海洋生态环境管理范例

摘要：

生态环境保护行政管理体制是我国环境保护工作的重要载体。决策、执行、监督、协调和环境公共物品的提供，是这一体制的主要职责。在环境与发展的关系和政府与市场的关系等方面，现行的生态环境行政管理体制中还存在着一定的问题。本篇文章从这一体制改革的必要性入手，对改革工作的目标与原则和相关的改革方案进行了探究。

关键词：

生态环境保护；行政管理体制；改革方案

社会经济的飞速发展，给人们群众的日常生活带来了日新月异的变化。在粗放式的经济发展模式下，环境问题已经成为了事关人们身心健康、破坏经济社会可持续发展的重要问题。在中共十八大报告中，生态文明建设问题已经被放在了一个突出的位置。我国传统的生态管理体制是在传统土地所有制、自认资源国有制和集体所有制的体制之下建立起来的。国务院保护部在这一监管体制中发挥着对全国的环境保护工作进行同意将换的职责。这一体制在环境污染行为的处理过程中发挥了一定的作用。在对生态环境管理工作所涉及到的各个部门之间的关系进行利顺德基础上，对上述部门进行职能重组，可以让我国的生态环境保护工作的工作效率得到有效的提升。

1生态环境行政管理体制改革的必要性

1.1环境与发展之间的失衡

[摘要]据资料显示，我国海洋生态环境总体良好，近岸局部海域的污染还相当严重，海洋生态环境保护治理形势还是不能掉以轻心。在国家海洋强国战略背景下，以现行海洋生态环境保护机制进行客观分析，并在此基础上找出其中存在的问题，针对性地提出完善健全海洋生态环境保护的法律法规体系及相关管理体制等建议，更有效地维护我国海洋生态环境保护事业的发展。

[关键词]海洋生态环境保护；海洋强国；保护机制

地球有一半的面积被海洋包围，是地球上非常重要的资源，随着海洋资源的不断深入开发被利用，也致使海洋生态环境在不合理发开中遭受到严重的破坏，也因此对人类发展造成了不可估量的经济利用损失[1]。我国在政府报告中再次强调建设海洋强国，海洋生态环境的治理和保护也因此引起社会各界的高度重视，相比于陆地生态环境保护措施，海洋生态环境的保护工作还亟需进一步地加强。

1海洋生态环境保护机制的定义

1.1海洋生态环境

目前对海洋生态环境的定义还没有达成共识，但通常来讲，普遍认为海洋生态环境包含了地球生态圈各个层次的内容，是对海水、海洋生物、海岸以及海洋土壤等的所有内容，是一个有机的整体[2]。

