管理中更是突出。
一、电子档案与个人资料
电子档案是传统纸面档案的电子化与网络化产物，与纸质档案有相同的本质，都是文件存在的一种方式。但是，电子档案与纸质档案也有明显的特点[5]：首先，电子档案中信息与载体可以分离（信息数据化、载体虚拟化）；其次，可复制性强，复制件和原件不易区分；第三，信息的稳定性较弱，比如说修改相对容易，并不留痕迹，信息容易丢失等。电子档案的这些特点使得电子档案中的个人资料容易处理，也容易遭受侵害。电子档案中记载的公民的基本特征和情况的资料，构成个人资料。所谓个人资料，也称个人数据（personal data）是指自然人的姓名、性别、年龄、民族、籍贯、住址、学历、职业、婚姻、家庭、健康、病历、特征等单独或与其他信息共同形成的，足以识别该个人的资料。这种资料以一定的媒介作为载体，在计算机和计算机网络环境下，通常以网络、光纤、硬盘和其它硬件设施为载体，采用丰富的表达方式，如符号、声音、动画、电影、录像等等。
个人资料有如下特征：
1、个人资料的主体限于自然人，而不包括法人。自然人是基于出生而取得民事主体资格的人。自然人是个人资料的信息源，个人资料负载了自然人的人格利益，个人资料应得到法律保护，这是当代保护自然人一般人格权的必然选择。民事主体的外延十分广泛，除自然人外，还包括法人和非法人组织。法人和其他非法人组织虽然拥有它们在经营活动中形成的各种资料，但这些资料并不构成本文所研究、讨论的个人资料。即纯粹关于法人及其它非法人组织的资料不是个人资料。当然在法人及其它非法人组织营业活动中收集的关于其客户、员工的资料中，有一部分或全部可能会构成个人资料。
2、个人资料是可以单独或与其他信息结合共同识别特定自然人的资料。在纸张、证件、文件、硬盘、网络服务器等媒体上储存的个人信息是很丰富的，它们涉及个人的方方面面，包括姓名、性别、爱好、兴趣、社会保险号码、身份证号码、个人习惯、肖像、漫画、奖励、职业、收入、学历、婚姻状况、病历等等。其中，有些能直接指向某人，有些则不能直接指向而必须与其它资料一起才能用于识别某人。能直接指向的，笔者称之为直接个人资料，如肖像、姓名、身份证号码、社会保险号码，即为此类。与其它信息结合才能指向的，称之为间接个人资料，如性别、爱好、兴趣、习惯、职业、收入、学历等等，无法仅通过它们之一就能判断出这是何人的资料。由此可见，间接个人资料并不是严格意义上的个人资料，它只是一种可能意义上的个人资料。需要指出的是，不论是直接或是间接个人资料，它们的要件在于足资识别某人。
3、个人资料并不必然为个人资料本人[6]所知。如个人上网时被网络服务提供商非法收集的个人资料，医生掌握的绝症患者未知的个人现实疾病情况的资料，父母知道的而子女不知道的关于子女出生地、出生日期的资料等等。个人资料的这一重要特征，不论在理论和实践中都有重要意义： A、个人资料不仅指个人知道的资料，其还包括本人不知而足以识别自己的资料； B、个人资料保护法保护的不仅是本人知道的个人资料，而且也保护本人不知道的关于本人的资料，这就提供了在本人不知情的情况下，对个人资料的保护。
4、个人资料是关于特定或得特定自然人属人或属事之资料。属人的个人资料反映的是个人资料本人的自然属性和自然关系，它主要包括本人的生物信息。属事的个人资料反映的是本人的社会属性和社会关系，它反映出资料本人在社会中所处的地位和扮演的角色。所谓“特定”是指“若某一个别资料得自于某人，而且只有该某人始可能产生此种结果者，该某人即为特定之人。至于以何种方式来辨识关系人和呈现其间之关系，则非所问。”所谓“得特定”是指“当某特定人虽然无法单独以资料来确认，但藉由其他相关资讯之综合研判，仍可得出系某特定人时，此时既可谓该资料系”得特定“为某当事人所有。例如，从大学考试所公布之成绩统计表中，可以相当简单地查知参加某一学科考试之唯一考生。”[7]
二、电子档案中个人资料引发的法律问题
（一）问题的提出
在现代社会中，对个人资料的计算机处理和网络传输经常引发各种问题，概括起来有如下几种：
1、大量的个人资料在不知不觉中被收集、处理、传播、利用，加上计算机资料比对，使个人资料本人成为无任何隐私可言的“透明人”，让人们普遍感到不安；
2、非法收集、处理、保存和利用个人资料，使个人资料不能与人格保持同一性并带来其他人格利益的损害等问题；
3、随着信息技术和网络的发展，个人资料经由计算机和网络被非法或不当收集、处理、利用的可能性大大增强，人们的人格利益以外的合法权益受到个人资料泄漏的影响而处于极大的危险之中。这些问题使个人资料保护获得越来越多的支持，引起各主要发达国家的关注。
就电子档案而言，国内目前出现的一些情况和现象急需法律来调整和规范。例如，未经档案所涉及的个人的同意以营利为目的向各有关组织出售其档案记录，档案管理机关未对电子档案采取足够的安全措施致使个人资料泄露，档案管理机关不允许档案所涉及的个人查阅档案中的个人资料，通过网络可以查知电子档案中的个人资料等等。
（二）保护的法律基础
个人资料保护的法律基础究竟为何，是个值得研究的问题。国内学者的著述和论文多认为，保护个人资料就是为了保护个人资料本人的隐私，个人资料本人享有的各种权利渊源于个人对其隐私信息的支配。笔者认为，这种观点，值得商榷。举一个例子，就能否定这种认识。交友网站上公开给网民阅览的个人资料不构成隐私，没有承载隐私利益，这时有人非法修改、删除这些资料，如果援用隐私权的规定，个人资料本人将得不到任何救济。
既然不是隐私权，个人资料的民法基础究竟为何？笔者认为，个人资料的法律基础在于保护个人资料所承载的民事主体精神性人格利益。个人资料不但是个人自然属性、生物属性的表现形式，而且是个人的社会属性和各种社会关系的表现形式，其上承载了个人资料本人的各种精神性人格利益，侵犯个人资料必然造成本人的某种精神利益的损害，甚至带来精神痛苦。为此，个人资料本人可以如姓名权人支配其姓名、肖像权人支配其肖像那样，依法支配和控制其个人资料，保护其精神性人格利益，任何人不得非法干涉，否则构成侵权。
个人的精神性人格利益是难以列举穷尽的，它的具体内容只能在个案中予以确定。对自然人精神性人格利益的保护，多采取保护精神性人格利益载体的方法来实现。对姓名权、肖像权的保护就属于这种情况。因此，我们只能说个人资料承载了精神性人格利益，而不能抽象的确定究竟承载了那些精神性人格利益。应注意的是，个人资料保护的精神性人格利益也包括隐私利益，当某种个人资料构成隐私信息时，这种个人资料获得隐私权和个人资料保护法的同时调整，发生竞合。
那么，个人资料承载的利益可否是财产利益呢？笔者认为个人资料保护的核心意义在于精神性人格利益，而不是财产利益。有学者认为“个人资料是一种具有潜在价值的信息，个人对该资料享有无可争议的所有权。”并认为“……所有权人均享有对个人资料的占有、使用、收益、处分权。”[8]这种认识显然不妥。个人资料是个人人格的外化，它本身体现的是人格利益而非财产利益，它不具有直接的财产内容。而且所有权的客体必须是独立物和特定物，个人资料也无法满足这一要求。把本人对个人资料的权利理解为所有权，会导致逻辑上的混乱。
个人资料体现的主要是人格利益而非财产利益，并不是说个人资料毫无价值。相反，同其它人格权客体一样，个人资料可以间接表现出它的财产价值。[9]如名人的个人资料可以被利用于电影，名人可以从中获得收益；个人资料被侵权后，本人可以要求精神损害赔偿等等。正是个人资料的这种财产价值，使得个人资料被广泛的非法收集、处理、保存和利用，使得个人资料保护问题更显紧迫。
由于个人资料直接关涉个人的精神性人格利益，在社会各界的呼吁下，个人资料保护在发达国家很快得到了立法支持。美欧等发达国家先后出台各自的个人资料保护法和相关法律、法规，如德国1977年《联邦个人资料保护法》、英国1984年《自动化处理个人资料之利用与将其提供于公务规范法》、法国1978年《资料保护法》、日本1988年《有关行政机关电子计算机自动化处理个人资料保护法》；国际组织也制定了个人资料保护的相关规则，如经济合作与发展组织1980年《隐私权保护及个人资料跨国流通准则》、欧洲理事会1981年《个人资料自动化处理时个人保护公约》、联合国1990年《自动化资料档案中个人资料处理的有关准则》。不仅如此，我国台湾和香港地区也出台了相关立法。
三、个人资料保护的原则
个人资料保护得到立法的支持后，很快形成了一些原则：
1、限制收集原则。这一原则的内涵主要是，对个人资料的收集原则上应加以限制；资料的收集应有法律上的依据或当事人的同意。
2、资料完整正确原则。这一原则的内涵主要是，收集、处理、保存和利用的个人资料应是关于个人的某一方面的完整的信息，资料的内容反映资料本人当前的而不是过去的实际状况，资料不但是完整的而且是正确的。
