1我国科研经费发展现状及存在的问题
1.1全国R&D经费投入总量和投入强度不断增加
R&D经费投入是衡量一个国家或地区科技竞争力的重要指标，大多数国家在制定本国科技发展目标及规划时都要把这一指标作为重要的参量。R&D经费投入分为两大类指标：绝对指标和相对指标。绝对指标即R&D经费投入的金额，相对指标即与国内生产总值的比值。我国科研经费投入规模日益扩大，2000年以来，全国R&D经费投入逐年增加，从2000年的不足900亿元，到2012年总支出为10298.4亿元，突破万亿元，增长了11.5倍。近十年来R&D经费投入平均增长速度为22.33%；R&D经费投入强度（与国内生产总值之比）从2000年1%，到2012达到历史最高水平1.98%。一般认为R&D经费投入强度不足1%的国家是缺乏创新能力的，说明该国R&D活动处于初级阶段；在1%到2%之间，则说明该国R&D处于中间阶段；大于2%的，则说明这个国家创新能力比较强。对比世界上主要的科技强国，R&D经费投入强度美国由2001的2.64%增长到了2.79%，日本由3.07%增长到了3.34%，德国由2.47%增长到了2.92%。虽然我国与上述这些国家R&D经费投入强度还有一定的差距，但是这些年的增长速度非常之快。
1.2科研经费管理存在的问题
（1）科研经费管理体制过度行政化。
目前科研项目申请、评审、研究、验收等环节均由行政部门主导，项目进程几乎完全按照行政命令进行运作，经费由财务主管部门掌握、管理，经费管理的规范性不强、经费使用效益低下，造成科研经费使用的巨大浪费。
（2）预算管理缺乏科学性。
课题负责人缺乏一定的财务预算知识，课题组也缺少会计专业的成员，课题经费预算编制不够科学、规范，经费预算常常超过项目实际完成需要，或不足以支撑项目研究工作的完成；课题立项评审专家往往重视项目的可行性，对项目预算审定不足。
（3）科研经费使用过程管理不严。
项目负责人对科研经费使用缺乏计划，往往项目开展与经费使用的进度不一致；科研工作者的“马太效应”造成一个科研团队可能同时承担多个科研项目，造成经费混用、挪用现象时有发生，科研经费的使用过程管理不严。
（4）项目管理与经费管理相互独立。
科研管理部门和财务管理部门是项目承担单位两个相对独立的部门，项目管理与经费管理职能划分明确，导致科研管理与经费管理相脱节。科研管理部门只重视争取项目，对于经费使用的合理性和有效性管理不足；财务部门由于对科研管理的相关规定不熟悉，只能判断经费使用是否符合财务管理规定，无法判断费用使用是否具有效率。针对我国当前科研经费管理中出现的一系列问题，迫切需要完善我国科研经费管理机制，建立、健全科研经费审计监督制度，科技主管部门应配备一批高素质、专业化的审计、检查队伍，不定期对科研项目经费进行审计，实时监督科研经费的使用情况。但是，由于我国科研项目的数量非常巨大，2013年国家自然科学基金委批准资助的科研项目达到34958项，此外，“863”计划、科技攻关计划、基础研究计划、国家社科基金等一系列批准资助的科研项目，每年累计批准资助高达数十万项，要对如此数量庞大的科研项目经费全部进行监督检查是不现实的，必须将信用管理引入到科研经费管理中，在科研经费信用管理各个主体之间，建立一种互信的承诺。对科研经费管理的主体进行信用记录，接受社会监督，公开透明，把审计检查部门的职能与建立完善的科研经费信用管理机制有效结合起来，规范科研经费预算管理和过程控制。
2国外科研经费信用管理的借鉴