1.2海洋生态环境保护机制

蓝色经济包括为开发海洋资源和依赖海洋空间而进行的生产活动，以及直接或间接为开发海洋资源及空间的相关服务性产业活动，这些产业活动形成的经济集合均被视为现代蓝色经济范畴。蓝色经济是既依托海洋又超越传统的海洋经济，既是一种经济形态，又是一种新的经济发展模式，它是坚持科学发展观和保护生态环境核心理念的一种新的蓝色发展理念。我国算得上是海洋大国，但还远不是蓝色经济强国，我国的海洋产业正处于成长期，产业结构正从传统海洋产业为主向海洋高新技术产业逐步崛起与传统海洋产业改造相结合的状态发展。青岛作为中国东部沿海重要的经济中心和港口城市，是国家历史文化名城和风景旅游胜地，是山东省最大的出海口和信息、金融、货物集散中心。以其所具有的港口贸易、海洋科研、现代工业、发达农业、金融服务、旅游度假等优势与开发潜力，成为中国最具有经济活力的城市之一。但是青岛在发展蓝色经济的同时，使得青岛海岸带环境经受着巨大的压力，围海造地使得青岛的海岸线不断缩短，各种排污使得近岸海水污染严重，浒苔多年爆发多年无法解决，海岸带生物多样性匮乏。为了解决这些实践问题，我们应当在发展蓝色经济的同时，大力倡导海洋生态保护与建设，努力实现蓝色区域经济建设与海洋生态建设协调发展。   一、人类的经济活动已经完全改变了青岛海岸带的自然面貌   （一）青岛市是人类活动活跃的区域   青岛市现辖市南、市北、四方、李沧、崂山、黄岛、城阳七区及即墨、胶州、胶南、平度、莱西五市，总面积11282平方公里，全市户籍总人口为763．64万人，青岛的大陆海岸线长730．64公里，加上所属海岛的岸线，全市海岸线总长862．64公里。［1］2010年，全市实现生产总值（GDP）5666．19亿元，城市居民人均可支配收入24998元，农民人均纯收入10550元。［2］从以上统计数据看青岛市的城市居民和农民的收入和支出在全国都位于前列。青岛市是人类经济活动很活跃的区域。人类改变了整个海岸带生态系统的组成，成为控制海岸带生态系统的的关键种。   （二）人类改变了青岛的海岸线形状   随着青岛市海洋经济的快速发展，人们在海岸带的开发活动越来越多，强度越来越大，对海岸线的改造也越来越大。从上个世纪50年代至今，青岛海岸地貌形态已经发生了巨大的变化。西部老城区的海岸线已经向海里推进了数公里，东部也都建起了钢筋水泥的堤坝。最令青岛人骄傲的胶州湾的海岸线也在不断缩短，面积也由50年前的500万平方千米缩小为现在的300万平方千米。可以说青岛现在的自然海岸线已经不存在了，我们在青岛能看到的基本上都是人工改造后的海岸线。   （三）人类改变了青岛海岸带海水的水质   人类活动使得青岛海岸带区域海水的质量发生了巨大的变化。如果没有人类的活动，或者人类的经济活动较轻，青岛海岸带区域的海水应当是清洁的，没有污染的，而且同纬度海岸带水质应当没有很大的区别的。在20世纪80年代青岛的海岸带海水是很清洁的，清洁到没有足够的营养供给养殖在海边的海带，海带生长缓慢。但是由于青岛经济的快速发展，向海域排放的污染物量不断增多，致使青岛近岸海域海水严重富营养化，胶州湾数次爆发赤潮。最极端的例子就是青岛从2007年开始就有了浒苔爆发的现象，至今已经是第5个年头，尽管每年都花费很多人力物力来进行清理，但是第二年仍然爆发不误，青岛市也想了很多办法来处理这个问题，但是迄今也没有得到很好的解决。   （四）人类活动使青岛海岸带生物多样性匮乏   青岛市地处山东半岛南部，位于东经119°30′～121°00′、北纬35°35′～37°09′，东、南濒临黄海。青岛气候温和，适合各种生物的生长繁衍。青岛的海岸带曾经充满升生机，有说不清的生物在海岸上歇息，有成群的大型海洋动物在近岸栖息，有很多鸟在海边飞翔。但是这些景象现在在青岛很难见到，最常见的不断涌向海边的绿色的浒苔。根据以上分析，我们可以得知，青岛海岸带的生态环境已经基本被人类改造了，所以要想让海岸带的生态环境向有利于人类生存的方向发展就应当通过各种政策、法律来控制人类的行为，在发展蓝色经济的同时以生态系统的原则为导向，进行海岸带综合管理，创造人类的良好的生存环境。   二、以蓝色经济理念为导向对青岛海岸带进行综合管理   （一）管理法规方面   经过多年的建设，我国已经基本上形成了社会主义的法律体系，依法治国已经成为整个社会追求的目标。法律除了具有指引作用、预防作用和校正作用外还具有扭转社会风气、净化人们的心灵、净化社会环境的社会性效益。所以做好青岛的海岸带环境综合管理工作，完善相关的法规是必不可少的条件。在海岸带管理方面国家已经制定了一些法律法规，如《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《海岛保护法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《环境影响评价法》、各种污染防治法以及为实施法律制定了大量的行政法规和部门规章。执行国家的法律法规，因地制宜地管理好青岛的海岸带区域，青岛市也制定了一些地方性法规，如《青岛市海洋渔业管理条例》、《青岛市无居民海岛管理条例》、《青岛市海洋环境保护规定》、《青岛城乡规划条例》《青岛市城市排水条例》、《青岛市旅游条例》等。这些法律法规在青岛市海岸带的保护方面起到了一定的调整和规范作用。但是不论是国家立法还是地方立法都存在着很多不完善的地方。都存在着法规的滞后性，一些法规例如《海洋环境保护法》、《青岛市海洋渔业管理条例》等，由于得不到及时的修订，其中的规定已经不能适应海岸带管理的需要。有些法规虽有规定但难以执行。例如为了保护胶州湾，《青岛市海洋环境保护规定》中有专门的一章“生态保护”，规定“严格保护滨海沙滩、湿地、植被、礁石等自然资源。海洋与渔业部门应当结合本地区海洋自然环境的状况和特点，加强对海洋生物多样性和典型性生态系统的保护，建设人工鱼礁，实施渔业资源增殖放流，对受到破坏的海洋生态进行整治和恢复。对在海洋生态系统、资源等方面具有特殊保护价值的区域，由海洋与渔业部门依法申报建立海洋自然保护区或者海洋特别保护区……”。然而对应这些规定并没有规定相应的法律责任，很难想象没有相应法律责任的规定能够得到严格的执行，而得不到严格执行的法律甚至会成为一纸空文。其中还有一章“胶州湾特别保护规定”，采取了比其他海域更加严格的保护措施。但是除了对《海洋环境保护法》和其实施条例的的规定进行重述以外，看不出来有哪些是针对胶州湾的生态环境特点而做出的规定。再如虽然出台了《青岛市无居民海岛管理条例》，但相对于无居民海岛来说，有人居住海岛的生态环境、基础设施等更需要人们去关注。