3、目的明确原则。收集个人资料应基于特定目的，目的应当是合法的；利用个人资料原则上应与收集时的目的相一致；只有在为维护自身重要利益、社会公益或经资料本人同意的情况下，才可用于不同与收集时的目的。
4、利用限制原则。个人资料的利用除法律规定和经当事人同意外，不得为收集时目的以外的利用。
5、安全原则。收集、处理、保存和利用个人资料的主体应当尽谨慎小心之注意义务，采取各种可能的措施保证个人资料不被非法收集、处理、删除、更改、利用并免于其它潜在的危险。
6、本人参与原则。本原则是指个人资料本人对其个人资料得依法进行支配和控制的权利，与个人资料相关的其他主体负有不干预权利人实现其权利的义务。
7、公开原则。这一原则是指收集个人资料应当公开，不应秘密进行。收集方式、方法、程序、个人资料目录等内容应当公之于众。这里需要指出的是，公开的信息不应包括个人资料的内容，这里的公开主要是为了使个人资料本人知道何人于何时在何地以何种方式收集、处理、保存和利用其个人资料。
上述这些原则的主要任务在于保障资料本人对其个人资料依法进行支配和控制，从而保护资料本人的存在于个人资料上的人格利益。
四、电子档案中的个人权利与档案管理者的义务
法律主要是通过规定当事人之间的权利义务来调整各种社会关系的，个人资料保护法同样通过规定个人资料当事人之间的权利义务来调整他们之间的关系。
（一）本人所享有的权利
世界各国个人资料保护法均有当事人权利的明文规定，且各有不同。[10]在这里不能一一阐述，只能择其要者和普遍规定者并根据学理予以介绍。本人依个人资料保护法和个人资料保护理论可以享有如下主要权利：
1、公开权。除法律另有规定外，本人可以决定，何时何地向何人公开其个人资料。
2、请求告知权。查询权的基本内涵是本人可以要求档案管理者告知是否保存了他的个人资料、保存了他的何种个人资料、保存了多少他的个人资料、个人资料的收集方式等有关其个人资料的信息。
3、保持个人资料正确完整的权利。本人有权要求档案管理者就其保存的个人资料与本人的实际状况一致。在不一致时可以要求更改、删除错误的内容或补充不完整的内容，以确保档案管理者收集的关于本人的某方面的信息的真实性。
4、阅览及制给复制本权。本人可以依法查阅档案管理者保存的个人资料，并请求档案管理者制给复制本。
5、删除权。依学说的一般观点，资料收集、处理或利用后，原则上不应保存，除非法律有特别规定须要保存，始得保存。因而，在档案管理者没有法律规定和合同约定时，非法储存本人的资料、超过范围储存资料、逾期储存资料，本人均得要求予以删除。
6、报酬请求权。报酬请求权，简称报酬请求权，是指本人因其个人资料被收集、处理与利用而得以向资料处理主体请求支付对价的权利。未经本人同意档案管理者不得将其个人资料用于营利目的，档案管理者将个人资料应用于营利目的应支付报酬。对档案管理者非法将本人档案资料用于营利目的所得收入，本人可以以不当得利要求返还。[11]
7、损害赔偿请求权。档案管理者违反个人资料保护法致本人权益受损的，本人可以要求档案管理者承担损害赔偿责任，但档案管理者可以证明自己无过错的不在此限，即在归责原则上适用过错推定原则。
本人享有上述权利，是为了本人能以积极的行为支配其个人资料，同时在个人资料受侵犯时又可以得到法律的救济。从积极权利和消极权利两方面入手保护本人基于其个人资料而享有的人格利益。
（二）档案管理者负有的义务
档案管理者的义务是与本人的权利相对的，档案管理者作为本人档案的建立者和使用者，对本人档案中的个人资料负有如下几项重要义务：
1、告知义务。档案管理者应以适当的方式向个人资料本人告知其收集个人资料的方式、程序、范围、目的、使用期限等信息，方便本人知悉有关其个人资料档案的收集、处理、保存、利用状况。
2、保护本人电子档案资料同一性的义务。电子档案资料同一性是指收集、处理、保存和利用的个人资料与本人的实际情况相一致。建立电子档案时，应如实收集、处理、保存和利用本人的个人资料。不得收集不真实的资料，也不得断章取义地收集个人资料。处理后的资料要与收集时的资料相一致，处理后的资料与收集时的资料不一致的，要以收集时的资料进行校对。保存的资料要如实的反映本人信用的实际状况。利用过程中的信用资料也应与本人的实际状况相符。从这四个环节把握，才能保证本人信用资料的真实性、全面性，才不致于发生侵权。
3、维护本人电子档案库安全的义务。维护安全的义务，是为了防止本人档案信息被非法收集、处理、保存和利用。据此，档案管理者在人员、技术设施、管理制度上都应加强对本人电子档案库的保护。特别是那些将档案网络化的档案管理者，更应注意预防黑客和计算机病毒的攻击。
4、在本人行使查阅、复制、更改、删除等权利时提供必要条件和方便的义务，如提供网络的接入服务、告知档案密码、设置专人提供检索服务等。
5、未经本人同意不得将本人电子档案资料用于营利目的或其它目的。未经本人同意，将本人电子档案资料用于收集个人资料时的目的以外的用途，要承担相应的侵权责任，据此获利的，要承担不当得利返还责任。
6、承担侵权责任。
档案管理者承担上述义务主要是为了协助本人权利的实现，在利用本人电子档案的同时，对本人的个人资料提供最大限度的保护，以维护本人的合法权益。
要指出的是，以上介绍的权利和义务，在有个人资料保护的国家都得到普遍的承认，同时也适用于其它因个人资料保护而形成的其它关系。个人资料本人享有以上本人享有的权利、个人资料的其它当事人也负有以上档案管理者负有的各项义务。
为捍卫本人的精神性人格利益，档案管理者收集、处理、保存和利用本人个人资料急需相关立法的调整。虽然现在还没有个人资料的全国性立法，但可喜的是，我国地方性立法已开始保护特定领域的个人资料。[12]相信在不久的将来，我国将建立起个人资料的保护制度，对个人资料提供充分的保护。
--------------------------------------------------------------------------------
[1] 韩捷：《浅析电子文件与电子档案》，《黄河科技大学学报》，2003年第1期。
[2] 徐富荣：《论电子档案的法律凭据》，《档案学研究》，2002年第2期。
[3] 何玲：《电子档案原始性的认定》，《中国档案》，2001年第2期。
[4] 康燕玲：《浅析电子档案的安全保密及法律认可》，《河南社会科学》，2002年第4期。
[5] 韩捷：《浅析电子文件与电子档案》，《黄河科技大学学报》，2003年第1期。
[6] 个人资料本人是指以个人资料识别的特定的自然人。
[7]罗明通等著：《电脑法（下）》，[台]群彦图书股份有限公司，1994年版，第525页。
[8] 汤擎：《试论个人资料与相关的法律关系》，《法学论坛》，2000年第5期。
[9] 参见王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社，2001年7月第1版，第134页。
[10] 例如，美国1974年隐私权法第d、h条；德国联邦个人资料保护法第19条至21条，第33条至35条；瑞典修正咨询法第8、10条。
[11] 卲建东等译：《德国民法中的一般人格权制度》，梁慧星主编：《民商法论从》第23卷，第463页。
个人档案法范文2
[关键词]《中华人民共和国档案法》修正修订
[分类号]G270
《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)自1988年1月1日实施至今已有20余年，它的颁布与实施对我国建立有中国特色的社会主义档案事业领导体制，树立全社会的档案意识及法制观念，规范社会各类主体的档案行为及相应的责、权、利，进而落实社会组织及公众的档案信息利用权、知情权等方面发挥了前所未有的巨大作用。但是，《档案法》的起草和立法工作完成于上世纪80年代前、中期，从立法理念到立法技术上都不可避免地带有计划经济时期的特征和价值认知痕迹。八届全国人大常委会第二十次会议(1996年7月)虽然对其进行了部分修改，如针对90年代出现的企事业单位转制、兼并过程中涉及的档案处置、档案行政执法主体的设定及完善等，但因本着“可改可不改者，不改”的“慎改”原则，修改内容及所涉条款均有限。随着改革开放及社会变革进程加快，现行《档案法》某些条款或内容明显滞后于档案工作及档案事业现状。由此，社会各界对《档案法》再度(即第二轮)修改呼声日渐强烈，国家档案局在遵循国家整体立法规划的前提下，于2007年3月正式发出《关于征求(中华人民共和国档案法)修改意见的通知》，相应启动了第二轮修改的调研准备工作。学术界对《档案法》的第二轮修改也给予了相当的关注，将相关课题列入国家社会科学基金指南目录。2009年6月，国家档案局又在安徽合肥召开了《档案法》修改的座谈会，就《档案法》第二轮修改的有关问题进行了研讨。笔者以为，第二轮修改应该围绕以下方面展开。
1 《档案法》第二轮修改：“修正”抑或“修订”?