加强科研经费监督管理，建立完善的政府科研经费监督管理体系，是提高科研经费分配的规范性，保证科技资源配置和使用的合规性和合理性，提高科研经费使用效益和效率的重要举措。世界各主要科技强国都将信用管理引入到科研经费监督管理中，例如，德国的法律、各种科研经费管理办法、研究机构的各种规定及管理条例都强调科研人员的“良好科学行为”，以保证科研经费的正当使用并取得最佳效果；美国卫生部的总检察长办公室工作计划中对卫生部主要政府资助项目进行监督，对信用差的经费使用单位进行重点监督。美国则非常强调科学法治、责任性、科学诚信和透明度等科学道德信念。美国国家科学基金会（NSF）的现实运作，具有一定的标杆作用。科研经费的诚信管理主要围绕预算诚信、金融诚信、管理诚信等，每年NSF必须遵循联邦政府的有关法令，定期对各项经费的使用情况进行评估，并提交相关报告。比如，涉及管理诚信方面，NSF的首席运营官（COO）在首席财务官（CFO）行政秘书支持下，对管理控制方面的结果进行调查并提供评估意见，然后上报基金会主任；由CFO领导的高级管理诚信小组（TheSeniorManagementInte-grationGroup，SMIG）就机构运营的概述性情况提供财务和管理控制报告，并由主任助理和员工办公室主任就机构的内部管理控制情况提供申报报告。国外政府注重以正确的理念引导科学家的理性选择，对科研人员进行科学道德教育，并加强科研人员和承担单位的信誉制度管理，建立科学家信誉制度，对于信誉好的科研人员和承担单位减少监督的频次和力度，对信誉不好的重点监督。由于国外个人信用体系已经非常完善，信用评估、信用监控、信用风险和信用惩罚4个方面已经深入个人生活的各个方面，已经过了科研经费信用管理这一阶段，而中国的信用体系还未建立起来，这在很大程度上，制约了我国科研经费管理。
3我国科研经费信用管理的主要内容
我国科研经费信用管理研究内容呈现出三维结构，涉及信用管理的主体，包括项目承担单位、项目负责人、项目评审专家和中介机构；对整个科研项目生命周期全过程进行信用管理，包括申请阶段、评审阶段、研究阶段和验收阶段；信用管理的程序，主要包括前期准备阶段、相关科研经费信用信息采集阶段、信息分析及对主体评价阶段、审核公布阶段、后期的动态跟踪阶段。在科研经费信用管理流程中，需要特别重视科研经费信用信息收集工作。因为信息采集是进行后期信用评价，进行信用管理工作的基础，由科技管理部门组织科技人员组成信用信息征集管理机构。选择合适的科研经费信用评价方法对相关信用主体进行评价。参考国外信用评价方法的基础上，结合当前我国科研经费管理的特点，采用综合评价方法，以定性分析为主、定量分析为辅，对被评主体的信用状况如何进行分析、判断并确定其等级。分析评价阶段包括定量指标的初步评价、定性指标评价、撰写信用评价报告等。审核公布阶段，对各相关主体信用记录的信息和进行信用评级的结果向社会公布，公开透明，一方面可使得科研经费相关主体的失信信息迅速传播，接受全社会监督，加大对失信行为的惩罚力度；另一方面满足科技交易对信用信息的需求，减少科技活动中信用信息不对称的现象。科研经费信用管理程序除了上述的信息采集阶段、分析评价阶段、审核公布阶段外，还包括前期准备阶段和后期的动态跟踪阶段。前期准备阶段包括成立评价专家组和工作组、制定信用评价方案、信用评价通知等。动态跟踪阶段是在评价工作结束后，定期跟踪被评主体信用等级的变动情况。科研经费信用管理程序是一个动态的反馈过程，需要定期对管理主体进行跟踪调查，及时补充更新相关信用数据，重新进行信用评级。
4我国科研经费信用管理系统设计
国家科研经费信用管理系统是科研经费监督管理有效进行的手段和条件，包括科研经费信用管理制度、科研经费信用评价指标体系、科研经费信用征信系统，以及科研经费信用监管机制。
4.1科研经费信用管理法律、法规和管理文件
通过对科研经费管理相关法律的收集和整理，发现对科研经费进行信用管理已经成为共识。《中华人民共和国科学技术进步法》提出为科学技术人员建立学术诚信档案，财政部和科技部《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》、《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》、《国家科技支撑计划专项经费管理办法》、《国家高科技研究发展计划（“863”计划）专项经费管理办法》、《国际科技合作与交流专项经费管理办法》、《国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法》等明确提出建立健全信用管理机制，将课题承担单位、课题负责人、中介机构和咨询专家在经费管理使用、评估评审方面的评价和记录的信誉度，作为今后项目申请及评估评审等活动的重要依据。