通过对青岛市海岸带管理有关法规分析，我们发现尽管现在已经对生态保护有所重视，提出了一些措施，但是对生态系统的整体性认识不够，缺乏建设健康生态系统的理念。#p#分页标题#e#   （二）规划层面   规划是进行比较全面的长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和设计未来整套行动方案。青岛要大力发展蓝色经济，肯定会做好蓝色经济区的发展规划。而要做到在发展蓝色经济的同时保护好海岸带的环境，蓝色经济区发展规划一定要与其城市发展规划规划、各种行业如渔业发展规划、旅游发展规划以及海洋环境环境保护规划相协调。但是由于规划涉及的内容繁多，制定的部门不一，最应当注意的是各个部门的沟通，目标一致。应当根据生态学原理，将建设一个健康的生态系统作为青岛蓝色经济区发展规划重要内容，并且应当在青岛市的经济社会发展规划中体现出来。虽然我国为了指导环境影响评价工作已经出台了《环境影响评价技术导则———生态影响》，山东省为了指导生态损害案件的处理出台了《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，但是至今我国仍然没有一个通用的健康的海岸带生态标准。科学上通常将各种生物指标，物种的丰富度、多样性的均匀度、生物完整性指数、生态结构和服务功能等作为衡量一个生态系统是否健康的标准。不论以哪一种指标来进行评估，一漂满海苔的生态系统都不是一个健康的生态系统。既然人类控制着青岛海岸带生态系统，通过规划设计，也肯定能使其向有利于人类生存的健康方向发展。   （三）管理措施层面   1．调查评价。在以往许多海岸带管理过程中，有关人类活动对社会、环境和生态系统的影响难以评价，没有得到充分的分析和解释，生态学问题没有得到足够的重视。其原因可能在于缺乏量化的生态学指标，运用生态系统管理的方法可以帮助解决这一问题。我国实行环境影响评价制度，在进行某项开发建设活动或规划之前，对该建设活动建成后或该规划实施或可能对周围环境产生的影响进行调查、预测和评定，并为防止和减少环境损害制定最佳方案，为建设项目或规划决策提供科学依据。对于涉海工程的环境影响评价，法律明确规定应当包括：工程所在海域环境现状和相邻海域开发利用情况；工程对海洋环境和海洋资源可能造成影响的分析、预测和评估；工程对相邻海域功能和其他开发利用活动影响的分析及预测；工程对海洋环境影响的经济损益分析和环境风险分析；拟采取的环境保护措施及其经济、技术论证。对于建设项目要求执行“三同时”制度，也就是建设项目的建设项目中环境保护设施必须与主体工程同步设计、同时施工、同时投产使用。但是这些规定在实践当仍然需要强化执行。以胶州湾大桥的建设为例，胶州湾大桥将青、红、黄三岛便捷地联系在一起，使青岛至黄岛陆路距离缩短近30公里。如果以每小时80公里的时速计算，走大桥将比走高速路节省22分钟。大桥的建设毫无疑问会对青岛和黄岛的开发起到非常大的促进作用。但是由于建设大桥对沧口水道的水流有所阻挡，自从大桥开始修建，胶州湾的水循环开始变弱，胶州湾每年都会出现海冰，胶州湾污染物向外海扩散速度减慢，使其污染加剧。尽管综合各方面因素考虑，胶州湾大桥的建设是应当的，但是，在建设的过程中应当严格遵守法律的规定，采取相应地措施，将影响降到最低，或者力争使其有利于近岸生态向健康的方向转化。   2．实行目标管理。首先确定生态系统管理的优先问题和目标，在度量海岸带生态系统的变化并分析海岸带的社会、经济和自然信息的基础上，根据海岸带的时空条件和社会经济发展的需要，就可以确定海岸带综合管理拟解决的主要问题。海岸带综合管理的优先内容往往取决于海岸带的社会经济、自然环境的时空背景：生态系统管理作为海岸带综合管理的基础，应明确的对象和内容至少包括：确定管理的范围；区分生态系统管理的主次。目前，青岛生态系统管理优先问题是海岸带水质恶化、绿潮爆发、摊涂湿地丧失以及海岸侵蚀等。在确定管理的优先问题的基础上应确定管理的目标，每个阶段的海岸带管理规划必须要有具体明确的、可操作的和可衡量的目标。3．监测和调控海岸带生态环境的变化。生态环境管理的优先内容明确之后，由于生态效应的滞后性，必须对生态系统进行长期的定位观测，才能为管理决策提供事实依据。应仔细选择和利用环境管理的工具和技术。其中数据采集标准和数据共享是系统监测过程中需要解决的两大问题，在监测过程中，还应识别海岸带生态系统内部的动态特征，确定海岸带生态学限制因子，并注意幅度和尺度，判断可忽略性和不确定性。优先问题和生态退化的敏感参数应成为监测重点。将获取的信息进行选择、分析和整合，再根据这些信息对管理的内容、目标和方法进行调整，从而调控和管理整个海岸带环境。值得注意的是，环境以及人类的价值取向是动态变化的，不确定性又是生态系统管理中不可避免的客观存在，因此，海岸带环境管理应是适应这一系列动态特征的管理过程。   （四）推进综合管理   综合管理是青岛海岸带管理应选的道路。综合管理应当着重考虑以下内容：   1．倡导管理部门之间的协作。综合管理是一个整体过程，它要求不同部门参加，而且部门必须有效协作。各管理部门必须认清海岸带环境组成成分之间的相互联系。而传统的海洋管理体制中，海洋管理各部门之间不了解相互作用机制，缺乏协调的正常渠道，或者存在竞争，最终导致各个部门都倾向于做出对自己有利的决定，而忽视整个海岸带环境的变化。当然国家法律中也有相关协作的规定，《海洋环境保护法》规定涉海工程的主管部门在批准（核准）环境影响报告书之前，必须征求相关的主管部门的意见；主管部门在在批准设置入海排污口之前，要征求有关部门的意见。但是在实际工作当中，是否真正地按照法律的规定执行则是不得而知。这只是个例，海洋环境保护的其他方面也需要不同部门的沟通与合作。   2．广泛的公众参与，平衡各方利益。公众参与能有效弥补市场调节和国家干预的不足。对海岸带而言，仅有市场调节和国家干预是远远不够的，且不说执法环节存在着诸多弊端，在科技发展日新月异的当今时代，市场和国家往往不能及时对新事物作出快速有效的反应。而公众则是环境问题的直接承受者，他们的环境利益促使他们能及时发现问题，控制环境污染等不利影响。因此，公众参与原则有利于弥补市场调节和国家干预的不足，有效促进环境保护。对于公众参与原则，我国《宪法》、《环境法》、《海洋环境保护法》等规定了公众的信息知情权、环境监督权、发表意见权等。广泛的公众参与才能保障各方的利益得到平衡。#p#分页标题#e#   3．推进海洋环境教育。青岛有着进行海洋环境教育得天独厚的条件。全中国的海洋科研力量的三分之一在青岛，有着在中国最著名的海洋方面的大学，中国海洋大学。每年还隆重地举行海洋节。所以青岛应当做全国海洋环境教育的排头兵。不但可以增加群众相关知识，还可带动相关的产业。

