摘要：
“部门利益”是继续深化我国行政管理体制改革的瓶颈，其不仅不利于政府职能的转变，还容易滋生腐败和权利寻租等问题。因此，强化制度建设，从多角度治理“部门利益”就成为我国行政管理体制改革由“部门行政”向“公共行政”转型的关键一环。本文中，笔者就将从部门利益的界定谈起，对其形成机理和应对策略进行详细分析，旨在为深化行政管理改革提供一定参考。
关键词：
部门利益；行政管理体制改革；政府建设
一、部门利益的界定
部门利益的界定主要依据两点：
1.部门利益是不正当的、偏离了公共利益的个人利益或小团体利益。虽然政府部门承担着创造公共价值的功能，但部门利益绝不等同于公共利益；虽然政府部门由公职人员个体组成，但部门利益绝不等同于个人利益。部门利益归根结底就是打着公共利益的旗号，谋求私人利益和小团体利益的行为。
2.部门利益是通过行使公共权力取得的。在法治社会中，私人利益主要通过正当渠道获得满足，不容易被异化与滥用。而政府部门具有支配公共资源、行使行政权利的优势，一旦缺少制衡或监督，极易异化为谋取私利的工具。
二、部门利益的形成机理
1.部门职责划分不清晰。当前，我国政府部门设置仍旧延续计划经济下的“条块分割”行政管理体制，从而形成了各部门分立的格局。这使得行政的整体观念弱化，部门中心主义则被强化，加之我国部门设置和职责划分尚没有形成一套法制化、科学化的体系，机构重叠、部门冗杂，直接导致了权责划分不清，行政随意性强。尤其是改革开放初期放权让利的市场化改革促使利益主体更为多元化，独立部门的职权得到强化，能够带来部门利益的管理事权瓜分完毕，行政部门演变成自利性组织。
2.政府职能转变不到位。虽然改革开放以来，我国的行政管理体制进行了深入的改革，并取得了很大的进展，但计划经济时期遗留下来的全能型政府并没有得到完全性的改变，政府介入市场经济部门，寻求部门利益的问题仍然十分突出。如国资委自建立以来并没有实行完全意义上的政资分开，政府在一些重大事项的审批以及定夺方面占有绝对的决定权。而事业单位的改革更为落后，几乎所有事业单位的经费都由相关主管部门进行供给、人员也有主管部门进行任命，政事从未真正分开过，这为部门利益的事项提供了可靠的载体和工具。
3.财政体制不健全。改革开放初期，过度的放权政策导致政府财政部门经济较为拮据，为解决此问题，政府甚至默许可通过部门收费、罚款等途径来筹集经费，这种市场化的筹款机制是导致部门利益问题出现的直接原因，也是导致财政体制不健全的根本原因。财政体制不健全、财政建设滞后、各级政府之间的事权、财权不相匹配、权责划分不清楚，为部门建设自己的小金库提供了机会。虽然目前我国行政管理体制改革提出了收支两条线的管理方式，并且也将非税收收入逐步纳入到资金预算中，但政府预算机制不是很健全，尤其是全口径预算制度的不健全更是为部门利益提供了一定的制度空间。
4.立法体制不完善。现阶段，我国有关部门利益的法律法规十分不完善，其往往以本部门利益为出发点，片面强化部门职权，尽可能规避一些责任义务，从而为自身争取到最大的利益。一方面，参与法律制定的人员法律素质达不到高要求，专家和公众的参与度较低，法律的审议制定往往流于表表面形式，并不能够从根本上生成法律制约效力。另一方面，相关法律法规的原则性较强，缺乏一定的可操作性和明确性，需要借助各部门进行具体化的研究，如此一来部门就掌握了很大的权利，能够光明正大地为部门利益的实现来开辟法律渠道。
三、深化行政体制改革，从体制和制度上治理部门利益
1.转变政府职能。要想转变政府职能，最为重要的就是要断绝政府部门与微观经济之间的联系，避免政府对经济的不正当干预，切断部门利益实现的途径，使其无利可寻。首先，要对政府和市场两者之间的关系重新进行界定，将已有的“全能政府”转变为“有限政府”，不断降低政府对市场的审批、管理和干预力度，充分发挥政府在良好环境营造以及公共服务提供等“服务型政府”方面的作用，以辅助市场经济的独立发展。其次，要促使政企分开、政资分开，凡是与市场、经济有关系的政府组织都要分割开来；凡是市场能够自主解决的、能够自我调节的事项，行政机关不要通过行政管理手段帮助解决问题（法律特殊规定的除外）。再次，要改变原有的经济调节方式，可施行跨部门、跨地区、覆盖全社会的经济管理体制，以增强政府对市场经济的宏观调控性，避免政府对经济的微观控制，如此便有效冲击了部门利益的基石。
2.建设公共财政体制。完善的公共财政体制是改革部门利益的重要途径，其主要目标就是要建立起能够规范政府收支行为的、能够满足社会公共需要的法治财政体制。首先，要以“财权相匹”为基本原则，对于不同级别政府的权利进行科学的配置，尤其是要扩大地方的财力，尽可能解决基层的财政困难。其次，要按照全口径的预算要求，建立健全各种预算制度，如公共预算、政府基金预算、社会保障预算等，以确保部门深化改革的正常进行。其次，对于一些非税收入，要进行及时清理，并实施收支两条线的管理体制，这样能够有效遏制部门乱收费现象的产生，切断了部门经济利益与管理对象之间的纽带。同时，还要确保公共财政体制的民主性、科学性、公开性、透明化，要随时随地接受社会公众对相关财政体制的监督监管。
3.推行大部制改革。我国行政部门设置较多、职责划分不清，多头执法或是没人监管的现象时有发生，为此我们要推行大部制改革，对政府机构进行重组，逐步建立起大文化、大经济、大农业、大交通、大社会等大部门体制。这样削弱了部门权力，减少了部门职责交叉或是职责不明确现象的发生，加强了职责的法定效率，提升了政府的权威，有效防止了相关部门通过职责来谋取利益以及权力部门化和权力利益化。当然，大部制的改革不可统一而论，要根据不同地区、不同级别政府、不同性质机构的具体情况进行合理改革，不要刻意强调上下对口，以免适得其反，触发条理管理弊端。
4.完善立法体制。完善立法体制是防止部门利益法律化的根本途径。为此，要严格遵照“科学立法”“民主立法”等原则进行立法、明确立法权限、完善立法程序、强化立法监督，防止法律成为部门谋利的有力工具。要维护法律的权威,防止下位法违反上位法,保持法律体系的统一性。在立法过程中，要严格执行规避制度，改变已有的谁主管谁起草的陋习，凡是有关利益关系的部门都不得起草该法律，要统一由人大专门委员会或是委托专家进行起草。同时，要开办听证会、座谈会等公开会议，听取社会公众意见，这样才有利于大众的监督。对于已经确定的法律法规，要定期进行评估审查，改革行政复议和行政诉讼制度,开放对抽象行政行为的司法审查。
四、结语
总之，我国行政管理体制中的部门利益问题严重影响到了行政体制的深化改革，阻碍了政府行政职能的转变。虽然笔者在此对部门利益的相关问题进行了分析，并提出了深化改革措施，但有关方面的研究论述仍不够完善，需要广大学者继续进行深入的探索和分析，提出更有建设性的理论指导思想，以帮助解决部门利益问题，推进政府行政管理体制改革的快速发展进步。
作者：陈璐 单位：中国航空油料有限责任公司东北公司
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