根据我国的立法学的相关理论，法律的修改可以区分为两种形式：①修正；②修订。
法律的“修正”与“修订”该如何区别呢?①修改的内容不同。法律的“修正”是指法定机关对法律的部分条款进行修改，是局部的或者个别的修改。如十届全国人大常委会第十八次会议于2005年10月27日通过的《关于修改(中华人民共和国个人所得税法)的决定》，只对个人所得税法的两条内容作了修改。有时法律的修正条款尽管不少，但从总体上来看还是局部的，不是全局的修改，只能是修正，不是修订。②审议的内容不同。法律的修正程序，通常需提出相应的修正案草案，审议机关的审议也是针对修正案草案进行的，未作修改的部分不予审议。而法律的“修订”通常需提出全面的修订草案，审议机关的审议是针对草案文本的全部内容的审议，而不是针对修改内容进行审议。③表决的内容不同。法律的修正在表决通过时，通过的是修改某某法律的决定或者修正案，如《全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民共和国审计法)的决定》；而法律的修订，表决通过的是整个修订草案。④公布的方式不同。法律的修正，其公布方式有两种：一种是公布修改决定，即国家主令公布全国人大常委会通过的法律修改决定，再由有关部门根据修改决定将修正后的法律予以重新公布；另一种是公布法律修正案，即国家主令公布全国人大常委会通过的法律修正案，法律文本不重新公布，原法律条文保持不动，引用法律时可直接引用法律修正案的条文。如1997年《刑法》颁布实施后，全国人大常委会通过了6个刑法修正案，刑法条文仍保持不动；而法律的修订，不需《关于某某法的修改决定》，而是以国家主席令的形式直接公布全国人大常委会修订通过的法律文本全文，如2005年修订的《公司法》。
据全国人大常委会法工委技术规范小组的意见，具备下列三种情况的，应视为“修订”形式：①需要修改的条文所占比例达到50％；②直接对有关法律原则条文的重大修改和创制，包括对法律指导思想、法律调整对象、重要制度等需要作出新的调整或修改；③原法律的篇章结构需要作重要的调整变化。不具备上述条件的法律修改，除宪法、刑法修改采用修正案形式外，一般应当采用“修改决定”的形式。
笔者认为，《档案法》的第二轮修改应该属于“修订”的范畴。本轮修改将明显有别于第一次修改采取的“可改可不改的，不改”的“慎改”策略。第一轮修改，仅涉及四个条款中的三个问题，即《档案法》第三章第16条、17条，第四章第19条及第五章第24条。但是如今的《档案法》所面临的档案工作与档案事业环境已经与上世纪90年代中期发生了很大变化，与《档案法》所调整的对象及社会关系存在交叉的《政府信息公开条例》已颁布实施、《中华人民共和国保守国家机密法》也修改在即(已列入近期立法规划，并向全社会公布了《保密法》的征求意见稿)，社会各界呼吁应建立与政府信息公开制度相适应与配套的保密工作制度及档案管理制度。在此背景下，《档案法》的立法原则、指导思想及开放制度内涵将作重大调整，以实现相关法律、法规的立法原则和法律体系的内在和谐与统一。尽管本轮修改的条文所占比例不一定会达到50％及以上，但是修改内容将会涉及对原《档案法》的法律原则条文的重大修改或创制。
《档案法》刚刚颁布不久时，有人著文对《档案法》的名称表达自己的看法，他们主张用《档案管理法》的名称，且持这种观点的人数不少。这就涉及到《档案法》性质的定位了。假如档案立法是《中国人民共和国档案管理法》的定位，那它就仅仅是档案管理业务方面的行政法，其必要性将大大降低。说到底，社会各界与公众对于档案和档案馆的认知和需求是通过档案馆提供的档案信息服务来实现或体现的，而全国数千个档案馆的存在也是以满足社会组织和公众对于档案信息需求而建立起来的。国家权力机关对档案工作和档案事业领域的专门立法，必须也只能是对档案利用或档案信息服务领域的立法。据此，《档案法》的第二轮修改，从结构上说，应该进一步充实第四章“档案的利用与公布”的内容，从而改变现行《档案法》第三章的内容和条款大大超过第四章内容条款的不尽合理的制度设计(当然第四章某些条款的内容规定也存在不尽合理的地方，如利用范围的过度限制及利用目的的审查等)。当然，类似现行《档案法》第三条所称的“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务”这样明显有违权利与义务、需均衡统一表述的地方，也需作出相应修改。
2 第二轮修改的重点
2.1
立法理念的调整――借鉴《政府信息公开条例》的立法原则
《政府信息公开条例》以政府信息公开是政府机关的义务为基础，从公开主体、公开范围、公开方式及监督保障等方面对我国政府信息公开行为作出了全面
而又明确的制度规定。由于立法的时间差异以及价值理念的不同，我国的行政信息公开制度和档案公开制度存在较大差异。有人甚至还做过这样的模拟：2004年某人请求查阅某市某区房地产局的某现行政府信息，该政府信息也不属于除外事项，该区房地产局对该政府信息予以公开，某人摘抄了该政府信息；相隔若干年后，此人再次请求查阅该政府信息(该政府信息是此人曾经查阅过的信息，因所涉事项已处理完毕，已经归档)。此时，尽管内容没有任何改变，但因该政府信息已经成为档案，须受《档案法》规定的30年封闭期的限制而不能利用。同样内容的信息因为在不同的阶段(“政府信息”与“档案”)会得到完全不同的处理结果。
根据现行《档案法》的规定，绝大部分的现行政府信息都要成为档案，适用档案开放规定。但如果完全适用《档案法》的开放规定，将会影响公众知情权的落实。鉴此，有学者提出应该从定秘、解密、扩大解释、完善程序等方面淡化档案开放和行政信息公开之间的差异，从而达成二者的和谐与一致。《政府信息公开条例》第18条规定的“自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”，是世界各国政府法制的一致的要求与惯例，更具有法律的正当性和合法性。在这个事关全局性的立法原则上，《档案法》的立法理念应该实现与《政府信息公开条例》的立法理念相接轨与融合。
2.2 电子文件如何入“法(《档案法》)”
现行《档案法》在起草、诞生阶段，如今人们耳熟能详的电子文件尚未在我国滥觞；第一轮修改时，电子文件在各级各类档案馆、档案室以及机关文书工作中所占比重不大，与此有关的现实问题亦不突出，因此，电子文件也未能“人法”。但是，现如今的电子文件在现实的文书与档案工作中的地位、比重与上世纪80年代、90年代的情形不可同日而语。据有关方面调研数据，2007年中央国家机关生成的电子文件数量占这些单位文件总量的72.7％，企事业单位中49％的受访单位文件总量中，电子文件所占比重约为50％。国外的情况更是如此：美国前总统布什在任时期形成并且归档的电子文件数量比克林顿时期的储存量增长了50倍(原来估计仅增长3倍)；2007年美国国家档案馆保存的电子文件数量为5亿卷(FILES)，合100亿件(Records)。
现行《档案法》在这种背景下对电子文件的立法仍付之阙如，未能反映现实文书与档案工作的状况，显然不合时宜，也不能不说是一种遗憾。由于电子文件管理方面缺乏权威的、位阶较高的法律规范，无论是中央还是地方，我国的电子文件管理工作均面临着各种各样的问题。例如，电子文件的凭证作用不明确、电子文件的归档要求不统一、电子文件的使用及管理存在各种程度的风险等。实现电子文件管理的国家战略必须未雨绸缪，必须强化顶层设计先行的理念。而立法定制是规范、完善电子文件管理，实现电子文件管理国家战略的首要前提、主要途径和题中应有之意，电子文件管理必须有法可依。
电子文件如何入“法”?由“深入法”：需要对电子文件的特点、载体形式、电子文件认证等各方面作全面深入、具体的立法；由“浅入法”：无需增补太多条款，只需界定电子文件的概念、形式及法律效力以及在管理过程中如何实现与传统纸质文件管理的有效整合与充分协调即可。当然，为了保证电子文件的原始性、真实性和完整性的要求，相关条文中也应该有所体现，如规定电子文件认证服务机构的设立及其权利、义务等。
甚至可以这样说，《档案法》的第二轮修改很大程度上是受《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法理念对《档案法》立法理念事实上造成的“倒逼”机制和电子文件在现今文书与档案工作中的地位日隆这两方面的巨大影响所引发的。如何规范电子文件的管理，实现电子文件管理的国家战略应是本轮修改工作的重中之重。
2.3 操作性的关键作用
在我国，约80％的法律和90％的地方性法规及全部的行政法规、规章是由行政机关贯彻执行的，在档案行政执法领域，基本也是同样情况。立法的目的在于实施，如果法律、法规不能或不被适用，就会变成毫无用处的“具文”，呈现不应有的法律、法规的虚置状态。自《档案法》颁布不久，有关部门就发出了《档案法》执法难的声音，尽管经过1996年八届人大常委会的修改，但这种执法难的声音依然存在。笔者以为，我国许多法律、法规不能得到有效实施，固然有执法、司法体制、机制的问题，但主要可能还是下列两个方面的原因，从而导致执法“不能”或无法“作为”：
・由于立法体制的原因，法律与法律之间或法规与法规之间各相关内容衔接不够。在各部现行法律经全国人大及常委会通过审议之前的法律草案，通常是由该法律调整事项的主管部门提供、提交的，而各相关的法律、法规所规定的事项又往往分属不同主管机关的业务范围，加上立法时间先后及立法观念的差异，使原本应该内在和谐、统一的法律体系往往由于“归口”不一而缺乏彼此协调、配合机制，从而也无法实现各相关法律、法规之间的“无缝”衔接，以形成合力。现行《档案法》与相关的《保密法》及现已开始实施近两年的《政府信息公开条例》之间就存在此类问题。