一、渤海环境的主要问题

渤海海域面积为717万km2，平均水深18m，小于10m水深的海域面积约占总面积的26％，海岸线总长6584km，占全国海岸线的20．6％。近年来，辽宁省的“五点一线”沿海经济带、河北省的“曹妃甸循环经济示范区”和“沧州渤海新区”、“天津滨海新区”和山东省的“黄河三角洲高效生态经济区”等开发规划将进一步加大渤海环境压力，渤海开发与保护的矛盾日益凸显。根据国家海洋局的《中国海洋环境质量公报》和《渤海海洋环境质量公报》，2001—2011年，渤海未达清洁海域水质标准面积总体呈增加的趋势，影响渤海环境质量的主要问题有近岸水体富营养化加剧、高温高盐水大量入海、陆源污染入海严重、海源污染增多，严重影响了渤海水体环境和生态系统健康。

1、近岸水体富营养化加剧

随着经济建设的快速发展、城市化进程加快、沿岸海域开发活动增多以及近岸海域集约化和半集约化养殖的兴起，大量的工业废水、生活污水、农业污水、养殖污水等排放入海，渤海近岸海域污染日趋严重，以渤海三湾和部分城市近岸海域污染为甚，海水富营养化程度不断加剧。氮磷比作为水体富营养化的重要指标，一般海水中正常的氮磷比值为16∶1。在20世纪80年代初，渤海海域氮磷比为2∶1～3∶1，在90年代初为5∶1～10∶1，在90年代末升高为16∶1～24∶1，2004—2006年氮磷比均值约为50∶1，至2008年渤海海域氮磷比达到67∶1，局部海域高达200∶1，其中无机氮含量日益升高，渤海海域营养盐结构由氮限制演化为现今的磷限制。水体的富营养化使得赤潮发生的概率大大增加，渤海赤潮灾害发生的频率和规模也确实在不断上升。据不完全统计，渤海有史以来记录到的赤潮在20世纪90年代以前每年仅为0．1次，年发生面积90km2，进入90年代后平均每年发生赤潮2．7次，年发生面积超过1750km2，21世纪初年平均发生赤潮11．4次，年发生面积超过2830km2，2011年发生赤潮13次，累计面积为217km2。

2、高温高盐水入海，直接影响渤海水体环境环

渤海地区经济发达，地处海河流域、辽河流域、黄河流域下游和山东半岛、辽东半岛，是我国水资源最为紧张的区域。为缓解淡水资源短缺的压力，各省市大力发展海水淡化项目，至2010年，环渤海地区主要海水淡化工程的海水处理能力已达到36万t／d，在淡化海水过程中大量浓缩的高盐海水排放入海，对渤海近岸海域的生态系统造成一定负面影响。而且近些年来，各地都出现不同程度的地下水超采、地面沉降、地下水资源被破坏等问题，使得入海径流大大减少，尤其是黄河流量大幅减少，这些都是造成渤海海洋生态用水量逐年降低，海水盐度不断升高的原因。环渤海燃煤电厂已有40余座，均采用海水直流冷却方式，大量的温排水涌入海中，加之渤海湾内水动力条件较差，温升扩散相对开放型海域较差，温排水的影响使得近岸海域的生物群落结构、主要生物物种和种群密度等都发生变化，浮游生物、底栖生物、游泳动物等的生存环境也随之改变，改变了原有的生态系统，并造成一定程度上渔业资源的损失。