虽然，已经有不少文件涉及科研经费信用管理相关内容，但是缺乏一定的系统性、协调性和可操作性。一方面，科研经费管理的系统性和协调性不足，缺乏一部专门的法律法规来统筹规划科研经费信用管理的相关问题，此外，还缺乏相关的政策文件协调和衔接科研经费信用管理和科研项目的关系；另一方面，科研经费信用管理政策制定的本身缺乏一定的可操作性，对于科研经费信用评价制度的设计要具体和明确，指标体系的设计必须具有可行性。
4.2科研经费信用评价指标体系
在科研经费信用管理系统的建立中，科研经费信用评价指标体系是最具有关键意义的一步，是科研经费信用管理系统的基础。设计和确定科研经费信用评价指标体系是一项技术性很强的工作，科研经费信用评价指标体系包含多个层次，其中指标既包括定量指标，也包括定性指标。科学、实用的科研经费信用评价指标体系应满足以下条件：一是必须与有关科研经费管理制度文件内容相符合；二是一级指标应能适应不同类型被评主体的特点；三是二级指标包含的要素要能比较全面地反映不同类型被评主体的科研经费信用状况；四是要求具有实际的可操作性。按照评审对象的不同，整个科研经费信用评价指标可以分为4大板块，即项目承担单位、项目负责人、项目评审专家和参加审计科研经费中介机构的科研经费信用评价体系。项目承担单位科研经费信用评价指标体系是对科研项目承担单位进行信用评价的体系。众所周知，项目承担单位不仅是科学技术研究的主体，更是科研经费的主要使用者，是整个科研经费信用评价中最重要的一环，可以说，整个科研经费信用评价过程都是围绕其展开进行的。为了能让每一个科研项目都分配到适合的科研承担单位之上，我们从经费预算、经费管理、组织声誉3个方面着手，设计了项目承担单位科研经费信用评价指标体系。其中经费预算包括预算栏目是否全面细致，金额是否合理；是否存在虚假承诺，自筹经费是否到位；是否按规定执行和调整预算；科研经费年度预算的执行效率。经费管理包括对项目经费是否进行单独核算；对各项目经费审查的胜任能力；对各项目经费的监督管理能力；科研经费合理安排支出情况；科研经费结存结余情况。组织声誉包括被投诉或举报的情况；违法违规行为发生次数。该体系可以全面衡量项目承担单位在项目申请、评审、研究、验收过程中，是否遵循有关科研经费管理的规则、程序和办法。整个科研经费信用评价指标体系中，项目负责人科研经费信用评价指标体系也是一个至关重要的考评环节。这是因为，科学研究极其强调创新性，其不同于一般的活动，只有内行的项目负责人才能够很好地在监督和创新之间保持平衡，为了促进创新，项目负责人的权限往往较大。对项目负责人的信用评价，包括经费预算、经费管理、经费验收，以及职业道德4个方面。经费预算包括是否编报虚假预算，套取科研经费；科研经费合理安排支出情况。经费管理包括虚假承诺、自筹经费不到位。经费验收包括是否对专项经费进行单独核算；是否截留、挤占、挪用专项经费；是否发生违反规定转拨、转移专项经费；是否发生未按规定执行和调整预算。职业道德包括是否提供虚假财务资料；项目经费使用的合理性；被投诉或举报的情况；违规发生的次数。项目评审专家科研经费信用评价工作是一个极其复杂的活动，广泛涉及到科研经费相关知识的运用和信息的处理，任何单一层面的评价都不能反映两者的科研经费信用，从评审胜任能力、职业道德、关联信用3个层面来评价。评审胜任能力，包括对科研经费相关规章制度及政策的熟悉程度；评审专家研究领域与评审领域联系的紧密程度。职业道德，包括被投诉或举报的情况；违规行为发生次数。关联信用，包括对评审项目科研经费信息的保密情况；经费评审的客观公正性；与被评审对象的关联性。对于参加审计科研经费中介机构的科研经费信用评价主要从机构声誉、金融信用、审计信用3个方面来考察。机构声誉包括被投诉或举报的情况；违规行为发生次数。金融信用包括机构的财务状况；机构偿还债务的能力。审计信用包括审计工作的透明度。