・还存在一些立法技术问题。如《档案法》第三条规定，“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位都有保护档案的义务”。按照法理，任何组织和个人都应是权利与义务的统一体，只强调义务而不突出权利――以实现权利与义务的平衡的片面性规定或表述，是典型的传统计划经济时代的逻辑与思维特征。国有档案或档案馆(或公共档案及公共档案馆)的立法也不便于掺入“集体所有和个人所有对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案”，否则容易引起与国有或公共档案管理和利用规定的缠绕，不便处理。
第一轮修改后的现行《档案法》第24条规定，对“损毁、丢失属于国家所有的档案的”、“擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的”、“涂改、伪造档案的”、“擅自出卖或者转让档案的”、“倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的”等八类违法行为，“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任”。理论上说，这八类违法行为都有可能构成犯罪。但是1996年通过、1997年开始实施的现行《刑法》第329条规定的档案犯罪――本罪构成仅有两种情况，即“抢夺、窃取国有档案罪”与“擅自出卖、转让国有档案罪”，两者并不能实现完全衔接和有效整合。
再如，2001年2月发生在江苏省某市的一起档案行政诉讼案，案由是对《档案法》第19条及《实施办法》第20条中关于“经济、文化、科学、技术等类的档案可以少于三十年”规定的理解，原、被告双方发生了争议。原告认为，自己申请查阅和利用的是形成于1986年某市水利局向所属某县市水利局某水利站下拨水利
周转金事项的文件，应适用属于19条所称的“经济类”档案的范畴，即可以适用“可以少于三十年”的规定，但是档案馆方面则坚持认为，原告所要查阅的文件属于水利局的“文书档案”，并非“经济类”档案，故属于尚未开放的档案，不在开放范围之内。尽管诉讼结果法院采纳了档案局、档案馆方面的答辩理由，但是社会舆论似乎是另一种声音。根据法理，行政诉讼中，原、被告双方若对某一条法律、法规尤其是涉及行政法规或行政规章中的的条文理解发生争议，应作出不利于行政机关的解释――约束性的解释。档案部门不能将自己内部实施多年、但实质上缺乏明确法律依据的做法或惯例强制社会组织或公众接受。
立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的冲突、立法内容的脱离实际等立法技术及质量问题，都属于立法内容的可操作性问题。
2.4 “集体所有和个人所有对国家和社会具有保存价值的档案”管理政策的适度调整
现行《档案法》与世界有关国家的档案立法惯例相比，在立法范围和立法模式的选择上存在明显差异。就总体而言，国外档案立法的特点是，档案法规的调整对象――法律调整或管辖的范围相对狭小而又明确，多数是公共档案(或含国有档案)与私人档案分别立法。由于公共档案与私人档案的性质与归属不同，从立法技术上说，分别立法或分散立法更便于技术处理，也有利于法律规范的内在逻辑统一与协调。即使如1979年颁布的《法兰西共和国档案法》将“公共档案”与“私人档案”一并纳入其调整范围，但在立法技术与设计层面上还是采取了分立的方式(第二章为“公共档案”，第三章为“私人档案”)。多数情况是将私人档案或个人档案纳入个人信息保护法或个人数据保护法的立法范围，如美国、英国等。
而我国现行《档案法》将性质迥异于国有档案(约略相当于国外的“公共档案”)的“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案”的管理和利用规范，一并纳入第三章“档案的管理”中，似有包办和不合理的倾向，计划经济时代的观念与意识浸润其中。对其管理或监管中提出的“前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖；向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准”，具体措施难以得到当事人的认同。规定似乎很周密，但恐怕还是虚置的成分居多。笔者以为，第二轮修改中对“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案”的政策也应做出与现行法律和相关政策一致的调整。既然承认个人或其他社会组织可以拥有档案的所有权，那么就应该承认他们对其所持有的档案拥有完整的物权(当然按照现行的文物、文献或档案出境政策还有一定的限制，假如档案的所有权人――物权与该档案中所包含的著作权分离，则还需受《著作权法》等法律的调整)。
3 第二轮修改的难点
我国现行的档案工作及档案事业体制的基础是上世纪50年代建立的。1954年，仿照前苏联的经验与做法，设立了直属于国务院的主管全国档案事业的行政领导机关――国家档案局；与此同时，在50年代中后期开始从国家到地方陆续建立起中央、省、地级市(地区)、县(县级市)等四级直接隶属于档案局的颇为完整系统的档案工作实体组织――档案馆，从而形成了颇具中国特色的社会主义档案事业体系。
但是，这种体制或体系无疑是计划经济时代的产物。在第一轮修改的过程中，全国人大法工委的领导在作关于《档案法》修改问题的讲话中已经涉及到了这个问题，对我国在档案事业领域的这种高度集中的统一领导体制不无疑义。尤其是20世纪90年代以后，国家发展与改革的目标是建立社会主义市场经济体制，档案工作中出现了较多、颇为尖锐的与传统档案工作及体制不相适应现象。如，一方面，对各级各类档案馆的定位应该与图书馆的职能基本相同，是“集中管理档案的文化事业机构”；但另一方面，档案局与档案馆“・个机构，两块牌子”，实行与行政机关相同的“朝九晚五”、节似日休息、遵守党和政府所在地机关大院的作息时间和体制。假如要打破目前各地档案馆档案利用者普遍较少的尴尬局面，一方面，固然要不断丰富和优化档案馆的馆藏结构；另一方面，档案馆也必须在调整作息时间、淡化行政机关性质与职能、勇于走出政府大院、真正落实文化事业机构的定位等方面不断努力。
从1998年开始，国务院实行建国后的第6次行政机构改革，档案事业领导体制在这次调整中重新归口到党委系统F面，不再列入国务院的机构序列。尽管称呼上还是“一个机构，两块牌子”，但表述上发生了变化，由原来的“国家档案局(中央档案馆)”变为“中央档案馆(国家档案局)”。这种表述上的差异并非可有可无的文字游戏，而是具有实质内容的重大变化，是对档案管理部门职责功能的重新定位。
个人档案法范文3
1 基本情况
平顶山市档案工作自1957年建市以来，在历任领导重视与支持下，经过几代档案工作者辛勤努力，已基本建成以市、县两级国家综合档案馆为主体，以机关、科研事业单位、企业档案室为基础的档案事业管理体系。全市现有国家综合档案馆11个（其中市级馆1个，县级馆10个），馆舍总面积15680平方米，馆藏档案近43万卷（册、件），年均向社会各界提供利用档案资料1.6万卷（册、件）、0.7万多人次；专业档案馆4个（城建档案馆、平高集团档案馆、市公安局档案馆、市房地产档案馆）；机关、企事业立档单位1327个，配备专兼职档案工作人员2847名。
市县两级档案行政管理部门均组建了法规机构，配备了档案法制工作人员，负责对档案法制工作进行统筹规划、组织协调和监督指导。目前，全市已有43名档案行政执法人员经过培训考核，取得了市政府颁发的《河南省行政执法监督证》和《河南省行政执法证》，全市档案行政执法监督网络体系已初步形成。
2 主要做法及成效
完善档案法规体系和规范制度，保障档案事业健康发展。近年来，根据档案法律法规，市委、市政府先后出台了《平顶山市档案管理办法》、《关于进一步加强新时期档案工作的意见》、《平顶山市重大活动档案管理办法》和《平顶山市档案事业绩效考评办法》，为我市档案工作的全面发展提供了制度保障。为规范档案行政执法行为，市档案局推行档案行政执法责任制，每年都与市政府签订“依法行政责任目标”，先后制定实施了行政执法岗位责任制、行政执法标准、行政处罚裁量权、行政许可、行政执法过错责任追究等项配套制度，完善了档案行政执法监督机制，规范了档案行政执法行为。
坚持开展档案普法宣传，增强社会档案意识和法制观念。市、县两级档案局每年都结合《档案法》颁布实施纪念日、“12·4”全国法制宣传日及6月9日“国际档案日”，采取多种形式进行档案法制宣传。一是现场宣传。组织有关单位制作档案法律法规宣传展板，开展集中宣传活动。发放宣传材料，悬挂横幅，设立咨询台，讲解档案知识，解答市民咨询。近3年，市档案局开展大型现场宣传活动4次，发放宣传材料5000多份。二是新闻媒体宣传。在纪念《档案法》颁布宣传月活动中，分管档案工作的市领导在《平顶山日报》发表署名文章，市电视台播出电视专题访谈节目，利用报刊、电视等新闻媒体宣传档案工作。汝州市档案局拍摄制作两集档案专题片《默默兰台情》，在汝州电视台播出。通过大量视频资料及图片，以纪实的手法、独特的视角，向人们展现了汝州市档案工作取得的成绩及档案工作者默默无闻、无私奉献精神，也将养在深闺的档案资源推向公共视野，吸引社会关注，让人们熟悉档案，走进档案，利用档案，充分发挥档案价值。三是信息网络宣传。利用平顶山档案信息网、档案QQ群、短信等信息网络渠道，开展档案法制宣传。市档案局积极创新宣传方式，建立“档案QQ群”，打造便捷的信息宣传交流平台。借助短信发送，向全市“四大班子”领导，市直机关、企事业单位负责同志及档案工作人员群发短信，呼吁关注档案工作，支持档案工作。四是召开座谈会。组织有关单位召开档案法制工作座谈会，总结交流档案法制宣传工作经验，研讨进一步贯彻实施《档案法》的意见。五是开展竞赛活动。在纪念《档案法》颁布20周年活动中，举办全市档案系统演讲比赛；为深入普及档案法制知识，举办了“平顶山高速杯”档案法制知识有奖竞赛活动，收到竞赛答题卡5430份，先后有300家单位5000多人参与竞赛活动。六是举办专题宣传。以“档案在你身边”为主题，举办了“国际档案日”宣传展览，展览作品39幅，重点宣传《档案管理违法违纪行为处分规定》；组织参加“档案在你身边”征文活动，收到作品22篇。报送作品贴近档案工作和实际生活，内容丰富，真实生动。通过宣传活动，全市社会档案法制意识得到进一步提高。