3、陆源污染严重，损害近岸海域生态系统

生态环境是人类生存和发展的基本条件，是农业可持续发展的物质基础，农业可持续发展和生态环境有着密切的关系，生态的脆弱和环境的恶化导致农业可持续发展能力的降低，而农业生产利用资源的不合理及自身的污染严重影响和破坏生态环境。改革开放以来，农业生产技术日新月异，高科技农业、生态农业日益发展，但在中国农业向现代农业转型的过程中，却遇到了来自农业环境污染和生态资源耗竭等生态问题的挑战。   20世纪60年代以来，人类生存和发展的生态环境遭到了严重破坏，人们对环境问题的认识逐渐加深，1985年，美国加利福尼亚议会通过了《可持续农业研究教育法》，首次提出了可持续农业的概念。随后美国农学会进一步深化了农业可持续发展的概念和内涵，美国国会在农学会的基础上，重新对农业可持续发展理论进行阐述，联合国粮农组织也提出了“持续农业和农村发展”的概念。在我国，许多学者对农业可持续发展也提出了不同的意见和看法，尽管这些概念存在着不同表述的差异，但总体来讲，农业可持续发展理念成为共识。农业可持续发展包含了两个基本的内涵，一是保证人类及其后代生存和发展的需要；二是保持资源的合理运用和生态环境的良性循环。资源、环境是区域农业可持续发展的核心和基础。农业是对自然资源、环境的影响和依赖最大的经济部门。农业作为与资源、环境关系最为密切的产业，其可持续发展研究更是得到国际社会的普遍关注。《中国21世纪议程》也指出：“农业和农村可持续发展是中国可持续发展的优先领域和根本保证”。农业可持续发展问题的实质是经济、社会发展与资源、生态环境间的关系问题，因此资源、生态环境是区域农业可持续发展的核心和基础。   1农业生态环境存在的问题   1．1传统的农业耕作方式带来农业生态环境的污染和破坏传统的农业耕作方式带来农业生态环境的污染和破坏主要表现为：化肥农药污染、水体污染、农业废弃物污染、白色污染等农业面源污染；乱砍乱伐山地林木、乱垦荒地、坡地、绿地等农业生态破坏。比如在化肥使用方面：1978年我国共使用884．0万t，2002年已达4339．4万t，年均增长率为16．3％。根据1hm2使用的化肥计算，我国比世界平均消耗量高2．67倍，比发达国家也高2．1倍。因为不合理使用化肥，导致土壤退化、板结，农作物产量降低；由于土壤肥力下降，又导致对化肥使用的追加，这造成了对化肥使用的恶性循环。   1．2农业生态环境功能利用不合理，导致自然灾害发生频繁   由于生态破坏，洪涝干旱、水土流失、土地荒漠化、沙尘暴等自然灾害频繁发生。经统计，1998年我国受灾面积为5014．5万hm2，2000年为5468．8万hm2，成灾面积占受灾面积的62．9％，达近20a最高水平。据专家评价，20世纪90年代洪水造成的损失平均每年为100亿美元，干旱造成的损失高达350亿美元。1998年，仅长江流域，东北嫩江、松花江流域暴发的特大洪涝灾害，损失就超过2000亿元人民币。   1．3因农业资源短缺与人口剧增，导致掠夺式开发，造成了生态环境的破坏   1978年，我国人口为9．6亿，2002年已增长到12．8亿，仅在1／4个世纪里我国的人口就增长了3．2亿，其中乡村人口在2002年为7．8亿，占总人口的60．9％。巨大的人口数量，对我国的可利用资源提出了严峻的挑战。由于技术落后，导致许多贫穷落后地区在开发利用资源的过程中陷入了恶性循环。1．4城镇化发展对农业生态环境造成巨大的污染20世纪90年代以来，我国乡镇企业迅猛发展，据统计，其产值占全国工业总产值的比率由1989年的23．8％上升到1995年的42．5％。但由于缺乏有效的管理，乡镇企业蓬勃发展的同时，也带来严重的环境污染，1995年乡镇工业的烟尘、废水、固体废弃物排放量分别占当年工业排放总量的54．2％、46．5％和38．6％。由于环境污染，制约了农业发展，直接或间接地影响农产品数量和质量。   2实现农业可持续发展的对策   21世纪初是我国推进农业现代化的关键时期，任重而道远，必须采取措施和相应对策。   2．1提高整个国民对农业可持续发展问题的认识水平   要实现农业可持续发展，首先必须解决一个最根本的问题就是提高整个国民对这一问题的认识水平，认清农业的可持续发展对国民经济持续、健康、协调发展的重要作用。从而在全体国民中形成这样一种观念，即只有作为国民经济基础的农业实现了可持续发展，才能促进整个国民经济的可持续发展，才能保证我们的子孙后代生活得更加宽裕和幸福。它是关系到中华民族的前途和命运的根本性问题。这样才能使人人关注农业的可持续发展，为农业的可持续发展提供强大的动力。   2．2建立农业生态安全体系   农业生态环境的恶化是影响我国农业可持续发展的重要因素，对此我们必须要建立起农业生态安全体系，保障农业的可持续发展。从我国目前的实际情况出发，应主要确保农田、山地、草场、海洋和环境等方面的生态安全，要强化农田的生态安全意识，不断提高土地的生产能力，在现有的农田基础上努力提高单位农田的产量，通过建立森林、草场等基本的生态安全保护带动全国的森林和草场面积的不断扩大与质量的提高，通过现在比较行之有效的休渔等措施，逐步建立稳定的海洋生态体系，提高海洋渔业的产量和质量，采取以预防为主，重视对现存环境污染的综合治理的方针，保障环境的安全。   2．3控制农村人口数量，提高农民综合素质   在农业的可持续发展问题上，其中很重要的一条就是处理好人和自然，尤其是人和农业资源之间的关系。随着人口数量的高速增加，必然要耗费更大量的农业资源，最终导致农业资源匮乏，影响农业的可持续发展。由于中国是世界上人口密度最大的国家之一，这对农业的可持续发展构成了严重的生态威胁。因此，必须加强计划生育工作，特别是对广大农民，应广泛深入地做好宣传教育，提倡优生优育，控制人口出生率，使人口数量、质量、结构和分布与现代农业生产发展需要、农业自然资源的承受能力相适应，从而对农业乃至整个社会的可持续发展起到积极的促进作用。#p#分页标题#e#   2．4发展科教兴农，推进农业科技革命，提高资源利用率   21世纪是生物技术和信息技术激烈竞争的世纪，科技是农业发展的主要推动力。因此，我们必须大力加强农业科技攻关，力争在动植物新品种选育、病虫害与疫病综合防治、农产品加工及综合利用等对农业发展有重大影响的关键技术领域取得重大突破，提高农业科技创新能力。加强农业高新技术试验示范，加快应用研究成果的转化，大力发展农业科技产业。继续以“种子工程”、“丰收计划”为依托，突出抓好优质良种、高效养殖、模式化栽培、机械化节本增效等技术推广，积极推广适应市场需求的优质农产品和农产品新品种。继续加强“绿色证书”等农民技术教育，提高农民的科技素质。   2．5建立健全资源环境政策法规体系   坚持把环境保护纳入国民经济和社会发展计划，实施国家指导下的宏观调控与管理，逐步增加对环境保护的投入，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾、协调发展。建立健全各级政府的农业环境保护机构，明确中央、地方及有关部门的责任，充分发挥其监督管理的作用。坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展；坚持经济效益、社会效益、环境效益一起抓；推行“预防为主，防治结合”、“谁污染谁治理，谁开发谁保护”和“强化环境管理”的三大政策。不断完善法制建设，进一步加强执法力度，使资源环境管理真正纳入法制管理的轨道。   2．6大力完善政府对农业的宏观调控机制   我国农业基础薄弱，对自然环境依赖性极强，农业自我适应和改造能力弱，农民综合素质低，科技应用与推广困难，因此，在农业发展过程中，就需要政府合理地对农业进行宏观调控。首先，加强财政支农力度，发挥国家投资在农业投资中的主导作用，强化农业基础设施和农用工业建设，调整经济发展中的工农业关系。其次，建立完善的农产品价格调控体系，实行农产品最低保护价政策，完善农产品流通和农村市场体系。再次，用优惠政策支持乡镇企业、第三产业、农村小乡镇的发展，使之成为吸纳农村剩余劳动力就业的重要渠道。第四，建立健全农业社会化服务体系，包括信息、购销、加工、信贷、保险等体系。从某种意义上讲，农业属于一种社会公益性产业，它不仅为其他产业发展提供原料，而且对社会稳定起着不可替代的作用，同时，它“无偿地”、“默默地”为人类提供了多样化的生态服务功能，因此，在现阶段，我国经济实力已发展到一定水平，国家及各级政府应加大对生态农业建设的资金投入，制定和完善有利于生态农业发展的优惠政策，加强农业基础设施（如道路、通讯、网络、水电、防灾工程等）建设，加强农村社会化服务体系（如农业物资服务体系、技术服务体系、金融服务体系、市场服务体系、信息服务体系等）建设，并考虑对生态农业生产进行适度的生态补偿，这是提高我国农业可持续发展基础能力和农业综合竞争力的重要举措，也是WTO规则中“绿箱政策”所允许的政府行为。生态农业发展不是一个孤立的产业，也不是单家独户或局部可以完成的，它需要宏观大环境的整体改善，需要与其他产业的协调发展。因此，要在全国范围内全方位地开展生态产业建设，加强生态工业、生态农业、生态旅游业以及其他生态服务业的建设，提倡清洁生产，控制环境污染，生产绿色产品，发展循环经济，建立节约型社会；加强生态农村、生态城镇和生态社区的建设；提倡清洁消费和可持续性消费。只有这样，才能保证我国生态环境的整体改善和优化，才能保证生态农业建设的顺利进行。   2.7加大宣传教育力度，建立健全相关的政策法规   生态农业的发展需要农民的参与，需要领导决策者的重视和参与，需要全民的参与，因此，加强生态农业科技知识的宣传、培训、示范与推广，是生态农业建设必不可少的一项内容，也是当前我国加强精神文明和生态文明建设的重要任务。同时，要加强与生态农业相关的政策法规建设，以保障我国生态农业的“依法”建设和健康发展。目前，从总体上讲，我国农民的生态环境意识还比较淡薄，一些地方领导对生态环境建设的重要性及与经济发展内在联系的紧迫性尚未引起足够重视，有的甚至还继续提出一些不利于生态环境建设的口号；对生态农业发展的舆论宣传缺乏力度，宣传渠道和形式单一，缺乏应有氛围和环境；生态农业工程建设在低水平上徘徊，建了废、废了再建，造成极大的人力、物力、财力和资源的浪费等，缺乏必要的政策法规支持。在生态农业发展的政策法规建设方面，特别要加强生态农业投资与贷款优惠政策、土地流转与适度规模经营政策、农产品的认证与市场准入制度、生态农业技术与模式的推广鼓励政策、生态农业的生态补偿以及相关的激励机制与体制等方面的建设。