4.3科研经费信用征信系统
科研经费信用征信系统包括建设和完善科研经费信用数据库和信用信息共享机制。
（1）制定科研经费信用数据库统一标准是科研信用数据库建设的关键和基础。
目前，已经建立并逐渐成熟的全国征信系统有11315企业征信系统和中国人民银行征信系统，而我国尚未建立全国性的科研经费征信系统。为了对科研经费进行规范而有效的监督，全国范围内对科研项目经费信用进行征信势在必行，信用数据库建设需要一个统一的设计标准。建议有关部门按照科研经费信用信息收集、记录、整理、使用的要求，研究信用信息共享平台系统总体方案，构建总体框架，设计科研经费信用数据库全国统一标准。
（2）重视科研经费信用信息的共享使用。
科技经费主管部门，建立科研经费信用共享机制，充分发挥科研经费信用信息共享的作用。应把信用信息作为管理和决策的重要依据之一，仔细查询相关承担单位、课题负责人、项目评审专家，以及中介机构的信用信息，确保经费信用管理贯穿于项目申请、评审、立项、预算、实施、结题、验收等项目管理的全过程中。
4.4科研经费信用监管机制
科研经费信用监管机制包括科研经费信用评级和科研经费信用分级监督管理。根据相关主体科研经费信用指标体系的设计，通过科研经费信用征信系统对相关定性和定量指标的收集，对收集到的定量数据进行分析，定性指标则由聘用的专家进行评价。进而对相关主体进行信用评级。评级分值按100分计，结合国际上对信用的5级划分法，将科研经费信用等级分为5类，即AAA、AA、A、B、C。信用评价分值90～100的信用等级为AAA，80～89的为AA，70～79的为A，60～69的为B，60以下的为C。科研经费信用分级监督管理，是一种全新的科研经费监管模式，分级管理，重点监督，准确评定其信用等级，然后有针对性地加强管理，等级越低监管越严，应该对相关主体信用等级为A、B的，加大重点巡视检查的力度；而对于信用等级为AAA、AA减少巡视检查或抽查；对于信用等级为C，一般不予立项资助，直至整顿整改，信用等级提高。
5总结
当前，科技投入逐步加大，人们对于科研经费进行信用管理的意识越来越强。现阶段，政府应发挥科研经费信用管理的主导作用，同时鼓励专业机构参与，调动社会力量，特别是第三方征信机构的积极性，保证全国科研经费征信数据的收集。当前的科研经费管理，实质上是一种基于财务管理的制度，而不是基于科研项目特征进行经费的预算安排、管理使用、绩效评价制度。进行科研经费信用管理制度，不能够穿新鞋，走老路，不应该将其作为科研经费监管的一种补充手段和形式，而应该成为我国科技体制改革重要的一部分。科研经费信用管理，需要将更多的权力下放给项目承担单位和项目负责人，使得他们能够对科研项目经费的安排、使用有更大的自主权，提高科研经费的使用效率。但是不意味着科技主管部门放任不管，需要对科研经费相关主体进行信用评价，对于信用评价差的单位进行重点监督检查。加强科研经费信用管理政策的顶层设计和政策分层对接。一方面需要加强科研经费信用管理的顶层设计，加快制定科研经费信用管理的法律法规，中央级科技主管部门（例如科技部、财政部、自然基金委等）抓紧制定科研经费信用管理规章制度和管理办法；另一方面需要加强科研经费信用管理政策顶层设计和分层对接，将科研经费信用管理的法律法规与已经制定的各类科研经费管理规章制度和管理办法有效衔接，并与即将制定的各类科研经费信用管理规章制度对接好。现阶段对于实施科研经费的黑名单需要慎重，容易对项目承担单位和项目负责人的打击过重，由于目前整个科研经费信用管理的征信系统没有建立，在没有经过系统评级基础上，仅仅因为几个定量指标就纳入黑名单是不合适的，但是科技主管部门可以释放这种“影子政策”，如同国外的“达摩利斯”之剑，对于科研经费的腐败行为，起到一定的威慑作用。
作者：高亮 宋伟 徐胡? 单位：中国科学技术大学