开展档案行政执法检查，加大档案行政执法力度。市县两级档案局每年都坚持开展档案行政执法检查或专项检查，执法检查面年均达到40%以上。在执法形式上，一是与人大、政协、政府法制办等部门联合执法检查；二是档案行政管理部门独立执法；三是县区交流异地执法。在执法内容上，过去较多地采用对档案工作全面检查，依法查处违法事件和违法行为，维护档案完整与安全；近两年，我们尝试开展有针对性的检查。每年确定一个主题，抓住制约档案事业发展的突出问题，进行有针对性的行政执法监督检查。在检查过程中，做到依法行政，亮证执法，严格按照“亮证告知、听取汇报、实地查看、集中评议、反馈意见”的程序进行，循序渐进，有始有终。对于限期整改的单位，到期按照标准进行认真复查，使检查起到事半功倍的效果。两年来，市档案局先后对60个单位进行了执法监督检查，下达《责令限期改正通知书》25份，处理涉档事件10起，切实为全市档案事业健康发展提供了法制保障。
强化档案法制教育培训，提高业务素质和执法水平。一是开展经常性的法制教育活动。定期组织全体人员学习档案法律法规及行政处罚知识。二是举办全市档案行政执法人员培训班。组织各县（市、区）档案局分管档案法制工作的局长、法制机构负责人及行政执法人员，开展行政执法专题培训。采取集中授课、模拟执法演练与业务座谈研讨相结合方式，使每个学员在学习理论知识同时，还在专家指导下实地进行档案行政执法实际操作，针对性强，培训效果显著。三是举办档案法制讲座。市档案局先后举办了党政领导干部档案法制讲座和全市档案行政处罚知识讲座，对档案干部进行档案法律法规及档案行政执法监督知识培训。四是开设特色大讲堂。对全局干部进行档案业务知识和法律法规培训。特色大讲堂已举办5期，有效提升了全局干部的业务素质和法制意识。2010年以来，市档案局共举办各类档案法制学习培训16期，学习培训人数累计达600余人次。各县（市、区）档案局每年也都进行形式多样的业务培训，有效提升了档案干部队伍的执法水平。
认真开展档案法制规范化工作，促进档案行政管理规范化。近年来，按照市政府办公室、市政府法制办、市委编办等有关要求，梳理了档案行政执法依据，上报档案执收执罚工作情况，对行政审批项目和规范性文件进行清理，完成档案部门制发规范性文件审查备案工作。据统计，市档案局具有具体行政执法职权共13项，其中行政确认2项，行政许可1项，非行政许可1项，行政处罚5项，其他具体行政执法职权4项。近期，又对2008年9月以来的规范性文件进行清理，共清理规范性文件8份，清理意见为保留。这些工作的开展，进一步促进档案行政管理规范化。
档案法制建设的有效推进，为全市档案事业的健康发展提供了有力保障。近年来，全市档案部门不断加强档案资源体系、利用体系和安全体系建设，创新服务举措，提升服务能力，实现了重点工作的新突破和整体工作的新提升。档案工作环境不断优化。市委调整成立了全市档案工作小组，市委、市政府两办出台了《关于进一步加强新时期档案工作的意见》，各县（市、区）也先后成立了档案工作领导小组。党委、政府领导和部门的领导对档案工作更加重视和支持，市、县两级档案事业费明显增长。档案资源建设取得新成效。档案资源整合力度不断加大，接收进馆档案近4万卷，馆藏结构日趋合理。档案基础业务建设和服务能力有效提升。先后创建国家二级档案馆5个，国家三级档案馆1个。档案规范化管理认证工作成效显著，全市“档案管理最佳系统”已达23个。档案部门服务领域不断拓宽，档案利用服务扎实开展。档案信息化建设取得新突破。市档案局建成了重要档案数据库和局域网，初步实现了重要档案的数字化利用、查阅，各县（市、区）档案信息化建设也快速推进，全市已创建3个全省档案信息化建设示范单位。
3 存在问题
近年来，我市在档案法制建设中虽然取得了一定成绩，但也存在着一些困难和问题，主要有四个方面：
一是社会档案意识和档案法制观念较为淡薄。档案普法宣传工作尚未完全到位，社会对档案法律法规还缺少足够了解和认识，少数单位领导对《档案法》、《河南省档案管理条例》和档案工作重要性认识不足；一些单位档案员更换频繁，高技术管理人才缺乏；有的单位至今依然存在档案基础设施简陋，档案管理制度不健全，档案没有完全集中统一管理等问题。
二是档案业务指导工作没有体现行政监督职能。《档案法》所确定的“各级档案行政管理主体”不能得到保障，削弱了档案行政管理监督和指导职能。地方各级档案行政管理部门多为事业主体，业务指导人员在档案业务指导工作中，往往侧重于按照业务标准规范进行指导服务，而忽视行政监督职能。从一定程度上说，服务和监督是一对矛盾。业务指导既是服务，更是监督。在工作实践中，应充分发挥行政监督职能。
三是档案行政执法处罚对象多为法人，造成处罚措施难以落实。在档案执法检查中，处罚对象大部分为机关、企事业单位，很少一部分为个人。而对机关、企事业单位的处罚措施，往往难以实施。这种客观情况的存在，造成了对机关、企事业单位的处罚“落空”。
四是《档案法》中缺乏档案执法强制措施，执法活动中难以固定证据。《档案法》、《河南省档案管理条例》中，均缺乏档案执法强制措施，执法活动顺利进行缺乏保障。一是在档案执法实践中，执法对象一旦拒不配合，执法活动将难以进行；二是面对档案违法行为，执法人员固定证据存在巨大难度。
五是《档案管理违法违纪行为处分规定》缺乏联动机制。《档案管理违法违纪行为处分规定》的出台为档案行政执法提供了有力保障，但在具体的执法实践中，对《规定》的运用不够成熟，与监察、人社部门联动机制没有建立。
六是在事业单位分类改革中，“局馆合一”的档案行政管理部门，若被划为事业单位，将丧失执法主体资格。
4 解决对策
（一）建议对《档案法》和《河南省档案管理条例》进行修订。为了依法解决档案行政执法难的问题，依法保障档案事业科学发展，应对《档案法》和《河南省档案管理条例》进行修订，修订工作应注重增强行政执法的执行力和可操作性，对《档案法》第24条和《条例》第32条设定的惩戒性条目，均应赋予档案行政管理部门行政处罚权。
（二）业务指导工作要突显行政监督职能。业务指导人员在档案业务指导工作中，要发挥档案行政监督职能，寓行政监督于业务指导中。这样在一定程度上实现了档案行政监督前移，实际上也强化了档案管理部门行政监督职能。
（三）建议全省每年进行统一执法活动，试行地区间交流执法。
（四）进一步加大档案普法宣传力度。坚持普法宣传与依法治档相结合，发挥档案普法宣传的基础作用，不断增强社会档案意识和法制观念，为档案管理和严肃执法营造良好的社会氛围。
个人档案法范文4
《档案法》颁布实施以来，我国的档案法律法规体系建设得到了长足的发展，但在依法行政、依法治档及档案工作法制化建设实践中，还存在着一些思想认识方面的误区与偏差。本文从行政法的视角，对《档案法》的地位与作用进行阐述，希望以此抛砖引玉，使相关的探讨深入进行下去。
1 档案法的法律部门归属
要搞清档案法的法律部门归属，有必要首先搞清楚以下几个基本概念。
1.1 法律部门。法律部门，又称为“部门法”，是根据一定标准和原则所划定的调整同一类社会关系的法律规范的总称。在现行法律规范中，由于调整的社会关系及其调整方法不同，可分为不同的法律部门，凡调整同一类社会关系的法律规范的总和，就构成一个独立的法律部门。[1]我国的法律体系大体上分为：宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门。也有人将其划分为：宪法、行政法、民商法、刑法、经济法、诉讼法、劳动法、自然资源法和环境法、军事法、科教文卫法十个法律部门。但不论怎样划分，行政法都是我国法律体系中不可或缺的重要法律部门。
1.2 行政法。“所谓‘行政法’，是指调整行政关系的，规范和控制行政权的法律规范系统。”[2]首先，行政法是调整行政关系的法。从形式上讲：“行政法是国家重要部门法之一，它是调整行政关系的法律规范的总称，或者说是调整国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。”[3]从内容上讲：“行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关之间、企业事业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和。”[4]我们可以理解为，行政法是调整行政主体在行使行政职权时与行政相对人之间发生的各种关系，接受行政法制监督过程中与行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。“所谓调整行政关系，从本质上说，就是规定行政关系各方当事人之间的权利义务关系。”[4]