摘要：2019年主席站在人类未来发展的高度，首次提出“海洋命运共同体”这一理论，为我国海洋环境治理和保护指引了新的方向。本文先是综述了国内外关于海洋环境治理现状的研究，然后阐述了马克思、恩格斯和中国共产党主要领导人的海洋生态思想，并分析了我国在海洋环境治理方面存在的问题，最后从政府、海洋环保组织和社会公众三方面出发探索了我国海洋环境治理的路径选择，旨在为其提供切实可行的政策建议。

关键词：海洋命运共同体；海洋环境治理；海洋生态文明

1海洋环境治理的国内外研究现状

1．1国外研究现状。以蕾切尔·卡逊出版《寂静的春天》为开端，西方环境治理理论开始了蓬勃发展的历程。这一期间，一些优秀的理论被世界各海洋大国广泛的应用到了本国的海洋环境治理中去。1982年通过了被认为是海洋法所有论述起点的《联合国海洋法公约》；1987年首次明确提出并界定了“可持续发展”的含义；1992年成立了可持续发展委员会。目前国际上参与海洋环境保护的有诸如国际海事组织、联合国粮食与农业组织、世界气象组织等在内的二十多家组织，有与海洋环境相关的二十多个国际性公约。同时世界各主要海洋大国在海洋环境治理方面也采取过一些措施，如日本在21世纪初先后出台了《海洋基本法》《环境教育保护法》等。

1．2国内研究现状。我国海洋环境治理起步较晚，相关理论以及概念界定的研究是近年来才兴起的，目前尚未形成完整的理论体系，也尚未上升到国家的高度。具体的成就可大致分为以下三个部分：一是海洋环保法律法规。我国已基本形成了以《海洋环境保护法》等海洋环保法律为主体的，《中国海洋21世纪议程》等海洋环保规划和政策为基础的，《海洋倾废管理条例》等海洋环保行政法规为补充的，以及《联合国海洋法公约》等我国缔结或参加的国际海洋公约为协调的总的一整套海洋环境治理法律体系。二是海洋环保政府机构设置。随着生态环境部于2018年3月成立，我国通过部门整合这一方式将海洋环境管理趋于集中，并由生态环境部下设的海洋生态环境司承担着这一职能。三是海洋环境保护技术。目前我国海洋调查范围不仅从近岸拓展到四大洋和南北极，还研制出“山东舰”“天鲲号”“深海一号”等“国之重器”。综上，目前我国学者对于海洋环境治理的研究侧重于以政府为主体的现状分析和路径选择，而世界海洋大国在海洋环境治理过程中的一些有益的做法和经验值得我们去借鉴学习。

2海洋环境治理的理论依据

2．1马克思、恩格斯的海洋生态思想。马克思、恩格斯指出伴随着第一次工业革命的成功，西方造船技术和航海技术得到突飞猛进的发展，当欧洲工厂生产的产品不足以被本地市场所容纳时，资本家便将视线转移到了海洋。但当时对于海洋的开发主要集中在海洋运输和近海捕捞等方面，深海资源的开发和应用仍然是空白状态。同时他们还指出正是由于资本主义工业在早期发展的过程中忽视人与自然之间的关系，无序、过度的开发利用资源，才会发生诸如伦敦毒雾之类的生态悲剧。

海南是我国第二大岛屿、面积最大的经济特区。建省20多年来，在党中央、国务院正确领导下，经过历届省委、省政府和全省广大干部群众的共同努力，经济社会发展取得了显著成就。特别是近年来，全省以科学发展观为统领，坚持生态建省、开放强省、产业富省、实干兴省的发展思路，进一步加强国土资源开发利用、环境保护、生态建设和社会事业发展，各项工作取得了新的明显进步，生态环境质量一直保持全国领先水平，环境空气质量名列世界前茅，经济发展与环境保护、生态建设初步实现了共赢。尽管海南的环境保护取得了较快的进展，但整体生态安全形势依然不容乐观。   一是工农业和旅游业发展带来的环境污染问题。海南省将发展临港工业，集约发展油气化工、林纸一体化、汽车制造、农产品加工、制药等产业，重化工业严格限定在洋浦、东方工业区，其他工业项目集中布局在现有老城、昌江等工业园区。采取了严格的环境保护标准和先进的污染治理措施，目前各工业区的近岸海域水质依然保持优良态势，但各工业区的环境基础设施尚不完善，洋浦、东方等重化工园区的环境风险预警与事故应急能力还较低。在农业方面，充分发挥海南热带农业资源优势，大力发展热带现代农业，使海南成为全国冬季菜篮子基地、热带水果基地、南繁育制种基地、渔业出口基地和天然橡胶基地。但较强的农业投入品使用，已导致农业面源污染成为地表水体污染的主要来源之一。部分中、小河流的下游受到两岸村镇居民生活污染和农业面源污染比较严重。在旅游业方面，在加快对现有休闲度假旅游产品的升级改造，进一步扩大旅游规模，提升旅游质量的同时，存在一些旅游景区和景点污水处理设施和配套管网未能及时配套建设、部分沿海地区酒店旅馆等海岸工程的修建和乱倾废现象，严重威胁到海南岛近岸海域水环境质量安全。   二是自然保护区生态功能退化及人类活动的影响。“十一五”以来，海南省加大自然保护区建设力度，截至目前，海南省共有自然保护区50个，其中有国家级自然保护区9个，省级自然保护区24个，市、县级自然保护区27个；随着相关管理部门监管力度的加大，以及周边居民生态保护意识的提高，自然保护区生态破坏行为也明显减少。但自然保护区仍然存在管理水平不高、生态功能区退化等问题；保护区人员编制较少，日常管理难度大；旅游开发难以监管到位，个别建设项目未履行环保审批手续；保护区内仍存在部分建区前原有的生产经营活动及污染物排放等现象。   三是近岸海域水质下降及水产品养殖问题。海南岛近岸海域水环境质量总体良好，近岸海域以一、二类水质为主。三、四类海水主要集中在部分港口、个别养殖集中区和城市附近局部海域，主要受港口废水、养殖废水和城市生活污水影响。与“十五”期末相比，海南岛近岸海域水质总体略有好转，三亚港和秀英港等局部污染严重的海域水质污染程度有所减轻。尽管“十一五”期间海南省大力推进了城镇污水处理设施和污水收集管网建设，城市生活污水处理率有所上升，减少了大量生活污染物排放，但仍无法满足城市人口，尤其是旅游业爆发性增长所带来的新增流动性城市人口的生活污水处理需要。此外，目前海南省污水处理设施主要去除废水中的化学需氧量污染物，对氮、磷等营养盐的去除率不高。同时农业大量使用的氮磷肥料和沿岸未经处理排放的生活污水对部分海域的水质也有所影响。   2009年底，海南国际旅游岛建设上升为国家战略，良好的生态环境是海南建设国际旅游岛的最大资源和最鲜明的优势，也是最重要的前提条件。建设国际旅游岛，首要任务是要保护和建设好海南的生态环境，坚持环境优先，把建设生态文明、保护生态环境放在经济社会发展的首要位置，坚持在保护中发展，在发展中保护。因此，必须以生态文明示范区建设为主导，保护好优良的自然生态环境。主要对策措施包括：   （一）加强自然生态保护和资源开发中的环境管理，确保全省生态安全。坚持生态立省、环境优先，积极探索和谐绿色发展之路。坚持保护优先、开发有序，加强对水源、土地、森林、矿产、海洋等自然资源保护。合理确定各类生态资源的功能定位，集约、限额建设征占林地、湿地、绿地资源。加强对热带海洋生物多样性保护和渔业资源开发保护。合理划分功能区、集约利用开发海岸资源，保护沿海防护林带、红树林、海滨湿地和珊瑚礁等海洋、海岸带生态系统。加强现有国家和省级自然保护区、风景名胜区、森林公园、重要水源地、重要海域的建设、保护和管理，争取新建一批国家级、省级湿地公园、森林公园和自然保护区，实施湿地恢复示范工程。加强对热带天然林、海防林和红树林的保护和修复，继续推进海防林建设和保护工程、天然林保护工程、重点生态功能区生态修复工程、三边防护林工程、生物多样性保护工程，加强国家重点保护动植物生境的保育与恢复。强化动植物检验检疫，有效防控外来生物物种入侵。使全省森林覆盖率稳定保持在60%，将海南建设成为全国人民的四季花园，海南人民的幸福家园。   （二）引导发展低碳产业，合理布局产业，优化产业结构。一是积极推广低碳技术。加强蓄能、变频、洁净煤、新能源汽车、节能灯、建筑节能等低碳技术及产品推广应用。大力发展绿色建筑、绿色交通。二是大力发展清洁能源，提高清洁能源比重。积极发展清洁能源和可再生能源，推进核电、液化天然气、燃料乙醇、风电、太阳能光伏发电等项目建设，实施太阳能利用和建筑节能工程。到2020年，全省清洁能源在一次能源消费中的比例达到50％以上，汽车尾气排放标准达到全国先进水平。三是坚持规划先行，合理布局各类产业。要以《海南生态省建设规划纲要》和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》为依据，科学制订各类规划和区域开发计划。根据资源和生态环境承载能力，科学规划各类产业，优化区域空间布局。充分发挥海南省的自然资源和生态环境优势，统筹规划，科学发展第一、第二和第三产业。充分利用海南良好的环境资源条件，大力发展环境友好型生态产业，实施生态经济示范工程。依托海南优良的生态环境质量和丰富的资源优势，积极发展生态产业。   （三）加强污染防治，改善生态环境，建设生态人居。加强新建项目污染总量控制，重点防治工业污染、控制生活污染、削减农业污染和处置医疗与危险废物，提高空气、水体环境质量。一是加强污染防治，改善环境质量。重点防治工业水污染和大气污染。实施农村清洁工程，加强农村环境综合整治。建立健全重大环境事件和污染事件责任追究制度。在海口和昌江建设危险废物处置的相关设施。到2015年，全省实现“城镇污水处理率达到80％，城镇生活垃圾无害化处理率达到90％，医疗废物无害化处置率达到100%”的生态文明建设初级目标。二是推进城乡生态文明创建工程，提高人民生活的质量。大力推进环保模范城市、生态文明乡镇、小康环保示范村、文明生态村、绿色社区等生态文明示范创建。把城乡居住环境的改善和生态环境保护与建设有机地结合起来，科学规划，合理布局，建设舒适实用、环境质量一流、与自然和谐、具有海南特色的生态型社区，为人们提供健康、方便、舒适的生活、工作、旅游和休闲环境。加强城市自然生态保护和生态建设，合理保留天然林草、河湖水系、滩涂湿地、自然地貌及野生动物等自然遗产，维护城市生态平衡。加强农村环境综合整治，建设乡村生态人居。贯彻落实国家“以奖促治、以奖代补”政策，推进农村环境综合整治，加强乡村环境污染防治。推进生态农业发展，科学使用农药、化肥，防止土壤污染，防治农用薄膜对耕地的污染，加大规模化养殖业污染治理力度。因地制宜，采用多种方式治理农村垃圾污染，在主要城镇周边地区建立“户分类、村收集、乡镇转运、市县处置”的城乡统筹垃圾处理模式，提高农村生活垃圾收集率、清运率和处理率。继续加强沼气工程建设，基本普及户用沼气，推进大中型沼气和集中供气工程建设，不断提升文明生态村镇建设水平。#p#分页标题#e#   （四）强化环境污染治理管理，提高废物综合利用水平，发展循环经济。一是进一步提高污水处理厂管理水平，完善污水收集管网，提高污染治理水平。要求各市县进一步提高现有污水处理厂的管理水平，不断完善污水支管网的建设，努力扩大污水处理厂的服务范围，提高运行负荷与处理浓度。加强城镇污水处理厂污泥处置的管理，符合国家标准的污泥要全部作为肥料综合利用。开展村镇生活污水和生活垃圾生态化处理。全面改善人居环境。二是着力推进畜禽养殖等农业污染防治，发展生态农业。加强规划引导，严格限制主要流域的规模养殖畜禽；发展循环经济，积极走生态养殖道路，减少畜禽废水直接向流域水体排放。进一步规范畜禽养殖业的环境管理，大力发展规模化养殖场和养殖小区，鼓励发展畜禽废渣综合利用，逐步削减畜禽养殖业的污染负荷。大力发展生态农业，减少农药和化肥使用量，控制农业面源污染。   （五）加强生态文化建设，提高干部群众生态保护意识，促进和谐、持续发展。一是加强生态环境保护立法，建立健全生态保护与建设的法律法规体系和考核奖励制度。加快生态补偿立法进程，建立生态补偿的新机制。完善污水、垃圾处理费征收政策，建立健全治污设施正常运营保障机制。把生态环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。创新领导干部政绩考核和奖惩制度，完善现行的经济社会考核方案，将生态省建设和环境资源保护等社会发展指标纳入市县经济社会考核内容。同时，要在全省范围内，组织开展产业发展的战略环境评估和重大决策的可持续发展影响评价，提高生态保护与建设的综合决策水平。二是建立公民生态意识与生态法制教育体系。加强生态知识和法制意识教育。以青少年、党政干部、企业经营者为主要对象，开展多形式、多层次的生态环境知识和生态保护法律、法规知识教育，增强公民的环境保护意识和法律意识，倡导和培养低碳生活方式和旅游方式，加快形成绿色低碳的生活方式和消费模式。引导绿色消费，走绿色发展之路，促进人与自然、人与人、人与社会和谐之间发展。三是加强宣传力度，营造促进生态文明建设的社会氛围。在公共场所设立公益广告牌、宣传栏、展览等形式大力宣传国际旅游岛建设，鼓励企业结合产品广告宣传生态环境保护。在报刊、广播和电视等媒体定期宣传和即时报道。