其次，行政法是控制和规范行政权的法。“其重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。”[5]通俗地讲，就重本文由收集整理在管政府的行政管理部门，而不是管老百姓。行政法一般应由规范行政主体和行政权设定的行政组织法，规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法，规范行政权监督的行政监督法和实施行政救济的行政救济法三大部分组成。通过控制行政权的权源，规范行政权行使方式，制约行政权滥用三种途径对行政权进行控制、制约和规范。
最后，行政法是调整行政法律关系的法律规范的总称，是指“行政法是由不同法源中的行政法律规范构成一个法律规范系统的法”。[2]或者说，行政法是有关调整行政法律关系一类法律规范的集合，而非一部法律。行政法可分为一般行政法和特别行政法两类。《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的专门法律，应当归属于行政法中的特别行政法范畴。
1.3 行政法律关系。行政法律关系，“是指受行政法律规范调控的因行政活动（权利活动和非权利活动）而形成或产生（引发）的各种权利义务关系”。[6]或者说，由于“行政法调整的对象是行政关系，行政关系被行政法调整时即为行政法律关系”。[7]行政法律关系由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。
行政法律关系主体：是指参加行政法律关系中，权利、义务的承担人。由行政主体和行政相对人构成。行政主体是“能以自己的名义对外行使行政职权，以实现行政任务，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织”。[8]行政相对人，是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，“即行政主体行为影响其权益的个人、组织”。[9]行政相对人可以是我国公民、法人和其他组织，也可以是在我国境内的外国组织、外国人及无国籍人。
行政法律关系客体：是指行政法律关系主体的权利、义务所指向的对象，包括物、行为和精神财富（智力成果）。
行政法律关系内容：是指行政法律关系主体间的权利（职权）和义务（职责）。
2 行政法视角下的《档案法》
《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的特别行政法，自然具有行政法的共性要素，即调整行政关系，控制和规范行政权，行政权受不同法源中的行政法律规范所控制、制约和规范。
2.1 《档案法》应是调整档案行政关系的法。行政法的内容是由行政法的调整对象决定的。《档案法》调整的对象是档案行政关系，包括：档案行政管理关系、档案行政法制监督关系、档案行政救济关系和内部行政关系。
2.1.1 档案行政管理关系。即档案行政机关、法律法规授权的组织等档案行政主体在行使档案行政职权的过程中，与公民法人和其他组织等档案行政相对人之间发生的各种关系。档案行政主体是指：各级档案行政管理机关（档案局）和法律法规授权的组织（各级各类档案馆及行政管理部门的内设档案管理机构）。档案行政相对人是指：受档案法律法规约束的其他机关、组织和公民个人。
档案行政主体与档案行政相对人之间形成的档案行政管理关系，是档案行政关系中最主要的部分。档案行政主体实施的档案行政行为，如行政指导、行政许可、行政检查、行政裁决、行政处罚、行政奖励等，大部分都是以档案行政相对人为对象实施的，从而与档案行政相对人之间产生档案行政关系。现有《档案法》的主要条款多是为调整与规范档案行政管理关系而设定。
转贴于
2.1.2 档案行政法制监督关系。即档案行政法制监督主体在对档案行政主体及其工作人员进行监督时发生的各种关系。现有《档案法》中对此没有设定相应的条款。
2.1.3 档案行政救济关系。即档案行政相对人认为其合法权益受到档案行政主体做出的档案行政行为的侵犯，向档案行政救济主体申请救济，档案行政救济主体对其申请予以审查，作出向相对人提供或不提供救济的决定而发生的各种关系。现有《档案法》中对此也没有设定相应的条款。
2.1.4 内部档案行政关系。即档案行政主体内部发生的各种关系，包括上下级档案行政机关之间的关系，平行档案行政机关之间的关系，档案行政机关与其内设机构之间的关系，档案行政机关与其工作人员之间的关系，档案行政机关与法律、法规授权组织之间的关系，档案行政机关与其委托行使某种档案行政职权的组织的关系，等等。现有《档案法》中对此设定了某些相应条款。
在上述四种档案行政关系中，档案行政管理关系是最基本的档案行政关系，档案行政法制监督关系和档案行政救济关系是由档案行政管理关系派生的关系，而内部档案行政关系则是从属于档案行政管理关系的一种关系，是档案行政管理关系中的一方当事人——档案行政主体单方面内部的关系。
需要强调的有三点：一是档案行政法律关系不同于档案行政关系。档案行政关系是档案行政法调整的对象，而档案行政法律关系是档案行政法调整的结果。档案行政法并不对所有档案行政关系作出规定或调整，只调整其主要部分。因此，档案行政法律关系范围比档案行政关系小，但内容层次较高。
二是档案行政法律关系的主体不同于档案行政关系的主体。档案行政法律关系的主体包括档案行政主体与档案行政相对人；而档案行政主体则是各级档案行政管理机关（档案局）和法律法规授权的组织（各级各类档案馆及行政管理部门的内设档案管理机构）。
三是档案行政法律关系的客体不同于档案行政关系中的行政相对人。档案行政法律关系的客体是指与档案相关的物、行为和精神财富（智力成果），而档案行政关系中的行政相对人是受档案法律法规约束的其他机关、组织和公民个人。
2.2 《档案法》应是控制和规范档案行政权的法。“行政法是调整行政关系的法，这是就行政法的内容而言。行政法就实质而言，则可以界定为控制和规范行政行为的法。”[10]从这个意义上讲，作为行政法下位法的《档案法》同样应当是控制和规范档案行政行为的法，即控制和规范档案行政权的法。
档案行政权涉及的面非常之宽，包括制定档案行政法规、规章的行政立法权与（制发）制度、标准及规范性文件的权力；命令、制订计划、规划的档案行政命令权；进行行政许可、行政征收的档案行政处理权；进行行政检查、调查、审查、统计的档案监督权；进行罚款、没收的档案行政处罚权；提出建议、劝告、警示、信息的档案行政指导权，进行表彰、奖励的档案行政奖励权，等等。
如此多的档案行政权力，如果不加以控制与规范就有可能造成滥用，从而对档案行政相对人的权益造成损害。就档案行政权而言，由于档案行政相对人更多的是法人而非公民个人，似乎对公民个人的权益影响不大。但如果仔细分析，我们会发现，公民个人在与各个行政权力单位的各种联系中产生的记录，大都会以这些行政权力单位档案的形式保留下来，进而进入档案行政关系的视野。这种间接性成为档案行政权对公民个人权益影响的一大特点。所以，要对档案行政权进行控制与规范，除了档案行政权力可能被滥用，档案行政权力直接或间接涉及几乎所有法人与公民个人之外，还有一个非常重要的原因，是档案行政机关自己制定规范，自己执行这些规范，自己裁决因为执行这些规范而发生的与行政相对人的争议、纠纷。这种既当运动员又当裁判员的情况，如果不加控制与约束，必然会导致档案行政权的滥用。
行政法对行政权的控制与约束主要“通过行政组织法，控制行政权的权源。通过行政程序法规范行政权行使的方式。通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权滥用”。[11]《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的特别行政法，同样，应当具备上述行政法控制与约束行政权的功能。但从上文对档案行政关系的分析中我们看到，现行《档案法》在上述三个方面并不完善，特别是对档案行政权行使的方式与档案行政权滥用的限制方面缺少必要的规定。也正是因为这种情况，使得许多同志，特别是基层档案行政管理机关的同志，误以为《档案法》是一部规范档案行政行为的法，甚至认为《档案法》只是一部为管理档案行政相对人而制定的法。不知道《档案法》还是一部限制档案行政权的法。
尽管《档案法》中缺少对档案行政权行使的方式和档案行政权滥用限制方面的条款，但是，《档案法》还是对档案行政权进行了一些限制。如，限制档案行政管理的范围、行政强制权等。
应当承认，从行政法的视角看，《档案法》并不是一部十分完备的行政法律。但这并不意味着《档案法》必须是一部十分完备的行政法律，更不表示因《档案法》中缺少对档案行政权行使的方式和档案行政权滥用限制方面的条款，档案行政主体就可以忽视和放弃对档案行政权的控制与规范。因为档案行政权除受《档案法》的控制与规范外，更多地受不同法源中的行政法律规范的控制、制约和规范。
2.3 档案行政权受不同法源中的行政法律规范的控制、制约和规范。行政法不同于刑法、民法，由于其调整的行政关系广泛复杂、多种多样，不稳定、易变动；难以形成一部统一的法典，而且，今后，也难于制定一部集所有行政法律规范于一体的统一法典，“其法律规范通常散见于各种不同种类、不同位阶的法律规范文件之中”。[12]《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的特别行政法，面对同样广泛复杂、多种多样，不稳定、易变动的档案行政关系，不可能也没有必要成为一部囊括所有档案行政法律规范的档案法典。