我国有众多的内陆河流、湖泊，漫长的海岸线，提供了丰富的渔业资源。随着经济的发展我国渔业完成了由传统渔业到现代渔业的转变，成为世界渔业大国。然而，在渔业生产飞速发展的同时却忽略了对渔业生态环境的保护，渔业水域生态环境遭到严重破坏，渔业环境急剧恶化，污染死鱼事故和沿海赤潮的发生频率逐年上升。渔业生态环境质量的下降问题，已成为制约我国水产业健康发展的重要因素。

1、保护渔业生态环境的重要性

1.1 渔业在国民经济中的地位。

保障水产品供给，满足人民日益增长的水产品消费需求，是渔业发展的基本任务。2009 年我国水产品产量达 5120 万吨，同比增长 4.6%。2010 年，我国渔业经济总产值突破 1.2 万亿元，渔业产值 6200 多亿元，渔业二三产业产值比重达到48%；水产品总产量5350万吨，年均增长4%；水产品出口额 138 亿美元，连续 11 年居国内大宗农产品出口首位；渔民人均纯收入 8963 元，年均增长 9.75%。渔业成为了农业农村经济中重要的支柱产业和富民产业。渔业在保障粮食安全、增加农民收入、促进生态文明、维护海洋权益、建设社会主义新农村等方面做出了重要贡献，在探索和实践中国特色现代农业发展道路中发挥了积极作用。渔业的可持续发展是党中央提出的可持续发展战略的一个重要组成部分。是一项功在当代、利在千秋的伟大事业。

1.2 渔业生态环境的重要性。

渔业水域是渔业生物资源赖以生存的基础，也是渔民世代赖以生存的地方，更是渔业生产的物质条件。如果没有了渔业资源赖以生存的物质条件，渔业生产也就无从谈起。保护渔业生态环境是直接保护渔民的利益，为渔民的生产服务，为渔民的增收服务。由于渔业水域环境因各种原因导致的恶化，最终带来了渔业资源的严重衰竭，特别是经济鱼类种群数量的急剧下降，直接影响了渔民生活水平的提高，致使渔业从业者面临失业的威胁。同时，由于渔业生态环境污染使得水产品质量安全受到严重危害，损害了广大消费者的身体健康和切身利益。因此渔业生态环境的保护已经成为我们目前刻不容缓的一项重要任务。

2、我国渔业生态环境现状