首先，宪法原则及行政法原则是行使行政权时必须遵循的准则，同样是档案行政权行使时必须遵循的。这些原则不论在《档案法》中是否有表述，档案行政主体在行使档案行政权时都必须十分清楚，并使其得到落实。其次，已有的一般性行政法律法规对行政主体的控制与规范适用于档案行政主体。一般性行政法律规范中对行政行为与行政权的控制与规范同样适用于档案行政行为与档案行政权。例如，通过《行政许可法》对档案行政许可权进行控制，通过《政府采购法》对档案行政采购行为进行约束；通过《行政监察法》、《信访条例》对档案行政权进行监督。再次，除《档案法》之外的特别行政法律法规对行政主体的控制与规范，涉及档案行政主体的适用于档案行政主体，同样，对档案行政行为与档案行政权实施控制与规范。此外，还见于国家档案行政管理主管部门（国家档案局）、国务院各部委、地方各级人民政府制定与颁布的行政法律规章及规范性文件中。
3 结语
个人档案法范文5
关键词：人事档案 法律关系 所有权
计划经济条件下人事档案的所有权问题分析
1． 计划经济条件下人事档案本人与人事档案形成单位之间的法律关系
在我国的法律关系中主要有三种，即调整公民与公民之间、公民与一般社会组织之间平等的民事法律关系；调整公民与国家机关之间的行政法律关系；公民与他人及其他社会组织之间的经济法律关系。
从法律关系上说，除了行政法律关系以外，民事法律关系和经济法律关系中的各个对象都是基于在平等基础上的法律关系。人事档案是各种组织（包括党、政、军、群机关，企业、事业的党委等）在管理所属人员时形成的专门文件―――人事文件，且以个人为单位集中保存的一种特殊的专门档案。
在计划经济条件下，个人是“单位人”而不是“社会人”，在形成人事档案时，个人是无选择机会和选择条件的，只能被动地由相关单位建立起人事档案，而且个人也必须按照单位及上级部门的指令填写必要的书面内容和书面材料，这些资料被相关单位的人事档案部门整理后便成了个人人事档案的重要组成内容。
在计划经济条件下，个人是属于所在“单位”的，个人与单位之间是“依附”和“被依附”关系，单位对个人的工资、待遇、升迁、生老病死等都有全面的管理职责，可以肯定地说个人与所在单位之间不是平等的法律关系，建立的人事档案和人事档案相关内容的确定是人事档案形成单位的一种“公务行为”，单位与个人之间是“管理者”和“被管理者”的关系。
从计划经济的管理体制而言，个人的人事档案是由各个社会组织按照国家规定的人事管理制度建立起来的，个人和人事档案形成单位之间是不平等的法律关系，人事档案形成单位与要求建立人事档案的国家之间也是不平等的法律关系。因此，各个人事档案的形成单位只是个人人事档案的形成者和保管者及人事档案流动中的接转者，人事档案的所有权必然属于国家。无论是人事档案本人还是人事档案的形成单位和保管单位都只是人事档案的必要关系者，却无对其的所有权。
2． 计划经济条件下人事档案形成单位应具备的资格是国家相关法律规定赋予的
人事档案的形成者必须是国家认为必须建立人事档案的社会组织，例如党、政、军、群机关，以及相关的企业、事业单位。相对于组织部门、人事部门而言建立人事档案是一种行政行为，而人事档案也是一种公务档案，毫无疑问这些部门都具备建立人事档案的资格。而那些企业、事业单位在计划经济条件下其人事、财务、计划权也都全部归各行业主管部门管理，按照上级部门的规定，自然各个企业、事业单位也就具备了建立人事档案的法定资格。
计划经济条件下的个人、机关、企业、事业单位与规定必须建立人事档案的国家之间是一种不平等的法律关系，个人、机关、企业、事业单位都是国家相关的档案法律、法规政策的执行者和义务人，人事档案从产生到销毁都是一种“计划行为”，所有权肯定属于国家。
现有经济条件下人事档案的所有权问题分析
我国经过二十多年的改革开放，原有的计划经济模式已被打破，市场经济正在逐步完善和发展过程中，单一的“公有制”经济模式不复存在，各种经济模式的企业在现代经济中发挥了越来越大的作用，人才流动的规模和速度越来越要求改变原有的人事档案制度，现有经济条件下人事档案的所有权及相关法律关系也一定会发生一些改变。
1．现有经济条件下建立人事档案时所内含的两个基本法律关系
虽然我国改革开放已经进行了二十多年，值得关注的是相关的档案法律、法规对建立人事档案的要求却没有多大改变，现有条件下必须建立人事档案的单位仍然是党、政、军、群系统和国有企业、事业单位，这一点没有改变。但是不可否认的是，在这些系统中除军事系统外，其余部门系统中已不同程度的推行了“聘用制”和“合同制”，相对以往的“终身制”而言已有了很大的变化。但是我们要知道，这些用人单位和个人之间存在着两种基本的法律关系：①用人单位和个人之间的人事劳动合关系。②个人、用人单位与要求建立人事档案的国家（上级部门）之间的法律关系。个人和用人单位在适用的档案法规关系中相对于国家而言依旧是义务人，用人单位仍旧必须依法建立人事档案，从这个意义上说，第一种法律关系不能取代第二种法律关系。
2．现有经济条件下人事档案形成单位必须具备的条件
我国现有的档案法规对人事档案形成单位仍旧明确为党、政、军、群系统及国有企业、事业单位。在这一方面，可以说这些人事档案的形成单位和保管单位在现有经济条件下和计划经济时代一样，其建立人事档案的资格和相关的责任和义务都没有改变。
国家的相关档案法律对私营企业、民营企业建立人事档案的资格认定却无明确的规定，从严格意义上说，私营企业、民营企业是不具备建立法律意义上的“人事档案”的主体，这些私营企业、民营企业建立了一些相关人事材料，但在真实性、法律凭证性、公正性方面较差。
另外一种情况下，考虑到人才流动的可能性和必要性，国家还是鼓励这些私营企业、民营企业建立起相关的人事记录，在一些人才流动到必须建立人事档案的单位后，由单位的人事档案部门对于该人在这类企业的人事记录进行必要的鉴定后可以将一部分的材料纳入本人的人事档案，本着对本人和人事档案负责，由这些不具备建立人事档案法定资格的企业和单位转来的一些人事记录材料必须由具备建立人事档案法定资格的单位的人事部门仔细鉴定后再签署意见和加盖公章，从而维护人事档案的权威性和连贯性。
这样做的话，就是要充分考虑到人才流动的可能性和必要性，既方便了人才的流动，也能确保人事档案的完整性和权威性，不论是国家的人事档案管理部门还是私营企业、民营企业、外资企业都会减少不必要人力、物力、财力的浪费。
3． 现有经济条件下人事档案所有权的认定
现有的人才流动制度和人事制度改革，一个成年人可能会从机关、高校直接跳到私营企业、民营企业，一个社会自由人也可以从一个无业人员通过招聘考试成为国家公务员或大学教师，随着政策的放开，农民身份都可以考国家公务员，这种状态下我们怎么正确看待人事档案所有权呢？
（1）现有经济条件下按照国家规定建立起来的人事档案的所有权仍归国家。无论是一个人一生的人事档案（具体情况是指一个人一生只在一个组织内任职；或工作虽有调动，但仍在一个组织系统内），还是只在不同阶段建立起来的人事档案（包括就业前在学校里形成的，后来又在一定时期内到必须建立人事档案的单位工作时建立的），其所有权还是属于国家。
人事档案所有权这样认定还是按照建立人事档案的法律关系来确定的，个人、人事档案形成单位和规定必须建立人事档案的国家之间的法律关系不是一种平等法律关系。个人、人事档案形成单位在这个法律关系中仍旧是义务人，必须履行建立人事档案的义务而没有选择机会。因此无论是一个人一生的一份人事档案，还是一个人在不同时期形成的只有一定阶段的人事档案的所有权都归国家，而且最终这些人事档案都会由各个单位移交到国家的各级综合档案馆保存。
（2）现有经济条件下私营、民营、外资等企业的人事记录的建立与否由各个企业自主决定，其所建立的人事记录的所有权归各个建立人事记录的单位所有。在我国现有经济条件下，私营企业、民营企业、外企等单位由于国家法律没有明确规定一定要建立起人事档案。在这些单位中，个人、用人单位与国家之间无建立人事档案的必要法律关系，在这些单位中的个人、用人单位都不受国家的相关档案法规的约束，可自由做出选择，在这些单位中形成的人事记录由该单位长久保存并享有所有权。
这里笔者不再说是建立人事档案而是说是建立人事记录就是要考虑到人事档案的法定权威性，不能将我们法律认定的人事档案同这些人事记录等同视之。这样认定既能保证人事档案的所有权不再模糊，又明确了一些私营企业、民营企业、外资企业对各自建立的人事记录的所有权。我们完全可以把这些人事记录看作是它们在日常管理活动中必要记录，而且鼓励这些企业建立比较完备的人事记录，更好的为人才流动制度服务和作为人事档案的必要补充。当然我们也应该强调一下，虽然在这些企业中建立的人事记录的所有权归企业所有，但是考虑到人才的流动需要和国家对建立人事档案的要求，这些企业要在服从大局的情况下主动配合人事档案的建立和完善。
当前围绕人事档案所有权问题必须采取的措施
我国现在社会各界普遍讨论人事档案所有权问题，实际上还是原有的人事档案制度给现在人们对于人事档案的利用和保管带来了种种不便而引发的，笔者以为讨论人事档案所有权关系是必要的，更主要的还是要在关注人事档案所有权的问题的同时采取一些具体可行的措施，保证在现有经济条件下既能确保人事档案得以更好地建立和保管，又能使其更好的为现有的人才流动机制服务。为此笔者查阅了一些相关资料，认为应该采取以下3个措施：
1． 国家必须加强人事档案集中管理
既然我们明确提出人事档案所有权为国家所有，那么国家就应该采取有力的措施建立和保管好这些人事档案，对于那些人事档案管理中出现的丢弃档案及人事档案流失状况必须严格管理，防止再次发生。
可以肯定地说现在出现的人事档案被丢弃、伪造、非法销毁的主要原因有两个：
第一是档案法律法规的宣传力度不够，人事档案部门对人事档案的所有权为国家所有的宣传力度太小。这种状况其实不仅仅是因为档案管理部门宣传力度不够，主要还是现在的人事档案是被各个不同部门管理的，虽然档案部门是这项业务的主管部门，但是却无法实现对全部人事档案的实体管理权，也可以说是现有的人事档案的部门和条块分割管理制度造成了人事档案被丢弃、伪造、非法销毁的状况。
第二是人事档案所有权在很多部门和一般社会人员的意识中被错误的认为是属于单位或是个人的。存在这种观点就是这些单位和个人都认为人事档案是在本单位或个人参与的情况下建立起来的，因此出现了不论是人事档案的形成单位还是保管单位都认为本单位的人事档案就是本单位，可以借此对本单位的个人的人事档案进行扣押或借此索取个人的提档费用；另外就出现了个人的人事档案在没有及时有效地被档案部门接收保管时被个人私自保管。这些情况相对于国家的档案法规而言都是违法的，必须花大力气整治，加强人事档案的所有权的宣传力度和改善对各个单位的人事档案的保管条件，明确在各个单位中个人、单位同国家在建立人事档案活动中的相对法律关系。
对于国家来说，除重点建立和管好党、政、军机关的干部档案，国家公务员档案，特别是各级领导人员的干部档案外，要加强对国家各级综合档案馆的投入，扩大馆舍、加强设备和人力资源的投入，将一些破产重组的国有企业人员和其他一些保管条件差的单位的人事档案尽快集中到国家各级综合档案馆中，对一些相对重要的人事档案要提高保管水平。
2． 建立各级国家人事档案管理中心，依托这种机构推进人事档案信息的网络化建设
现有经济条件下，人事档案往往不是一个人一生完整的记录，可能就是一人一生有多份的人事档案，为了保证这些人事档案的信息能够准确、及时地被新的用人单位所利用及方便国家的全面管理，必须建立各级国家人事档案中心，建立全国的人事档案信息库，在全国范围内推行人事档案信息的标准化和网络化，为相关人员分配个人的人事档案帐号，便于个人的人事流动和用人单位掌握准确的个人信息及个人信用档案的信息采集工作。
3． 国家出资扶持和积极推动建立一些具有现代管理水平的个人信用资信服务公司，在全社会大力推进个人信用体系建设
既然人事档案在一部分人群中只具有阶段性，甚至说很多人以后难以具有人事档案，再加上私营、民营及外资企业出于管理成本的考虑也不大可能建立复杂细致的人事档案。个人信用资信服务公司完全可以接受有关部门和单位的委托，将其一些由不具备建立人事档案的单位所形成的个人人事记录材料中抽取相关的信息为个人信用评估体系服务，既满足了社会和用人单位对个人诚信的评定，也可以促进个人为获得良好的社会诚信记录和更好的工作职位而努力工作。
个人档案法范文6
明确规定对国家和社会有保存价值的非国有档案范围
非国有档案数量庞大，并非都需要国家予以监管。只有具有重要历史价值和与公共利益有关的、对于国家和社会都具有重大意义的非国有档案才必须得到国家的监管。1999年国务院批准修订、国家档案局的《档案法实施办法》第二条规定“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案……属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”
只有具体确定对国家和社会有保存价值的非国有档案范围，档案行政管理部门对其进行监管的法定职责才能得到实际履行。需要指出的是，省级档案行政管理部门依法确定其范围，这一行为实际上属于制定规范性文件的范畴。这虽然获得行政法规授权并征得具有部门规章制定权的国家档案局的同意，但根据《立法法》的规定，省级档案行政管理部门制发的确定对国家和社会有保存价值的非国有档案范围的规范性文件既不是规章，更不是行政法规，显然不具有法律约束力，难以成为档案行政管理部门履行监管非国有单位和个人档案事务的过硬依据。
依法行政强调没有法律的授权，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。在实际操作中只有得到地方人大和政府法制部门支持，通过制定地方性法规或者地方政府规章，才能赋予省级档案行政管理部门确定的对国家和社会有保存价值的非国有档案范围以法律约束力。在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，国家大力倡导保障非国有单位和个人的合法财产，在当前政府主管部门纷纷淡化对非国有单位和个人自干预的大趋势下，指望有关部门认可档案行政管理部门提出的确定对国家和社会有保存价值的非国有档案范围的意见，通过地方立法为档案行政管理部门依法监管非国有单位和个人档案事务提供具有可操作性的法律依据，显然是非常困难的。这就是《档案法实施办法》修订近十年来，除天津市等个别地方报请国家档案局同意，制发了非国有档案管理规定，确定本行政区域内对国家和社会有保存价值的非国有档案范围外，全国绝大多数省市尚未开展此项工作的原因。
为了切实保障档案行政管理部门依法履行对非国有档案的法定监管职责，笔者认为，应当在国家法律层面确定对国家和社会有保存价值的非国有档案范围。在《档案法》修正案中，确定非国有档案对国家和社会有保存价值，要立足国家和社会的整体利益，以档案的长远历史价值为评判依据，从以下三个方面来具体判断：一是着眼于档案形成时间，根据“高龄案卷应当受到尊重”的原则，把1949年10月1日作为档案的禁毁时限，在此之前形成的历史档案严禁销毁。二是着眼于档案形成者的社会地位、作用和影响，确定有重大社会影响的组织和个人形成的档案，对国家和社会有保存价值。三是着眼于档案所记载信息体现出来的社会价值，普通组织和个人形成的反映重大历史事件、革命运动、社会变迁的档案对国家和社会有保存价值。
尊重非国有单位和个人的档案所有权和管理自，对其管理国家和社会有保存价值的非国有档案提供必要支持
在市场经济体制下，平等主体之间等价交换的市场机制是实现资源配置的基本途径，尊重和明晰产权成为市场经济的必然要求。重视对非国有档案作为私有财产的尊重，明确和保护私人档案所有权是大多数国家档案立法的一个基本原则。档案形成者的性质决定档案所有权的归属，以档案形成者为标准，《档案法》和《档案法实施办法》把档案划分为国有档案和非国有档案(包括属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的档案)两大部分。在计划经济体制下，由于单位之间统一划拨的计划机制是资源配置的基本途径，人们的产权意识普遍较为淡薄。受这种观念的制约，《档案法》没有对国有和非国有档案所涵盖的具体范围予以明确界定。由于产权明晰是尊重和保障所有权的前提和基础，建议《档案法》修改时对国有和非国有档案所涵盖的具体范围予以明确界定。可以考虑规定以国家投资为主或者主要依靠财政拨款运转的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及上述组织的工作人员在履行职务过程中形成的档案属于国家所有，非国有单位形成的档案属于该单位所有，个人在非职务活动中形成的档案属于本人所有。
档案行政管理部门应充分尊重非国有单位和个人的档案所有权，非国有单位和个人依法享有占有、使用、收益、处置其档案的自利。在不违反法律规定的前提下，非国有单位和个人对其形成的档案可以根据实际情况自主管理。档案行政管理部门应从宏观上进行引导，把档案管理的技术标准推荐给非国有单位和个人予以参考和借鉴，切忌简单沿袭监督指导国有单位档案工作的传统模式过深、过细地介入其档案管理的具体运作过程。在确保对国家和社会有保存价值的非国有档案齐全完整的前提下，诸如非国有单位和个人采用的档案管理模式、档案管理标准、档案保管场所等方面的具体事宜，都应由非国有单位和个人根据自身的实际情况和需要自行决定，档案行政管理部门不应过多干涉。
为了较好地解决非国有单位和个人对其形成档案的妥善管理需要，与其自身保管空间小、保管费用高的矛盾，档案行政管理部门应积极引导档案管理社会化服务的有序发展，鼓励档案中介机构为非国有单位和个人提供档案业务咨询、代整及代管等社会化服务，逐步培养壮大档案管理社会化服务市场。需要强调的是，为保障国家秘密的绝对安全，档案中介机构不得代为管理涉及国家秘密的非国有档案。对于在业务工作中获悉的非国有档案所记载的信息，档案行政管理部门以及国家档案馆、档案中介机构负有为非国有档案所有者保密的义务。对于形成对国家和社会有保存价值档案的非国有单位和个人，档案行政管理部门对其档案管理应提供无偿指导、咨询和服务，必要时还应提供适当的经费支持。倡导非国有单位和个人把其形成的对国家和社会有保存价值的档案向国家档案馆寄存、捐赠和出卖。向国家档案馆捐赠对国家和社会有保存价值的非国有档案的单位和个人，奖励措施中应增加可以依照国家有关规定享受税收优惠的内容。非国有单位和个人将其形成的对国家
和社会有保存价值的档案委托国家档案馆代为保管的，国家档案馆应提供无偿的寄存服务。
实行申报登记制度，确保对国家和社会有保存价值的非国有档案齐全完整
许多国家一方面重视对非国有档案作为私有财产的尊重，另一方面也重视非国有档案作为国家历史遗产和文化财富所具有的价值。借鉴国外通过立法赋予档案部门监管对国家和社会有保存价值的非国有档案的具体措施和国内一些省市开展档案登记的实践经验，为了保障人类社会记忆的齐全完整，对国家和社会有保存价值的非国有档案应当实行申报登记制度，以利于档案行政管理部门全面了解和掌握对国家和社会有保存价值的非国有档案的具体情况，督促档案所有者进行妥善管理。
